4 Lokalvalget i 2003 - evalueringer
4.1 Evaluering av personvalgordningen ved kommunestyrevalget
Innledning
Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget høsten 2003 ble det innført en ny personvalgordning med grunnlag i den nye valgloven. Oppdraget med å evaluere reformen ble gitt til en forskergruppe fra Rokkansenteret og Institutt for sammenliknende politikk, Universitetet i Bergen. En utførlig gjennomgang av reformens betydning for både kommunestyre- og fylkestingsvalget finnes i Rokkansenterets Rapport 8 (2004): ”Ny personvalgordning og hva så?”. En omtale av erfaringene med de nye personvalgreglene ved fylkestingsvalget i 2003 finnes i Ot.prp. nr. 44 (2004-2005) om endringer i valgloven. I denne proposisjonen oppsummeres derfor erfaringene med personvalgordningen ved kommunestyrevalget . Framstillingen her er basert på en oppsummering av professor Tor Midtbø, en av hovedforfatterne av rapporten.
Bakgrunn
I juni 2002 vedtok Stortinget en ny personvalgordning for fylkestings- og kommunestyrevalg, jf. Innst. O. nr. 81 (2001-2002). Stortinget baserte vedtaket på Valglovutvalgets innstilling (NOU 2001:3), en omfattende høringsrunde og en etterfølgende odelstingsproposisjon fra Kommunal- og regionaldepartementet (Ot.prp. nr. 45 (2001–2002)). Ved behandlingen av reglene for stortingsvalg, i juni 2003, avviste stortingsflertallet innføring av personvalg ved stortingsvalget, jf. Innst. O. nr. 102 (2002–2003).
De nye personvalgreglene ble benyttet for første gang ved fylkestings- og kommunestyrevalget i 2003. Som følge av reformen ble blant annet partienes mulighet for å forhåndskumulere kandidater begrenset. Dessuten ble velgernes adgang til å stryke kandidater fjernet og kravet til antall listekandidater ble redusert til minimum sju. Slik den nye ordningen nå fungerer, kan partiene prioritere bestemte toppkandidater ved å gi et visst antall kandidater stemmetillegg . I praksis gir tillegget de utvalgte kandidatene et forsprang på de andre kandidatene – et forsprang som utgjør 25 prosent av listens stemmetall. Velgernes mulighet til å stemme på kandidater fra flere partier gjelder som før.
Ulike former for økt velgerinnflytelse er nå på dagsorden i de fleste etablerte demokratier. Dette kan igjen tilbakeføres til en stigende bekymring for demokratiets helsetilstand uttrykt ved en synkende valgdeltakelse og en sviktende oppslutning om de politiske partiene. I Norge har da også valgdeltakelsen ved kommunevalg sunket fra 81 prosent i 1963 til 59 prosent i 2003. Vi må helt tilbake til 1922 for å finne en lavere valgdeltakelse enn ved siste valg. Fra 1960-tallet og fram til i dag er dessuten andelen medlemmer av politisk partier blitt halvert samtidig som velgernes partiidentifikasjon er blitt svakere. Personvalg og andre former for økt velgerinnflytelse kan betraktes som en reaksjon på disse utfordringene.
Datagrunnlag og analysens siktemål
I undersøkelsen sammenliknes ikke den nye valgordningen direkte med den gamle valgordningen. En slik sammenlikning er ikke gjennomførbar så lenge de nye og forbedrede dataene ikke er analysert tidligere. Spørsmålene er imidlertid blitt besvart med utgangspunkt i en rekke ulike datakilder, og det er anlagt både et komparativt og historisk perspektiv på personvalgsreformen.
Analysene bygger på et omfattende datamateriale: En spørreskjemaundersøkelse blant et utvalg av listekandidater, lokalvalgundersøkelsen, kvalitative intervjuer med medlemmer av partienes nominasjonskomiteer i utvalgte kommuner, aggregerte data fra Statistisk sentralbyrå samt det faktiske valgoppgjøret for personstemmene i 407 kommuner og i samtlige fylkeskommuner.
