Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2005 og 2006

3 Det økonomiske opplegget for 2006

3.1 Inntektsrammer for 2006

Det økonomiske opplegget for 2006 innebærer fortsatt realvekst i kommunesektorens inntekter. Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 2 og 3 milliarder kroner i 2006.

Innenfor veksten i de samlede inntektene vil det blant annet ligge midler til barnehagesektoren, opptrappingsplanen for psykiatri, nye læremidler i grunnskolen og frie inntekter. I statsbudsjettet for 2006 vil en legge fram konkrete bevilgningsforslag knyttet til disse formålene.

Som tidligere forutsatt skjer det nå en gradvis avvikling av de øremerkede oppstartingstilskuddene innenfor handlingsplanen for eldreomsorg. I 2006 vil utbetalte tilskudd bli vel 1 milliard kroner lavere enn i 2005. Dette betyr at inntektsveksten i 2006 er vel 1 milliard kroner høyere enn det foreslåtte intervallet, når en ser bort fra avviklingen av oppstartingstilskuddene.

Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 1,3 og 2,3 milliarder kroner kommer som frie inntekter.

Den foreslåtte inntektsveksten i 2006 er regnet fra anslått inntektsnivå for 2005 i revidert nasjonalbudsjett. Dersom nivået på kommunesektorens inntekter i 2005 endres i statsbudsjettet i oktober i forhold til anslaget i revidert nasjonalbudsjett, kan dette medføre at målsettingen for inntektsvekst fra 2005 til 2006 endres.

Regjeringen legger også til grunn at det foreslåtte opplegget vil kunne gi rom for en viss styrking av kommunesektorens finansielle situasjon. Det er viktig med fortsatt omstillings- og effektiviseringstiltak i kommunesektoren, og at sektoren tilpasser aktivitetsnivået til de inntektsrammer som det legges opp til.

Staten og kommunesektoren representert ved KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) vil gjennomføre fire konsultasjonsmøter i 2005 om det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2006. Hittil i år har partene drøftet kommunesektorens økonomiske situasjon og kommunaløkonomiske konsekvenser av den demografiske utviklingen. Partene har videre drøftet planlagte reformer og utbygging av tjenestetilbudet i kommunesektoren. Drøftingene skjer blant annet på bakgrunn av rapporter fra TBU (Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi). Før statsbudsjettet for 2006 legges fram, vil partene drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver i 2006 innenfor den foreslåtte inntektsrammen. I den sammenheng vil blant annet effektiviseringsmuligheter i sektoren bli drøftet, og hvordan den bedrede balansen i kommuneøkonomien som ble oppnådd i 2004, kan opprettholdes og forbedres ytterligere.

3.2 Kommunesektorens frie inntekter

Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer, og utgjør knapt 70 prosent av sektorens samlede inntekter. Det legges opp til at realveksten i frie inntekter i 2006 vil bli på mellom 1,3 og 2,3 milliarder kroner. Deler av vekstintervallet vil være kompensasjon for merutgifter til nye læremidler i grunnskolen i forbindelse med ”Kunnskapsløftet”.

Veksten i de frie inntektene må ses i sammenheng med at den demografiske utviklingen vil påføre kommunesektoren økte utgifter i årene framover. Den demografiske utviklingen er i særlig grad en utfordring for fylkeskommunene de nærmeste årene. Beregninger utført av TBU indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2006 på om lag 1,3 milliarder kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Av dette gjelder om lag 900 millioner kroner fylkeskommunene, i første rekke knyttet til den sterke veksten i antall 16-18-åringer.

På denne bakgrunn legges det opp til at fylkeskommunene får en noe sterkere relativ vekst i de frie inntektene enn kommunene.

Det legges opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten. Det legges opp til at nivået på skattøren fastsettes slik at skatteinntektene utgjør 50 prosent av kommunesektorens samlede inntekter.

Som ledd i planen for innlemming av øremerkede tilskudd, foreslås det innlemmet øremerkede tilskudd på i alt 57 millioner kroner i kommunesektorens frie inntekter i 2006. Disse midlene inngår ikke i veksten i de frie inntektene, men vil øke andelen frie inntekter innenfor den totale inntektsrammen.

Det foreslås at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 3 873 millioner kroner i skjønnstilskudd i 2006, jf. nærmere omtale i kapittel 7 og utkast til vedtak.

I 2006 får kommunesektoren tilbakeført selskapsskatt fra inntektsåret 2003. Den kommunevise fordelingen av selskapsskatten er vist i vedlegg 2.

4 Endringer i det økonomiske opplegget for 2005

4.1 Sammenfatning

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2004 til 2005 ble i nasjonalbudsjettet 2005 anslått til vel 1 prosent, tilsvarende knapt 3 milliarder kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap for 2004. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med om lag 2 milliarder kroner.

Budsjettavtalen med Fremskrittspartiet om statsbudsjettet for 2005 innebar en styrking av kommunesektorens frie inntekter i 2005 med 0,8 milliarder kroner i forhold til forslaget i Nasjonalbudsjettet 2005.

Følgende forhold av betydning for kommunesektorens inntekter i 2005 er innarbeidet etter salderingen av statsbudsjettet for 2005:

• Ny informasjon om det generelle prisbildet tilsier at prisveksten på kommunal vareinnsats og lønnsveksten for inneværende år kan bli lavere enn lagt til grunn ved salderingen av statsbudsjettet for 2005. Anslaget for prisveksten på kommunal tjenesteyting (deflatoren) er nedjustert med 0,5 prosentpoeng til 2,7 prosent. Blant annet er anslaget på lønnsveksten i 2005 for alle sektorer sett under ett justert ned fra 4 til 3 prosent. Lavere prisvekst bidrar isolert sett til å øke realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2004 til 2005 med om lag 1 milliard kroner.

