Del 2
Modernisering av kommunal sektor - lokalt utviklingsarbeid og statlige rammebetingelser

10 Modernisering

10.1 Innledning

Kommunesektoren har gjennomgått betydelige endringer de siste årene. Hoveddrivkreftene bak disse omstillingene har blant annet vært behov for kvalitetsutvikling, oppgaveendringer og ressurspress. Kommunesektoren har møtt disse utfordringene med en rekke virkemidler. De viktigste av disse er endret organisering (færre nivåer, flere og mer selvstendige resultatenheter, mer profesjonalisert ledelse, bestiller/utfører-organisering, nye politiske styringsformer), sterkere brukerfokus (økt vekt på service og møtet med publikum, økt bruk av brukertilfredshetsundersøkelser, mv.), mer målrettet arbeid med kvaliteten i tjenestene, mer bruk av konkurranse og sterkere vektlegging av måling på alle nivåer. Regjeringen mener at det er grunn til å gi honnør til sektoren for et omfattende utviklingsarbeid som har gitt resultater. Samtidig er det viktig å understreke at moderniseringsarbeidet må fortsette og intensiveres, og at det er store forskjeller i hvor langt den enkelte kommune har kommet. Regjeringen mener at det er mange eksempler på kommuner som driver godt utviklingsarbeid, og en hovedutfordring framover blir å redusere forskjellen mellom de gode og de mindre gode kommunene.

10.2 Regjeringens handlingsplan for modernisering av offentlig sektor

Vi har en god offentlig sektor i Norge. Samtidig står vi overfor to overordnede utfordringer, som arbeidet med handlingsplanen skal bidra til å løse: 1) Å innrette det offentlige tjenestetilbudet og den offentlige forvaltningen bedre etter borgernes og næringslivets faktiske ønsker og behov 2) Å sikre at offentlig sektor er godt rustet til å møte de demografiske endringene som kommer.

En økende andel eldre vil gi en betydelig vekst i etterspørselen etter offentlige tjenester. Utgiftene til helsesektoren og pensjoner vil vokse kraftig. Dette setter store krav til omstillingsarbeidet i offentlig sektor. Det har gått tre år siden Arbeids- og administrasjonsminister Victor Norman gav sin redegjørelse ”Fra ord til handling” til Stortinget, og mange av tiltakene er iverksatt. Regjeringen vil derfor legge fram en handlingsplan for modernisering, som vil presentere moderniseringsambisjonene for neste stortingsperiode hvor det vil bli lagt vekt på å identifisere tverrgående tiltak, legge til rette for økt valgfrihet, i større grad legge opp til målinger for å fange opp brukertilfredshet, kvalitet og effektivitet, og legge til rette for gjennomføring av igangsatte reformer.

10.3 Lokalt omstillings- og utviklings­arbeid

I tillegg til å bidra til gode rammevilkår og økt kommunalt handlingsrom, dreier regjeringens politikk for modernisering i kommunesektoren seg om å støtte kommunalt omstillings- og utviklingsarbeid. Nedenfor følger en omtale av noen kommunale omstillings- og utviklingsprosjekter regjeringen har tatt initiativ til eller støttet.

KOSTRA

Siden 2001 har alle kommuner og fylkeskommuner registrert og rapportert tjenesteytings- og økonomidata elektronisk i KOSTRA-systemet (KOmmune-STat-RApportering). Både stat og kommune er i langt større grad enn før sikret enkel tilgang til aktuell, relevant og pålitelig styringsinformasjon om kommunal sektor. KOSTRA-data legges ut på internett og er tilgjengelige for alle brukere. Fra og med 2004 er det utarbeidet et opplegg for utvikling av kvalitetsindikatorer innen de ulike tjenesteområdene. Det har vist seg utfordrende å lage gode kvalitetsindikatorer uten å innhente data om for eksempel brukernes vurderinger av en gitt tjeneste. Det er likevel et mål å komme med forslag til nye kvalitetsindikatorer, primært basert på de dataene kommunene og fylkeskommunene rapporterer inn i dag. Det tas sikte på å publisere flere kvalitetsindikatorer basert på rapporteringen for 2005.

Siden 2002 har Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) gitt samlemål for kommunenes tjenesteproduksjon for enkeltkommuner på grunnlag av KOSTRA-tall. Videre utfører utvalget årlige beregninger som viser produktivitetsutviklingen for sektoren samlet. KOSTRA gir et generelt løft innen kommunalt forsknings- og utviklingsarbeid, og har blant annet gjort det mulig å foreta analyser av effektivitetsutviklingen i sektoren, jf. senere avsnitt.

Effektiviseringsnettverkene

Prosjektet Kommunenettverk for fornyelse og effektivisering (effektiviseringsnettverkene) ble avsluttet som et samarbeidsprosjekt mellom Kommunal- og regionaldepartementet og KS ved utgangen av 2004. I perioden 2002-2004 har rundt 315 kommuner deltatt i ulike nettverk. Nettverkene dekker tjenesteområdene skole, barnehage, pleie og omsorg, barnevern, sosialtjeneste og byggesak. Alle kommunene har deltatt innenfor pleie og omsorg, mens de fleste har valgt skole som sitt andre tjenesteområde. Kommunene har benyttet nøkkeltall fra KOSTRA som viser tjenestenes prioritering, dekningsgrader og produktivitet. Prosjektet har utviklet et felles verktøy for målt kvalitet og brukerundersøkelser, og i alt har om lag 250 000 brukere deltatt i brukerundersøkelsene. På nettstedet www.bedrekommune.no kan alle kommuner kartlegge og sammenlikne produktivitet, målt kvalitet og brukertilfredshet. Nettstedet ble høsten 2004 utvidet med kartlegging av medarbeidertilfredshet i kommunene. Høsten 2004 ble det også lansert et eget verktøy for kartlegging av tidsforbruk i hjemmetjenesten, kalt FRYD.

KS la i oktober 2004 fram en sluttrapport for prosjektet. Av sluttrapporten går det fram at metoden i effektiviseringsnettverkene har hatt effekt: sammenlikningene, analysene og drøftingene mellom nettverkskommunene har bidratt til å øke bevisstheten rundt effektivitet i egen kommune og til utvikling av en lang rekke effektiviseringstiltak. Videre har nettverksprosjektet utviklet nye redskaper for kartlegging og drøfting av tjenestenes kvalitet som kommunene kan bruke over tid. Dette har ført til økt interesse for og økt fokus på brukertilfredshet og måling av kvalitet. En stor del av effektiviseringstiltakene som er utviklet så langt, handler derfor om kvalitetsforbedringer. Kommunene har også utviklet effektiviseringstiltak i forhold til dekning, tilgjengelighet, tjenestestruktur, ressursinnsats og produktivitet. Erfaringene fra nettverkskommunene gir indikasjoner på et potensial for effektivisering utover deltakerkommunene.

KS har fattet en prinsippbeslutning om at arbeidet med effektiviseringsnettverkene skal integreres i KS´ ordinære drift fra 2005.

Effektivitet og effektivitetsutvikling i kommune­sektoren

Senter for økonomisk forskning (SØF) som er et samarbeid mellom Universitetet i Trondheim og forskningsstiftelsen SNF tilknyttet Handelshøyskolen i Bergen, utfører i 2003 til medio 2006 for Kommunal- og regionaldepartementet et prosjekt om effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunesektoren. Gjennom dette treårige prosjektet er målet å komme fram til et tallmateriale som kan oppdateres fast og årlig over blant annet kommunal tjenesteproduksjon (samlet og på enkeltsektorer), effektivitetsutviklingen og effektiviseringspotensialet i kommunene. Det tas også sikte på å si noe om hvilke organisatoriske grep som kan gi økt effektivitet.

Denne typen kunnskap er etterspurt både på statlig og lokalt nivå, for eksempel i ordningen med konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren og vil også kunne ha stor nytteverdi for kommunene, for eksempel ved målestokkonkurranser og nettverksarbeid.

I årsrapport fra 2004 fra prosjektet refereres analyser av forskjeller i effektivitet kommunene imellom, på grunnlag av en samleindeks for kommunal produksjon i barnehager, grunnskole, barnevern, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg og sosialkontortjenester 1 . Den samlede produksjonsindikatoren sees i forhold til kommunenes inntekter, og tall for 2003 antyder at den mest effektive kommunen er to og en halv gang så effektiv som den minst effektive.

Det er foretatt sektorstudier innen pleie- og omsorgstjenester og grunnskolesektoren. Også i sektorstudiene påvises det store effektivitetsforskjeller kommunene imellom. Innen grunnskolesektoren viser analysene at den mest effektive kommunen er 2,3-2,4 ganger så effektiv som den minst effektive. Det beregnes et effektiviseringspotensiale på nasjonalt nivå på 14 prosent. I følge studien kan ressursinnsatsen reduseres med 14 prosent uten at det vil påvirke elevprestasjonene. Videre viser studier av pleie- og omsorgssektoren at den mest effektive kommunen er om lag 3 ganger så effektiv som den minst effektive, og det påvises her et effektiviseringspotensiale på nasjonalt nivå på 10-15 prosent.

For samlet effektivitet og effektivitet i grunnskolen er det undersøkt om forskjellene kan ha sammenheng med inntektsnivå, politiske faktorer og organisering av budsjettprosessen. Analysene indikerer at høyt inntektsnivå, stor partifragmentering og høy sosialistandel i kommunestyret kan gi lavere effektivitet, mens organisering av budsjettprosessen ikke har noe statistisk utsagnskraftig effekt.

Disse funnene gir imidlertid ingen retnings­linjer for hvilke organisatoriske grep kommunene må ta for å effektivisere tjenesteproduksjonen. I samme prosjektet er det derfor utarbeidet et spørreskjema som er sendt til alle landets kommuner der det innhentes opplysninger om hvordan driften organiseres internt innen grunnskole, pleie og omsorg og barnehager. Aktuelle funn her prøves ut i sektoranalysene over effektivitetsforskjeller og -utvikling, og kan videre belyse hvilke organisatoriske grep kommunene kan ta for å effektivisere tjenesteproduksjonen.

ROBEK-kommuner

De siste årene har det vært en økning i antall kommuner i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Per 1. mai 2005 er 120 kommuner registrert i ROBEK. Fra 2004 ble det stilt krav om en forpliktende plan for omstilling og kostnadsreduksjon til ROBEK-kommuner som søkte om ekstra skjønnsmidler. Kommuner som ikke klarer å tilpasse driften til inntektsnivået, skal ikke uten videre få ekstra skjønnsmidler. Basert på en foreløpig gjennomgang av kommunenes regnskaper for 2004 foretatt av fylkesmannen, anslår departementet at antall kommuner i ROBEK vil bli redusert til i underkant av 100 i løpet av våren/sommeren 2005. Departementet legger til grunn at det vil skje en ytterligere nedgang i antallet ROBEK-kommuner i 2006.

Departementet har gjennomført to undersøkelser om ROBEK-kommuner, i september 2003 og i april 2005. Med det forbehold at tallgrunnlaget er usikkert - bare 60 prosent av ROBEK-kommunene rapporterte KOSTRA-data i mars 2005 mot over 70 prosent av alle kommunene - kan vi si at funnene i denne undersøkelsen tilsvarer de vi fant i 2003. Antallet kommuner i ROBEK har hatt en markant økning de siste to årene, fra 88 i april 2003 til 120 per 1. mai 2005. ROBEK-kommunene fordeler seg i alle landets fylker, fra en ROBEK-kommune i hvert av Agderfylkene til 15 i Møre og Romsdal. Møre og Romsdal er samtidig det fylket hvor flest kommuner har gått ut av registeret, mens Nordland hadde den største økningen.

I undersøkelsen er det sett på to nøkkeltall, akkumulert underskudd og netto driftresultat. Underskuddet kan fortelle oss om registeret inkluderer de kommunene som har størst økonomisk ubalanse over tid. Undersøkelsen viser at ROBEK ser ut til å virke etter intensjonen og klarer å fange opp disse kommunene. Når det gjelder netto driftresultat fant vi at ROBEK-kommunene hadde et resultat på 1,0 prosent, mens for kommunene under ett var resultatet 2,2 prosent. Ved undersøkelsen i september 2003, var det analysen av inntektsnivå som var det mest overraskende. Den viste blant annet at kommuner med de laveste frie inntektene var svakere representert enn kommuner med opptil 10-25% høyere inntekter. Dette tyder på at den økonomiske ubalansen i ROBEK-kommuner ikke kan forklares ut fra inntektsnivå alene. 2005-undersøkelsen bekrefter funnene i 2003-undersøkelsen. ROBEK-kommunene har også en tjenesteyting på linje med andre kommuner når en tar hensyn til inntektsnivå.

Brukervalg

Prosjektet friere brukervalg ble initiert av Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med KS i 2002, og ble avsluttet i 2004. Arbeidet inngikk i regjeringens arbeid med å legge til rette for friere brukervalg for brukerne av kommunale tjenester. 11 kommuner deltok i nettverksarbeidet. Deltakerkommunene har i varierende grad videreført ordningen med friere brukervalg etter at nettverksarbeidet ble avsluttet. Mye tyder imidlertid på at andre kommuner og fylkeskommuner har innført eller vurderer å innføre brukervalg på ulike tjenesteområder, i første rekke hjelp i hjemmet og videregående opplæring. På bakgrunn av erfaringer som er gjort i nettverket laget Kommunal- og regionaldepartementet i 2004 en veileder om brukervalg. Veilederen gir en innføring i hvordan brukervalg kan tas i bruk for å øke innbyggernes valgfrihet knyttet til kommunale tjenester. I september 2004 la Kaupang AS fram en sluttrapport om evalueringen av prøveprosjektet med brukervalgmodellen i hjemmehjelpstjenester i Oslo kommune 2 .

Kommunal stykkprisfinansiering

Kristiansand kommune har mottatt prosjektskjønnsmidler fra Kommunal- og regionaldepartementet til sitt prosjekt med innsatsstyrt finansiering. Kommunen har utviklet og tatt i bruk innsatsstyrt finansiering innenfor pleie- og omsorgssektoren i kombinasjon med en bestiller-utførermodell og i barnehagesektoren. Kristiansand kommune er blant de kommuner som har mest erfaring med alternative finansieringsformer. Sammenliknet med tidligere mener kommunen at kostnadene både ved varer og tjenester blir mer synliggjort, samtidig som det politiske ansvaret blir tydeligere. Modellen kan benyttes både med og uten brukervalg. Kristiansand kommune har utarbeidet en praktisk veileder om innsatsstyrt finansiering, slik at andre kommuner lettere kan vurdere denne måten å styre budsjettene på. Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med å sammenstille informasjon om og erfaringer med slike systemer fra flere kommuner og fylkeskommuner.

Konkurranseeksponering

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har Asplan Analyse gjennomført en undersøkelse av norske kommuners forhold til arbeid med leverandørutvikling og leverandørdannelse som et virkemiddel for bedre å tilrettelegge for markedseksponering av tjenesteproduksjonen innen pleie- og omsorgssektoren. Det er fokusert på følgende tre hovedproblemstillinger: Hvilke muligheter har norske kommuner til å bidra til å videreutvikle det norske markedet for leverandører av tjenester innen en ”myk” sektor? Hva mener leverandørene selv er de største barrierene for deltakelse i dette markedet? Hvilke muligheter er det innenfor dagens statlige virkemiddelapparat for at staten kan bidra til å utvikle leverandørmarkedet? Sluttrapporten Utvikling av leverandørmarked for pleie- og omsorgstjenestene – en oppgave for kommunene? ble lagt fram oktober 2004.

Kommunal- og regionaldepartementet har etablert Konkurranseportalen på nettet for å støtte kommunenes arbeid med konkurranse som verktøy for utvikling av kvalitet, brukerorientering og effektivitet i tjenesteproduksjonen. Konkurranseportalen inneholder blant annet en trinn-for-trinn-veiledning til bruk i en konkurranseutsettingsprosess og oversikt over relevante lover og regler som er aktuelle ved konkurranseutsetting.

Referansekommuneprosjektet

Referansekommuneprosjektet ble startet i 2002 av det daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementet for å utprøve ulike moderniseringstiltak og spre erfaringene med disse. Kommunal- og regionaldepartementet overtok ansvaret for referansekommuneprosjektet 1. mai 2004. Prosjektet ble avsluttet som planlagt ved utgangen av 2004.

Det er 18 kommuner og bydeler som har vært referansekommuner: Alna bydel (Oslo), Arendal (8K-samarbeidet), Bergen, Bærum, Eide, Grünerløkka bydel (Oslo), Kristiansand, Oppdal, Sandefjord, Skjervøy, Stord, Strand, Trondheim, Vardø, Verdal, Vågan, Vågå og Ålesund. Kommunene gjennomførte forskjellige moderniseringstiltak. Noen stikkord er styringssystem, skille bestiller- og utfører-funksjon, kvalitet og kvalitetsmåling, tverrfaglig samarbeid, arbeidsgiverutvikling, interkommunalt samarbeid, stedsutvikling, bredbånd, elektronisk signatur og samspill med frivillig sektor. Kommunenes erfaringer er tilgjengelige for alle på www.kunnskapsnettverk.no.

Stifinneren – modernisering for velferd

Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører Stifinnerprogrammet - et omstillingsprogram i perioden 2004 til 2006 som støtter helhetlige moderniseringsprosesser i åtte kommuner. Stifinnerkommunene er Vadsø, Tingvoll, Molde, Herøy (i Møre og Romsdal), Sogndal, Bømlo, Porsgrunn og Bydel Alna i Oslo kommune. Kommunal- og regionaldepartementet vil gjennom Stifinneren få kunnskap om en helhetlig tilnærming i moderniseringsarbeidet vil sette deltakerkommunene bedre i stand til å se ulike virkemidler i sammenheng og dermed kunne forene kommunens rolle som myndighetsutøver, tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Stifinnerkommunene har i 2005 og 2006 et felles fokus på serviceutvikling, kvalitetsutvikling og mer balanserte styringsmodeller. Stifinnerkommunene vil blant annet være pilotkommuner på service­strategi –- et virkemiddel som gjør rede for kommunestyrets politikk på de viktigste tjenesteområdene.

Stifinnerprogrammet er etablert på en interaktiv læringsarena på kunnskapsnettverk.no og har egen Internettadresse: www.stifinneren.no. Stifinnerprogrammet evalueres av Rogalandsforskning i samarbeid med Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) og en midtveisevaluering vil foreligge sommeren 2005.

Forsøk

For å finne gode og hensiktsmessige drifts- og organisasjonsløsninger åpner lov om forsøk i offentlig forvaltning for unntak fra gjeldende regelverk for offentlig sektor. Kommunal- og regionaldepartementet har godkjenningsansvar for forsøk som involverer kommunesektoren. Det har skjedd en sterk vekst i forsøksvirksomheten etter lov om forsøk i offentlig forvaltning de siste årene. Departementet ser det som positivt at det er en interesse lokalt for å finne gode løsninger.

Per mai 2005 er det om lag 45 forsøk i drift i kommuner og fylkeskommuner. Forsøkene omfatter en rekke ulike områder, og mange av forsøkene omfatter interkommunale samarbeidsløsninger mellom flere kommuner. På enkeltområder kan det nevnes at det i 2004-2005 er satt i gang flere forsøk med ulike interkommunale samarbeidsløsninger innen landbruk og miljø, og innen barnevern og sosialhjelp. 13 av forsøkene er oppgavedifferensieringsforsøk, hvor kommuner og fylkeskommuner overtar ansvar for fylkeskommunale/statlige oppgaver i perioden 2004-2008. Det er to forsøk med enhetsfylke i drift i samme periode. Forsøkene med oppgavedifferensiering og enhetsfylke er gjenstand for en evaluering på oppdrag fra departementet.

Det er iverksatt flere forsøk om interkommunalt samarbeid hvor det er gjort unntak fra enkelte lovbestemmelser for å kunne etablere samarbeid om virksomhet som loven i dag ikke åpner for.

For en nærmere omtale av forsøksvirksomheten, se vedlegg 5 og kapittel 11.

10.4 Moderniseringsstillingene hos fylkesmannen

Om stillingene og prosjektet

I 2004 og 2005 blir fylkesmannsembetene tilført ekstra ressurser fra Kommunal- og regionaldepartementet for å styrke embetenes arbeid med å støtte omstilling og modernisering i kommunene. Embetene skal legge til rette for kommunenes omstillingsprosesser, blant annet gjennom informasjonsvirksomhet om ulike omstillingsløsninger. Arbeidet må sees i sammenheng med embetenes øvrige arbeid knyttet til veiledning, samordning og tildeling av skjønnstilskudd. Det er en viktig oppgave å følge kommuner som er kommet i en vanskelig økonomisk situasjon og henvender seg til fylkesmannen om tildeling av skjønnstilskudd (ROBEK-kommuner).

Fylkesmannsembetenes bruk av prosjektskjønn til omstilling og modernisering i kommunene i 2004

Fra 2004 ga Kommunal- og regionaldepartementet fylkesmennene større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekt mer generelt gjennom de ordinære skjønnsmidlene. Det ble gjort nærmere rede for dette i retningslinjer for fylkesmennenes skjønnstildeling for 2004, der det stilles strengere krav enn før til at kommunene må vurdere å iverksette omstillingstiltak om det skal gis økonomisk støtte. Dette kan være omstilling av egen organisasjon, samarbeid med nabokommuner eller kommunesammenslutning. Foruten interkommunalt samarbeid og kommunesammenslutningsprosjekter skal fylkesmannen også stimulere kommunene til å gjennomføre utviklingsprosjekt som kan bidra til omstilling og modernisering av egen organisasjon og tjenesteproduksjon.

I 2004 fordelte fylkesmannsembetene om lag 100 millioner kroner på til sammen 345 omstillings- og moderniseringsprosjekter i kommunene. I gjennomsnitt fikk hvert prosjekt støtte på 290 000 kroner. Når det gjelder finansieringen av prosjektene har nesten samtlige prosjekter en kommunal egenfinansiering.