Undersøkelsen av kommunestyrevalget har lagt særlig vekt på opplysninger fra selve valgoppgjøret – opplysninger som favner hele 64 748 kandidater fra 407 av de i alt (da) 434 kommunene. I dette utvalget – som både absolutt sett, og relativt til populasjonsstørrelsen er svært stort – finnes opplysninger om kommunekandidatenes kjønn, alder, partitilknytning/oppslutning samt plassering på listen før og etter velgernes rettinger. I tillegg til informasjon om personstemmene på kandidatlistene, er det også opplysninger om eventuelle slengerstemmer og stemmetillegg. Dataene fra kandidatlistene er supplert med en intervjuundersøkelse blant listekandidatene til kommunestyrer og fylkesting. Undersøkelsen inneholdt spørsmål om partinominasjon, personlig valgkamp, representasjonsroller og holdninger til personvalg og personvalgordningen. En styrke ved undersøkelsen er koblingen av opplysninger fra spørreskjemaene med opplysningene om valgoppgjøret.
Data fra lokalvalgundersøkelsen ble benyttet til å analysere velgersiden. Institutt for samfunnsforskning har hatt ansvaret for å gjennomføre lokalvalgundersøkelsene både i 1995, 1999 og i 2003. Opplysninger om omfanget av listeretting er hentet fra meldingsskjemaene som kommunene sender Statistisk sentralbyrå (SSB) etter valgene. Datasettet fra SSB dekker perioden 1975–2003, noe som gjør det mulig å følge utviklingen over tid. For å få innsyn i partienes nominasjonsprosesser har representanter for nominasjonskomiteene i samtlige partier fra fire kommuner - Gjemnes, Marnardal, Røyken og Kristiansund - blitt intervjuet. En tilsvarende undersøkelse er tidligere gjennomført i de samme kommunene, noe som har muliggjort en sammenlikning over tid.
Holdninger til personvalgreformen
Av undersøkelsen framgår det at både velgerne og kandidatene var positive til personvalg generelt og til nyordningen spesielt. Forslag om å begrense velgerinnflytelsen i lokalvalgene har så å si ingen støtte verken blant velgerne eller kandidatene. Begge gruppene er stort sett positive til de begrensningene reformen legger på partienes mulighet til å forhåndsprioritere enkeltkandidater. Listekandidatene er faktisk litt mer positive enn velgerne. Velgerne er på sin side kritiske til bortfallet av strykeadgangen. Mer enn halvparten ser på dette som et skritt i feil retning. En stor vetikke-prosent tilsier imidlertid at velgernes interesse for personvalget var begrenset. Konklusjonen er uansett at økt velgerinnflytelse oppfattes som langt mindre kontroversielt enn tidligere forskning skulle tilsi.
Egenskaper ved kandidatene og representantene
Selv om de aller fleste av kandidatene ved kommunestyrevalget befant seg på lister som faktisk ble representert i kommunestyrene (95 prosent), var det selvfølgelig bare et mindretall, 17 prosent, som ble innvalgt. Mer enn én av fire endte imidlertid opp som vararepresentanter. 11 prosent av kandidatene stilte med stemmetillegg.
Selv om skjevheten avtar over tid og er mindre enn i de fleste andre demokratier, er norske partiers kandidattilbud fortsatt dominert av menn. Dominansen blir dessuten mer markert oppover i partihierarkiet. Nøyaktig 40 prosent av alle kandidatene var kvinner, en andel som for øvrig var litt lavere enn ved fylkestingsvalget. Kvinneandelen synker ytterligere blant de valgte representantene: 35,6 prosent av representantene var kvinner. Likevel har det ved dette valget, som ved forutgående valg, funnet sted en økning i kvinnerepresentasjonen: 1,7 prosentpoeng sammenliknet med valget i 1999 og omtrent 25 prosentpoeng sammenliknet med 1971. Kvinnene hadde dessuten ved valget i 2003 en noe høyere listeplassering enn mennene. Kvinnene var imidlertid underrepresentert blant kandidater med stemmetillegg: 38,8 prosent av alle kandidater med stemmetillegg var kvinner. Den mest markerte skjevheten finner vi imidlertid ved valget av toppkandidat. Kun 23,3 prosent av de øverste kandidatene – partienes ordførerkandidater – var kvinner. Men på samme måte som for fylkestingsvalget er skjevfordelingen mindre for de andre topplassene – det er faktisk også ved kommunestyrevalget et flertall av kvinnelige andrekandidater.