• Skatteanslaget for kommunesektoren i 2005 er nedjustert med 0,8 milliarder kroner, fordelt med 650 millioner kroner på kommunene og 150 millioner kroner på fylkeskommunene. Nedjusteringen skyldes at anslaget på lønnsveksten for inneværende år som nevnt er justert ned.

• I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2005 er det foreslått netto reduserte bevilgninger over statsbudsjettet til kommuner og fylkeskommuner på 132 millioner kroner. Dette omfatter blant annet reduserte bevilgninger på til sammen 308 millioner kroner, som er anslagsendringer knyttet til lavere tilskudd til rentekompensasjon til skolebygg og omsorgsboliger som følge av at rentesatser er justert ned. Videre innebærer forslaget økte bevilgninger på 176 millioner kroner. Dette omfatter blant annet anslagsendringer på barnehageområdet på knapt 100 millioner kroner (skjønnsmidler). I tillegg foreslås det midler til tiltak for å bekjempe fattigdom på 18,7 millioner kroner, tannbehandling for rusmiddelmisbrukere på 5 millioner kroner, tilskudd til kommuner som er sterkt berørt av omleggingen av forsvaret på 20 millioner kroner, økte bevilgninger til landslinjer på om lag 20 millioner kroner og økt investeringsramme for skolebygg (rentetilskudd) på 11 millioner kroner. I tillegg til disse bevilgingsendringene kommer en økning i skjønnsmidlene på 70 millioner kroner til justeringer for enkeltkommuner og enkeltfylkeskommuner i forbindelse med momskompensasjonsordningen, og en økning i rammetilskuddet på 8 millioner kroner knyttet til tannhelsetjenester for rusmiddelmisbrukere. I tråd med at disse bevilgningsendringene gjelder forhold dels av engangskarakter, dels nye rettigheter, er disse holdt utenom ved beregning av vekst i kommunesektorens inntekter. Enkelte av bevilgningsendringene er nærmere omtalt i pkt. 4.3.

Endringer i anslått prisvekst, skatteanslag og forslag til bevilgningsendringer innebærer en netto styrking av kommunesektorens inntekter med i underkant av 100 millioner kroner. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2004 til 2005 kan nå anslås til knapt 2 prosent, tilsvarende drøyt 4 milliarder kroner, regnet i forhold til regnskapstall for 2004 1 . Kommunesektorens frie inntekter i 2005 anslås nå å øke med vel 1 prosent, tilsvarende knapt 1 milliarder kroner.

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2005 foreslås det å øke investeringsrammen for låneordningen for skolebygg med 1 milliard kroner på 2005-budsjettet. Det innebærer en investeringsramme på i alt 2 milliarder kroner i 2005. Av den totale investeringsrammen på 15 milliarder kroner for perioden 2002-2009 er dermed allerede 10 milliarder kroner faset inn. Ordningen innebærer at staten dekker renteutgifter for investeringer i skoleanlegg innenfor lånerammen.

I saldert budsjett 2005 ble det lagt til grunn en reduksjon i arbeidsgiverperioden i sykelønnsordningen til to uker med virkning fra 1. juli 2005. Samtidig skulle det innføres et økonomisk medansvar på 10 prosent for arbeidsgivere i trygdeperioden. Dette ville medført økte kostnader for kommunesektoren på anslagsvis 125 millioner kroner i 2005. Det foreslås nå at disse endringene inntil videre ikke iverksettes. Det vil innebære en lettelse for kommunesektoren i forhold til forutsetningene i saldert budsjett.

Tabell 4.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2004 og 2005.

4.2 Vurdering av kommuneøkonomien

Ved behandlingen av nysalderingsproposisjonen 2004 (St.prp. nr. 31 (2004-2005), jf. Innst. S. nr. 75 (2004-2005)) vedtok Stortinget følgende:

”Stortinget ber Regjeringen komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett for 2005 med en vurdering av utviklingen i kommuneøkonomien og med eventuelle forslag til tilleggsbevilgninger. Det bes lagt særlig vekt på situasjonen i eldreomsorgen.”

Departementet viser til at kommunesektoren fikk en meget sterk inntektsvekst i 2004. Realveksten i de samlede inntektene var 3,7 prosent, tilsvarende om lag 7 milliarder kroner. Dette er den sterkeste inntektsveksten siden 1997. Veksten i frie inntekter var 3,6 prosent. Også det er historisk sett en meget sterk vekst. Den sterke inntektsveksten var en medvirkende årsak til at kommunesektorens finansielle situasjon ble klart forbedret i 2004. Netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet ble styrket fra 0,6 prosent av inntektene i 2003 til 2,4 prosent i 2004. Resultatet i 2004 nærmer seg anbefalt nivå på netto driftsresultat fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (3 prosent av inntektene).

Departementet vil videre vise til redegjørelsen i pkt. 4.1 om endringer i det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2005. Realveksten i samlede inntekter anslås til knapt 2 prosent, noe som må anses å være en forholdsvis sterk inntektsvekst. Etter departementets vurdering bør inntektsveksten i 2005 kunne gi rom for en ytterligere bedring i den finansielle situasjonen i sektoren.

Den demografiske utviklingen og statlige satsinger legger et press på tjenesteproduksjonen i kommuner og fylkeskommuner. De siste årene har det blitt flere barn i grunnskolealder, flere unge med rett til videregående opplæring og flere eldre. Dersom en ser alle tjenester under ett, er inntrykket at kommuner og fylkeskommuner løser utfordringene som følger av den demografiske utviklingen og de statlige satsingene på en god måte. På flere områder øker innsatsen sterkere enn befolkningsutviklingen skulle tilsi.