Våren 2005 gjennomførte departementet en undersøkelse for å få en oversikt over bruken av midlene og profilen til disse prosjektene. Hovedfunnene i undersøkelsen blir presentert her, og i kapittel 11. 3 blir de interkommunale samarbeidsprosjektene nærmere beskrevet.

I figur 10.1 vises antall prosjekter per fylke.

Telemark gir midler til flest prosjekter, mens Oslo og Akershus, Hordaland og Rogaland støtter færrest. Målt i kroner bruker Sogn og Fjordane minst, mens Oppland bruker mest.

Det var et stort mangfold av prosjekter, fra interkommunale samarbeid for å styrke kulturarbeidet i kommunene, til helhetlig omstilling i en kommune for å komme i økonomisk balanse. Vi har delt prosjektene inn i fire kategorier:

1. Organisatoriske: politiske og administrative endringer, tonivåmodell eller innføring av bestiller/utførermodellen. Eksempler er etablering av felles innkjøpstjeneste for 6 kommuner og utvikling og omstilling av omsorgstjenesten i en kommune.

2. Styringssystemer: balansert målstyring, nye finansieringsformer og økonomistyringssystemer for øvrig. Et eksempel er et interkommunalt prosjekt der målet er et bedre tjenestetilbud gjennom utbygging av felles dataløsninger, nettverk og kompetanse.

3. Brukerretting: brukerundersøkelser, serviceerklæringer og brukertorg. Eksempler er levekårsutredning for barn og unge, et annet er utvikling av nytt servicekontor.

4. Konkurranseutsetting: et eksempel er et interkommunalt samarbeid mellom 4 kommuner om gatelysdriften.

Av den totale prosjektskjønnspotten på om lag 100 millioner kroner brukes 65 prosent av prosjektskjønnsmidlene til interkommunale prosjekter. Av de totalt 345 omstillings- og moderniseringsprosjektene som er registret var 211 eller om lag 2/3 interkommunale prosjekter.

De fleste av de interkommunale prosjektene omhandler bruk av organisatoriske virkemidler for å oppnå omstilling og modernisering.

Av de innrapporterte prosjektene er det også noen prosjekter som innebærer utredning av kommunestruktur som for eksempel i Vestfold.

Figur 10.2 viser at 60 prosent av alle prosjektene er fokusert på organisatoriske endringer, ­dernest kommer styringssystemer på 23 prosent og brukerretting på 17 prosent. Det var kun to prosjekter der konkurranseutsetting var et virkemiddel for å oppnå modernisering og omstilling i kommunen.

Figur 10.3 viser at nærmere halvparten av alle prosjektene berører hele kommunen. Her finner vi blant annet utredninger om kommunestruktur og modellkommuneforsøk, og i begge prosjekttypene brukes organisatoriske virkemidler for omstilling og modernisering.

Av tjenestesektorene finner vi flest prosjekter innen pleie- og omsorg, mens innen kulturminne var det ingen prosjekter i 2004.

Under kategorien annet finner vi prosjekter som omfatter flere sektorer, men ikke alle. Dette gjelder for eksempel et prosjekt om barns levevilkår og integrering i kommuneplanleggingen, som hører inn under kategorien brukerretting.

10.5 Veien videre

Kommunesektoren står overfor betydelige utfordringer i årene som kommer, knyttet til demografisk utvikling, de økende kravene til velferdstjenestene i befolkningen, fortsatt stram offentlig økonomi, og kamp om arbeidskraften. Skal kommunesektoren klare å møte disse utfordringene, må omstillingen i retning av større brukertilpasning, mer effektiv ressursutnyttelse og mer robuste kommuneorganisasjoner ytterligere forsterkes. Det er også regjeringens vurdering at det er for store forskjeller i endringsevne og resultater enkeltkommunene imellom. Dette er blant annet dokumentert gjennom effektiviseringsnettverkene til KS og de effektivitetsstudiene som er nevnt foran. Dette betyr at kommunene fortsatt har mye å lære av hverandre. Det sentrale utviklingsar­beidet har nå frambrakt mye data og metodikk som enkeltkommunene kan benytte seg av i sin systematiske måling og styring av tjenestene (KOSTRA, produksjonsindeksene, effektiviseringsnettverkene inkl. maler for brukertilfredshetsundersøkelser og Bedrekommune.no, Veileder for balansert styring, m.v.).

Departementet mener også at sektoren i større grad må ta i bruk konkurranseeksponering som virkemiddel for brukertilpasning og effektivisering. Det er blant annet et betydelig uutnyttet potensiale i forhold til anbudskonkurranse som virkemiddel i sektoren. Erfaringene så langt viser at konkurranseeksponering kan redusere kostnader uten at tjenestekvaliteten blir dårligere, og at den kan styrke politisk styring og demokratisk kontroll. Større frihet for brukerne til selv å velge leverandør av f.eks. hjemmetjenester, kan gi mer tilfredse brukere. Erfaringene blant annet fra Kommunaldepartementets brukervalgprosjekt viser at også problemet knyttet til et mangelfullt marked av tilbydere kan løses.

Departementet vil arbeide videre med måling i sektoren, og prosjekter som Stifinneren vil gi flere virkemidler for enkeltkommuners egen utvikling. Departementet ser det som viktig at alle deler av sektoren nå tar i bruk den kunnskap som er utviklet i de senere år om hva som kjennetegner den gode kommunen.

11 Kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid

I dette kapitlet gjøres det innledningsvis rede for utfordringer kommunesektoren står ovenfor og som kan møtes med kommunesammenslutninger. Deretter presenteres status for samarbeidsprosjektet mellom departementet og KS Framtidens kommunestruktur – kommuner med ansvar for egen utvikling som nå er inne i en avslutningsfase. Videre gis en oversikt over økonomiske virkemidler som skal stimulere til kommunesammenslutninger, samt en oversikt over sammenslutninger som er vedtatt og prosesser hvor sammenslutning er avvist. Til slutt i kapitlet gis det en oversikt over interkommunalt samarbeid.

11.1 Målsettinger og utfordringer

Det er en overordnet målsetting for regjeringen at innbyggerne skal tilbys likeverdige tjenester av tilfredsstillende kvalitet i alle deler av landet. Dette er en ambisiøs målsetting som krever løsninger på sentrale utfordringer som offentlig sektor står ovenfor. I vårt forvaltningssystem er det kommunene som har fått ansvaret for å yte tjenester på en rekke velferdsområder. Ved sin nærhet til innbyggerne er kommunene vurdert til å være de som er best i stand til å tilpasse tjenestene til innbyggernes behov, samt foreta helhetlige prioriteringer mellom tjenester innenfor knappe ressursrammer. Kommunenes betydelige plass og funksjon i vårt velferdssystem medfører også at de har muligheter til å være viktige lokalpolitiske arenaer og kunne innta en sentral rolle i utviklingen av sitt lokalsamfunn og sin region.

Samtidig med at kommunene over de siste tiårene har fått ansvar for flere og mer spesialiserte og ressurskrevende oppgaver, har kommuneinndelingen ligget fast. Av 433 kommuner, har en tredjedel av kommunene under 3000 innbyggere og halvparten under 5000 innbyggere. Som følge av befolkningsutviklingen har antall kommuner med færre enn 1000 innbyggere økt det siste tiåret.

Det er en betydelig utfordring knyttet til økningen i aldersgruppene med behov for kommunale tjenester. Etterspørselen etter tjenester vil særlig øke innenfor eldreomsorgen, men også innenfor skolesektoren. I tillegg vil mer bevisste og krevende innbyggere ha forventninger om både flere og bedre tjenester, og de vil ha forventninger om valgfrihet.

Med dagens kommuneinndeling har kommunene svært ulike forutsetninger for å håndtere ovennevnte utfordringer. Sentralt står spørsmålet om de små kommunene har de nødvendige forutsetninger for å løse hele det spekteret av oppgaver de har fått ansvar for på en god nok måte. De mindre kommunene vil ofte kunne tape i konkurransen om den kvalifiserte arbeidskraften fordi de ikke greier å skape attraktive fagmiljøer, noe som vil gjøre det vanskelig å opprettholde et stabilt og godt velferdstilbud til sine innbyggere.

Et viktig spørsmål å stille er om kommunene, gitt dagens kommuneinndeling, også i framtiden kan ha et så tungt ansvar for innbyggernes velferd som de har i dag.

Sett i lys av de krevende utfordringer vi står ovenfor, er det etter regjeringens oppfatning nødvendig med større og mer robuste kommuner. Slik vil vi kunne få kommuner som er faglig og økonomisk bæredyktige og som på en god måte kan fylle sin rolle som velferdsprodusenter, myndighetsutøvere og samfunnsutviklere. Større og mer robuste kommuner vil også legge til rette for fortsatt desentralisering av oppgaver til kommunene, noe som vil styrke lokaldemokratiet. Alternativet til større og mer robuste kommuner kan bli en sterkere statlig styring og et større statlig ansvar for velferdsoppgavene. Dette er ikke en ønsket utvikling slik regjeringen ser det, men det er likevel et alternativ som er nødvendig å vurdere. Regjeringen legger opp til at Stortinget våren 2007 skal kunne behandle en prinsippmelding som berører hele det norske styrings- og forvaltningssystemet. Dette innebærer at det kan foretas en samlet og helhetlig vurdering av både oppgavefordeling, kommunestruktur og det regionale nivået, jf. omtale i kapittel 12.

Kommunene har selv et ansvar for å vurdere løsninger som kan sikre opprettholdelse og videreutvikling av velferden for sine innbyggere. De har også et ansvar for å vurdere vekst- og utviklingsbetingelsene for sine kommuner. Kommunesammenslutning bør være ett av de alternativene som reelt vurderes. Kommunene har, gjennom det prosjektet som Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med KS, fått arenaer og muligheter til å drøfte og vurdere de framtidige utfordringene de står ovenfor og hvordan de skal kunne løse disse, jf. omtale i kapittel 11.2.

I våre naboland foregår det også prosesser hvor en vurderer om de har en kommuneinndeling som bidrar til å støtte opp om viktige samfunnsmål. En aldrende befolkning, høyere forventninger til de offentlige tjenestene om både kvalitet, bredde og valgfrihet og knappe økonomiske rammer er felles utfordringer. I Danmark har en avsluttet vurderingsprosessen og konkludert med at de små kommunene vil få problemer med å sikre en tilstrekkelig faglig bæredyktighet i oppgaveløsningen på en rekke områder. For at innbyggere også i fremtiden skal sikres tjenester av høy kvalitet av velfungerende kommuner, har Danmark redusert tallet på kommuner til om lag 100. I Sverige har de nedsatt en parlamentarisk komité, Ansvarskommitén, som innen 2007 skal vurdere om eksisterende struktur og oppgavefordeling er egnet til å nå målet om likeverdige velferdstjenester i hele landet. På Island er det innledet et samarbeid mellom regjeringen og Kommuneforbundet hvor en ønsker å styrke kommunene gjennom økt desentralisering av oppgaver og en reduksjon av antall kommuner. Det tas sikte på at prosessene skal være gjennomført innen 2006, og målet er færre kommuner som i størst mulig grad skal utgjøre bærekraftige og enhetlige arbeids- og tjenesteområder.

11.2 Kommunestrukturprosjektet "Framtidens kommunestruktur – kommuner med ansvar for egen utvikling"

Kommunal- og regionaldepartementet og KS satte høsten 2003 i gang et prosjekt som innebærer at alle kommunene gjennom regionale prosesser og konsekvensutredninger skal vurdere endringer i kommunestrukturen. Prosjektet ledes av KS, og avsluttes våren 2005.

Målsettingen for prosjektet er et styrket lokaldemokrati og mer robuste kommuner. Kommunene har gjennom samarbeidsprosjektet Framtidens kommunestruktur – kommuner med ansvar for egen utvikling fått anledning til å sette kommunestruktur på dagsorden og vurdere om kommunesammenslutning vil være svaret på de utfordringene kommunene står overfor. Gjennom lokale/regionale prosesser og utredninger om fordeler og ulemper ved kommunesammenslutninger er det forutsatt at arbeidet skal munne ut i et forslag om en robust og fremtidsrettet kommunestruktur.

Det er lagt opp til en kostnadsdeling mellom Kommunal- og regionaldepartementet og KS. Departementets kostnader, som i hovedsak er knyttet til utredningene om fordeler og ulemper ved kommunesammenslutninger, beløp seg til om lag 8 millioner kroner i 2004.

Avslutning av prosjektet

De enkelte kommunestyrene skal ta stilling til de utredede sammenslutningsalternativene våren 2005. Fra koordineringsgruppen for prosjektet ble det oppfordret til at kommunestyrene fatter vedtak som omfatter følgende punkter:

• Aktuelle inndelingsalternativer

• Hvilke inndelingsalternativer som er best for kommunen, i prioritert rekkefølge, og med begrunnelse for prioriteringen

• Hvilke endringer i nasjonale og lokale rammebetingelser som er nødvendig for at den prioriterte kommunestrukturen skal kunne iverksettes

• Det videre arbeidet i kommunen mot iverksetting av en ny kommunestruktur

På grunnlag av kommunestyrebehandlingene utarbeider prosjektgruppen i hvert fylke en samlet rapport fra fylket til den sentrale koordineringsgruppen. Rapporten skal også omfatte eventuelle innspill til endrede statlige rammebetingelser for realisering av eventuelle kommunesammenslutninger. Stortinget vil bli orientert om resultatene fra prosjektet i kommuneproposisjonen for 2007, som legges fram våren 2006. Resultatene vil videre inngå som en del av grunnlaget når regjeringen skal utarbeide en egen stortingsmelding om organiseringen av den offentlige forvaltningen våren 2007 (se egen omtale i kapittel 12).

Status i prosjektet

Gjennom prosjektet har det blitt utarbeidet en rekke dokumenter lokalt og regionalt, som veiledere, debatthefter, faktadokumenter mv.. I de aller fleste fylkene har det blitt foretatt utredninger av eksterne forskere eller konsulenter. Det meste av dokumentasjon som er utarbeidet i forbindelse med prosjektet finnes på www.ks.no, under lenken Framtidens kommunestruktur.

Per mai 2005 ser det ut til at om lag 430 kommuner har fattet eller vil fatte vedtak i forbindelse med prosjektet.

11.2.1 Økonomiske virkemidler som skal stimulere til kommunesammenslutning

En utdypende framstilling av de økonomiske virkemidlene er gitt i notatet "Økonomiske rammebetingelser knyttet til kommunesammenslutninger", som kan lastes ned fra www.komsam.dep.no, følg lenkene "Kommunesammenslutninger" – "Rammebetingelser".

Lovfestede og øvrige økonomiske virkemidler

Kommunal- og regionaldepartementet har tidligere – blant annet i kommuneproposisjonene for 2004 og 2005 – orientert Stortinget om ønsket om å stimulere til frivillige kommunesammenslutninger gjennom ulike virkemidler. Dette er økonomiske virkemidler av forskjellig art.

Alle kommuner som slutter seg sammen får delvis kompensasjon for kostnader knyttet til selve sammenslutningsprosessen, det vil si engangskostnader og fritak for statlige avgifter. Alle kommuner får også inndelingstilskudd.

Øvrige økonomiske virkemidler knyttet til sammenslutning er ikke lovfestet, men departementet gir støtte til konsekvensutredninger, støtte til informasjon og folkehøringer, og eventuelt også støtte til prosessveiledning.

Departementet har også gitt bidrag til ulike former for infrastruktur, som finansiering av bredbånd for å redusere avstandsulemper i den sammensluttede kommunen, finansiering av servicekontor og bruk av skjønnsmidler til toppfinansiering av samferdselsprosjekter som eventuelt kan realisere en kommunesammenslutning.

Etablering av praksis for tildeling av støtte til infra­struktur

Det er ikke etablert noen langvarig praksis når det gjelder hvilke tiltak kommuner kan forvente å få støtte til dersom de slutter seg sammen. Så langt har praksis vært at kommuner har fått støtte til ett eller to infrastrukturtiltak, for eksempel til bredbånd og servicekontor. Det er ikke ønskelig at det utvikler seg en tendens til at hver ny sammenslutning mellom kommuner får mer i støtte enn det foregående sammenslutninger fikk. Dette vil blant annet være uheldig for kommuner som har vært tidlig ute med å vedta sammenslutning, og som kan oppleve at andre kommuner som slutter seg sammen senere, skal få flere fordeler.

Kommuner som søker om støtte i forbindelse med sammenslutning må derfor prioritere mellom tiltak de ønsker støtte til. Departementet vil i søknadsbehandlingen vurdere støtte til maksimalt to tiltak knyttet til infrastruktur. Departementet vil også legge vekt på andre forhold, som omfanget av det enkelte tiltaket, kostnadene, og sannsynligheten for at tiltaket ville blitt gjennomført uavhengig av sammenslutningsprosessen. Videre vil det bli lagt mest mulig vekt på likebehandling med andre kommuner som har sluttet seg sammen når det gjelder totalrammen for støtten.

I forbindelse med avslutningen av prosjektet "Framtidens kommunestruktur", gjorde departementet det i januar 2005 kjent at kommuner som ønsker å søke om støtte til infrastrukturtiltak som beskrevet over, må gjøre kommunestyrevedtak om kommunesammenslutning innen 1. juli 2005.

Kommuner som ønsker å legge ut spørsmålet om sammenslutning til folkeavstemming, og ikke rekker å gjennomføre folkeavstemming innen 1. juli kan vurderes for støtte til infrastruktur dersom det innen 1. juli foreligger sammenslutningsvedtak i kommunestyrene, betinget av ja i de etterfølgende folkeavstemmingene.

Støtte til ytterligere utredninger

Dersom kommuner etter å ha vært gjennom prosjektet Framtidens kommunestruktur ønsker å foreta ytterligere konsekvensutredninger av et konkret inndelingsalternativ, vil departementet åpne for det. Disse utredningene bør være av en svært konkret art ettersom det også foreligger mer overordnede utredninger i utgangspunktet. Fordi utredningene skal holdes på et konkret nivå, reduseres behovet for utredningsstøtte noe. Dermed vil departementet støtte enkeltutredninger med inntil 100 000 kroner pr. kommune som inngår i alternativet som utredes. Der for eksempel tre kommuner eller flere inngår, legges det inn et ekstrabeløp pr. utredning på 100 000 kroner.

Andre betingelser knyttet til en slik utredning er flertallbeslutninger i kommunestyrene og forpliktende behandling av utredningsresultatene i ettertid. Utredningen skal gjennomføres raskt, slik at det blir mulig å sluttføre prosessen innen 31. desember 2005, inkludert endelig kommunestyrevedtak om sammenslutning. Kommunestyrevedtaket kan imidlertid gjøres betinget av ja i eventuelle etterfølgende folkeavstemminger, som kan gjennomføres etter 31. desember 2005 hvis nødvendig.

Departementet vil at kommuner som ønsker å søke om støtte til ytterligere utredninger, gjør kommunestyrevedtak om dette innen 1. juli 2005.

11.2.2 Gjennomførte og vedtatte sammenslutninger

Bodø og Skjerstad kommuner sluttet seg sammen til Bodø kommune fra 1. januar 2005. Antall kommuner i Norge er dermed 433.

I 2003 ble det vedtatt to andre sammenslutninger. Kommunene Ølen og Vindafjord i Rogaland slutter seg sammen til Vindafjord kommune i 2006. Frei og Kristiansund kommuner i Møre og Romsdal slutter seg sammen i 2008.

I juni 2004 vedtok Aure og Tustna kommuner i Møre og Romsdal å slutte seg sammen til Aure kommune i 2006. Som premiss for sammenslutningen av Aure og Tustna ble det lagt til grunn at Imarsundforbindelsen (broforbindelse mellom kommunene) blir realisert. 15. juni 2004 vedtok Stortinget igangsetting av Imarsundforbindelsen, jf. Innst. S. nr. 261 (2003-2004).

Bjarkøy og Harstad kommuner har vedtatt å slutte seg sammen under forutsetning av at Bjarkøyforbindelsene, en vei-, bro- og tunnelløsning mellom Bjarkøy, Sandsøy og Grytøy, blir realisert. Finansieringen av Bjarkøyforbindelsene er foreløpig uavklart.

11.2.3 Avviste sammenslutninger

Valdres - Nord-Aurdal, Sør-Aurdal, Vestre Slidre og Øystre Slidre (Oppland)

Valdreskommunene har utredet fordeler og ulemper ved kommunesammenslutning og avholdt en rådgivende folkeavstemning om sammenslutningsspørsmålet høsten 2004. Kommunene Vestre Slidre og Øystre Slidre stemte nei til sammenslutning med hhv. 83 prosent og 86 prosent. I Sør-Aurdal sa 76 prosent nei til sammenslutning. Nord-Aurdal kommune var den eneste av de fire kommunene som gikk inn for sammenslutning og 61 prosent sa ja i den rådgivende folkeavstemmingen.

KS har i samarbeid med departementet igangsatt en evaluering av sammenslutningsprosessen i Valdres. Telemarksforskning har fått i oppdrag å gjennomføre et prosjekt for blant annet å belyse hva som kan forklare utfallet av folkeavstemmingen i Valdres. I denne sammenheng vil det bli lagt særskilt vekt på betydningen av dialogen mellom politikere/kommuner og innbyggere. Prosjektet skal avsluttes våren 2005.

11.3 Interkommunalt samarbeid

Database for interkommunalt samarbeid

Som det ble redegjort for i kommuneproposisjonen for 2005 har Kommunal- og regionaldepartementet og KS laget en database med eksempler på vellykket interkommunalt samarbeid (www.kommunesamarbeid.no). Dette er en søkbar database som inneholder opplysninger om interkommunalt samarbeid i Norge. Databasen er ikke komplett, men gir en oversikt over et bredt utvalg av eksisterende samarbeidstiltak. Kommuner og andre kan på eget initiativ legge inn nye samarbeidstiltak i databasen.