Hvem fikk personstemmene?
Velgerne personstemte stort sett i tråd med, og ikke på tvers av, preferansene til partienes nominasjonskomiteer. Kandidater øverst på listene fikk flere personstemmer enn kandidater nederst på listene, og toppkandidatene var aller mest populære. Også kandidater partiene hadde satt sitt prioritetsstempel på i form av stemmetillegg sanket mange personstemmer. De personstemmende velgerne foretrakk med andre ord stort sett kandidatene nominasjonskomiteene allerede hadde plukket ut. Effekten var sannsynligvis enda sterkere enn ved tidligere valg ettersom velgernes interesse for toppkandidatene den gang kom til uttrykk ikke bare i mer kumulering, men også mer stryking . Etter den nye reformen har toppkandidatene beholdt belønningen, men unngått straffen.
Kvinnelige fylkestings- og kommunestyrekandidater fikk i gjennomsnitt færre personstemmer enn sine mannlige kolleger. Mens den gjennomsnittlige kandidaten mottok 32 personstemmer, oppnådde den gjennomsnittlige kvinnelige kandidaten bare 28 stemmer. Forklaringen ligger imidlertid ikke i at velgerne foretrakk mannlige kandidater som sådan. Forskjellen mellom kvinnene og mennene må heller tilskrives den posisjonen kandidatene hadde før velgerne slapp til. Etter å ha kontrollert for blant annet egenskaper ved partilistene, herunder topplasseringen, viser de statistiske analysene at kandidatens kjønn (på samme måte som alder og utdanning) ikke hadde noen vesentlig effekt på personstemmene. På den annen side viser analysen at kandidater med tidligere representanterfaring var mer populære enn kandidater uten slik erfaring. Også innsatsen i valgkampen hadde betydning for populariteten til kandidatene, selv om effekten var knyttet opp til generell, og ikke personlig, valgkamp. I tillegg hadde omtale i mediene – selv av det negative slaget – en positiv effekt på populariteten til kandidatene. Disse funnene samsvarer bra med velgernes egne begrunnelser for sin personstemmegivning.
Valgreformen og partienes nominasjonsprosesser
Partienes nominasjonsprosesser synes ikke å ha blitt påvirket av personvalgsreformen i nevneverdig grad. Nominasjonen framstår som en relativt standardisert og innarbeidet prosess. Partiene ønsker fremdeles valglister som reflekterer innbyggernes sosiale profil. Særlig kjønn, alder og geografi er viktige kriterier. Personlige egenskaper er mindre viktig. Det er svært få som deltar både i nominasjonsprosessen og på selve nominasjonsmøtet. Det skyldes ikke at lokalpartiene aktivt lukker prosessen, men at engasjement er lavt. Problemet er ikke at lokalpartiene ikke ønsker engasjement, men at de ikke finner engasjement.
Selv om personvalgsreformen ikke påvirket lokalpartienes nominasjonsarbeid, hadde andre endringer i valgloven en viss betydning for kandidatutvelgelsen. Det reduserte kravet til antall listekandidater (minimum 7 kandidater) bidro til at færre partier enn tidligere rapporterte problemer med å rekruttere et tilstrekkelig antall listekandidater. Analysen viser at det fremfor alt er svekkelsen av partiene som medlemsorganisasjoner som påvirker nominasjonsarbeidet. Færre medlemmer å fordele arbeidsoppgavene mellom krever at partiene effektiviserer nominasjonsarbeidet på flere måter. De få som er igjen ser ut til å utføre stadig flere arbeidsoppgaver. Egne nominasjonskomiteer er sjeldnere enn før og oppgavene overlates i større grad til partistyret. Nominasjonsprosessen og det endelige nominasjonsmøtet er deltakelsesarenaer for de få. Det er lite i datamaterialet som antyder at personvalgsreformen skulle ha forårsaket økt konfliktorientering i partienes rekrutteringsprosesser. Nominasjonsmøtene er preget av konsensus. Er det i det hele tatt kamp, er det kampen om å komme inn på den nederste halvdelen av listen, og da aller helst sisteplassen, som er mest iøynefallende.