Situasjonen i eldreomsorgen i 2004

Foreløpige tall for 2004 viser at antall registrerte årsverk i pleie- og omsorgssektoren har gått noe ned. Når det tas hensyn til at sykefraværet var langt lavere i 2004 enn 2003, vil utførte årsverk være om lag på samme nivå i begge årene. Innen pleie- og omsorgssektoren er antallet plasser i institusjoner og pleie- og omsorgsboliger opprettholdt, mens det er en viss økning i antallet hjemmetjenester i alt. Tallgrunnlaget er foreløpig og det vil bli foretatt kvalitetssikring av kommunenes rapporter.

Forbedringen i kommuneøkonomien i 2004 og inntektsveksten i 2005 vil kunne gi et grunnlag for å styrke tjenestene i takt med den demografiske utviklingen. Regjeringen vil fortsatt følge utviklingen i eldreomsorgen nøye, og vil komme tilbake med en nærmere vurdering i 2006-budsjettet.

Samlet vurdering

Departementets samlede vurdering er at kommunesektorens økonomiske rammer er bedre tilpasset sektorens oppgaver enn tilfellet var for få år siden. Driftsresultatene for 2004 viser at kommunesektorens økonomiske balanse er klart forbedret. Denne forbedringen har skjedd uten at det kommunale tjenestetilbudet er svekket.

Departementet legger til grunn at en samlet inntektsvekst i 2005 på knapt 2 prosent kan gi rom for en ytterligere styrking av den finansielle situasjonen i kommunesektoren. Inntektsveksten bør også gi rom for en moderat aktivitetsvekst.

4.3 Forslag til bevilgningsendringer

Samtidig med denne proposisjonen har Finansdepartementet lagt fram St.prp. nr. 65 (2004-2005) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005 . De viktigste forslagene som berører kommunesektoren er gjengitt i det følgende.

4.3.1 Kommunal- og regionaldepartementet

Rentekompensasjon til skoleanlegg

Investeringsrammen til skoleanlegg foreslås utvidet med 1 milliard kroner. Samlet investeringsramme for 2005 blir med dette på 2 milliarder kroner. På bakgrunn av økningen i investeringsrammen og lavere renteforutsetninger for 2005 foreslås det netto reduksjon i bevilgningen på 56,5 millioner kroner, fra 263,5 millioner kroner til 207 millioner kroner.

Tilskudd til kompensasjon for utgifter til renter og avdrag (omsorgsboliger og sykehjemsplasser)

På bakgrunn av nye renteforutsetninger for 2005 foreslås det at bevilgningen på kapittel 586 post 63 settes ned med 240,2 millioner kroner, fra 1 409 millioner kroner til 1 168,8 millioner kroner.

Momskompensasjonsordningen

I forbindelse med etterregning av uttrekket av rammetilskuddet i forbindelse med den nye momskompensasjonsordningen som ble innført i 2004, omdisponeres 50 millioner kroner fra kommunenes rammetilskudd til fylkeskommunenes rammetilskudd. Bakgrunnen er at kommunene har fått utbetalt noe høyere og fylkeskommunene noe lavere momskompensasjon enn opprinnelig beregnet.

For enkeltkommuner/-fylkeskommuner kan trekket i rammetilskuddet ha vært betydelig høyere enn det som er mottatt i momskompensasjon. En særskilt vurdering av disse kommunene/fylkeskommunene vil bli foretatt til høsten. Det settes av 100 millioner kroner innenfor skjønnstilskuddet. Det foreslås en tilleggsbevilgning på 70 millioner kroner på kapittel 571 post 64 Skjønnstilskudd. De resterende 30 millioner kroner dekkes innenfor eksisterende ramme for skjønnstilskuddet. Midlene vil være forbeholdt kommuner og fylkeskommuner med store avvik mellom beregnet merverdiavgift knyttet til drift og faktisk momskompensasjon.

I budsjettet for 2005 er kommunesektoren trukket særskilt i forbindelse med finansiering av den gamle momskompensasjonsordningen, jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005) for Kommunal- og regionaldepartementet, pkt. 2.7.2. Ved budsjettframlegget for 2005 forelå ikke tall for 15 kommuner og Vestfold fylkeskommune. Trekket for disse foretas nå, og utgjør 80,2 millioner kroner.

For nærmere omtale av etterregning av uttrekket av rammetilskuddet i forbindelse med den nye momskompensasjonsordningen vises det til kapittel 6.

Sletting av fylkeskommunal gjeld – sykehusreformen og rusreformen

Det foreslås tilskudd til gjeldsslette til Finnmark, Vestfold og Møre og Romsdal fylkeskommuner på i alt 16,6 millioner kroner for institusjoner som ikke har blitt omfattet av tidligere økonomisk oppgjør. Som følge av reduserte kapitalkostnader foretas det et uttrekk fra rammetilskuddet til de nevnte fylkeskommunene på til sammen 465 000 kroner i 2005. Helårsvirkningen er 930 000 kroner.

Tannbehandling til rusmiddelmisbrukere

Det vises til omtale i St.prp. nr. 65 (2004-2005) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005 , kapittel 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner, post 60 Innbyggertilskudd og kapittel 726 Habilitering og rehabilitering, post 61 Rehabilitering, helsetiltak for rusmiddelmisbrukere.

Regiontogtilbudet Vøgne mellom Geilo og Oslo

Ansvaret for drift av regiontogtilbudet Vøgne overføres til Buskerud fylkeskommune med virkning fra 2. halvår 2005. Det foreslås at fylkeskommunen får kompensasjon for ansvarsoverføringen på 1,75 millioner kroner for 2005.