KS foretok i desember 2004 en vurdering av bruken av databasen, basert på bruk i perioden juni-desember 2004. Oversikten viser at nettstedet er jevnt i bruk, med om lag 11 besøk i gjennomsnitt pr. dag, inkludert lavperioder om sommeren. Det er imidlertid meldt inn få nye tiltak i databasen. Dette kan tyde på at det etableres og drives vellykkede interkommunale samarbeidstiltak som ikke fanges opp av databasen.

KS anbefalte at nettstedet bør drives videre i dagens form i ett år til. Departementet sluttet seg til denne vurderingen. I desember 2005 skal departementet og KS sammen ta stilling til videreføring og eventuell oppdatering og utvidelse av data­basen.

Lovutviklingsarbeid – interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid dekker et svært bredt spekter av virksomhetstyper og organisasjonsformer. Kommunene samarbeider blant annet om forretningspregede oppgaver, om administrative støttetjenester mellom kommuner, og om tjenesteyting til innbyggerne. Samarbeidet kan være organisert uten noen organisatorisk overbygning, for eksempel i ulike "vertskommunemodeller", eller med et interkommunalt styre etter kommuneloven § 27. Samarbeidet kan også være organisert som et eget selskap. 

Det er iverksatt flere forsøk om interkommunalt samarbeid, hvor det er gjort unntak fra enkelte lovbestemmelser for å kunne etablere samarbeid om virksomhet som loven i dag ikke åpner for. Særlig gjelder dette for samarbeid som innebærer at offentlig myndighetsutøvelse delegeres til interkommunale enheter. En del av forsøksvirksomheten kan således tyde på at gjeldende juridiske rammebetingelser for interkommunalt samarbeid legger sterkere bergrensninger på interkommunalt samarbeid enn det som er ønskelig. Departementet vil se nærmere på dette.

Fylkesmannens bruk av prosjektskjønn

Fra 2004 ga departementet fylkesmennene større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekter mer generelt gjennom de ordinære skjønnsmidlene. Det ble fordelt om lag 100 millioner kroner til 345 prosjekter. Av disse var om lag 2/3 interkommunale prosjekter.

Rogaland har færrest interkommunale prosjekter med 4, mens Telemark har flest med 33 prosjekter. 6 embeter har mellom 10 og 14 interkom­munale prosjekter.

Oslo og Akershus bruker minst med litt over 1 million kroner til interkommunale prosjekter, mens Oppland bruker om lag 9 millioner kroner til slike prosjekter. I gjennomsnitt fikk hvert interkommunale prosjekt støtte på om lag 310 000 kroner.

For en nærmere omtale av fylkesmennenes bruk av prosjektskjønn til omstilling og modernisering i kommunene vises det til kapittel 10.4.

12 Struktur og oppgavefordeling i offentlig forvaltning

12.1 Innledning

I den senere tid har debatten om framtidig innretning av det norske styrings- og forvaltningssystemet lokalt og regionalt fått økt oppmerksomhet. I grove trekk diskuteres følgende: oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, behovet for et eget folkevalgt mellomnivå samt geografisk inndeling av kommuner og et eventuelt mellomnivå.

Det økende fokuset knyttet til ovennevnte problemstillinger gjør at regjeringen ønsker å tydeliggjøre planlagte prosesser, herunder tidsløp, innhold og organisering av det videre arbeidet med vurdering av struktur og oppgavefordeling i offentlig forvaltning.

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå er følgende formulert:

”Regjeringen vil mot slutten av denne valgperioden legge fram en vurdering av fylkeskommunen for Stortinget. Denne vurderingen vil i hovedsak være avgrenset til en vurdering av fylkeskommunenes nye rolle som regional utviklingsaktør og en vurdering av partnerskapets funksjon i den sammenheng. Men det vil også gis en generell omtale av status for fylkeskommunens roller og oppgaver.”

Stortinget sluttet seg til formuleringene i Innst. S. 268 (2001-2002).

På bakgrunn av ovennevnte fokuseres det innledningsvis i dette kapitlet på dagens fylkeskommune. Videregående opplæring og samferdsel berøres spesielt siden disse oppgavene, målt i andel av totale utgifter for fylkeskommunene, er de største.

12.2 Vurdering av dagens fylkes­kommune

Kommunene og fylkeskommunene er både politiske institusjoner og forvaltningsorganer, jf. lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner. Norge er i dag delt inn i 19 fylkeskommuner. Oslo er kommune med fylkeskommunale oppgaver, jf. kommuneloven § 3.

12.2.1 Organisering og oppgaver

Fylkeskommunen i sin nåværende form med direkte valg til fylkestinget ble innført i 1976. Fylkestinget er det øverste styrende organet i fylkeskommunen. Det er direkte valg til fylkestinget hvert fjerde år. Kommuneloven gir fylkeskommunene anledning til å velge politisk styringsmodell – fylkesutvalgsmodell eller parlamentarisk modell. I valgperioden 2003-2007 er fire fylkeskommuner organisert etter den parlamentariske modellen, de øvrige etter fylkesutvalgsmodellen. Alle fylkeskommuner velger fylkesordfører. I fylkeskommuner uten parlamentarisme velges en administrasjonssjef som øverste administrative leder. I fylkeskommuner med parlamentarisme velges et fylkesråd som blant annet fungerer som øverste administrative ledelse. Fylkesrådet er parlamentarisk ansvarlig overfor fylkestinget. Et kjennetegn ved den parlamentariske styringsmodellen er at den i større grad enn formannskapsmodellen synliggjør politiske konfliktlinjer ved at administrasjonen er mer direkte politisk styrt.

Flere større endringer i fylkeskommunenes ansvar og oppgaver har funnet sted i de senere år. Sentralt står overføring av ansvaret for sykehjem og psykisk utviklingshemmede til kommunene i 1988, etableringen av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) i 1993, samt statliggjøringen av sykehus, barnevern, familievern og rusom­sorgen de siste årene. Fylkeskommunen har i dag en mindre rolle som velferdsprodusent, enn den hadde i 1976 da ordningen med direkte valg til fylkestinget ble innført.

Fylkeskommunene har i dag ansvar for videregående opplæring, tannhelsetjenesten, samferdsel, tilretteleggende næringsutvikling, fylkesplanlegging, kultur og kulturminneforvaltning. Videre har fylkeskommunen en rolle som regional utviklingsaktør.

Oppstillingen i tabellen viser fordeling av nettodriftsutgifter i 2004 på de ulike tjenesteytende sektorene. Videregående opplæring er den største oppgaven, og nærmere 65 prosent av de totale nettodriftsutgiftene ble brukt på denne sektoren.

12.2.2 Forsøk

Flere fylkeskommuner er involvert i samarbeid på tvers av fylkesgrensene. For perioden 2004-2007 pågår det blant annet forsøk med interfylkeskommunalt samarbeid om samferdsel i Vestlandsrådet (Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane fylkeskommuner). Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommuner (BTV) har forsøk knyttet til samferdsel og næringsutvikling.

Oppland fylkeskommune gjennomfører i perioden 2004-2007 forsøket ”Fritt fram”, hvor fylkeskommunen får økt ansvar og myndighet over økonomiske virkemidler som påvirker verdiskapingen og velferdsutviklingen i fylket. Målet med forsøket er blant annet å fornye det regionale utviklingsarbeidet ved å bedre treffsikkerheten og fleksibiliteten av regionale virkemidler for å øke regionens bidrag til verdiskaping og velferd. Fylkestinget er i forsøket endelig prioriteringsarena og beslutningsforum. Arbeidsmarkeds-, miljø-, kultur-, nærings- regional- og landbrukspolitiske virkemidler inngår i forsøket samt fylkeskommunens egne midler til regional utvikling.

Videre gjennomføres forsøk med enhetsfylke i Hedmark og i Møre og Romsdal fylkeskommuner i perioden 2004-2007. I Hedmark er det etablert et samarbeidsråd mellom fylkesmannen og fylkeskommunen – enhetsrådet – mens den formelle organiseringen ligger fast. I Møre og Romsdal gjennomføres forsøk hvor fylkesmannen og fylkeskommunen integreres til ett organ når det gjelder administrative oppgaver.

For nærmere omtale av opplegg for evaluering av forsøkene, se vedlegg 5 om forsøk.

12.2.3 Finansiering og økonomiske nøkkeltall

I hovedsak finansieres fylkeskommunene gjennom rammeoverføringer og skatteinntekter. De frie inntektene (skatteinntekter og rammetilskudd) utgjorde i 2004 om lag 75 prosent av inntektsgrunnlaget. Fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra skatt på alminnelig inntekt fra personlige skatteytere. Fylkeskommunene har ikke eiendomsskatt eller selskapsskatt.

I nasjonalregnskapet regnes Oslo i sin helhet som kommune. Tall for fylkeskommunene blir derfor vist utenom Oslo.

Noen hovedtall for fylkeskommunene i 2004:

• Bruttoinntektene var om lag 34,1 milliarder kroner, derav skatteinntekter på 13,4 milliarder kroner og 17 milliarder kroner i overføringer fra staten.

• Rammeoverføringene utgjorde om lag 12,2 milliarder kroner, mens øremerkede tilskudd utgjorde 4,8 milliarder kroner.

• Gebyrene utgjorde om lag 4,5 prosent av de samlede inntektene.

• Lønnsutgiftene utgjorde 15,3 milliarder kroner eller nærmere 50 prosent av de løpende utgiftene.

  Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, april 2005

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) definerer nettodriftsresultat som den primære indikatoren på økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Om kommunesektorens formue skal kunne opprettholdes, bør nettodriftsresultat i følge TBU utgjøre om lag tre prosent av inntektene.

For fylkeskommunene, unntatt Oslo, anslås driftsresultatet i 2004 til 4,3 prosent av driftsinntektene, noe som er en klar forbedring fra 2003 da resultatet var 1,1 prosent. Driftsresultatene er gradvis forbedret de siste årene. Dette tyder på noe bedre balanse mellom oppgaver og ressurser og bedre økonomisk styring i fylkeskommunene, særlig etter den statlige overtakelsen av sykehusene i 2002.

Det er store inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene når inntektene er korrigert for variasjoner i utgiftsbehov som skyldes forskjeller i alderssammensetning, bosettingsmønster etc. Per april 2005 er fire fylkeskommuner registrert i ROBEK-registeret 3 : Akershus, Hordaland, Sør-Trøndelag og Østfold.

Ved utgangen av 2001 var om lag 114 000 personer sysselsatt i fylkeskommunene. Etter gjennomføring av sykehusreformen i 2002 var antallet sysselsatte om lag 42 000. For 2003 er tallet 42 149. Tall for 2004 er ikke klare ennå, men vil trolig være lavere på grunn av overføring av rus, barnevern og familievern til staten.

Nivået på fylkeskommunenes nettodriftsutgifter per innbygger til administrasjon mv. varierer sterkt. Av tall for 2004 er det Finnmark som bruker mest til administrasjon med 988 kroner per innbygger, mens Rogaland bruker minst med 255 kroner per innbygger. Gjennomsnittlig driftsutgifter per innbygger til administrasjon er 402 kroner, jf. vedlegg 10.

12.2.4 Endringer i valgdeltakelse

Lokaldemokratikommisjonen viser i NOU 2005:6 Samspill og tillit . Om staten og lokaldemokratiet til økt bekymring for lokaldemokratiet på grunn av synkende valgdeltakelse i lokalvalgene (jf. figur 12.1). Deltakelsen i kommunevalgene er gjenomgående lavere enn ved stortingsvalg, og har sunket fra 72,8 prosent i 1979 til 59 prosent i 2003. Tilsvarende deltok 55,6 prosent ved fylkestingsvalget i 2003, mot 71,1 prosent i 1979. En må helt tilbake til 1922 for å finne en lavere valgdeltakelse.

Sett i et tverrnasjonalt perspektiv er den norske valgdeltakelsen midt på treet, men deltakelsen er markert lavere enn i de to andre skandinaviske landene både ved nasjonale og lokale valg. Den høye valgdeltakelsen i Sverige kan forklares med at lokalvalget avholdes samtidig med valg på nasjonalforsamlingen. Aardal (2002) viser imidlertid at selv om valgdeltakelsen var rekordlav ved kommunevalgene i 1995 og 1999, var det bare 12 prosent av velgerne som satt hjemme ved begge valgene.

Lokaldemokratikommisjonen identifiserer flere forhold som kan være med på å forklare valgdeltakelse, og vektlegger kontekstuelle forklaringsfaktorer foran individuelle. Individuelle forklaringer knyttet til egenskaper hos den enkelte velger, som for eksempel utdanning og inntekt ser ut til å ha fått svekket forklaringskraft. Kontekstuelle forklaringsfaktorer kan for eksempel være valgsystemet, tilgjengelighet, økonomiske forhold som arbeidsledighet, og strukturelle forhold som kommunestørrelse.

Undersøkelser gjort av identitet/tilhørighet til geografisk område viser at Norge er blant de land hvor folks identitetsfølelse til det nasjonale er sterkere enn til det lokale og regionale – og tilhørigheten er sterkere til regioner enn til kommuner (Baldersheim 2004).

12.2.5 Nærmere om videregående opplæring og samferdsel

Målt i andel av totale utgifter for fylkeskommunene utgjør videregående opplæring og samferdsel de største oppgavene for dagens fylkeskommune. I det følgende gis en nærmere statusoversikt for disse oppgavene.

12.2.5.1 Statusbeskrivelse, videregående opplæring

Høsten 2004 var det 173 949 elever i videregående skole. Av disse var 41 prosent på grunnkurs, 33 prosent gikk på videregående kurs 1 og 26 prosent gikk på videregående kurs 2. På grunnkurs og videregående kurs 1 er det flere som går på yrkesfaglige studieretninger enn det er på allmennfaglige studieretninger. På videregående kurs 2 er situasjonen annerledes, ved at det er en stor overvekt av elever på allmennfaglige studieretninger. Dette har sammenheng med at mange av yrkesfagelevene går i lære i det tredje opplæringsåret, og disse er ikke inkludert her.

Andelen jenter er noe høyere på allmennfaglige studieretninger enn på yrkesfaglige studieretninger på grunnkurs og videregående kurs 1. På videregående kurs 2 er andelen jenter på yrkesfaglige studieretninger større enn på grunnkurs og videregående kurs 1. Dette skyldes først og fremst at enkelte fag med stor overvekt av jenter har yrkesopplæring i skole, mens fag med stor overvekt av gutter har læretid i bedrift.

Av alle søkerne til elevplass ved videregående opplæring for skoleåret 2004-2005 takket 91 prosent ja til tildelt plass. 75 prosent av elevene fikk oppfylt sitt førsteønske. 61 prosent av søkerne til læreplass ble lærlinger. Halvparten av lærlingene fikk oppfylt sitt førsteønske. Blant alle søkerne var det om lag ti prosent som sto uten plass.

Tabell 12.4 viser fordelingen av løpende lærekontrakter per 1. oktober 2004.

Det er flest lærlinger innenfor byggfag, elektrofag og mekaniske fag. På en del fag er det svært skjev kjønnsfordeling. Dette gjelder særlig byggfag, elektrofag, formgivingsfag og mekaniske fag, der et av kjønnene utgjør mer enn 95 prosent av alle lærlingene. Innenfor studieretningene hotell og næringsmiddelfag og media og kommunikasjon er kjønnsfordelingen forholdsvis jevn.

Fra 2003 til 2004 har det vært enkelte endringer mellom fagene i antall lærlinger. Endringene for allmenne, økonomiske og administrative fag og salg og service skyldes overføring av enkelte kurs fra en studieretning til en annen.

Tabell 12.5 viser utgifter i videregående opplæring for allmennfaglig og yrkesfaglig studieretning.

Korrigerte brutto driftsutgifter per elev er redusert med en halv prosent fra 2003 til 2004 for allmennfaglige studieretninger og er tilnærmet uendret for yrkesfaglige studieretninger. Nedgangen i kostnadene per elev har sammenheng med at elevtallet har økt ytterligere fra 2003 til 2004.

Figur 12.2 og 12.3 viser variasjonen mellom fylkeskommunene i korrigerte brutto driftsutgifter per elev i videregående opplæring i 2003 og 2004.

Figurene synliggjør at det er store variasjoner mellom fylkeskommunene både når det gjelder nivå på kostnadene per elev og endringene fra 2003 til 2004. Noe av variasjonene i nivå skyldes forskjeller i bosettingsmønster og derved forskjeller i skolestruktur.

Framtidige utfordringer innen videregående opplæring

Grunnet større årskull vil de fleste fylkeskommuner stå overfor utfordringer knyttet til utdanning og opplæring.

I første halvdel av 1980-tallet ble det født om lag 50 000 barn per år. Dersom de har fulgt et normalt løp gjennom grunnskole og videregående opplæring, vil disse årskullene nå ha avsluttet grunnopplæringen.

Fra midten av 1980-tallet steg antall barnefødsler jevnt, og nådde en topp i 1990, da ble det født i overkant av 60 000 barn i Norge. I løpet av fem år – fra 1985 til 1990 – økte størrelsen på årskullet med 19 prosent. Barna som ble født i 1990 er nå i ferd med å avslutte grunnskoleutdanningen og skal etter hvert begynne i videregående opplæring.

Figur 12.4 viser forventet demografisk utvikling 2004-2020.

Kilde: SSB/Teknisk beregningsutvalg (TBU)

TBU har på usikkert grunnlag beregnet at merutgiftene knyttet til den demografiske utviklingen utgjør i størrelsesorden 1,4 milliarder kroner i 2005. Av dette gjelder i underkant av 700 millioner kroner fylkeskommunene. Fram mot 2007 vil utfordringene knyttet til den demografiske utviklingen være størst for fylkeskommunene på grunn av sterk vekst i antall 16-18-åringer.

Gjennomstrømningsproblematikken utgjør en annen sentral utfordring knyttet til videregående opplæring. Blant førstegangssøkere med rett til videregående opplæring som startet utdanningen høsten 2001, hadde om lag 70 prosent optimal progresjon to år senere (NIFU STEP) 4 . Det vil si at elevene ikke hadde hatt venteår, omvalg eller lignende, men gikk enten på VK2 i skole eller hadde fått en læreplass.

Andelen med optimal progresjon er lavere på yrkesfaglige studieretninger enn på allmennfaglige. Innenfor yrkesfagene er det store forskjeller på andelen av elever som har optimal progresjon. Som ”problemområder” kan regnes studieretningene for trearbeidsfag, mekaniske fag og hotell- og næringsmiddelfag, som har en andel av elevene med optimal progresjon som varierer mellom 35 og 42 prosent.

Elever med dårlige karakterer fra grunnkurs har mindre sannsynlighet for å følge optimal progresjon gjennom videregående opplæring. Gutter har en noe lavere andel med optimal progresjon enn jenter, men denne forskjellen forsvinner dersom man sammenlikner gutter og jenter med samme karakternivå. Gutter med minoritetsbakgrunn har dårligere karakterer og dårligere progresjon enn andre elever.

Elever som har fått oppfylt sitt førsteønske har større sannsynlighet for å få optimal progresjon enn de som har fått et annet tilbud.

Andelen som har optimal progresjon har ikke endret seg særlig de siste årene. Det har imidlertid vært en nedgang i andelen som får læreplass, og dette påvirker gjennomføringen i yrkesfagene i negativ retning.

Tall fra SSBs utdanningsstatistikk viser andelen som fullfører videregående opplæring. 5 For elever som begynte på grunnkurs i 1994, 1997 og 1998 er andelen som har fullført videregående opplæring etter fem år, om lag 70 prosent. 25 prosent av elevene har avbrutt videregående opplæring, mens fem prosent fremdeles går i videregående opplæring. Andelen som fullfører er stabil for de tre årskullene.

Det er langt flere som fikk studiekompetanse enn yrkeskompetanse. Om lag 85 prosent av elevene på allmennfag hadde fullført videregående opplæring etter fem år, mens det tilsvarende tallet for elevene på yrkesfaglige studieretninger var mellom 56 og 57 prosent. En noe større andel av yrkesfagelevene var fremdeles i videregående utdanning, men andelen som hadde avbrutt var betydelig høyere blant elevene på yrkesfaglige studieretninger.

Det vises for øvrig til kapittel 17 og vedlegg 10 for ytterligere omtale av videregående opplæring.

Statusbeskrivelse, samferdsel

Fylkeskommunene bruker om lag 20 prosent av inntektene sine til samferdselsformål.

Forskjeller i fylkeskommunenes utgifter til samferdselsformål gjenspeiler, spesielt for rutedrift, folketallet i fylkeskommune. Dessuten har fylkeskommuner med mye båtruter som er dyre i drift, gjennomgående større utgifter til kollektivtransport enn andre fylkeskommuner, folketallet tatt i betraktning. Det gjøres oppmerksom på at når fylkeskommunenes satsing på kollektivtransport skal vurderes, må det også tas hensyn til fylkeskommunenes takstpolitikk og mulighetene for markedsfinansiering (billettinntekter). Desto større mulighetene for markedsfinansiering er, desto mer omfattende kollektivtilbud vil det være mulig å tilby innenfor et gitt tilskuddsbeløp.

Dokumentasjon på omfang, volum, kvalitet og pris i fylkeskommunal kollektivtransport er i dag mangelfull. Samferdselsdepartementet arbeider med å etablere en løpende, markedsrettet statistikk som skal inneholde indikatorer som belyser omfang, volum, kvalitet og pris på det fylkeskommunale kollektivtransporttilbudet. Innrapporteringen vil skje fra transportbedriftene til Statistisk sentralbyrå, som også vil stå for utarbeiding av statistikken. Skjema som dekker virksomheten i 2004 vil bli sendt ut sommeren 2005, jf. også omtale i kapittel 15.