I hvilken grad påvirket velgerne representantutvelgingen?
Personstemmene hadde som ventet større betydning for representantutvelgelsen ved kommunestyrevalg enn ved fylkestingsvalget, hvor effekten var praktisk talt usynlig. Dette gjaldt imidlertid kun når partiene tillot dem å ha betydning. Ønsket kommunepartiene at bestemte kandidater skulle bli innvalgt kunne de sørge for 1) å gi kandidatene stemmetillegg og 2) plassere dem på en listeplass som var identisk eller lavere enn det totale antallet mandater partier forventet å motta (”sikker” plass). Partiene valgte stort sett å benytte seg av begge virkemidlene samtidig: Kandidater som fikk stemmetillegg stod som oftest også på ”sikre” plasser. Ikke mindre enn 99 prosent av kandidatene partiene prioriterte på denne måten ble innvalgt til kommunestyrene. Også når partiene nøyde seg med ett av virkemidlene – enten stemmetillegg eller ”sikker” listeplassering – kunne de utvalgte kandidatene være relativt trygge på å bli innvalgt (omkring 80 prosent ble innvalgt). Til sammenlikning kan det nevnes at bare 9,5 prosent av kandidatene uten stemmetillegg ble innvalgt. Blant det store flertall av kandidater (73 prosent) som verken kunne skilte med stemmetillegg (på lister der andre hadde stemmetillegg) eller stod på ”sikker” plass, ble kun 4 prosent innvalgt. Nominasjonsfasen fremstår med andre ord som langt viktigere for representantutvelgelsen enn velgernes personstemmegivning. Dette bør da heller ikke overraske noen så lenge (1) det er partiene som plasserer kandidater på listen og (2) velgernes interesse for kandidatene er for laber til at personstemmene er i stand til å bryte sperregrensene definert av stemmetilleggene. Unntaket som bekrefter regelen er noen få innvandrerkandidater i Oslo som til tross for manglende stemmetillegg og svak listeplassering likevel ble innvalgt, og det på relativt få personstemmer. En tilsvarende tendens kunne også registreres i Drammen, Lørenskog og Skedsmo.
Konklusjon
Svarene på spørsmålene som var stilt i undersøkelsen, har ikke bare vært overraskende entydige, de har også vært i sterkt samsvar med funnene i internasjonal forskning:
Partiene setter i stor grad premissene for kandidatutvelgelsen i nominasjonsfasen. Velgernes personstemmegivning i de senere fasene kan langt på vei beskrives som sandpåstrøing. Praktisk talt samtlige (99 prosent) av kandidatene partiene hadde gitt stemmetillegg og satt opp på ”sikker” listeplass ble innvalgt.
De kandidatene partiene prioriterte på sine lister var stort sett de samme som velgerne prioriterte i sin personstemmegivning. Listetoppene fikk ekstra mange personstemmer. Ved tidligere valg ble de samme toppene også utsatt for mange strykninger. Denne muligheten ble fjernet som følge av valgreformen.
Politisk erfaring, eksponering i mediene og aktiv deltakelse i valgkampen gav uttelling i ekstra personstemmer.
Kvinnelige kandidater fikk noe færre personstemmer enn mennene. Dette hadde imidlertid ikke noe med kvinnediskriminerende velgere å gjøre, men skyldtes derimot de kvinnelige kandidatenes manglende synlighet før og under valgkampen. Den manglende synligheten kan blant annet tilbakeføres til få topplasseringer på listene og mindre politisk erfaring enn mennene.
4.2 Lokalvalgsundersøkelsen 2003 – noen hovedresultater
Innledning
Ved de tre siste lokalvalgene (1995, 1999 og 2003) har Institutt for samfunnsforskning på oppdrag fra departementet gjennomført en såkalt lokalvalgundersøkelse, hvor lokalvalgene og trekk ved lokaldemokratiet er gjenstand for nærmere evaluering. Undersøkelsen bygger i første rekke på en landsomfattende og representativ utvalgsundersøkelse i befolkningen. Analysen bygger også på valgresultatene i kommunene med opplysninger om bl.a. partifordeling og valgdeltakelse. Her presenteres noen hovedresultater fra lokalvalgsundersøkelsen.