4.3.2 Utdannings- og forskningsdepartementet

Kunnskapsløftet, etter- og videreutdanning av lærere

Gjennomføring av reformen i grunnskoleopplæringen krever målrettet satsing på alle nivå i utdanningssystemet. I budsjettet for 2005 er det satset betydelig på kompetanseutvikling for å realisere Kunnskapsløftet. Regjeringen ønsker imidlertid allerede nå å foreta en ytterligere prioritering av utvikling og kompetanse i grunnopplæringen. Det er derfor foreslått en bevilgningsøkning på 40 millioner kroner, hvorav 10 millioner kroner foreslås nyttet til kompetanseutvikling i forbindelse med det nye KRL-faget.

Tilskudd til landslinjer

Det foreslås en bevilgningsøkning på 20,5 millioner kroner på kapittel 225 post 60, slik at ordningen med landslinjer kan videreføres med det omfanget den har i dag (se også omtale i pkt.15.13.1).

4.3.3 Barne- og familiedepartementet

Investeringstilskudd til barnehager

I 2004 var gjennomsnittlig utbetalt investeringstilskudd per barn på 25 600 kroner. Dette er en nedgang på om lag 10 900 kroner i forhold til 2003. Nedgangen skyldes momskompensasjonsordningen som ble innført fra 1. januar 2004. I forbindelse med innføringen av momskompensasjonsordningen ble bevilgningen til investeringstilskudd justert ned.

Dersom det gjennomsnittlig utbetalte tilskuddet i 2004 legges til grunn også for 2005, vil bevilgningsbehovet for den forutsatte utbyggingen av plasser til 9 000 nye barn være på 230 millioner kroner. I vedtatt budsjett for 2005 er det bevilget 160 millioner kroner på denne posten. Anslagsendringen skyldes i hovedsak at det i forbindelse med innføringen av momskompensasjonsordningen ble trukket ut et for høyt beløp i forhold til anslag for momskompensasjon ved etablering av nye barnehageplasser.

På bakgrunn av ovennevnte foreslås det å øke bevilgningen på kapittel 856 post 61 Investeringstilskudd med 70 millioner kroner.

Skjønnsmidler til barnehager

I tråd med barnehageforliket dekker staten den delen av kommunenes kostnader ved nye barnehageplasser som ikke dekkes av foreldrebetalingen. Gjennom skjønnsmidlene kompenseres kommunene for de kostnadene som ikke dekkes av det statlige driftstilskuddet. All kapasitetsvekst gir grunnlag for skjønnstilskudd, uavhengig av hvor stor andel av kapasitetsveksten som opptas av nye barn og hvor stor andel som går til å øke oppholdstiden for de barna som allerede går i barnehage. Et høyere anslag for kapasitetsveksten i 2005 enn tidligere lagt til grunn, øker derfor behovet for skjønnsmidler. Barne- og familiedepartementet har beregnet at det nye anslaget for kapasitetsvekst i 2005 øker behovet for skjønnsmidler med 96 millioner kroner i forhold til vedtatt budsjett.

På bakgrunn av ovennevnte foreslås det å øke bevilgningen på kapittel 856 post 65 Skjønnsmidler til barnehager med 96 millioner kroner.

5 Kommunesektoren skal rammefinansieres

Regjeringen mener den statlige detaljstyringen av kommunene må reduseres. Rammefinansiering bør derfor være hovedfinansieringsmodell for kommunesektoren. Rammefinansiering legger til rette for økt prioriterings- og kostnadseffektivitet gjennom at beslutninger om tjenesteyting i stor grad kan tas lokalt og tilpasses befolkningens behov og lokale kostnadsforhold. I Sem-erklæringen ble det derfor slått fast at de øremerkede tilskuddene til kommunene skal reduseres, og at bruken av øremerking skal være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder som er i en startfase.

En utfordring i tiden framover må være å videreutvikle styringsdialogen mellom stat og kommunesektoren slik at ønskede endringer av innretting, dimensjonering og prioritering av kommunenes tjenesteproduksjon kan skje uten bruk av nye handlingsplaner med omfattende bruk av øremerkede tilskudd.

5.1 Nærmere om bruk av øremerkede tilskudd

Øremerking av tilskudd betyr at utvalgte tiltak og oppgaver helt eller delvis blir finansiert gjennom spesifikke statlige tilskudd. Øremerking er et styringsverktøy som gir staten muligheten til å utøve en sterk grad av kontroll med kommunesektoren. Isolert sett er dette et tiltak som kan bidra til raskere måloppnåelse på et særskilt område. I et mer helhetlig perspektiv framstår imidlertid øremerking som et virkemiddel staten bør være varsom med å bruke.

Øremerkede tilskudd forutsetter som regel kommunal medfinansiering. Krav til egenandeler bidrar til å forsterke inntektsforskjellene mellom kommunene, ved at kommuner med høye inntekter normalt vil ha bedre forutsetninger til å utnytte øremerkede tilskuddsordninger. Dette kan igjen føre til at inntektsforskjeller mellom kommunene forsterkes. Dersom det ikke stilles krav om kommunale egenandeler, vil det ikke foreligge noen insentiver for kommunene til å velge kostnadseffektive løsninger - i og med at regningen i sin helhet dekkes av staten.

Øremerket finansiering på ett område vil ofte medføre krav om tilsvarende øremerking på andre områder. Resultatet kan bli et uoversiktig styringssystem der ulike ordninger motvirker hverandre, samtidig som den offentlige ressursbruken øker.