Det har skjedd standardforbedringer på det fylkeskommunale vegnettet ved at andel fast dekke og andel tillatt 10 tonn aksellast har økt siden 1987. Fra 1. januar 1987 til 1. januar 2004 økte andelen av fylkesvegnettet med fast dekke fra 65 prosent til 78 prosent, og andelen av fylkesvegnettet med tillatt 10 tonn aksellast økte fra 16 prosent til 53 prosent.

Framtidige utfordringer innenfor samferdselsfeltet

Det er særlig i byområdene at veksten i privatbilbruken har skapt utfordringer. Et godt fungerende transportsystem er nødvendig for å sikre funksjonelle og miljøvennlige storbyer og storbyregioner. Det er derfor behov for å dempe veksten i bilbruk og øke andelen kollektivtransport i byene. En slik strategi har best mulighet til å lykkes dersom det er lokal vilje til både å satse mer på kollektivtransport og å innføre restriktive tiltak på bilbruk. Fra regjeringens side er det i forbindelse med St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015 lagt opp til en rekke tiltak for å utforme et effektivt og miljøvennlig transportsystem i storbyene. Flere av disse tiltakene er basert på utstrakt medvirkning fra fylkeskommuner og kommuner:

• ”Økt satsing på miljøvennlig transport i storbyene i planperioden ved en betydelig økning av bevilgningene til kollektivtiltak på vegbudsjettet, høyere tempo i utbygging av jern­banen i storbyene og høyere rammer til ­utbygging av sammenhengende gang- og sykkelvegnett.

• Den statlige belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk vil styrke den lokale kollektivtransportens konkurranseevne overfor personbilen.

• Innføre en samlet statlig finansieringsordning for infrastruktur for lokal kollektivtransport.

• Videreføre bruk av trafikantbetaling i by, med mulighet for tidsdifferensierte takster og bruk av inntekter også til å bygge ut bedre infrastruktur for kollektivtransport, for mer effektiv bruk av vegnettet og for å styrke finansieringen av et bedre samlet transportsystem.

• Innføre gjensidig forpliktende avtaler basert på samordnede areal- og transportplaner for å oppnå en langsiktig, bærekraftig areal- og transportutvikling.

• Utvikle nye samarbeids- og samordningsformer for å sikre effektiv, sikker og miljøvennlig bytransport.”

12.2.6 Vurdering av fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør og partnerskapets funksjon i den sammenheng

Et sentralt element i St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå var intensjonen om å styrke og fornye fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunene har et viktig ansvar for regional utvikling gjennom fylkesplanlegging, tjenesteproduksjon, forvaltning av regional- og distriktspolitiske virkemidler og internasjonalt arbeid. I meldingen ble det pekt på at regionalt utviklingsarbeid er knyttet til det å se sammenhenger, og å få til samarbeid for å fremme en ønsket samfunnsutvikling i eget område. Samarbeidet skal foregå mellom ulike sektorer, mellom ulike forvaltningsnivå og med næringslivet. Videre ble det understreket at utgangspunktet for det regionale utviklingsarbeidet bør være be­hovet for helhetlige løsninger i kommuner og bedrifter.

Som en oppfølging av St.meld. nr. 19 (2001-2002) ble det strategiske ansvaret for størstedelen av de regionalpolitiske virkemidlene overført fra Kommunal- og regionaldepartementet til fylkeskommunene i 2003. Om lag 1 milliard kroner er knyttet til disse virkemidlene i 2005.

Rollen som regional utviklingsaktør

Nordregio og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført en vurdering av fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør (Nordregio 2005). Utredningen er i hovedsak basert på intervju med fylkespolitikere og administrative nøkkelinformanter i fem utvalgte fylkeskommuner samt med representanter for sentrale partnerskapsaktører.

Hovedspørsmålet var om endringene som har kommet etter St.meld. nr. 19 (2001-2002), har bidratt til å styrke fylkeskommunene som utviklingsaktør. I rapporten pekes det på at den korte tiden som har gått siden St.meld. nr. 19 (2001-2002) ble lagt frem gjør det vanskelig å svare på dette spørsmålet nå. Rapporten fra Nordregio gir samlet sett et inntrykk av at fylkeskommunens rolle som utviklingsaktør ikke er vesentlig endret de siste årene. Informantene fra fylkeskommunene mener at statlig organisering og styring er et hovedproblem for fylkeskommunenes utviklingsrolle. Det blir vist til ”sektorisering”, fristilling av statlige organ, selskap uten mandat til å samarbeide og en statlig regioninndeling som går dårlig sammen med fylkesgrensene.

Utvikling av partnerskapsarbeidet

I de fleste fylkeskommuner blir det lagt vekt på at et partnerskap er, og skal være, noe mer enn generelt samarbeid. Nordregio peker likevel på at mye av samarbeidet er organisert som før, og at ordet partnerskap ofte blir benyttet til å navngi gamle relasjoner og etablerte samarbeidsstrukturer.

Informantene i fylkeskommunene er relativt samstemte i sin understrekning av at de viktigste partnerskapene blir etablert i forbindelse med fylkesplanarbeidet.

Av rapporten går det frem at fylkeskommunene opplever at de mangler finansiell styrke og tilstrekkelig handlingsrom innenfor gjeldende regelverk til å kunne bygge sterke partnerskap. Når det gjelder deltakelse fra næringslivet i partnerskapene, gir rapporten grunn til å tro at næringslivet ikke i tilstrekkelig grad er trukket inn i diskusjoner om prioritering av regional- og distriktspolitiske virkemidler.

I rapporten blir det flere steder vist til at fylkeskommunene har lagt vekt på å utvikle samarbeidet med kommunene, og at fokuset på partnerskapsarbeid har forsterket dette. Rapporten inneholder samtidig flertydige signaler om deltakelse fra kommunenes side i selve partnerskapsarbeidet. Det vises til at noen fylkeskommuner har vært særlig opptatt av å knytte kommunene tettere til partnerskapene, mens andre har lagt vekt på å formalisere samarbeidet med virkemiddelaktører, statlige etater, universitet og høgskoler og andre eksterne samarbeidsaktører. Det er spesielt i arbeidet med fylkesplanleggingen at partnerskapet med kommunene er styrket. Rapporten peker på behov for å undersøke mer systematisk representasjonen fra, og mandatet til, kommunene i regionale partnerskap.

I rapporten blir det pekt på at prioriteringer som det er enighet om i partnerskapet kan vekke strid i de formelle politiske organene. Det framheves også at arbeids- og rolledelingen mer generelt, mellom administrasjonen og politikerne når det gjelder utviklingsrollen en del steder, ser ut til å være uavklart. Informanter fra administrasjonen savner en klarere politisk involvering i utviklingsarbeidet, mens politikerne opplever at prioriteringene av virkemiddelbruk i for stor grad er ført over på administrative styringsgrupper.

St.meld. nr. 25 (2004-2005) Om regionalpolitikken drøfter fylkeskommunenes rolle som regional utviklingsaktør mer inngående.

12.3 Om framdriftsplan for vurdering av struktur og oppgavefordeling i offentlig forvaltning

I samarbeid med KS igangsatte Kommunal- og regionaldepartementet i 2003 prosjektet Framtidens kommunestruktur – kommuner med ansvar for egen utvikling . Intensjonen er at alle landets kommuner skal vurdere om kommuneinndelingen er tilpasset framtidige utfordringer. Alle kommunestyrer skal våren 2005 gi en vurdering av de inndelingsalternativene som er utredet for sin kommune, samt gi en betraktning av hvilke endringer i statlige rammebetingelser som er nødvendig for å få til inndelingsendringer. Det vises for øvrig til en bredere omtale i kapittel 11.

Det ble i St.meld. nr. 19 (2001-2002) varslet at det mot slutten av inneværende valgperiode skal legges fram en vurdering av fylkeskommunen. Det er videre varslet at det skal gjennomføres en bred og forskningsbasert evaluering av fylkeskommunen i stortingsperioden 2005-2009. Resultater fra evalueringen av forsøk med kommunal oppgavedifferensiering i kommuner og fylkeskommuner, og forsøk med enhetsfylke vil utgjøre bidrag til denne evalueringen.

Regjeringen legger opp til at de planlagte parallelle løpene for vurdering av kommunestruktur og dagens fylkeskommune kobles sammen. Dette for å bidra til en mer samlet, helhetlig og grundig gjennomgang av styrings- og forvaltningsstrukturen. Regional statsforvaltning vil naturlig også omfattes av en slik vurdering. Konkret tas det sikte på at Stortinget våren 2007 skal kunne behandle en prinsippmelding som berører hele det norske styrings- og forvaltningssystemet på lokalt og regionalt nivå.

Et slikt løp innebærer at en evaluering av dagens fylkeskommune påbegynnes omgående. Det legges til grunn at rollene dagens fylkeskommune innehar som tjenesteprodusent, myndighetsutøver, demokratisk aktør og regional utviklingsaktør, gjennomgås nærmere.

Når det gjelder forsøk med kommunal oppgavedifferensiering i kommuner og fylkeskommuner og forsøk med enhetsfylke som sluttføres i 2007, vil underveisrapporter utgjøre viktig grunnlagsmateriale i arbeidet med prinsippmeldingen. Forsøksloven gir adgang til at forsøk kan forlenges i ytterligere to år ut over den ordinære forsøksperioden på fire år. Dersom det er lagt opp til reform i samsvar med det forsøket gjelder, kan forsøk forlenges inntil reformen trer i kraft. På bakgrunn av det løpet det er lagt opp til når det gjelder vurdering av det norske styrings- og forvaltningssystemet, er det naturlig at de forsøk som er igangsatt vurderes forlenget fram til en eventuell forvaltningsreform trer i kraft. En forvaltningsreform kan tidligst iverksettes fra 1. januar 2010.

13 Oppfølging av Eiendomsforvaltningsutvalget

13.1 Om Eiendomsforvaltningsutvalget

Eiendomsforvaltningsutvalget ble oppnevnt i november 2003 og er bedt om å foreta en gjennomgang av den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen. Utvalget overleverte sin utredning NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle den 5. november 2004. Utvalgets utredning ble sendt ut på en bred høring med frist 10. februar 2005. Det er kommet inn 73 høringsuttalelser, herav 12 kommuner, 4 fylkeskommuner, 12 departementer, 19 statlige organisasjoner og 26 interesseorganisasjoner og andre. 17 høringsinstanser hadde ingen merknader.

Bakgrunn for oppnevning av utvalget var en rekke eksempler fra media og uavhengige rapporter som pekte på manglende vedlikehold av kommunale og fylkeskommunale bygninger. Mangler innenfor forvaltning av skolebygg og kirker ble spesielt framhevet i media.

Eiendomsforvaltningsutvalget ble i mandatet bedt om å foreta en selvstendig vurdering av tilstanden på kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse innen utgangen av mars 2004. Utvalget leverte sin statusrapport den 6. april 2004. Det vises i denne sammenheng til kommuneproposisjonen for 2005 (St.prp. nr. 64 (2003-2004)) for en fyllestgjørende gjennomgang av undersøkelsen.

Evalueringen av den kommunale eiendomsforvaltningen skulle foretas med sikte på å avdekke eventuelle svakheter i de rammebetingelser eiendomsforvaltningen skjer under. Dersom evalueringen avdekket svakheter, skulle utvalget også foreslå nødvendige tiltak for å oppnå en mer bærekraftig eiendomsforvaltning i kommuner og fylkeskommuner, herunder:

• endringer i de administrative systemer for kommuner og fylkeskommuner,

• lov og regelverksendringer,

• endringer i organiseringen av eiendomsforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner,

• bruk av veiledning og standarder i den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen og

• konkurranseutsetting av drift og vedlikehold av eiendomsmassen, og ulike modeller for dette.

13.2 Omtale av utvalgets situasjons­forståelse

Som eiere av en betydelig eiendomsformue har landets kommunestyrer, fylkesting og den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen et stort og vidtrekkende ansvar. Forvaltningen av disse store økonomiske og kulturelle verdiene må ses i sammenheng med det å gi kommunal tjenesteyting gode og formålstjenlige lokaler. Utvalget legger til at eieransvaret også omfatter lovhjemlede krav, dels slike som gjelder alle huseiere, dels slike som er spesielt innrettet mot kommunesektoren og brukerne av den. Forhold som brukernes helse, sikkerhet og tilgjengelighet, miljø og forurensning, kultur og kulturhistorie, økonomiske og forretningsmessige interesser kan nevnes som eksempler hvor konsekvensene av å forsømme eieransvaret kan bli omfattende. I dette inngår også forvaltning av kirkene.

Et godt, forebyggende vedlikehold utgjør mindre enn én tidel av den samlede husleien – eller huseierens totale årlige kostnader til dekning av investeringer, forvaltning, drift og vedlikehold. En rekke andre sider ved eiendomsforvaltningen, som står for de øvrige ni tidelene av husleien, kunne hver for seg ha vært stilt i fokus. En kostnadseffektivisering på ti prosent for de øvrige deler av eiendomsforvaltningen kunne altså gitt grunnlag for om lag en fordobling av vedlikeholdsinnsatsen. Sett i forhold til de totale kostnadene ved den tjenesteytingen som gjør bruk av bygningene, utgjør vedlikeholdet kostnadsmessig bare rundt én prosent. Effekten av vedlikeholdet kan imidlertid være langt større, både i forhold til kvaliteten og effektiviteten i tjenesteytingen og i forhold til de store formuesverdiene som eiendommene representerer. Dette gjelder i særlig stor grad når vedlikeholdet blir forsømt.

Omfanget og kvaliteten av vedlikeholdet er følgelig i stor grad avhengig av hvordan disse sammenhengene blir forstått, og hvordan eieransvaret blir ivaretatt av de politisk ansvarlige i kommunene og fylkeskommunene.

Utvalgets arbeid har vært rettet mot å vurdere rammebetingelsene for vedlikehold og eiendomsforvaltning.

Eiendomsforvaltningsutvalget har fått bistand til å vurdere tilstanden på den (fylkes)kommunale bygningsmassen basert på en kritisk oppsummering av allerede tilgjengelig informasjon og rapporter. I tillegg gjennomførte utvalget en egen undersøkelse. Denne undersøkelsen viste at 70 prosent av kommunene og nær 80 prosent av fylkeskommunene vurderer selv tilstanden for sin bygningsmasse som god eller meget bra. Det er imidlertid store variasjoner. Kommunale helsebygninger anses å ha den beste tilstanden, deretter følger skolebygningene. Øvrige kommunale bygninger og kirkebygninger vurderes til å være i dårligst forfatning. I fylkeskommunene er det skolebygningene som anses som best, mens de øvrige bygningene anses å være i noe dårligere forfatning.

Utvalgets undersøkelse gir ingen indikasjon på at et høyere inntektsnivå (høye frie disponible inntekter) fører til en bedre tilstand for bygningene.

13.3 Om utvalgets forslag til tiltak

Utvalget stiller blant annet opp mål og kriterier for god eiendomsforvaltning i kommunesektoren.

Kriterier for god eiendomsforvaltning:

1. Det foreligger overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen.

2. Det foreligger et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen

3. Generelle delkriterier:

   1. Tilfredsstille prioriterte brukerbehov

   2. Effektiv arealutnyttelse

   3. Godt, verdibevarende vedlikehold

   4. Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning

   5. Målrettet utvikling av eiendommens kvaliteter

   6. En hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen

   7. Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter

4. Lovpålagte krav overfor eier og bruker blir ivaretatt.

Det vises til utvalgets rapport for en grundigere gjennomgang av mål og kriterier for god eiendomsforvaltning i kommunesektoren. Disse kriteriene er direkte og umiddelbart anvendbare på kommunens eiendomsforvaltning, og departementet oppfordrer kommunesektoren til å ta dette verktøyet i bruk.

Utvalget fremmer i alt 20 forslag til tiltak. De første fem tiltakene (tiltak 1-5) er knyttet til regelverk (først og fremst plan- og bygningsloven) for eksisterende bygg. Tiltakene 6 og 7 er knyttet til regelverk for nye bygninger. Disse anbefalingene er ikke utformet som lovforslag, men som anbefalinger til Bygningslovutvalget og departementet. Forslagene og anbefalingene er oversendt Bygningslovutvalget med anmodning om å være oppmerksom på anbefalingene. Bygningslovsutvalget skal legge fram sin utredning innen 30. juni 2005.

Høringsuttalelsene er splittet til alle forslagene som gjelder forslag til endret regelverk, både for nye og eksisterende bygg. Høringsuttalelsene som er negative til endringene, mener at det regelverk som eksisterer i dag i hovedsak er tilstrekkelig for å ivareta utfordringene innenfor eiendomsforvaltningen. De høringsuttalelsene som er positive til endringene, mener at skjerping av regelverket generelt vil bidra til bedre eiendomsforvaltning.

Tiltak 8 er et forslag om at et statlig tilsyn gis oppgaven med tilsyn med kommunale og fylkeskommunale byggverk. Det vises i denne sammenhengen til Tilsynsutvalgets utredning (NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren). Forslaget fra Eiendomsforvaltningsutvalget vil naturlig høre inn under oppfølgingen av Tilsynsutvalgets utredning, som også er under arbeid i Kommunal- og regionaldepartementet. Utvalgets forslag medfører isolert sett at det totale omfanget av tilsyn med kommunesektoren øker. I den videre oppfølgingen vil hensynet til omfanget av tilsyn måtte veies opp mot det kommunale selvstyret og den demokratiske kontroll som utøves gjennom dette nivået i forvaltningen.

Høringsinstansene er i hovedsak negative til dette tiltaket. Det er i første rekke kommunesektoren (inkludert KS) som mener at ytterligere styrking av omfanget av tilsyn ikke vil bidra til positive virkninger på eiendomsforvaltningen.

Tiltak 9 omhandler innføringen av en ny organisasjonsmodell – (fylkes) kommunalt eiendomsselskap – med fullt økonomisk ansvar for selskapets eier. Utvalget foreslår at selskapet skal ha et ikke-økonomisk formål, være unntatt fra skatteplikt og utelukkende ha som formål å eie og forvalte kommunens bygningsmasse på en kostnadseffektiv måte. Det skal ha regnskapsplikt etter regnskapsloven. Utvalget har ikke beskrevet modellen ytterligere.

Etablering av en ny organisasjonsmodell bør baseres på at det er et dokumentert behov for det. Utvalgets argumentasjon for at det er behov for en ny modell ved siden av de eksisterende, er i liten grad begrunnet. Den fristilling av foretaks-/driftsledelsen som er ansett som fordelaktig, kan etableres i allerede eksisterende modeller, for eksempel kommunale foretak (KF) og aksjeselskap (AS). Med unntak av at selskapet ville vært en egen juridisk person, skiller (F)KES seg lite fra KF-modellen.

ESA har problematisert IKS-loven ut fra EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte. Det ubegrensede deltakeransvaret er oppfattet som problematisk. Departementet ser det som betenkelig å innføre en spesialmodell med den samme ansvarsform som ESA har problematisert i forhold til IKS-loven. Det er også ønskelig at de eksisterende modellene i størst mulig grad favner over kommunesektoren som helhet og at det ikke opprettes særskilte organisatoriske løsninger med fullt økonomisk ansvar for spesielle oppgaver eller fagområder. Modellen har for øvrig ingen paralleller i annen selskapslovgivning. Etter at statsforetaksloven ble gjort til en modell med begrenset ansvar (på bakgrunn av at ESA problematiserte den i forhold til offentlig støtte), finnes det ingen selskaper hvor det er mulig for en enkelt juridisk person å etablere et eget rettssubjekt med ubegrenset økonomisk ansvar for eieren.

Når det gjelder lokalpolitiske prioriteringer, innebærer den foreslåtte selskapsformen at kommunene i større grad enn tidligere pådrar seg forpliktelser gjennom avtaler. Dette betyr at betydelige midler ikke underlegges samme lokalpolititiske prioriteringer som andre typer utgifter i de årlige budsjettbehandlingene. Dette var for utvalget en erkjennelse av at ikke kommunene i stor nok grad var i stand til å prioritere langsiktige og lønnsomme tiltak, fremfor kortsiktige tiltak. Departementet mener at hensynet til lokaldemokratiet bør tillegges vekt.

Høringsinstansene er delt i synet på ny organisasjonsmodell. De fleste av høringsinstansene som er positive til forslaget, begrunner sitt syn med at kommunesektorens valgfrihet med hensyn til modeller, bidrar til fleksibilitet i valg av organisering. Høringsinstansene som er negative til forslaget, mener at utvalget ikke drøfter konsekvensene av forslagene tilstrekkelig. Det er i første rekke forslag om skattefritak som kan komme i konflikt med regler om statsstøtte. I tillegg argumenteres det også med at en betydelig del av kommunesektorens økonomiske midler ikke blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer.

På bakgrunn av ovennevnte, ser departementet det som lite aktuelt å følge opp forslaget ytterligere. Tilsvarende gjelder utvalgets tiltak 12 om at den foreslåtte organisasjonsformen skal føre regnskap etter regnskapslovens prinsipper.

Utvalgets forslag i tiltak 10 omhandler krav om å innarbeide mål og strategi for eiendomsforvaltningen i kommunens plandokumenter, som økonomiplaner, kommuneplaner og sektorplaner knyttet til vedlikehold.

Krav om innarbeiding av mål og strategier, vil generelt øke fokus på eiendomsforvaltning. Det gjelder både på administrativt nivå og politisk nivå. På administrativt nivå kan økt fokus gi større kunnskap om den faktiske tilstanden for den kommunale eiendomsmassen. På politisk nivå blir de folkevalgte i kommunesektoren i større grad invitert til å aktivt ta stilling til vedlikeholdsnivå, utvikling, konsekvenser og årlige bevilgninger knyttet til eiendomsforvaltningen.