2003-valget i perspektiv
Lokalvalget høsten 2003 ble et rekordvalg. De to fløypartiene, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet, hadde sterk framgang og opplevde sine beste lokalvalg noensinne. Arbeiderpartiet måtte tåle det dårligste fylkestingsvalget noensinne og et kommunestyrevalg med en notering så lav at en må tilbake til 1920-tallet for å finne et dårligere resultat. Kristelig Folkeparti fikk sitt dårligste lokalvalg etter krigen. Det var likevel ikke disse to partiene som tapte mest i forhold til forrige valg, men derimot Høyre. Flere fellestrekk kjennetegner Sosialistisk Venstrepartis og Fremskrittspartiets framvekst i lokalpolitikken. Begge har hatt langt færre maktposisjoner i lokalpolitikken enn deres velgeroppslutning skulle tilsi. Og begge partier har (kanskje som en følge av dette) gjerne prioritert nasjonale standarder framfor lokalt selvstyre. Det finnes imidlertid klare forskjeller mellom de to partienes vekst. Tydeligst er dette når vi ser på den regionale profilen. Sosialistisk Venstreparti har, i motsetning til de andre partiene, fått en skarpere geografisk profil. Partiet har hatt framgang overalt, men sterkest i Oslo. Fremskrittspartiet begynte derimot som et byparti, men har stadig fått bredere appell.
Lokalvalget 2003: Et velferdsvalg
Lokalvalget i 2003, liksom de to foregående valgene, ble i velgernes øyne oppfattet som i stor grad preget av lokale saker. Det gjelder både med hensyn til hvordan valgkampen utfoldet seg og hvilke faktorer som var avgjørende for valg av parti. Velferdssakene var de mest sentrale i valgkampen, og de vurderes ikke utelukkende som et utslag av rikspolitikkens rammevilkår.
Personutvelgelsen
I 2003 ble de nye valgordningene for lokalvalg tatt i bruk for første gang. Det kan slås fast at endringene i opplegget for personutvelgingen fikk beskjedne konsekvenser for utfallet av denne prosessen, enten vi ser på fylkestingsvalget eller kommunestyrevalget. Ved fylkestingsvalget var det få kandidater som ble valgt på grunnlag av personstemmer, og disse ville stort sett blitt valgt også ut fra partienes rangering. For kommunestyrevalget i 2003 må en kunne si at den uttalte hensikten med reformen, å øke velgernes innflytelse over personutvelgingen på bekostning av partienes, ikke ble realisert i praksis. Velgerne avgjorde mandattildelingen for rundt 60 prosent av kommunestyreplassene, både før og etter reformen. Brorparten av disse gikk til kandidater som stod på mandatplass, det vil si som ville blitt valgt også om en hadde fulgt partienes rangering, mens 23 prosent av alle mandater i 2003 tilfalt kandidater lenger nede på listene. Dette forteller at det ved kommunestyrevalget var stor enighet mellom partier og velgere om hvem som bør bli representanter. Nærmere omtale av særskilt evaluering av personvalgordningen er tatt inn i punkt 1 i vedlegget her.
Innvandrere i lokalpolitikken
Selv om de ikke-vestlige innvandrere er underrepresentert i de folkevalgte organer sett under ett, er det enkelte eksempler på at de har markert seg med en stor styrke. I de kommunene som har de største andelene ikke-vestlige innvandrere blant sine innbyggere, utgjør innvandrerne en større andel i kommunestyrene enn blant de stemmeberettigede. Representasjonen til de etniske minoriteter har dessuten økt betydelig i løpet av en kort periode.
Lokaldemokratiets tilstand
Makt- og demokratiutredningen tegnet et mørkt bilde av lokaldemokratiets tilstand. Vurderingen av lokaldemokratiets kvalitet er imidlertid avhengig av hvilken form for lokaldemokrati som vektlegges. Valgdeltakelsen synker, men former for aktivitet som gjerne benevnes direkte politisk deltakelse, dvs. underskriftskampanjer, aksjoner, henvendelser til politikere m.m., viser jevnt over rekordhøye tall. Og velgerne sier seg stort sett fornøyd med hvordan lokaldemokratiet fungerer.