Innenfor en gitt inntektsramme for kommunesektoren vil utstrakt bruk av øremerking med krav om egenandeler ha to effekter: For det første gir det isolert sett mindre rom for vekst i frie inntekter, og for det andre bidrar det til å binde opp bruken av de frie inntektene.

Kommunene må ofte både søke om øremerkede tilskudd og rapportere om bruken i etterkant, noe som fører til unødvendige administrative kostnader på lokalt og sentralt nivå. En utstrakt bruk av øremerkede tilskudd vil på sikt kunne bidra til at kommunesektoren ikke griper fatt i aktuelle utfordringer, men i stedet avventer nye statlige handlingsplaner.

Regjeringen mener derfor at øremerkede tilskudd bør være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller brukes til finansiering av oppgaver som et fåtall kommuner har ansvar for. Øremerkede tilskudd bør derfor i størst mulig grad innlemmes eller avvikles.

Forsøk med rammefinansiering

I årene 2000 til 2003 deltok 20 kommuner i et forsøk hvor de fikk tildelt et utvalg ordinært øremerkede midler som rammetilskudd. Telemarksforskings evaluering av forsøket viser at de lokale prioriteringene i forsøkskommunene til en viss grad er annerledes enn i sammenlikningskommunene. For eksempel har forsøkskommunene satset noe mindre på barnehager og noe mer på kultur og pleie og eldreomsorg. Annerledes prioritering i forsøkskommunene kan være et uttrykk for at den statlige bindingen av midler til en bestemt oppgave som øremerking gir, ikke alltid står i forhold til de lokale behovene.

Forskningsprosjekt om statlige handlingsplaner

Det har de senere årene vært initiert flere handlingsplaner eller satsinger innenfor sentrale tjenester som eldreomsorg, psykiatri, skolebygg og ­barnehager. Senter for økonomisk forskning ved Universitetet i Trondheim har utført et forskningsprosjekt om kommunaløkonomiske virkninger av slike tidsavgrensede statlige satsninger (L.E.Borge og J.Rattsø, SØF 2005).

Modellanalysen som er foretatt i rapporten indikerer at handlingsplaner først og fremst gir en forskyvning av kommunenes tilbud over tid. Den langsiktige effekten av handlingsplaner synes derfor å bli liten. Den teoretiske analysen ble sammenholdt med en spørreundersøkelse i et mindre antall kommuner som understøtter dette. Satsingene de senere årene kan ha medvirket til at enkeltkommuner har hatt økonomisk ubalanse, dersom de ikke har klart å nedprioritere andre oppgaver. I rapporten pekes det også på at handlingsplaner kan gi negative konsekvenser knyttet til at:

• Kostnadsnivået per enhet øker på grunn av at konsentrert innsats og korte frister har en tendens til å drive kostnadsnivået opp.

• Sammensetningen av tilskudd vrir fokus til de områder som omfattes av tilskuddet.

• Kommunene må bruke mye tid på rapportering og kontroll, og dette fører til økte administrative kostnader.

• Handlingsplaner fører til at kommunene framstår som utøvere av statlig politikk. Den annonserte statlige satsingen krever at lokalpolitikerne omprioriterer i forhold til kommunale planer siden ny aktivitet er en forutsetning for å utløse tilskudd.

5.2 Virkning av manglende pris- justering av øremerkede tilskudd 1995-2001

I perioden 1995-2001 ble øremerkede tilskudd til kommunesektoren som hovedregel ikke prisjustert. Det er anslått at det akkumulerte inntektstapet for kommunesektoren grunnet manglende prisjustering i denne perioden var om lag 3 milliarder kroner. Dette utgjør nær 20 prosent av de samlede øremerkede bevilgningene i 1994. Kommunene måtte dekke inntektsbortfallet med aktivitetsreduksjoner eller ved å belaste de frie inntektene.

Dersom de øremerkede tilskuddene alternativt hadde blitt gitt som del av rammetilskuddet, hadde midlene blitt prisjustert. Dette følger av at rammetilskuddet automatisk blir prisjustert i det årlige budsjettopplegget.

Manglende finansiering av en tjeneste har blitt brukt som argument for å utsette innlemming av øremerkede tilskudd. Erfaringene med manglede prisjustering i perioden 1995-2001 viser imidlertid at det er enklere å undergrave finansieringsgrunnlaget når en tjeneste har øremerket finansiering, enn når den er finansiert over rammetilskuddet. Dette bidrar til manglende forutsigbarhet for kommunene.

5.3 Plan for innlemming av øre- merkede tilskudd

I St.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004 , la regjeringen fram en plan for innlemming av øremerkede tilskudd for perioden 2004-2007. Planen omfattet innlemming eller avvikling av i alt 24 øremerkede tilskudd til kommunesektoren, tilsvarende 11,4 milliarder kroner (2003-kroner). Så langt har Stortinget gitt sin tilslutning til at 12 av disse tilskuddene innlemmes eller avvikles. Totalt er det innlemmet 875 millioner kroner i 2004 og 2005, og avviklet øremerkede tilskudd i størrelsesorden om lag 200 millioner kroner (2003-kroner). Under regjeringen Bondevik II er det i perioden 2002 – 2005 innlemmet øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget tilsvarende om lag 1,3 milliarder kroner. I denne proposisjonen foreslås det at øremerkede tilskudd tilsvarende i alt 57 millioner kroner innlemmes i 2006.

Stortinget har vedtatt at det øremerkede tilskuddet til barnehager skal innlemmes i rammetilskuddet. Regjeringen foreslår at tilskuddet skal innlemmes 1. januar 2007. Forslaget er nærmere beskrevet i kapittel 8.