Det knytter seg likevel usikkerhet til hvilken effekt et slikt plankrav vil ha. Graden av effekt av kravene i loven, kan være avhengig av hvilke sanksjonsmuligheter som ligger i lovverket. Departementet ser det som viktig at kommunesektoren innarbeider mål og strategier i kommunens plandokumenter, men er i tvil om et absolutt lovkrav er det mest effektive virkemidlet. Tiltaket må også vurderes opp mot hensynet til den lokale handlefriheten og departementets ønske om en reduksjon av detaljstyring av kommunesektoren. Departementet vil anta at kommunesektoren ser det som hensiktsmessig å innarbeide mål og strategier for eiendomsforvaltning i sine plandokumenter, uten at det stilles krav gjennom lovverket. Departementet anser at en større grad av fokus på kompetanse og veiledning vil gi større effekt på kommunesektorens evne til å bedre eiendomsforvaltningen totalt sett.

Utvalgets forslag i tiltak 11 er krav om at kommunale og fylkeskommunale eiendomsforetak skal følge regnskapsloven. Utvalget har ikke utredet konsekvensene av forslaget. En overveiende del av høringsinstansene er positive til å vurdere forslaget ytterligere. Departementet vil utrede forslaget nærmere.

Tiltak 13 omhandler bruk av ”intern” husleie i kommuner og fylkeskommuner. Utvalget mener at brukerne av kommunale eiendommer bør konfronteres med de fulle kostnader ved å benytte arealer. For de virksomhetene som leier av private eller andre eksterne utleiere, skjer dette i dag gjennom den husleien de betaler. Utvalget foreslår at det utarbeides en mal for beregning av og praktisering av intern husleie når utleier er et kommunalt eller et fylkeskommunalt eiendomsforetak eller eventuelt en kommunal etat. Utvalget har vurdert om det bør stilles et lovkrav til innføring av intern husleie og et internt faktureringssystem som er tilpasset, men har kommet til at et slikt absolutt lovkrav ikke bør stilles. Departementet støtter tiltaket fra utvalget (som har fått stor tilslutning fra høringsinstansene). Tiltaket må sees i sammenheng med tiltak 18 om at regnskapene på de aktuelle områdene tilpasses Norsk Standard 3454 (Livssykluskostnader for byggverk). Forslaget vil medføre noe mer detaljert regnskapsføring for kommunesektoren.

Tiltak 14 handler om at staten skal finansiere eiendomsforvaltningen av kirkene direkte, og at kommunenes ansvar for dette faller bort, jf. kirkeloven § 15 første ledd bokstav a). I denne sammenheng bør statens ansvar i forhold til middelalderkirkene og de kulturhistoriske verdier de representerer, vurderes spesielt. Kirke-stat utvalget skal legge fram sin utredning i løpet av 2005. Det er i den forbindelse naturlig at Kirke-stat utvalget vurderer forslag om finansieringsansvaret i kjølvannet av egne konklusjoner. Høringsinstansene (med unntak av Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon) er overveiende positive til forslaget.

Tiltak 15 omhandler et forslag om et forsknings- og utviklingsprogram for eiendomsforvaltning. Kommunal- og regionaldepartementet mener dette forslaget bør sees i sammenheng med den samlede forskningsinnsatsen på dette området. Forslaget vurderes derfor videre i lys av dette.

Tiltak 16 omhandler forslag om styrking av kurstilbud og etterutdanning. Departementet støtter utvalgets forslag om et årlig tilskudd på 5 millioner kroner. Det vil være naturlig å foreta en behovsundersøkelse for å kartlegge omfanget av tilbud som finnes i dag. Dette blant annet for best mulig å målrette midlene i forhold til kommunesektorens behov. Høringsuttalelsene er utelukkende positive til utvalgets forslag. Tiltaket må sees i sammenheng med øvrige tiltak innenfor bolig- og bygningssektoren.

Tiltak 17 er et forslag om at det etableres en arena for benchmarking på både prosess og resultater. Etter utvalgets oppfatning vil benchmarking være et effektivt virkemiddel for å oppnå forbedringer innenfor eiendomsforvaltningen i kommunal sektor. Gjennom systematiske sammenligninger ved hjelp av indikatorer for ressursinnsats, utførelse og oppnådde resultater får eiendomsforvaltere mulighet til å identifisere ”beste praksis”. Identifisering av ”beste praksis” gir grunnlag for å spre kunnskap om hvorfor og hvordan kommuner oppnår gode resultater innenfor eiendomsforvaltning, slik at andre kan lære av erfaringene denne gruppen av forvaltere har. Høringsinstansene (inkludert kommunesektoren) er entydig positive til forslaget, og departementet støtter forslaget og vil følge dette opp.

Tiltak 19 om krav om registrering og rapportering av bygningsareal og tilstand på den kommunale, den fylkeskommunale og kirkelige bygningsmassen inngår også i denne sammenheng som en naturlig del av et arbeid som knytter seg til utforming av økonomiske styrings- og rapporteringssystemer for eiendomsforvaltningen (jf. tiltakene 13, 17 og 18). Høringsuttalelsene gir en bred støtte til forslaget og departementet tar sikte på å følge opp forslaget i det videre arbeidet.

Tiltak 20 er forslag om at økonomisk tilskudd til kommunene og fylkeskommunene øker med 5 milliarder kroner fordelt med 1 milliard kroner per år i en femårsperiode. Utvalgets flertall ønsker en øremerking av tilskudd. Flertallet av høringsinstansene, inkludert flere kommuner og KS, ønsker en økning i de frie inntektene. Departementet legger vekt på å styrke kommunesektorens handlefrihet. Et element i dette er å øke kommunesektorens frie inntekter, der også behovet for styrket bygningsvedlikehold inngår som en del av grunnlaget for fastsettelse av inntektsrammene. Veksten i kommunesektorens frie og samlede inntekter må innpasses i en helhetlig nasjonal sammenheng.

13.4 Oppfølging av stortingsvedtak om byggvedlikehold i skolen

Stortinget har i tilknytning til behandlingen av statsbudsjettet vedtatt:

“Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2006 orientere om status og videre planer for byggvedlikehold for å sikre læringsmiljø for elevene i tråd med opplæringslovens kap. 9a.”

(Budsjett-innst. S. I (2004-2005)).

Regjeringen har iverksatt flere tiltak for å bidra til elevenes skolemiljø. I 2002 ble det innført en rentekompensasjonsordning for skoleanlegg, med en varighet på åtte år. I revidert nasjonalbudsjett foreslår regjeringen å øke investeringsrammen med ytterligere 1 milliard kroner for 2005. I løpet av 2005 vil til sammen 10 milliarder kroner av en ramme på 15 milliarder kroner ha blitt faset inn i skolesektoren via denne ordningen. I tillegg ble kapittel 9a, som omhandler elevenes skolemiljø, føyd til opplæringsloven med virkning fra 1. april 2003. Denne lovendringen har styrket elevenes rettigheter med hensyn til skolemiljø. Forskrift til opplæringsloven stiller dessuten krav om at elevene skal ta del i undersøkelser som blant annet gjelder det fysiske skolemiljøet. Skolen skal sørge for at disse undersøkelsene blir fulgt opp internt i samarbeid med elevrådet. Skoleeieren skal sørge for at nasjonale undersøkelser om blant annet det fysiske miljøet blir gjennomført og fulgt opp lokalt.

Utdannings- og forskningsdepartementet bruker videre gode eksempler som virkemiddel for å stimulere til utvikling i skolesektoren. I den forbindelse er det etablert tre årlige insentivordninger: Demonstrasjonsskoler, Skoleeierprisen og Skolebyggprisen. Et av flere kriterier for hver av disse ordningene har vært relatert til det fysiske skolemiljøet. Utdannings- og forskningsdepartementet vil understreke at det er skoleeier som har ansvar for det fysiske skolemiljøet. Departementet har imidlertid et generelt tilsynsansvar etter opplæringsloven, en oppgave som er delegert til fylkesmannen via Utdannings­direktoratet.

På utdanningsområdet ble fylkesmannen i 2004 bedt om, ved gjennomføring av tilsyn, å sette søkelyset på forhold som kan være i strid med de individuelle rettighetene som er gitt i opplæringsloven og friskoleloven knyttet blant annet til det fysiske skolemiljøet.

Når det gjelder videre oppfølging, tar regjeringen sikte på å videreføre rentekompensasjonsordningen for skoleanlegg. Ved utgangen av 2005 vil det da gjenstå 5 milliarder kroner av rammen på 15 milliarder kroner. Disse skal etter planen fases inn i de fire påfølgende årene. Utdannings- og forskningsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utvikle felles føringer for fylkesmannens tilsynsarbeid i utdanningssektoren, herunder tilsyn med at opplæringslovens kapittel 9a blir fulgt.

Kommunal- og regionaldepartementet anser også oppfølgingen av tiltak knyttet til Eiendomsforvaltningsutvalgets utredning, både enkeltvis og samlet, til å være bidrag til byggvedlikehold for å sikre læringsmiljø for elevene.

14 Regelverksforenkling og rapportering

14.1 Forenkling av statlig regelverk

Regjeringen Bondevik-II har videreført prosjektet Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren som en del av sitt arbeid med modernisering av offentlig sektor. Prosjektet har omfattet ulike typer tiltak som gjennomgang av aktuelt regelverk i det enkelte departement, idédugnad og e-postaksjon rettet mot alle landets ordførere. Stortinget har tidligere blitt løpende orientert om prosjektet blant annet gjennom St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedreoppgavefordeling og sist gjennom St.prp. nr. 64 (2003-2004) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2005 .

Bakgrunnen for prosjektet var å frambringe en oversikt over regler som ut fra et kommunesynspunkt er spesielt uheldige ved at de hindrer effektiv drift og politisk styring i kommunene. Endringer i regelverket som følge av prosjektet er foretatt i regi av det enkelte fagdepartement og på vanlig måte lagt fram for Stortinget.

For regjeringen har arbeidet med regelforenkling vært et viktig tiltak for å bidra til større handlingsrom og færre bindinger på kommunesektoren. Dette er helt sentralt for at kommunene både skal være en demokratisk arena for sine innbyggere, og for at de skal kunne prioritere knappe ressurser i samsvar med variasjoner i lokale behov. Sterke statlige bindinger undergraver det lokale ansvaret og mulighetene for lokale tilpasninger.

Regjeringen vedtok 2. september 2002 Retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. Disse retningslinjene medfører at hvert fagdepartement må utøve en kritisk avveining mellom ulike hensyn og verdier når det lages nytt regelverk.

Retningslinjene bygger på en grunnleggende forståelse av at når kommunesektoren har fått ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å finne egnede måter å organisere oppgaveløsningen, delegere etter behov, planlegge tjenesten og ansette tilstrekkelig personell med riktig kompetanse etc. Statlig regelverk som vedtas ut fra hensyn som ønskes ivaretatt innen én sektor, kan få uheldige konsekvenser for en annen sektor. Slik kan statlige regelverk fremstå som fragmenterte, og få utilsiktede virkninger når løsningene skal gjennomføres lokalt.

Retningslinjene innebærer at det i særlovgivningen ikke bør gis regler om:

• bestemte organer i kommuner og fylkeskommuner og regler om sammensetning, sekretariatsløsninger og lignende for slike

• intern delegasjon eller andre administrative forhold som ledelse, innstillingsrett og lignende i kommuner og fylkeskommuner

• særlige regler om tekniske forhold i kommunale og fylkeskommunale institusjoner og lokaler, herunder særlige vilkår av teknisk karakter for utbetaling av statlige tilskudd til bygging av kommunale institusjoner mv.

• faglige kompetansekrav og bemanningsnormer mv.

• statlige godkjenningsordninger

• kommunale (handlings)planer på enkeltområder

• særskilte saksbehandlingsregler, herunder særskilte regler for forberedelse av enkelte typer vedtak

• nye individuelle rettigheter hvor kommuner og fylkeskommuner er pliktsubjekt.

Regjeringen ga i fjorårets kommuneproposisjon uttrykk for at den i sitt videre arbeid med modernisering ønsket å ha fokus på fem særlig viktige områder i forhold til fremtidig regelforenkling. Disse lovområdene regulerer lokal skjenkepolitikk, barnehager, kommunehelse, sosialtjeneste og opplæring.

Det fremgår av vedlegg 6 hva som er gjort på disse lovområdene det siste året. Kort oppsummert:

• Kommunene får større frihet til å organisere sitt alkoholpolitiske arbeid ut fra en vurdering av lokale forhold og behov. Det blir også lettere for kommunene å føre en effektiv kontroll med at salg og skjenking av alkoholholdig drikk skjer i samsvar med alkohollovens krav.

• Forslaget til ny lov om barnehager åpner for kommunalt handlingsrom og mangfold i tilbudet. Kommunene er tilført enkelte nye oppgaver som barnehagemyndighet og de vil nå også få ansvaret for å organisere oppgaveløsningen. Dagens krav om førskolelærerutdanning for barnehagens styrer videreføres, men det åpnes også for andre høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse.

• Utdannings- og forskningsdepartementet foreslår endringer i opplæringsloven og friskoleloven som vil medføre forenklinger i saksbehandlingsreglene for spesialundervisning. Dette vil også medføre en endring som innebærer at et enkeltvedtak om spesialundervisning skal sees på som en individuell opplæringsplan. Den særskilte reguleringen av den individuelle opplæringsplanen etter gjeldende lov foreslås opphevet. Videre foreslås at man erstatter dagens krav om at det alltid skal foreligge en sakkyndig vurdering før det blir gjort enkeltvedtak om spesialundervisning med et krav om at det bare skal være en sakkyndig vurdering når det er nødvendig for å opplyse saken.

• Lovutvalget for bedre harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen avga sin innstilling i fjor: NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene. Helse- og omsorgsdepartementet vil arbeide videre med oppfølgingen av utredningene og uttalelsene fra høringsinstansene. Arbeidet med bedre harmonisering av de kommunale helse- og sosialtjenestene er helt avgjørende for å sikre ensartet regulering av likeartede tjenester, sikre helhetlige tilbud til brukere med sammensatte behov og bedre kommunenes mulighet til å gjennomføre dette. Det er også av stor betydning å hindre ansvarsfraskrivelse mellom tjenester og sektorer og forenkle regelverket for brukere, tjenesteytere og kommuner.

14.2 Et kommunalt rapporterings­register

Kommunesektoren har betydelig arbeid knyttet til rapportering. Regjeringen vil derfor etablere et elektronisk register over kommunale rapporteringsplikter, jf. Innst. S. nr. 255 (2003-2004), som vil gi en samlet oversikt over hva som kreves rapportert fra kommuner og fylkeskommuner til staten. Registeret vil være et verktøy for allerede etablerte samordningsfunksjoner i KOSTRA-systemet (kommune-stat-rapportering). Ot. prp. nr 85 (2004-2005) Om lov om endringer i kommuneloven (kommunalt rapporteringsregister) ble lagt fram for Stortinget den 29. april, og kommunalt rapporteringsregister planlegges iverksatt fra 1. januar 2006.

15 Oppgavefordeling og regelverk – endringer i fagdepartementenes fagområder

15.1 Arbeids- og sosialdepartementet

15.1.1 Tiltaksplan mot fattigdom

Tiltaksplan mot fattigdom, jf. St.meld. nr. 6 (2002-2003), har en tidsramme fra 2002 til 2005. Tiltaksplanen er fulgt opp med målrettede tiltak mot fattigdom i de årlige statsbudsjettene i planperioden. Tiltakene videreføres i 2006. Kommunene er sentrale aktører i gjennomføringen av flere av tiltakene.

Satsingen på målrettede arbeidsmarkedstiltak for blant andre langtidsmottakere av sosialhjelp er organisert som et samarbeid mellom Aetat og den kommunale sosialtjenesten i 47 kommuner. Regjeringen foreslår i St.prp. nr. 65 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005 å trappe opp satsingen med 150 nye tiltaksplasser i andre halvår 2005 med sikte på å gjøre tiltaket landsomfattende fra 2006. Som et ledd i satsingen er det fremmet forslag om tettere individuell oppfølging av personer som trenger særlig bistand fra kommunene for å kunne nyttiggjøre seg arbeidsrettede tiltak. Regjeringen foreslår også, som et ledd i en forsterket innsats mot barnefattigdom, at det iverksettes en satsing på kompetanse- og utviklingstiltak i sosialtjenesten for å forebygge og redusere fattigdom blant barnefamilier.

Regjeringen ønsker gjennom konsultasjonsordningen med KS å føre en dialog med kommunesektoren om gjennomføringen av tiltakene.

Regjeringen varsler i St.prp. nr. 65 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005 at den vil starte opp forsøk med nye samarbeidsformer mellom forskning, utdanning og praksis i sosialtjenesten.

Det vises til en nærmere omtale i St.prp. nr. 65 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005.

15.1.2 Ny arbeids- og velferdsforvaltning

St.prp. nr 46 (2004-2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning ble lagt fram 11. mars 2005. Arbeids- og sosialdepartementet foreslår her en gjennomgripende reform av dagens arbeids- og velferdsforvaltning.

Arbeids- og sosialdepartementet legger opp til en uendret ansvarsdeling mellom stat og kommune. Ansvaret for arbeidsmarkedspolitikken og folketrygdens pensjons- og støtteordninger forblir statlige, mens kommunene beholder ansvaret for sosiale tjenester. Det opprettes en statlig arbeids- og velferdsetat som erstatter Aetat og trygde­etaten.

Det skal etableres en felles førstelinjetjeneste med et arbeids- og velferdskontor i hver kommune. Disse kontorene er brukernes kontaktsted til arbeids- og velferdsforvaltningens samlede tjenester. Kontorene skal være inngangsdør til alle oppgaver som ivaretas av den nye statsetaten, og skal som minimum også omfatte kommunenes oppgaver knyttet til økonomisk sosialhjelp.

Førstelinjetjenesten skal baseres på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale samarbeidsavtaler. For å støtte opp under de lokale avtalene, vil regjeringen invitere KS til et samarbeid om utarbeidelse av en sentral rammeavtale for den felles statlige-kommunale førstelinjetjenesten. For å markere at reformen er forpliktende for begge parter, foreslås det at lokale avtaler og minimumskrav til samlokalisering gjøres obligatorisk med hjemmel i lov. Eventuelle lokale avtaler om samlokalisering på andre tilgrensende tjenesteområder lovreguleres ikke. Det blir lagt til grunn at ingen av partene ensidig skal kunne presse fram en samlokalisering ut over det lovfestede minimum, men at rammeavtalen med KS bør definere og anbefale andre kommunale, arbeidsrettede tjenester som kan være aktuelle for samlokalisering.

Innenfor de ovennevnte rammene skal det være stor kommunal handlefrihet. Arbeids- og sosialdepartementets forslag legger til rette for at stat og kommune skal kunne utføre enkle, regelstyrte myndighetsoppgaver for hverandre, og for interkommunale kontorer der en lokalt finner dette fornuftig. Det åpnes også for at store kommuner kan ta ansvar for arbeidsmarkedstiltak for de grupper av innbyggere kommunene har inntektssikringsansvaret for.

Kostnadene til den foreslåtte organisatoriske omstillingen inklusive en basis IKT-plattform er anslått til rundt 3 milliarder kroner. Anslaget inkluderer kostnader for både stat og kommune.

Det er ikke gjort vurderinger av kostnadsdelingen mellom stat og kommune. Regjeringen legger til grunn at staten skal bære kostnadene dersom kommunene får utgifter knyttet til flytting for å oppnå det nye kravet til minimumsløsning for samlokalisering av førstelinjetjenesten. Dersom kommunene derimot ønsker å ta inn øvrige deler av sitt tjenestetilbud i den felles førstelinjetjenesten, må de selv dekke utgiftene til dette.

I den grad reformen bidrar til å få flere i arbeid, og til å redusere den gjennomsnittlige varigheten i stønadsforløpene, vil den kunne gi store samfunnsøkonomiske gevinster.

Forutsatt at Stortinget avklarer valg av organisasjonsmodell våren 2005, vil regjeringen fremme forslag til nødvendige lovendringer ved årsskiftet 2005/2006. Formell etablering av den nye statsetaten kan skje fra annet halvår 2006. Målet er at de lokale arbeids- og velferdskontorene i det alt vesentlige skal være på plass i alle landets kommuner innen 2010.

15.1.3 Stortingsmelding om attførings­politikken

Forslaget om Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV), jf. St.prp. nr 46 (2004-2005), vil bli fulgt opp med en stortingsmelding om attførings- og integreringspolitikken i arbeidslivet. Meldingen vil gi en samlet gjennomgang av strategier og virkemidler for å fremme arbeidsdeltaking og sosial trygghet for mennesker i arbeidsfør alder som har særskilte problemer på arbeidsmarkedet. NAV-reformens mål om flere i arbeid og aktivitet, forenkling for brukerne og mer helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, vil ligge til grunn for arbeidet. Med en ny og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning blir det neste skritt en bedre samordning, brukerretting og effektiv bruk av sykdoms- og arbeidsrelaterte ordninger og ytelser i stat og kommuner.

15.1.4 Supplerende stønad for personer med kort botid i Norge

I Ot.prp. nr. 14 (2004-2005) legger Arbeids- og sosialdepartementet fram forslag til ny stønadsordning for eldre med kort botid i Norge. Arbeids- og sosialdepartementet vil sikre eldre innvandrere og andre med liten eller ingen alderspensjon fra folketrygden en minsteinntekt på nivå med minstepensjon.

Utgiftene til den nye stønadsordningen er anslått til 150 mill. kroner i 2006, mens innspart sosialhjelp i samme år anslås å utgjøre 135 mill kroner. Innsparte administrative ressurser i kommunene er anslått til 4 mill kroner.

I Ot.prp. nr. 14 (2004-2005) er det foreslått at det skal foretas reduksjon i rammeoverføringene til kommunene tilsvarende de ovennevnte innsparingene. Stortinget har gjort vedtak i henhold til Innst. O. nr. 56 (2004-2005), der flertallet i Kommunalkomitèen ber regjeringen iverksette loven uten uttrekk i rammeoverføringen til kommunene

Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om finansiering av stønadsordningen i statsbudsjettet for 2006.