Elektronisk politisk deltakelse
Visjoner om IKT som grunnlag for økt deltakelse i lokaldemokratiet har så langt lite grunnlag i realitetene. Fra kommunenes side er det nettbaserte informasjonstiltak som dominerer. Medborgernes nettbaserte deltakelse er lav, særlig når aktivitetene blir mer krevende enn å søke etter informasjon. Nettet bidrar stort sett til å aktivisere dem som allerede er aktive på andre måter. Unntaket her er de unge. Med et mindre visjonært utgangspunkt blir det imidlertid lettere å se positive trekk i bildet. Kommunenes innsats for tilrettelegging er slett ikke ubetydelig. Mange kommunepolitikere og lokale aktivister har tatt IKT i bruk som et arbeidsredskap i sin politiske virksomhet. Slik sett bidrar IKT til å forenkle og effektivisere det representative demokratiet.
Lokaldemokratiet og borgerne
Når medborgerne blir spurt om hva slags lokaldemokrati de ønsker, er det viktigste kjennetegnet ved et godt lokaldemokrati at de folkevalgte tar hensyn til innbyggernes meninger. Deltakerdemokratiet blir også sett som et viktig ideal, men medborgernes deltakelse har likevel liten betydning for vurdering av tilstanden til folkestyret i kommunen og for tilliten til kommunestyret. Andre kjennetegn ved lokaldemokratiets virkemåte har imidlertid betydning for tilliten, og her veier de folkevalgtes lydhørhet tyngst. Selv om tilfredshet med tjenestetilbudet også er viktig for tillit til kommunestyret, vil det dermed være feil å fokusere utelukkende på tjenester dersom en vil sikre og styrke tilliten til demokratiske institusjoner.
Medborgerne ser lokalt selvstyre som en viktig del av det norske demokratiet. Opinionen ser ut til å slutte opp om en ”partnerskapsmodell” i forholdet mellom stat og kommune, der også det lokale nivået spiller en selvstendig rolle. Dette omfatter også velferdstjenestene, og innbyggerne ønsker større lokal innflytelse over viktige tjenester som barnehage, grunnskole og eldreomsorg. Tilliten til lokalpolitikere og lokale politiske institusjoner er høyere enn tilliten til rikspolitikere og nasjonale politiske institusjoner.
Endringer i kommunestrukturen: Hva skiller motstanderne fra de velvillige?
Spørsmålet om færre kommuner står for tiden sentralt i debatten om kommunesektoren. Medborgernes holdninger til kommunesammenslåing varierer en god del, avhengig av hvordan spørsmålene stilles. Flere er villig til å akseptere endringer i kommunestrukturen i prinsippet enn å akseptere endringer som berører deres egen kommune. På samme måte er ikke alle som vil bevare sine bostedskommuner villig til å betale noe ekstra for å opprettholde kommunestrukturen. De egenskapene som skiller motstanderne og tilhengere av sammenslåing varierer også etter hvordan spørsmålet stilles. Identitetsfølelser, politisk interesse og positive vurderinger av politisk-administrative egenskaper ved kommunen er mest utbredt i mindre kommuner.
Markedsreformer og medborgerskap
Samlebegreper som ”New Public Management” brukes ofte om de mange reformene som diskuteres og gjennomføres i norske kommuner, som konkurranseutsetting, brukervalg og brukerstyring. Disse virkemidlene framstår ikke for medborgerne som en pakke de enten er tilhengere eller motstandere av. Spørsmålet om kommunen selv skal produsere tjenester eller slippe til private aktører, er et politisert stridsspørsmål. Denne motsetningen er forankret i sektortilhørighet, institusjonalisert gjennom partier og fagforeninger, og bygd på en ideologisk motsetning. Spørsmålet om fritt brukervalg er til dels politisert på samme måte, men i langt svakere grad. Spørsmålet om brukerstyring versus folkevalgt styring er på sin side fullstendig frikoblet fra partipolitisert konflikt.