Etter en fornyet gjennomgang og vurdering av øremerkede tilskudd, fremmer regjeringen forslag om følgende innlemminger i 2006:

Regjeringen vil se nærmere på finansieringen av landslinjene ( kapittel 225, post 60 Tilskudd til landslinjer ). Fram til statsbudsjettet vil det bli drøftet med KS om, og eventuelt hvordan, landslinjene kan finansieres innenfor inntektssystemet for fylkeskommunene.

5.4 Nærmere om forslagene om innlemming i 2006

Kapittel 225, post 66 Tilskudd til leirskoleopplæring

Målet med tilskuddsordningen er å stimulere kommunene til å gi alle elever et leirskoleopphold i løpet av grunnskoletiden. Kommunene er ikke pålagt oppgaven, men i regelverket nevnes leirskole som én måte å oppfylle krav til barns muligheter til å komme ut i naturen. Tilskuddsordningen ble etablert i 1976. Krav til søknad og rapportering krever administrative ressurser, både på kommunalt, regionalt og statlig nivå. Årlig er nærmere en tiendedel av klassene i grunnskolen på leirskole. Det betyr at de fleste barn i løpet av grunnskoletiden får et leirskoleopphold, og at målet med ordningen dermed i stor grad er nådd. Ved behandling av kommuneproposisjonen for 2004 vedtok Stortinget at den delen av tilskuddet som dekket bortfall av betaling for leirskole for alle elever skulle innlemmes. Andelen av tilskuddet som går til lærerlønn ble imidlertid ikke innlemmet. Stortingets begrunnelse for dette var at tilskuddet går til kjøp av tjenester som utføres av svært få kommuner.

Nærmest alle kommuner sender barn på leirskole, og kommunene kan selv avgjøre om de vil kjøpe tjenester av de enkelte leirskolene eller ikke. Det foreslås derfor at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet 1. januar 2006.

Det vises også til omtale av utviklingen av leirskoletilbudet i kapittel 15.13.

Kapittel 225, post 70 Tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger med spesielle behov

Siden 1. januar 2002 har fylkeskommunene hatt det finansielle ansvaret for lærlingeordningen, med unntak av tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov. Målet med denne øremerkede tilskuddsordningen er å bidra til at lærlinger med særskilte behov kan få tilrettelagt opplæringen i en bedrift slik at den fører fram til fagbrev. Tilskuddet kompenserer bedrifter for ekstra arbeid og utgifter knyttet til tilrettelegging for lærlinger med særskilte behov. Ordningen er rammestyrt og utgjør i 2005 i overkant av 7 millioner kroner.

En evaluering av tilskuddsordningen som ble foretatt i 2003 viser at om lag 60 prosent av lærlingene med særskilte behov består fag-/svenneprøve eller oppnår kompetansebevis. Både fylkeskommuner og bedrifter synes å være klar over behovet for og nytten av ekstra ressurser til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov. Fylkeskommunene bør derfor ha det fulle finansielle ansvaret for lærlingeordningen. Det foreslås derfor at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet 1. januar 2006.

Kapittel 621 post 63 Tilskudd til rusmiddeltiltak og ­kapittel 761 post 63 Tilskudd til rusmiddeltiltak

I innlemmingsplanen i kommuneproposisjonen for 2004 ble Sosialdepartementets kapittel 621, post 63 Tilskudd til rusmiddeltiltak foreslått innlemmet i 2006. Posten er senere blitt delt mellom Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet i forbindelse med endringene i departementsstrukturen. Midlene på disse to postene går i dag blant annet til henholdsvis utviklingstiltak, satsinger innenfor blant annet tiltaksplan mot fattigdom og handlingsplan mot rusmiddelproblemer, utviklingstiltak og satsinger rettet mot rusmiddelmisbrukere og de regionale kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål. Flere av disse prosjektene og handlingsplanene har et tidsperspektiv utover inneværende år.

Bevilgningen på kapittel 621 post 63 Tilskudd til rusmiddeltiltak er 121,1 millioner kroner. Det foreslås at 4,7 millioner kroner knyttet til evaluering av tiltaksforsøk og forsøk med samordning av Aetat, sosialtjenesten og trygdeetaten innlemmes i rammetilskuddet fra 1. januar 2006. En gjennomgang viser at deler av bevilgningene på posten ikke går til tiltak i kommunesektoren. Det foreslås at disse midlene, 25,6 millioner kroner, omdisponeres til andre poster.

Øvrige bevilgninger på postene videreføres som øremerkede tilskudd. Når tiltakene og handlingsplanene som finansieres over posten nærmer seg avslutning, foretas det en ny vurdering av om midlene skal innlemmes. I denne sammenheng må det også vurderes om nye kriterier i inntektssystemet kan gi en bedre fordeling av midlene i forhold til variasjonene i kommunenes utgiftsbehov.

Bevilgningen på kapittel 761 post 63 Tilskudd til rusmiddeltiltak er om lag 145,1 millioner kroner. Det foreslås at 11,9 millioner kroner knyttet til behandling og rehabilitering av rusmiddelmisbrukere og prostituerte innlemmes i rammetilskuddet 1. januar 2006. Videre foreslås det at 40,1 millioner kroner knyttet til ulike tiltak i forbindelse med rekrutteringsplanen, lederutviklingsprogrammet Flink med folk (som avsluttes i 2006) og styrking av ettervern og oppfølging av rusmiddelmisbrukere innlemmes i rammetilskuddet 1. januar 2007. En gjennomgang viser at deler av bevilgningene på posten ikke går til tiltak i kommunesektoren. Det foreslås at disse midlene, 88,1 millioner kroner, omdisponeres til andre poster.