15.2 Barne- og familiedepartementet

15.2.1 Ny finansieringsordning for incestsentre – uttrekk fra kommunenes rammetilskudd

I St.meld. nr. 13 (2004-2005) Om incestsentra – tilbod, finansiering og økonomi foreslås det at finansieringsordningen for incestsentre fra 2006 legges om til en finansiering der lokale/regionale tilskudd til driften utløser en statlig støtte på 80 prosent av driftskostnadene. Dette er samme finansieringsordning som ble innført for krisesentrene fra 2005.

I stortingsmeldingen foreslås det at det økte statstilskuddet skal finansieres gjennom et trekk i kommunenes frie inntekter, tilsvarende nedgangen i kommunenes finansieringsansvar. Helseforetakene, som er den andre offentlige finansieringskilden for incestsentervirksomheten, vil også bli trukket tilsvarende tidligere finansieringsansvar. Trekket vil bli i størrelsesorden 8 millioner kroner. Stortingets flertall har sluttet seg til disse forslagene.

15.2.2 Endringer i barnevernloven og sosialtjenesteloven mv.

I Ot.prp. nr. 64 (2004-2005) Om lov om endringer i lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester og lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester , er det foreslått enkelte endringer som berører kommunene.

Det er blant annet foreslått plikt for kommunen til å føre internkontroll med virksomheten på barnevernområdet, og lovfesting av kommunens plikt til å vurdere egnet botiltak for enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere ved bosetting i kommunen.

I proposisjonen foreslås en presisering av kommunens ansvar for oppfølging av biologiske foreldre etter omsorgsovertakelse, slik at det klarere fremgår at barneverntjenesten skal ha et selvstendig ansvar for å sørge for at foreldrene får nødvendig hjelp og støtte til å bedre sin livssituasjon.

15.2.3 Barnehagereformen

Barne- og familiedepartementet la 8. april 2005 fram St.meld. nr. 28 (2004-2005) Om evaluering av maksimalpris i barnehager . Stortingsmeldingen omhandler blant annet evalueringen av trinn 1 i maksimalprisen og første trinn i innfasingen av økonomisk likeverdig behandling av private og offentlige barnehager. I tråd med barnehageforliket, og basert på foreløpige utbyggingstall fra august 2004, foreslo regjeringen i statsbudsjettet for 2005 å utsette innføringen av trinn 2 i maksimalprisen. Stortinget vedtok på denne bakgrunn å ikke bevilge midler til innføring av maksimalpris trinn 2 i 2005.

Likeverdig behandling av private og offentlige barnehager

Likeverdig økonomisk behandling av private og offentlige barnehager er et av de overordnede målene i Regjeringens barnehagepolitikk. Barnehageforliket av 11. juni 2003 sier at likeverdig behandling av private og offentlige barnehager skal innfases. regjeringen fulgte opp dette gjennom økt statstilskudd til private barnehager fra 1. august 2003, og en forskriftsfestet plikt for kommunene til å sørge for likeverdig behandling fra 1. mai 2004. Forskriften om likeverdig behandling pålegger kommunene som en hovedregel å dekke kostnadene i private barnehager som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Fra 1. august 2005 iverksettes neste trinn i innfasingen av likeverdig behandling. Barne- og familiedepartementet har hatt på høring et forslag om å endre forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. Forslaget innebærer at kommunen fortsatt skal sørge for kostnadsdekning, men tilskuddet skal utgjøre minst 85 prosent av det kommunens egne barnehager i gjennomsnitt mottar. Om lag 60 prosent av de private barnehagene vil få økt tilskudd ved en slik endring. I budsjettet for 2005 er det i de statlige skjønnsmidlene lagt inn 230 millioner kroner som skal dekke kostnadene ved denne forskriftsendringen. Helårsvirkningen er på 550 millioner kroner. Barne- og familiedepartementet vil endre forskriften om likeverdig behandling i tråd med det forslaget som har vært på høring, jf. oppsummering av høringsuttalelser og departementets vurdering og konklusjon i St.meld. nr. 28 (2004-2005) Om evaluering av maksimalpris i barnehager.

Innlemming av tilskudd til barnehager

Forslag om innlemming av øremerkede driftstilskudd til barnehager 1. januar 2007 er omtalt i kapittel 8.

15.2.4 Ny barnehagelov

Barne- og familiedepartementet har 8. april 2005 lagt fram Ot. prp. nr. 72 (2004-2005) Om lov om barnehager . Den nye barnehageloven skal styrke forutsetningene for at barnehagen kan gi barna omsorg og et godt pedagogisk tilbud, og skal bidra til en ryddig ansvarsfordeling og stabile rammer i en barnehagesektor som nærmer seg full dekning. Den nye loven skal legge til rette for kommunalt handlingsrom og mangfold i tilbudet, og foreldre/foresatte og barna selv skal sikres innflytelse på utformingen av tilbudet. Videre skal barnehagen ha en faglig forsvarlig bemanning, og det er foreslått å videreføre dagens krav om førskoleutdanning for barnehagens styrer. I tillegg åpnes det for andre høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. For det øvrige personalet er det foreslått fortsatt krav om førskolelærerutdanning for pedagogisk leder og at pedagognormen videreføres.

Det er ikke foreslått vesentlige endringer i kommunens oppgaver. For å gjøre loven lettere tilgjengelig, er det foreslått enkelte redaksjonelle endringer. Det fastslås at kommunen som lokal barnehagemyndighet skal påse at alle barnehager drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunens plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser er foreslått videreført.

Det er naturlig å regulere enkelte av kommunens oppgaver som barnehagemyndighet særskilt og mer utfyllende i egne bestemmelser. Det er derfor foreslått et kortfattet kapittel IV, med fokus på barnehagemyndighetens generelle oppgaver. Kommunen skal etter forslagets avgjøre søknader om godkjenning etter en helhetlig vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold. Kommunens plikt til å føre tilsyn og til å sørge for en samordnet opptaksprosess er foreslått videreført uendret. Det samme gjelder dagens regel om offentlige tilskudd til private barnehager. Bestemmelsen om rett til prioritet ved opptak er foreslått utvidet til også å gjelde barn det er fattet vedtak om etter barnevernloven §§ 4-12 og 4-4 annet og fjerde ledd. Det er videre foreslått innført en hjemmel for Barne- og familiedepartementet til å fastsette nærmere saksbehandlingsregler for opptak i barnehagen i forskrifter.

Fylkesmannens tilsynskompetanse er foreslått endret slik at fylkesmannen ikke lenger skal føre tilsyn med den enkelte barnehage. I stedet gis fylkesmannen kompetanse til å føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt som barnehagemyndighet. Fylkesmannens oppgaver som klageinstans er foreslått videreført.

Den nye barnehageloven er også omtalt i kapittel 14 om regelverksforenkling, jf. også vedlegg 6.

15.3 Finansdepartementet

15.3.1 Skatteoppkreverfunksjonen - videre utredning

I NOU 2004:12 Bedre skatteoppkreving , foreslo utvalget en rekke ikke–organisatoriske forbedringsforslag til nærmere vurdering. Et flertall gikk ellers inn for statliggjøring av skatteoppkreverfunksjonen, mens mindretallet gikk inn for fortsatt kommunal organisering. I høringsrunden gikk et stort flertall av kommunene inn for en fortsatt kommunal løsning.

Konkrete løsninger og praktiske konsekvenser av å statliggjøre skatteoppkreverfunksjonen ble ikke nærmere beskrevet i utredningen. Det ble heller ikke foretatt en nærmere vurdering av forbedringstiltak som innebærer sterkere statlige styringsgrep innenfor en fortsatt kommunal organisering. Skattedirektoratet vil stå for en oppfølgende utredning av disse to alternativene. Utredningen vil foreligge ved utgangen av 2005.

15.4 Fiskeri- og kystdepartementet

15.4.1 Revisjon av lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann mv.

Fiskeri- og kystdepartementet varsler revisjon av lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann mv. Saken ventes sendt på høring i løpet av våren 2005.

15.5 Helse- og omsorgsdepartementet

15.5.1 Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2008

Innsatsen i kommunene er blitt vektlagt i økende grad i løpet av opptrappingsperioden. Det er blitt tilført 1 600 nye årsverk og det er gitt 3 400 boligtilsagn til og med 2004. Boligene vil bli ferdigstilt i løpet 2006, i og med at det tar ca. 2 år fra tilsagn til ferdigstillelse. Til og med 2005 har nivået på øremerkede midler til drift i kommunene økt med drøyt 1,5 milliarder kroner innen opptrappingsplanen.

For å lykkes i arbeidet med å skape et godt og individuelt tilpasset tilbud i brukernes nærmiljø, anses det som avgjørende at brukerperspektivet styrkes. Dette gjelder i tilknytning til planlegging og utvikling av tjenestene, og i det individuelle møtet mellom bruker og behandler.

Status for utviklingen av tjenestene og utbetaling av driftstilskudd

Kommunene har mottatt øremerkede tilskudd på dette området fra og med 1995. Det samlede omfanget av tjenester viser fortsatt en positiv utvikling. Stadig flere kommuner har etablert botilbud og samarbeid med arbeidsmarkedsetaten. Personelltilgangen synes i hovedsak god. Unntaket er mindre kommuner med generelle rekrutteringsproblemer.

Tilskudd for 2005 utbetales på grunnlag av planlagt aktivitet i 2005 i kommunene på dette området. Kommunene må ha levert tilfredsstillende resultatrapportering for 2004, og samtidig vist at den samlede aktiviteten i 2005 planlegges økt i forhold til 2004-nivået minst svarende til økningen i tilskuddet fra 2004 til 2005. Det vises her til Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2005. Det er avsatt 1 944 millioner kroner til drift som fordeles til kommunene etter inntektssystemets kostnadsnøkkel for den kommunale helse- og sosialtjenesten.

Status for utbygging av omsorgsboliger over opptrappingsplanen for psykisk helse

Det ble i 2004 gitt 913 tilsagn til omsorgsboliger over opptrappingsplanen. Totalt for planperioden er nå 3 400 tilsagn gitt. Dette tilsvarer måltallet for opptrappingsplanen. Det er over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett satt av 150 millioner kroner til finansiering av omsorgsboliger i 2005. Det er i tillegg avsatt 93,6 millioner kroner til kompensasjon for utgifter til renter og avdrag. For øvrig vises det til St.prp. nr. 1 (2004-2005) for en nærmere omtale av boliger til psykisk syke.

15.5.2 Interkommunalt legevaktsamarbeid

I Budsjett-innst. S. nr. 11 (2003-2004) ba et flertall i sosialkomiteen daværende Helsedepartement om å foreta en vurdering av hvordan en kan få til en kostnadsfordeling mellom folketrygd og kommune slik at kommunene ikke taper på å legge til rette for en ordning med interkommunalt legevaktsamarbeid som totalt sparer samfunnet for utgifter, gir befolkningen et bedre helsetilbud og som i tillegg er god personalpolitikk. Basert på tilgjengelig dokumentasjon konkluderte Helse- og omsorgsdepartementet i kommuneproposisjonen for 2005 (St.prp. nr. 64 (2003-2004)) med at det ikke er regnskapsmessig grunnlag for å hevde at etablering av interkommunale legevaktsentraler har medført tilsvarende innsparinger for trygden som kan omdisponeres til å dekke kommunenes merutgifter.

Helse- og omsorgsdepartementet arbeider med å få fram reelle kostnadsberegninger for ulike måter å organisere legevakt på kveld, natt og i helger. Slike data er ikke tilgjengelig i de ordinære rapporteringssystemer. Statistisk sentralbyrå skal foreta en forundersøkelse. Helse- og omsorgsdepartementet vil drøfte med KS og Legeforeningen de aktuelle resultater med sikte på grunnlaget for å foreta beregninger. Helse- og omsorgsdepartementet vil i statsbudsjettet for 2006 redegjøre nærmere om dette.

15.5.3 Utvidet krav til veiledet tjeneste for å praktisere selvstendig som allmennlege for trygdens regning

Kravet til veiledet tjeneste for å praktisere selvstendig som allmennlege innenfor trygdeordningen vil bli utvidet til minimum tre år. Slik veiledet tjeneste kan i dag tas i assistentlegestilling på sykehus. Helse- og omsorgsdepartementet vil foreslå å tilrettelegge for slik veiledet tjeneste også i allmennlegetjenesten.

Fristen for gjennomføringen av endringen i legedirektivet er 1. januar 2006. Et høringsnotat med forslag til nødvendige forskriftsendringer vil bli sendt på høring våren 2005.

15.5.4 En sammenhengende helsetjeneste - Wisløffutvalget

Wisløffutvalget har utredet og foreslått tiltak for å bedre samhandlingen i helsetjenesten mellom første- og andrelinje. Utvalget avga sin utredning (NOU 2005:3) 1. februar 2005, høringsfrist er 1. juni. Det vises til nærmere omtale i kapittel 1.

15.5.5 Stortingsmelding om framtidens pleie- og omsorgstjenester

Omsorgstjenestene står overfor store utfordringer. På sikt vil økningen i antall eldre over 80 år øke etterspørselen etter kommunale pleie- og omsorgstjenester, samtidig som både behov og brukergrupper endres. Dette vil øke behovet for helse- og sosialpersonell i kommunesektoren framover. Regjeringen har derfor startet opp et arbeid med en melding om morgendagens omsorgstjenester. Forebygging og tiltak som både bygger opp om den enkeltes ansvar, familieomsorg og yrkesaktivitet er sentrale innsatsområder. Fremtidens tjenestetilbud må også organiseres slik at vi får en effektiv tjenesteproduksjon. Samtidig må tjenestetilbudet tilpasses de nye eldres og andre brukergruppers behov og ønsker, og åpne for større grad av brukervalg og brukerstyring. Det tas sikte på å legge fram meldingen høsten 2005.

15.5.6 IPLOS – individbasert pleie- og omsorgsstatistikk

IPLOS er et informasjonssystem basert på individdata for søkere og tjenestemottakere av kommunale sosial- og helsetjenester som skal tas i bruk i alle kommuner fra 1. januar 2006. Systemet er et verktøy for dokumentasjon, rapportering og statistikk, og skal gi informasjon om søkere og mottakere av tjenestene. Det skal være en obligatorisk del av KOSTRA og vil gi bedre grunnlag for planlegging og styring samt vurdering av kvalitet og effektivitet mellom tjenester og kommuner. I 2004 ble IPLOS innført i 294 kommuner. Blant annet på grunn av kommunale omorganiseringer og nyinvesteringer i IKT-systemer er enkelte kommuner noe forsinket med hensyn til innføring av IPLOS. Alle kommuner vil imidlertid ha fått opplæring i løpet av ettervinteren 2006. Prosessen med å kvalitetssikre innføringen av IPLOS i landets kommuner vil starte opp høsten 2005.

For å sikre opprettelsen av det sentrale psevdonyme IPLOS-registeret har regjeringen i Ot.prp. nr. 65 (2004-2005) foreslått endringer i helseregisterloven slik at registre med hjemmel i loven også kan behandle helseopplysninger for å ivareta oppgaver etter sosialtjenesteloven. Forskriften om opprettelsen av IPLOS- registeret vil bli sendt på høring i løpet av våren 2005.

15.5.7 Avtale om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgstjenestene

Som ledd i oppfølgingen av avtalen mellom regjeringen og KS om utvikling av de kommunale pleie- og omsorgstjenestene, samarbeider partene om utvikling av et kvalitetsmålingssystem, herunder bruk av kvalitetsindikatorer. Et sett indikatorer med utgangspunkt i registrerte data i KOSTRA for 2004 vil bli publisert i juni 2005. I tillegg til publisering i KOSTRA vil partene samarbeide om en brukervennlig publiseringskanal. Grunnlagsregistreringen vil bli videreutviklet blant annet med data fra IPLOS.

For ytterligere å styrke kvalitetsutviklings­arbeidet i kommunene ble det i statsbudsjettet for 2005 bevilget et tilskudd til KS for utvikling av brukerundersøkelser.

15.5.8 Vertskommunetilskuddet

Det vises til omtale i kapittel 9.

15.5.9 Toppfinansieringen for ressurs­krevende brukere

Stortinget har i Innst. O. nr. 23 (2004 -2005) bedt regjeringen om å gå gjennom retningslinjene for tilståelse av kompensasjon til kommunene for merutgifter til særlig ressurskrevende brukere ut fra målsettingen om å redusere tiden fra erkjent behov og til kompensasjon foreligger, samt legge fram resultatet av gjennomgangen for Stortinget.

En ny øremerket tilskuddsordning for ressurskrevende brukere ble opprettet fra 2004. I 2004 ble det utbetalt i overkant av 1,5 milliarder kroner til kommunene. Utover innslagspunktet på kroner 725 000 vil kommunene på landsbasis i 2005 få kompensert 80 prosent av utgiftene, beskrevet som modell 2 i St.prp. nr. 66 (2002-2003). Dette medfører at kommuner som har særlig høye utgifter i forhold til folketallet vil få en høyere kompensasjon enn 80 prosent, mens kommuner som har en forholdsvis lavere utgift per innbygger, vil få lavere kompensasjon enn 80 prosent utover innslagspunktet.

Den vedtatte modellen innebærer at både brukernes utgifter og innbyggertall påvirker størrelsen på toppfinansieringstilskuddet kommunen vil motta. Dette medfører at kommunenes egenandel må knyttes opp mot antall innbyggere i kommunen. Egenandelen er ikke mulig å beregne før alle kommuner har sendt inn regnskapstall.

Rapporteringen fra kommunene er basert på regnskapstall over lønnsutgifter knyttet til den enkelte bruker. Innrapporteringen skal skje så raskt som mulig, men kan ikke foreligge før etter at kommunenes regnskapstall avlegges den 15. februar. Det er likevel slik at en stor andel av kommunene ikke klarer å avlegge regnskapet i henhold til fristen. Disse regnskapene blir avlagt senere på våren. Tallene skal deretter kontrolleres av kommunerevisor. Utbetaling av tilskudd til kommunene bør kunne skje i juni/ juli. I 2004 ble midler til kommunene ikke utbetalt før i september. Dette skyldtes at dette var en ny ordning, og at enkelte kommuner var sene med å sende inn regnskapstall.

I og med at utbetalingene baserer seg på regnskapstall fra foregående år, kan enkelte kommuner få store utgifter til nye brukere som ikke blir kompensert før året etter. Tilsvarende fungerer ordningen slik at dersom en bruker faller fra vil kommunen få utbetalt påløpte utgifter ett år i etterkant.

Etter Helse- og omsorgsdepartementets vurdering vil innføring av forskuddsutbetaling medføre uforholdsmessig store administrative kostnader både for staten og kommunene.

Kommunal- og regionaldepartementet har i retningslinjene til fylkesmennene ved fordeling av skjønnsmidler, tatt inn en formulering hvor fylkesmannen bes om å ta hensyn til kommuner som har spesielt høye kostnader knyttet til særlig ressurskrevende brukere, og hvor dette ikke fanges tilstrekkelig opp gjennom inntektssystemet og toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende brukere.

Refusjonsordningen skal evalueres i 2005. Det foreslås ikke endringer i retningslinjene for tilståelse av tilskudd før resultatet av evalueringen foreligger.

Registrering og evaluering av tvistesaker for ressurskrevende brukere

Stortinget har i Innst. O. nr. 23 (2004- 2005) bedt regjeringen om å legge til rette for rutiner for registrering og evaluering av kommunenes tvistesaker for ressurskrevende brukere som behandles av fylkesmannen, og å presentere hvordan en slik tilrettelegging bør finne sted.

Helse- og omsorgsdepartementet vil, for å sikre lik praksis blant fylkesmennene, legge til rette for at avgjørelser i tvistesaker etter sosialtjenesteloven § 10-3 sendes i anonymisert form til Sosial- og helsedirektoratet for evaluering. Det foreslås oppstart fra og med 1. januar 2006. Dette vil gi oversikt over embetenes praktisering av lovverket og gi informasjoner om eventuelle behov for å sende ut signaler om hvordan regelverket er å forstå.

15.5.10 Skyss av helsepersonell

Det vises til omtale i kapittel 9.

15.5.11 Legetjenester i sykehjem

Stortinget vedtok 17. mars 2005 følgende (jf. Innst. S. nr. 122 (2004-2005)):

”Stortinget ber Regjeringen utarbeide kriterier for en minstenorm for legedekningen ved norske sykehjem og legge kriteriene fram for Stortinget som del av forslaget til økonomi i kommunesektoren for 2006.”

Helse- og omsorgsdepartementet har pålagt Sosial- og helsedirektoratet å utarbeide forslag til kriterier for minstenorm for legedekning ved norske sykehjem. Det er viktig at dette skjer på grunnlag av kunnskap om status for legetjenester i sykehjem og svakheter ved denne. Direktoratet skal anbefale nivå for legetjenester i sykehjem som sikrer nødvendig helsehjelp til pasientene. Anbefalingen må ta hensyn til pasientens helse- og sykdomstilstand og hvilke funksjoner sykehjemsplassene dekker. Før saken oversendes Helse- og omsorgsdepartementet skal direktoratet legge anbefalingen fram for Den norske legeforening, KS og Nasjonalt råd for spesialistutdanning og fordeling av legeårsverk. Direktoratet er også bedt om en bred vurdering av supplerende tiltak for å styrke legetjenesten i sykehjem.

Av hensyn til nødvendige prosesser i forberedelse av saken er det tidsmessig ikke mulig å legge fram en vurdering av saken nå, men regjeringen vil komme tilbake til saken i statsbudsjettet til høsten.

15.5.12 Brukerstyrt personlig assistanse

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer , fattet Stortinget følgende vedtak:

”Stortinget ber Regjeringen fremme en sak for Stortinget om ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (BPA) der rettighetsfesting for brukerne, tjenestens omfang og innhold samt ulike modeller for statlig medfinansiering utredes. Saken legges fram i inneværende stortingsperiode.”