Tilskuddet til forsøksprosjekt med sprøyterom i Oslo (5 millioner kroner) videreføres som øremerket tilskudd.

6 Momskompensasjonsordningen

6.1 Finansieringen av den generelle momskompensasjonsordningen

Fra 1. januar 2004 erstattet den generelle momskompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner den begrensede ordningen, som hadde vært i drift siden 1. mai 1995. Formålet med ordningen er å nøytralisere de konkurransevridninger som kan oppstå som følge av merverdiavgiftssystemet, ved at kommunenes kjøp av varer og tjenester fra private blir gjennom ordningen økonomisk likestilt med kommunal egenproduksjon.

Det var forutsatt at ordningen skulle finansieres av kommunesektoren selv gjennom en engangsreduksjon i de frie inntektene. Kommunal- og regionaldepartementet anslo på bakgrunn av historiske data merverdiavgiften som kommunesektoren kunne kreve kompensert, til å utgjøre om lag 9 milliarder kroner i 2004. Den begrensede ordningen utgjorde rundt 1,6 milliarder kroner. Netto ble derfor kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter samlet trukket med om lag 7,4 milliarder kroner.

Når også enkelte private og ideelle virksomheter ble inkludert i ordningen, estimerte departementet omfanget til drøyt 9,3 milliarder kroner. For private barnehager, grunnskoler og videregående skoler består imidlertid de offentlige bidragene hovedsakelig av statlige tilskudd. Merverdiavgiftskompensasjon til denne gruppen finansieres derfor av virksomhetene selv gjennom reduserte tilskudd fra staten. I tillegg er momskompensasjon for investeringer i kommunale barnehager holdt utenom uttrekket i rammetilskuddet og finansieres i stedet gjennom reduserte investeringstilskudd. Samlet ble øremerkede tilskudd anslått redusert med om lag 370 millioner kroner.

På bakgrunn av at det knyttet seg en viss usikkerhet til størrelsen på de samlede kompensasjonskravene, varslet departementet i budsjettproposisjonen for 2004 at man i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2005 ville komme tilbake til en vurdering av det totale uttrekksbeløpet når de samlede kompensasjonskravene fra kommunesektoren og private virksomheter var kjent.

6.2 Etterberegningen av moms­-ut­trekket

I etterberegningene har departementet sammenstilt de samlede kompensasjonskravene i 2004 med de opprinnelige beregningene.

Tallene fra Skattedirektoratet viser at samlet momskompensasjon ble vel 9,3 milliarder kroner. Dette tilsvarer anslaget som lå til grunn for det samlede uttrekket.

Tabell 6.1 viser avviket mellom hva de kompensasjonsberettigede har krevd i kompensasjon og hva som lå til grunn for beregningen av uttrekket, samt hvordan avviket fordeler seg på drift og investering. Det understrekes at det kan være noe usikkerhet knyttet til den foretatte dekomponeringen i tabellen. Kommunene (inklusive Oslo) ser ut til å motta noe mer i kompensasjon enn det samlede trekket. Totalt ligger avviket i størrelsesorden 85 millioner kroner. Dette skyldes i hovedsak at kompensert merverdiavgift for investeringer ble høyere enn det man hadde forutsatt. For anskaffelser i driftsregnskapet er kompensasjonen noe lavere enn det som er lagt til grunn. Tallene inkluderer kommunale foretak, interkommunale samarbeid og selskaper, kirkelig fellesråd og private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte helse- og sosialtjenester. Det har vært en økning i antallet kommunale foretak mv. etter 2002. Økningen i antall foretak har gitt større kompensasjon for foretak enn forventet.

Fylkeskommunene samlet kommer noe dårligere ut med et negativt avvik på om lag 170 millioner kroner hvor størstedelen kan henføres til manglende momskompensasjon knyttet til drift.

Refusjonskravene til private skoler og barnehager, samt for investeringer i kommunale barnehager, var rundt 85 millioner kroner høyere enn opprinnelig anslått.

Med tanke på en eventuell justering av uttrekket mener departementet det er grunn til å tro at momskompensasjon fra den løpende driften vil kunne øke noe i 2005 som følge av at ordningen blir bedre innarbeidet og kommunene og fylkeskommunene får bedre rutiner. I 2004 gikk kommuner glipp av momskompensasjon som følge av at kravene ble foreldet. Dessuten vil merverdiavgift på persontransport, som ble innført 1. mars 2004, få full årseffekt først i 2005. Når det gjelder investeringer knytter det seg stor usikkerhet til framtidig investeringsnivå. Nedtrapping av handlingsplanen for eldre kan isolert sett bidra til lavere investeringer, men andre forhold, slik som vedlikeholdsetterslep og elevtallsvekst særlig i den videregående skole, kan trekke i motsatt retning. Samlet sett er det etter departementets oppfatning grunn til å tro at momskompensasjonen til kommunesektoren i 2005 vil være minst like høy som i 2004. Departementet kan derfor ikke se behov for å korrigere det samlede uttrekket. I revidert nasjonalbudsjett for 2005 er det likevel foreslått overført 50 millioner kroner fra kap. 571 rammetilskudd til kommuner til kap. 572 rammetilskudd til fylkeskommuner på grunn av det positive avviket for kommunene og det negative avviket for fylkeskommunene, jf. tabell 6.1.

Det er foreløpig satt av 100 millioner kroner over skjønnspotten for å kompensere kommuner og fylkeskommuner som i 2004 kom spesielt uheldig ut. Av beløpet på 100 millioner kroner er 70 millioner kroner en tilleggsbevilgning i revidert nasjonalbudsjett. Midlene vil være forbeholdt kommuner og fylkeskommuner med store avvik mellom beregnet merverdiavgift knyttet til drift og faktisk momskompensasjon.