BPA er en alternativ organisering av tjenesten ”praktisk bistand og opplæring” i sosialtjenesteloven. Ordningen ble lovfestet i 2000 og innebærer at tjenestemottakeren har egne faste assistenter som han eller hun rekrutterer og har arbeidslederansvaret for. Innenfor det timetallet kommunen har tildelt, er det brukeren som bestemmer hvilke oppgaver assistenten(e) skal utføre. Målet med ordningen er at brukerne skal få større selvbestemmelse og uavhengighet. Finansieringen er et kommunalt ansvar på linje med øvrige tjenester etter lov om sosiale tjenester. Det er i imidlertid etablert et stimuleringstilskudd som skal dekke kommunenes utgifter knyttet til rekruttering og opplæring.

I 2003 var det i følge kommunenes rapportering til SSB 1 161 personer som hadde mottatt praktisk bistand som BPA. Til sammenligning var det 114 000 personer som i alt mottok praktisk bistand, eventuelt i kombinasjon med hjemmesykepleie.

Ulike undersøkelser har vist at ordningen med BPA fører til større selvbestemmelse og høyere livskvalitet for brukerne. Ordningen har gitt en mer individuelt utformet tjeneste som brukeren i høy grad styrer selv (Askheim 2001, Guldvik 2003). Ni av ti brukere er i følge undersøkelsen svært ellers nokså tilfreds med ordningen. Det er særlig muligheten til selv å kunne velge assistenter, brukerstyringen og det å ha færre hjelpepersoner å forholde seg til, som brukerne er fornøyd med.

Utvidelse av målgruppen for ordningen

Da ordningen med BPA ble hjemlet i sosialtjenesteloven i 2000, ble det i lovproposisjonen presisert at de som skal få tildelt BPA må være over 18 år som en konsekvens av kravet til arbeidslederrollen. Det ble understreket at brukerens mulighet for å ivareta arbeidslederrollen er et sentralt element i ordningen. Krav om at brukeren skal kunne ivareta arbeidslederrollen ekskluderer funksjonshemmede med kognitiv funksjonssvikt, blant annet utviklingshemmede og familier med barn med nedsatt funksjonsevne. I rundskriv I-20/2000 om Brukerstyrt personlig assistanse er det åpnet for at mindreårige i særlige tilfeller skal kunne få tildelt BPA. Den restriktive formuleringen i rundskrivet har ført til at få kommuner innvilger ordningen for disse gruppene.

Et lite antall psykisk utviklingshemmede har BPA her i landet, i hovedsak med pårørende i arbeidslederrollen. I andre nordiske land er det langt mer vanlig at utviklingshemmede har denne ordningen. Evalueringer både i Norge og andre nordiske land viser at man har gode erfaringer med BPA, også for grupper som ikke fullt ut kan ivareta brukerstyringen selv. En norsk studie fra 2001 konkluderer med at ordningen gir større grad av fleksibilitet, forutsigbarhet og brukerstyring også for utviklingshemmede (Askheim 2001). Andelslaget for borgerstyrt personlig assistanse (ULOBA) har gjennomført et prosjekt der blant annet familier med barn med nedsatt funksjonsevne har hatt BPA, og der brukerstyringen stort sett har vært ivaretatt av foreldrene. Prosjektet viser at familiene er svært tilfreds med å ha fått BPA.

Helse- og omsorgsdepartementet mener at ordningen med brukerstyrt personlig assistanse også bør omfatte brukere som ikke alene kan ivareta arbeidslederrollen. Helse- og omsorgsdepartementet vil gjennom endringer i retningslinjene for ordningen presisere at også de som må ha assistanse for å ivareta arbeidslederrollen og brukerstyringen, kan få BPA. Brukerstyringen kan da ivaretas av foreldre, nære pårørende eller hjelpeverge. Det har vært hevdet at en endring i regelverket vil svekke brukerstyringen i ordningen og at dette vil gjøre at tjenesten ligner mer på ordinære tjenester i sosialtjenesteloven. Helse- og omsorgsdepartementet mener at brukerstyringen ikke svekkes selv om den ivaretas av foreldre, nære pårørende eller hjelpeverger. Det er imidlertid nødvendig å avklare spørsmål knyttet til hvilke fullmakter de som representerer/assisterer brukeren skal ha, og en avgrensning av hvem som kan ivareta/assistere brukeren i brukerstyringen. Helse- og omsorgsdepartementet vil avklare nærmere de formelle fullmakter og representasjonsspørsmål i nye retningslinjer.

Rett til å motta tjenester som brukerstyrt personlig assistanse

Brukerstyrt personlig assistanse innebærer fritt brukervalg. Det er brukeren som rekrutterer assistenter, og som innenfor det timetallet kommunen tildeler, bestemmer hvilke oppgaver assistenten skal utføre. Statens råd for funksjonshemmede og Norges Handikapforbund har foreslått å endre sosialtjenesteloven slik at alle som mottar praktisk bistand eller opplæring etter sosialtjenestelovens § 4-2 bokstav a ut over et visst omfang, gis rett til å få hele eller deler av denne tjenesten organisert som BPA.

En slik lovendring vil ikke endre inngangsvilkårene for å få praktisk bistand, som reguleres av sosialtjenesteloven § 4-3. Det vil fortsatt være kommunen som avgjør hvem som skal få tjenester, hva slags tjenester vedkommende skal få og tjenesteomfanget i henhold til reglene i dagens sosialtjenestelov.

Helse- og omsorgsdepartementet mener at en slik rett til å motta tjenester som BPA vil stimulere kommunene til å organisere praktisk bistand på nye måter, samtidig som det vil bidra til større valgfrihet og økt brukermedvirkning. Helse- og omsorgsdepartementet vil derfor utrede en modell for rett til å motta praktisk bistand som BPA med sikte på å komme tilbake til dette i forbindelse med oppfølgingen av Berntutvalgets forslag til ny lov om sosial- og helsetjenester i kommunene (NOU 2004:18), jf. også kapittel 1 og vedlegg 6 for nærmere omtale av Berntutvalget.

Finansiering av ordningen

I dag finansieres tjenester som ytes som brukerstyrt personlig assistanse av kommunene, i hovedsak gjennom kommunenes frie inntekter. I 2004 ble det innført en ny statlig toppfinansieringsordning for kommunenes utgifter til ressurskrevende brukere. Når utgiftene til en bruker overstiger kroner 725 000, vil kommunene på landsbasis i 2005 få kompensert 80 prosent av utgiftene.

Denne ordningen omfatter også utgiftene til tjenestetilbudet til de BPA-brukere som har omfattende tjenestebehov. I 2004 ble det utbetalt i overkant av 1,5 milliarder kroner til kommunene gjennom denne ordningen.

Forslaget om å utvide målgruppene for BPA endrer ikke kommunenes rolle når det gjelder å avgjøre hvem som skal få tildelt tjenester, hva slags tjenester vedkommende skal få og tjenesteomfanget i henhold til dagens sosialtjenestelov. Helse- og omsorgsdepartementet mener at det ikke er behov for en egen statlig finansieringsordning for BPA ved de endringer som foreslås her. BPA er en alternativ organisering av tilbudet som ikke endrer vilkårene for retten til tjenester eller omfanget av tilbudet. Utvidelsen av målgruppen vil etter Helse- og omsorgsdepartementets vurdering derfor ikke medføre økte kostnader for kommunene.

Det er heller ikke ønskelig å innføre nye finansieringsordninger før man har fått mer erfaring med dagens toppfinansieringsordning og før denne er evaluert. Regjeringen skal evaluere ordningen med ressurskrevende brukere fortløpende. Den første evalueringen vil bli foretatt i 2005. Målet for evalueringen er å belyse om ordningen sikrer ressurskrevende brukere et godt tjenestetilbud, og evaluere om ordningen er et hensiktmessig virkemiddel for å finansiere kommunenes lønnsutgifter i forhold til tjenesteinnsatsen for ressurskrevende brukere.

Evalueringen av stimuleringstilskuddet (Andersen 2005) viser at tilskuddet har hatt stor betydning for å få kommuner til å ta i bruk ordningen. Evalueringen viser også at opplæring i brukerstyring er avgjørende for at ordningen skal fungere bra. Ved en utvidelse av målgruppen er det viktig at også de som skal ivareta brukerstyringen på vegne av brukeren får god opplæring. Ved en utvidelse av målgruppen legger Helse- og omsorgsdepartementet til grunn en økning i antall brukere på om lag 20 prosent. Helse- og omsorgsdepartementet vil komme tilbake til innretningen på stimuleringstilskuddet og budsjettmessige konsekvenser i budsjettforslaget for 2006.

15.5.13 Innlemming av øremerket tilskudd til rusmiddeltiltak

Det vises til omtale i kapittel 5.

15.5.14 Harmonisering av den kommunale helse- og sosialtjenesten – Berntutvalget

I oktober 2004 la det såkalte Berntutvalget fram sin utredning om harmonisering av helse- og sosiallovgivningen, NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene. Det vises til nærmere omtale i kapittel 1 og kapittel 14.

15.5.15 Unge personer med nedsatt funksjonsevne i eldreinstitusjon

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2002 (jf. Innst. S. nr. 11 (2001-2002)), ba Stortinget regjeringen, i samarbeid med brukerorganisasjonene, å utarbeide en handlingsplan med tiltak som settes i verk for å sørge for at alle unge funksjonshemmede som ønsker det er flyttet ut av eldreinstitusjon innen utgangen av 2005.

Det er opprettet en kontaktgruppe ledet av Helse- og omsorgsdepartementet med representanter fra Norges Handikapforbud, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, KS og Sosial- og helsedirektoratet. Kontaktgruppen skal følge utviklingen på området og komme med nye forslag til tiltak. Det er utarbeidet et rullerende rapporteringssystem. Fylkesmennene følger opp aktuelle kommuner og oppfordrer disse til å utarbeide individuell plan for den enkelte bruker. De regionale helseforetakenes veiledningsplikt overfor kommunene i disse sakene er understreket i styringsdokument og rundskriv.

En ny kartlegging i 2004 viste at det er 132 unge personer med nedsatt funksjonsevne bosatt i alders- og sykehjem. Det anslås at mellom 30 til 50 av disse har flyttet inn i et alders- eller sykehjem etter 2002.

Sosial- og helsedirektoratet har bedt Fylkesmannen om å innkalle de kommuner som i følge kartleggingen har unge personer under 50 år bosatt i alders- og sykehjem til et møte. Kommunen skal i møtet rapportere til Fylkesmannen i forhold tilknyttet hver enkelt beboer. Gjennomgangen med kommunene skal være fullført innen medio juni 2005. Fylkesmannen skal innen 1. august 2005 gi Sosial- og helsedirektoratet en samlet oppsummering om status i hver enkelt kommune.

Når det gjelder finansiering av tiltak, vises det til toppfinansieringsordningen for ressurskrevende brukere.

15.6 Justis- og politidepartementet

15.6.1 Nødnett

Siden 1995 har flere departementer og nødetatene arbeidet med planleggingen av nytt felles samband for nødetatene. Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2005 ble det vedtatt at Justisdepartementet kan innhente tilbud på etablering av et felles digitalt radiosamband (nødnett) for nød- og beredskapsetatene og inngå kontrakt om et første utbyggingsområde. Dette området utgjøres av politidistriktene Follo, Romerike, Oslo, Asker og Bærum, Søndre Buskerud og Østfold. Justisdepartementet kan også innhente tilbud fra leverandør på utbygging i resten av landet. Justisdepartementet har startet anskaffelses­prosessen for nødnettet med sikte på å inngå kontrakt ved årsskiftet 2005/2006.

15.6.2 Forslag om endringer i personopplysningsloven om adgang for kommunene til å påta seg oppgaver i forhold til tilsyn med fjernsynsovervåkning

Etter gjeldende rett er det Datatilsynet som fører tilsyn med og håndhever reglene om fjernsynsovervåking i personopplysningsloven. Slik overvåking er meldepliktig, men ikke konsesjonspliktig. Justisdepartementet sendte 7. mars 2005 på høring et forslag om at kommuner som ønsker det, skal kunne føre tilsyn med fjernsynsovervåking. Forslaget er særlig begrunnet med ønsket om å la kommunene selv få en mulighet til å ta stilling til personvernspørsmål som berører innbyggerne i kommunen. Departementet foreslår også at kommunen selv skal bestemme om denne type overvåking krever forhåndsgodkjenning. Dette betyr at en kommune for eksempel kan bestemme at visse områder i kommunen ikke skal overvåkes, eller at det bare skal benyttes et bestemt antall kameraer. Det vil være opp til kommunene selv å bestemme hvor store ressurser som skal brukes til å løse tilsynsoppgaven. Det forslås også at den som unnlater å etterkomme pålegg, etter omstendighetene skal kunne ilegges tvangsmulkt som skal tilfalle kommunen.

15.6.3 Den sivile rettspleien på grunnplanet

Ved lov 25. juni 2004 nr. 53 ble det blant annet vedtatt at den sivile rettspleien på grunnplanet skal samles i politi- og lensmannsetaten i hele landet. Forliksrådet som kollegial domstol berøres ikke av dette. Det skal fremdeles være et forliksråd med kommunalt valgte representanter i hver kommune. Justisdepartementet tar sikte på at lovvedtaket settes i kraft fra 1. januar 2006. Omorganiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet har konsekvenser for de kommunale oppgavene som sekretariat for forliksrådene og noen få steder namsmanns- og stevnevitnefunksjoner.

15.6.4 Forholdet til Longyearbyen lokalstyre

I St.prp. nr. 64 (2003-2004) er Longyearbyen lokalstyre omtalt under punkt 18.2. Der er det blant annet vist til at Justisdepartementet i samarbeid med Longyearbyen lokalstyre vil legge opp til en evaluering av lokaldemokratiet i Longyearbyen, med sikte på oppstart høsten 2004. Evalueringsprosjektet er nå i gang og forutsettes gjennomført i løpet av 2005. Sentralt i evalueringen er spørsmålet om intensjonene med reformen er innfridd, det vil si om det er blitt større påvirkningsmulighet for innbyggerne, mer nærhet, lokal tilpasning, økt engasjement og bedre fellesskapsfølelse. En ønsker videre å finne svar på en rekke spørsmål om valgdeltakelse, betydningen av fire års valgperiode kontra tidligere to år, tilfredshet med de lokale tjenestene, holdninger til demokrati og deltakelse i lokalsamfunnet mv. Longyearbyen lokalstyre vurderer selv å følge opp evalueringen i 2005 med en ny evaluering etter lokalstyrevalget høsten 2007.

15.7 Kommunal- og regionaldepartementet

15.7.1 Rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap

For å tilrettelegge for aktiv samfunnsdeltakelse for alle, har Stortinget etter forslag fra regjeringen i Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. , vedtatt innføring av lovfestet opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, jf. Innst.O. nr. 18 (2004-2005). Ordningen er ment å sikre at innvandrere deltar i grunnleggende opplæring i norsk og samfunnskap i løpet av deres første tid i Norge. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere blir gjort obligatorisk fra 1. september 2005.

Kommunene vil være ansvarlige for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og organiseringen av den. Også i dag er kommunene i medhold av voksenopplæringsloven gitt ansvar for å tilby norskopplæring innenfor rammen av den gjeldende særtilskuddsordningen mv. Kommunene kan velge å tilby opplæringen selv eller å bruke studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner, folkehøgskoler eller andre private eller offentlige opplæringstilbydere. Opplæringen skal tilfredsstille visse krav til innhold og kvalitet som blant annet vil sikre at den enkelte deltaker får tilrettelagt opplæring i tråd med individuelle forutsetninger og behov. Dette skal skje så snart som mulig og senest innen tre måneder etter at den enkelte framsetter krav eller søknad om å få norskopplæring.

Samtidig med innføring av obligatorisk opplæring i norsk og samfunnskunnskap, foreslås dagens tilskuddsordning lagt om til et per capitatilskudd, slik at kommunene gis tilskudd etter en enhetlig struktur, uavhengig av hvordan tilbudet organiseres. Dagens tilskuddsordning vil bli beholdt i 5 år for de som ikke omfattes av ny ordning. Det vises til nærmere omtale av forslag til ny tilskuddsordning i St.prp. nr. 65 (2004-2005) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005.

15.7.2 Ny rentekompensasjonsordning for kirkebygg

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2005 ble det etablert en kompensasjonsordning for utgifter til renter til investeringer for istandsetting av kirker og kirkeinventar. Det er gitt en investeringsramme på 500 millioner kroner. Husbanken skal forvalte ordningen. Det vises for øvrig til rundskriv (H-32/04) fra Kommunal- og regionaldepartementet og rundskriv (V-9B/2005) fra Kirke- og kulturdepartementet.

15.7.3 Rundskriv om opparbeidingsplikt for vei, vann og avløp

Plan- og bygningsloven inneholder regler som pålegger utbygger å opparbeide vei, vann og avløp i angitte tilfeller, og innenfor visse rammer, jf. § 67. Kommunal- og regionaldepartementet planlegger et rundskriv til hjelp for utbyggere og kommunens saksbehandlere. Rundskrivet vil gi en gjennomgang av reglenes innhold, og avklare uklarheter departementet har blitt klar over gjennom spørsmål fra fylkesmenn, kommuner og private.

15.7.4 Rundskriv om midlertidige og ­transportable innretninger

Våren 2005 vil det bli utarbeidet rundskriv om regelverket som gjelder for midlertidige og transportable innretninger etter plan- og bygningsloven, jf. § 85. Det ble foretatt endringer i lov og forskrift i 2003. Rundskrivet ivaretar behovet for en samlet framstilling på dette området, slik at regelverket blir enklere å praktisere. Rundskrivet skal også bidra til at praksis i kommunene blir mer ensartet.

15.7.5 Utbyggingsavtaler

Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med Miljøvern­departementet fremmet forslag til lovregulering av utbyggingsavtaler i Ot.prp. nr. 22 (2004-2005). Det vises også til rundskriv H-5/02 fra Kommunal- og regionaldepartementet, og lovforslag fra henholdsvis Planlovutvalget (NOU 2003:14) og Bygningslovutvalget (NOU 2003:24). Etter at Stortinget har behandlet lovforslaget vil det bli utarbeidet en veiledning, som vil foreligge samtidig med ikrafttredelsen, sannsynligvis ved årsskiftet 2005/2006.

15.7.6 Bygningslovutvalget

Bygningslovutvalget vil fremlegge sin andre delutredning med lovforslag 20. juni 2005. Bygningslovutvalget er dermed ferdig med sitt arbeid. Utredningen vil være på høring høsten 2005.

15.7.7 Ny miljøhandlingsplan

Kommunal- og regionaldepartementet la i mars 2005 fram en ny miljøhandlingsplan for bolig- og byggsektoren. Planen gir en samlet oversikt over de viktigste statlige mål og tiltak for å bedre miljøtilstanden i sektoren. Les mer om planen på http://odin.dep.no/filarkiv/240891/miljohandlingsplan.pdf.

15.7.8 Endringer i teknisk forskrift

Kommunal- og regionaldepartementet forbereder enkelte forslag til endringer i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven. Forslagene vil i hovedsak berøre kommunene som bygningsmyndighet, men også få visse konsekvenser for kommunene som bygningseier. Endringsforslagene vil legges ut til høring i perioden mai-august 2005. Eventuelle nye forskriftsbestemmelser vil etter planen tre i kraft fra 1. januar 2006.

15.7.9 Nasjonal strategi 2005-2007 ”På vei til egen bolig”

”På vei til egen bolig” er regjeringens strategi for å forebygge og bekjempe bostedsløshet. Strategien viderefører og utvider innsatsen i Prosjekt Bostedsløse som varte fra 2001 til 2004. Stortinget sluttet seg til den nye strategien i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 23 (2003-2004) Om boligpolitikken . Det er satt resultatmål som skal nås innen 2007.

I gjennomføring av strategien ”På vei til egen bolig” inviteres alle kommuner med i samarbeidet, og det legges mer vekt på forebygging. Husbankens skal ha et koordineringsansvar. Det er utarbeidet et eget informasjonshefte (H-2161) i forbindelse med igangsetting av strategien.

15.7.10 Samordningsarena for storbyutvikling

Regjeringen foreslo i Storbymeldingen en ny samordningsfunksjon for statlig medvirkning og interesser i store byutviklingssaker, jf. St.meld. nr 31 (2002-2003) og Innst. S. nr. 117 (2003-2004). Forslagets utgangspunkt er storbyenes understreking av manglende statlig samordning.

En arbeidsgruppe med representanter for storbyene, Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, har utredet mulige praktiske ordninger og foreslått at Kommunal- og regionaldepartementet tar ansvar for en ny samordningsarena. Regjeringen går inn for en prøveordning i tre år fra 2006.

Den nye ordningen vil ikke frata det enkelte departement sektor- og samordningsansvar, ei heller gå på tvers av gjeldende planprosesser (for eksempel Nasjonal transportplan). Ordingen skal ta utgangspunkt i ordinære budsjettprinsipper og rammer.

De seks storbykommunene Oslo, Bergen, Trondheim, Tromsø, Stavanger og Kristiansand gis anledning til å be Kommunal- og regionaldepartementet benytte prøveordningen på store byutviklingsprosjekter som er ferdig behandlet etter plan- og bygningsloven. En sak skal kunne tas opp til reell behandling på samordningsarenaen hvis staten reelt sett forsinker et viktig prosjekt ved nye prosedyrer eller brudd på tidligere økonomiske forutsetninger. Sakene må gjelde samordning mellom flere hensyn, og ikke alene gjelde manglende finansiering.

I prøveordningen som nå innføres vil sakene kunne gå direkte til departementet, men Kommunal- og regionaldepartementet vil i hensiktsmessige enkeltsaker prøve ut regional organisering av samordningsarenaen i regi av fylkesmannen. Prøveordningen vil bli evaluert.

15.7.11 Hovedstadsmelding

Ved behandlingen av Storbymeldingen ba Stortinget i Innst. S. nr. 117 (2003-2004) regjeringen om å legge frem en hovedstadsmelding. Arbeidet med denne meldingen er organisert i tett kontakt med hovedstaden, samt kommunene og fylkeskommunene i regionen. Den politiske kontakten skal først og fremst skje gjennom den nye samarbeidsalliansen ”Osloregionen,” som ble stiftet ved årsskiftet 2004/2005. Regjeringen tar sikte på å legge frem en melding våren 2006.

15.8 Kultur- og kirkedepartementet

15.8.1 St.meld. nr. 22 (2004 – 2005) Kultur og næring

St.meld. nr. 22 (2004-2005) Kultur og næring søker å belyse forholdet mellom kultur- og næringsliv. En sentral målsetting har vært å koble kultursektoren nærmere opp til innovasjonspolitikken, med tanke på at kulturbaserte næringer kan få større oppmerksomhet og aksept som verdiskapende næringer. Fylkeskommuner og kommuner har i dag stor frihet til å prioritere innenfor kultur- og næringsutvikling. En praktisk politikk for kulturbasert næringsutvikling kan i høy grad utformes lokalt og regionalt.

15.8.2 Utvidelse av skolekonsertordningen

I St.meld. nr. 48 (2002-2003) Kulturpolitikk fram mot 2014 legger Kultur- og kirkedepartementet opp til å utvide skolekonsertordningen slik at alle kommuner og alle grunnskoleelever kan få tilbud om skolekonserter fra 2006, jf. Innst. S. nr. 155 (2002-2003). 21 av 24 kommuner som ennå ikke er med i ordningen, har søkt om å komme med. Utvidelsen gjennomføres ved at kommunenes egenandel i sin helhet går til skolekonserter i regi av Rikskonsertene. Dagens ordning hvor Rikskonsertene utbetaler deler av den kommunale egenandelen til fylkeskommunene opphører. Skolekonserter til alle grunnskoleelever vil etter dette bli finansiert med bevilgning over Kultur- og kirkedepartementets budsjett, kapittel 323 Musikkformål, en andel av spilloverskuddet fra Norsk Tipping AS samt den kommunale egenandelen.

15.8.3 Investeringsmidler til sørsamisk bokbuss

I forbindelse med Stortingets behandling av St. meld. nr. 11 (2004-2005) Om Sametingets virksomhet i 2003 , ba et flertall av kommunalkomiteens medlemmer regjeringen legge til rette for finansiering av ny sørsamisk bokbuss. På denne bakgrunn foreslås det at bevilgningen i 2005 under kap. 320, post 53 Samiske kulturformål økes med 2,0 mill. kroner til ovennevnte formål. Se nærmere omtale i St.prp. nr. 65 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005.

15.9 Landbruks- og matdepartementet

15.9.1 Veterinærdekning og klinisk ­veterinærvakt

Grunnlaget for klinisk veterinærtjeneste for produksjonsdyr er redusert i deler av Norge, blant annet som følge av at antall produksjonsdyr har gått ned og at den norske dyrehelsen er blitt vesentlig forbedret når det gjelder produksjonssykdommer. Et redusert behov for kliniske veterinærtjenester gjør at markedsmekanismer alene ikke er tilstrekkelig for å rekruttere veterinærarbeidskraft til flere distrikter. Manglende tilgang på kliniske veterinærtjenester kan i neste omgang gi svekket grunnlag for husdyrhold.

I dyrehelsepersonelloven er staten tillagt et overordnet ansvar for at alle deler av landet har et forsvarlig tilbud av offentlige og private tjenester. Dette ansvaret er blitt ivaretatt gjennom utdanning og autorisasjon av veterinærer samt ved at staten har organisert og finansiert vaktordninger for kliniske veterinærtjenester basert på avtaler med Den norske veterinærforening.

Det er i dag to vaktavtaler med Den norske veterinærforening. Den ene avtalen om klinisk veterinærvakt skal sikre at det finnes en landsdekkende organisert klinisk veterinærvakt, slik at syke og skadde dyr kan sikres nødvendig hjelp utenom ordinær arbeidstid. Landet er etter denne avtalen delt inn i 161 vaktområder. Den andre avtalen gjelder en spesialvaktordning for smådyr som fastsetter at 13 spesialvakter skal være tilgjengelige utenom ordinær arbeidstid.

I september 2004 la et utvalg nedsatt av Landbruks- og matdepartementet fram sin innstilling angående tiltak for å styrke klinisk veterinærtjeneste i næringssvake strøk. Utvalget tilrår at kommunene gis ansvar for at det finnes en tilfredsstillende veterinærdekning og mener at det samtidig er naturlig at ansvaret for vaktordningene overføres til kommunene.

Landbruks- og matdepartementet deler utvalgets vurderinger og tilrådinger. Departementet har derfor startet et arbeid med å forberede en ansvarsreform som også vil omfatte forslag om nødvendige endringer i lov 15. juni 2001 nr. 75 Om veterinærer og annet dyrehelsepersonell , med sikte på iverksetting fra 1. januar 2007. Dette arbeidet vil bli ført videre i dialog med berørte parter. Saken er drøftet med KS og Den norske veterinærforening som er innforstått med at det arbeides videre med reformen. Etter Landbruks- og matdepartementets vurdering er det behov for en bredere gjennomgang av organiseringen av vaktordningene i forbindelse med en ansvarsreform.

15.9.2 Ny skogbrukslov

Ny lov om skogbruk har blant annet som mål å klargjøre skogeiernes forvalteransvar og fremme bærekraftig forvaltning av skogressursene, jf. Ot.prp. nr. 28 (2004-2005). Loven vil føre til forenkling av saksbehandlingen for enkelte sakstyper, og kommunene får større myndighet i første instans enn etter gjeldende lov. Det vil bli fastsatt nye forskrifter til erstatning for dagens forskrifter. Det er et mål at også de nye forskriftene skal føre til forenklinger som kan gi både administrative og økonomiske innsparinger.

15.9.3 Oppfølging av St.meld. nr. 19­ (2001-2002)

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) ble kommunesatsingen på landbruksområdet behandlet. Fokuset var lokaldemokrati gjennom en desentralisering av oppgaver til kommunene. I tråd med dette fikk kommunene fra 1. januar 2004 vedtaksmyndighet tilknyttet økonomiske virkemidler, herunder miljøvirkemidlene og midler til skogbrukstiltak samt vedtaksmyndighet for de fleste sakene etter konsesjonsloven, jordloven og skogbruksloven. Parallelt med kommunesatsingen ble det utarbeidet et nytt objektivt landbrukskriterium i inntektssystemet for å sikre god fordeling av midlene.

Det er for tidlig å høste konkrete erfaringer av kommunesatsingen, men likevel er det klare tendenser. Mange kommuner har tatt i bruk handlingsrommet innen landbruksområdet, og har blitt en engasjert landbrukspolitisk aktør. Landbruket settes i større grad inn i en næringspolitisk sammenheng, hvor både næringsutøvere, organisasjoner og politikere er engasjert. Tilbakemeldinger fra fylkesmennene tyder imidlertid på at mindre ressurser benyttes i løsningen av landbruksoppgavene. Dette går i mange kommuner på bekostning av kompetansen tilknyttet ­fagfeltet.

Kommunesatsingen på landbruksområdet er planlagt ytterligere forsterket fra 1. januar 2007 ved at kommunene overtar ansvaret for veterinærdekning og klinisk veterinærvakt. Landbruks- og matdepartementet vil se oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i forbindelse med en helhetlig forvaltningsreform, jf. kapittel 12.3.

15.10 Miljøverndepartementet

15.10.1 Varsel om ny giv overfor kommuner innen lokalt miljøvern

I St.meld. nr. 21 (2004-2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand varsler Miljøverndepartementet nye initiativ for å styrke areal- og miljøvernpolitikken i kommunene. Miljøverndepartementet ser dette i sammenheng med moderniseringsarbeidet i kommunal sektor og vil legge til rette for læring og erfaringsspredning fra de beste kommunene etter modell av effektiviseringsnettverkene.

Det vil bli lagt vekt på å utvikle verktøy og virkemidler som synliggjør og integrerer miljøvern i kommunenes ordinære plan- og styringssystem. Videreutvikling av KOSTRA med tilhørende nøkkeltall vil inngå i dette arbeidet. Miljøverndepartementet vil arbeide for at kommunene utarbeider miljømeldinger som ledd i det løpende kommuneplanarbeidet.

Miljøverndepartementet vil ta initiativ til et 5-årig utviklingsprogram for lokalt miljøvern og bærekraftige lokalsamfunn. Programmet vil være et samarbeidsprogram mellom kommunene, KS og staten om høyt prioriterte miljøvernoppgaver og vil omfatte modernisering av kommunesektoren, pilotprosjekter, utviklingsprosjekter, formidling og kompetanseoverføring. Temaer som lokalt energi- og klimaarbeid, miljøhensyn i arealpolitikken, miljøvernsamarbeid med lokalsamfunn i sør og grønn drift/grønne innkjøp i kommunesektoren, vil stå sentralt i programmet.

15.10.2 Nye regler om konsekvensutredninger

Plan- og bygningsloven er endret med virkning fra 1. april 2005, jf. Ot.prp. nr. 47 (2003-2004), og det er gitt en ny forskrift om konsekvensutredninger. Lovendringen innebærer at det gis lovmessige rammer for å ivareta nye EU krav til miljøvurderinger av planer og programmer, jf. Europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/42/EF. Etter de nye bestemmelsene stilles det blant annet krav om utarbeidelse av konsekvensutredning for fylkesplaner og kommuneplaner etter plan- og bygningsloven i de tilfeller planene tilrettelegger for utbyggingstiltak. Det samme gjelder for reguleringsplaner som vil kunne få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn.

Lovendringen innebærer også en forenkling og effektivisering av dagens bestemmelser om konsekvensutredning av utbyggingstiltak. For å unngå to prosesser for slike tiltak, skal konsekvensutredning utarbeides som en del av planprosessen i de saker som avgjøres etter plan- og bygningsloven. Endringen innebærer at kommunene får ansvaret for å håndheve regelverket i flere saker enn i dag.

15.10.3 Implementering av rammedirektivet for vann

Som beskrevet i St. meld. nr. 12 (2001-2002) Rent og rikt hav , samt i St.meld. nr. 21 (2004-2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand , legges det opp til en helhetlig og økosystembasert forvaltning av ferskvann og kystnære områder, basert på EUs rammedirektiv for vann (direktiv 2000/60/EF). Landet skal deles inn i vannregioner med ett fylkesmannsembete som vannregionmyndighet i hver region. Det legges samtidig opp til et utstrakt samarbeid på lokalt nivå, med kommuner og lokale brukergrupper og interesseorganisasjoner som sentrale aktører. Forslag til implementering av direktivet i norsk rett vil om kort tid bli sendt på høring.

15.10.4 Oppfølging av St.meld. nr. 16 (2004-2005) Leve med kulturminner

Som planmyndighet er kommunen uten sammenligning den største forvalteren av kulturhistoriske verdier. Plan- og bygningsloven er det viktigste verktøyet for å ta vare på mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer. Miljøverndepartementet vil legge til rette for at kommunen kan bruke kulturminnene i den lokale samfunnsutviklingen, blant annet gjennom utvikling av plan- og bygningsloven. Det er viktig at kommunene stimulerer til aktiv medvirkning fra kulturminneforvaltningen, foreninger mv.

15.10.5 Oppfølging av St.meld. nr. 19 (2001-2002)

På Miljøverndepartementets område er signalene i St.meld. nr. 19 (2001-2002) fulgt opp gjennom at kommunene har fått utvidet myndighet innen viltforvaltningen. Kommunen er videre gjort til forurensningsmyndighet i forhold til lokal luftkvalitet, og det tas sikte på å gi kommunene utvidet myndighet i forhold til avløpsanlegg. Kommunenes myndighet i forbindelse med motorferdsel i utmark vil være en del av evalueringen og oppfølgingen av motorferdselforsøket. Miljøverndepartementet vil se oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i forbindelse med en helhetlig forvaltningsreform, jf. kapittel 12.3.

15.11 Nærings- og handelsdeparte­mentet

15.11.1 Endringer i revidert lov om ­Enhetsregisteret

Formålsparagrafen i enhetsregisterloven (lov 3. juni 1994 nr. 15 om Enhetsregistere t) § 1 er endret med virkning fra 1. juli 2005, jf. Ot.prp. nr. 80 (2003-2004). Bestemmelsen er utvidet slik at alle offentlige organer og registre som ikke er tilknyttede registre, skal bruke opplysninger fra Enhetsregisteret der det er praktisk mulig. Denne plikten blir nærmere omtalt i loven. Formuleringen ”offentlige organer og registre” omfatter også kommunesektoren.

15.12 Samferdselsdepartementet

15.12.1 Utredning av klassifisering av veg­nettet

I St.prp. nr. 1 (2002-2003) framkommer det at en mulig omklassifisering av vegnettet må ses i sammenheng med en helhetlig vurdering av fylkeskommunens roller og oppgaver, jf. St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå .

Samferdselsdepartementet ser at det kan være et potensial for forbedringer ved å endre klassifiseringen av vegnettet. Det legges opp til å gjennomføre en grundig utredning av saken i løpet av 2005 og 2006. Denne utredningen vil inngå som en del av grunnlaget for stortingsmelding om en helhetlig vurdering av struktur og oppgavefordeling i offentlig sektor 2007, jf. kapittel 12 for nærmere omtale av arbeidet med meldingen.

15.12.2 Om rapportering om fylkeskommunal kollektivtransport - anmodnings­vedtak

Ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2005, jf. Innst. S. nr. 255 (2003-04) gjorde Stortinget følgende vedtak:

”Stortinget ber Regjeringen i den årlige kommuneproposisjonen rapportere om omfang, volum, kvalitet og pris i fylkeskommunal kollektivtrafikk."

Det vises i denne sammenheng til følgende svar fra Samferdselsdepartementet i St.meld. nr. 4 (2004-2005) Om anmodnings- og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2003-2004:

”I St.prp. nr. 82 (2000-2001) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2002 (kommuneproposisjonen) foreslo regjeringen en forenkling av rapporteringen fra kommuner og fylkeskommuner via KOSTRA. Flertallet i kommunalkomiteen hadde ikke merknader til regjeringens forslag, jf. Innst. S. nr. 326 (2000-2001).

Samferdselsdepartementet har som ansvarlig fagdepartement fulgt opp Stortingets vedtak. Statistikk over det fylkeskommunale tilskuddet basert på den årlige innrapporteringen til KOSTRA er tatt inn i de årlige budsjettproposisjonene fra Samferdselsdepartementet. KOSTRA gir imidlertid ikke grunnlag for produksjon av statistikk om omfang, volum, kvalitet og pris i fylkeskommunal kollektivtrafikk.

Samferdselsdepartementet arbeider med å etablere en løpende, markedsrettet statistikk som skal inneholde indikatorer som belyser omfang, volum, kvalitet og pris på det fylkeskommunale kollektivtransporttilbudet. Målet er at statistikken skal kunne være i drift fra årsskiftet 2004/2005. I tråd med Stortingets vedtak vil innrapportering fra fylkeskommunene til denne statistikken måtte baseres på frivillighet.”

Samferdselsdepartementet kan nå opplyse at skjema for innrapportering av markedsrettet statistikk som dekker virksomheten i 2004, vil bli sendt ut sommeren 2005. Innrapporteringen vil skje fra transportbedriftene direkte til Statistisk sentralbyrå som også vil stå for utarbeiding av statistikken.

15.13 Utdannings- og forsknings­departementet

15.13.1 Tilskudd til landslinjer

I St.prp. nr. 65 (2004-2005) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005 fremmer regjeringen forslag om en bevilgningsøkning slik at ordningen med landslinjer kan videreføres med det omfanget den har i dag. Samtidig arbeider Utdannings- og forskningsdepartementet videre med løsninger som på en bedre måte kan ivareta det behovet landslinjene i dag dekker. Utdannings- og forskningsdepartementet har sammen med KS og arbeidslivets parter, satt i gang et arbeid for å vurdere løsninger som kan gi landslinjene forutsigbare rammebetingelser. Det vil bli vurdert om landslinjene kan finansieres innenfor inntektssystemet for fylkeskommunene, jf. kapittel 5.

15.13.2 Fra to til én elevtelling i året

For den delen av tilskuddene (på kapittel 225 postene 63, 65 og 67) til samisk i grunnopplæringen, til opplæring for språklige minoriteter i videregående opplæring og til opplæring av finsk som går til elever i den videregående opplæringen, legger Utdannings- og forskningsdepartementet opp til å gå over fra to til én elevtelling i året. Begrunnelsen er at disse tilskuddsordningene er relativt små og at tellingen av elever er tid- og ressurskrevende. Det foreslås at elevtellingen foregår i vårsemesteret. Regelendringene vil kunne medføre en viss omfordeling mellom fylkene, fra fylker med stort frafall gjennom året til fylker med lite frafall. Dette vil også være et incitament for fylkene til å arbeide for mindre frafall blant disse gruppene. Regelendringene vil ikke ha økonomiske konsekvenser for landets kommuner sett under ett. Utdannings- og forskningsdepartementet vil komme nærmere tilbake til saken i statsbudsjettet for 2006.

15.13.3 Trekk- og korreksjonsordningen for elever i frittstående og statlige skoler

Det vises til omtale i kapittel 9.

15.13.4 Tilskudd til frittstående skoler

Fra høsten 2004 ble beregningen av tilskudd til frittstående grunnskoler (kapittel 228, post 70) endret slik at det blir tatt hensyn til forskjellen mellom utgiftene til skole i den kommunen der den frittstående skolen er lokalisert og utgiftene på landsbasis, jf. Ot.prp. nr. 80 (2002-2003) og Besl. O. nr. 128 (2002-2003). Utdannings- og forskningsdepartementet vil utrede en lignende modell med fylkesspesifikt tilskuddsgrunnlag for frittstående videregående skoler. På grunnlag av dette vil Utdannings- og forskningsdepartementet vurdere å endre friskoleloven slik at det ved beregningen av tilskudd til frittstående videregående skoler tas hensyn til utgiftsnivået i det fylket skolen er lokalisert.

15.13.5 Friere skolevalg i videregående opplæring

Det er i Ot.prp. nr. 57 (2004-2005) Om lov om endringar i opplæringslova og friskolelova foreslått en lovhjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift om friere valg av skole og skoletilbud i videregående skole. Forskriftshjemmelen i § 13-3 i opplæringsloven åpner ikke for at hjemfylket skal kunne pålegges å dekke urimelig dyre tilbud i andre fylker. Selve lovforslaget innebærer ikke endringer verken i elevenes rettigheter eller fylkeskommunenes plikter. Dette vil eventuelt først skje når konkrete endringer i forskrift trer i kraft.

Forslaget til endringer i forskriften vil bli sendt på høring høsten 2005 med planlagt ikrafttredelse skoleåret 2006-2007.

15.13.6 Kunnskapsløftet, etter- og videre­utdanning av lærere

Det vises til omtale i kapittel 4.

15.13.7 Endringer i faget kristendoms-, religions- og livssynskunnskap (KRL-faget)

FNs menneskerettighetskomité har fremmet synspunkter i avgjørelse av 3. november 2004 om at ordningen med delvis fritak i KRL-faget er i strid med artikkel 18 nr. 4 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, som omhandler foreldres frihet til å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse. Utdannings- og forskningsdepartementet har våren 2005 fremmet forslag om nødvendige lovendringer knyttet til dette. Endringene vil omfatte bestemmelsene om faget i opplæringsloven, reglene for fritak og læreplan for faget. Endringene iverksettes fra skoleåret 2005-2006. Ordningen med avgrenset fritak foreslås videreført, slik at det ikke vil være behov for økte ressurser til gjennomføringen av opplæringen.

Iverksettingen kommende skoleår vil imidlertid medføre et forsert behov for kompetanseutvikling for lærere enn det som ble forutsatt i Kunnskapsløftet. For at implementeringen av det nye faget skal kunne være vellykket, er det avgjørende at lærerne raskt får god innsikt i faget. Regjeringen har derfor foreslått en bevilgningsøkning på 10 mill. kroner i St.prp. nr. 65 (2004-2005) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005 .

15.13.8 Leirskoler – utviklingen i tilbudet

I Budsjett-innst. S. nr. 12 (2004-2005) heter det:

”Komiteen viser til at det i kommuneproposisjonen for 2005 ble gitt en orientering om utviklingen av leirskoletilbudet for elever i grunnskolen. Komiteen mener det er viktig å samle inn informasjon om hvordan kommunene og skolene gjennomfører leirskoleopphold for elevene, og vil på denne bakgrunn be Regjeringen rapportere om utviklingen i tilbudet og bruken våren 2005 i kommuneproposisjonen for 2006.”

Grunnskolens informasjonssystem (GSI) viser at det fra 1. oktober 2003 til 1. oktober 2004 var en økning på 1,7 prosent i antall elever som planla å reise på leirskole. Ultimo mars 2005 viser en ny kartlegging at det fra 1. oktober 2004 til februar/mars 2005 har vært en nedgang i antall leirskoleelever på 7,0 prosent. Erfaringsmessig er det hvert år en liten nedgang fra prognosene i oktober. Det er fortsatt om lag 10 prosent av elevene, dvs. et årskull, som reiser på leirskole hvert år. Utdannings- og forskningsdepartementet vil imidlertid følge utviklingen når det gjelder leirskoletilbudet. Vi viser også til omtale i kapittel 5.

15.13.9 Utredning av eventuell innlemming av tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen

Elever fra språklige minoriteter i grunnskolen har rett til særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven § 2-8 og tilhørende forskrifter. Kommunene får i dag tilskudd til opplæring for språklige minoriteter som et særskilt øremerket tilskudd over kapittel 225, post 64.

Kommunal og regionaldepartementet har bedt Inntektssystemutvalget om å komme med forslag til hvordan det øremerkede tilskuddet til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen eventuelt kan innlemmes i inntektssystemet fra 2007.