Departementet har i brev av 15. november 2004 til kommunene og fylkeskommunene signalisert at man vil vurdere utfallet av ordningen for den enkelte kommune og fylkeskommune når reviderte regnskapstall foreligger i midten av juni 2005. Dersom det skulle vise seg å være grunnlag for å gjøre justeringer i det kortsiktige uttrekket, vil det i løpet av høsten 2005 eller med virkning fra og med 2006 kunne bli foretatt enkelte korreksjoner i overgangsordningen både for kommuner og fylkeskommuner. Departementet vil gjøre nærmere rede for dette i Statsbudsjettet for 2006.

6.3 Balanseføring av momskompen-sasjon

I forbindelse med ny saldering av statsbudsjettet for 2004 ga finanskomiteen følgende innstilling til Stortinget:

”Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, vil vise til at Regjeringen har lovet å kompensere kommunene krone for krone ved at uttrekket fra den enkelte kommunes rammetilskudd blir justert så snart det foreligger nødvendig dokumentasjon; jf også merknad fra finanskomiteen til kap. 4.10.2 i B.innst.S.nr.6 (2004-2005). Flertallet er kjent med at det for enkelte kommuner er et så betydelig avvik mellom mottatt momsrefusjon og trekk i rammetilskuddet, at tjenestetilbud må reduseres for 2005 for å få budsjettet godkjent. Flertallet vil derfor be om at departementet legger til rette for at kommunene gis anledning til å balanseføre mva-refusjonen slik det bes om i brev fra Kommunenes Sentralforbund datert 18. november 2004.”

Departementet forstod dette som at det ble ønsket lagt til rette for at eventuelle negative avvik mellom uttrekket i rammetilskudd for den enkelte kommune/fylkeskommune og den enkeltes faktiske momskompensasjonsinntekter i 2004, skulle kunne inntektsføres i 2004-regnskapet mot en fordring på staten. Kommunelovens forutsetning for å kunne inntektsføre et slikt avvik mellom uttrekk og faktisk momskompensasjon, er at det faktiske avviket var kjent for kommunen/fylkeskommunen og at den enkelte kommune/fylkeskommune på tidspunktet for regnskapsavleggelsen med sikkerhet kunne regne med at det faktiske avviket ville bli kompensert av staten. Departementet vurderte saken dit hen at en eventuell kompensasjon til den enkelte kommune/fylkeskommune og størrelsen på denne ikke kunne regnes som kjent for kommunen/fylkeskommunen. Departementet fant derfor at kommuneloven ikke ga hjemmel til en forskuttert inntektsføring av en eventuell tilbakeføring av midler i forbindelse med uttrekket i rammetilskuddet. Kommunene og fylkeskommunene ble orientert om departementets vurdering i brev av 24. januar 2005.

7 Skjønnsrammen i 2006

7.1 Skjønnsrammen

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at samlet skjønnsramme for 2006 settes til 3 873 millioner kroner. Det ordinære skjønnet øker med 220 millioner kroner. Det ekstraordinære skjønnet avvikles i 2006, noe som gir en reduksjon på 366 millioner kroner. Til sammen gir dette en reduksjon på 146 millioner kroner sammenliknet med 2005.

For kommunene foreslår departementet at skjønnsrammen settes til 2 734 millioner kroner. For fylkeskommunene foreslår departementet at skjønnsrammen settes til 1 139 millioner kroner.

7.2 Om ekstraordinært skjønn

Det ekstraordinære skjønnet ble opprettet i 2002 for å kompensere kommuner som fikk nedgang i inntekter som følge av omleggingen av inntektssystemet i 1997. I løpet av perioden 2002-2006 har det ekstraordinære skjønnet blitt trappet ned med 1/5 hvert år. Nedtrappingen av det ekstraordinære skjønnet påvirker ikke det samlede rammetilskudd til kommunesektoren fordi innbyggertilskuddet årlig økes med tilsvarende beløp.

I 2006 vil det ekstraordinære skjønnet være avviklet. Avvikling tilsvarer en reduksjon i skjønnsrammen med 366 millioner kroner fra 2005 til 2006.

7.3 Om ordinært skjønn

Skjønnsrammen eksklusiv kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift, kompensasjon for endringer i inntektssystemet fra 2002 og særskilte tilskudd, betegnes som basisrammen. Departementet foreslår at basisrammen reduseres med om lag 10 prosent eller nesten 180 millioner kroner samtidig som innbyggertilskuddet øker tilsvarende. Dette er i tråd med departementets målsetting om å redusere størrelsen på skjønnsrammen. De isolerte omfordelingsvirkningene som følger av dette vil være små. Flere enkeltelementer bidrar også til at skjønnsrammen reduseres noe. Blant annet foreslås det at særskilte tilskudd som enkelte kommuner og fylkeskommuner mottar reduseres med 59 millioner kroner. Videre foreslås det at skjønnsmidlene som fordeles gjennom året (prosjektskjønn mv.) reduseres med 27 millioner kroner. I motsatt retning trekker det at det er lagt inn 422 millioner til kompensasjon for arbeidsgiveravgiften som kommunesektoren har på grunn av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. De endringene som er gjort i inntektssystemet 2002-2005 trappes også ytterligere opp i 2006. Dette medfører en økning i skjønnstilskuddet på 61 millioner kroner. Samlet innebærer endringene en økning i ordinært skjønn på 220 millioner kroner.

Kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) ble lagt om fra 2004, slik at arbeidsgiveravgiften i Norge blir tilpasset statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Regelverket for den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften, som ble vedtatt i forbindelse med budsjettet for 2004, innebærer at nullsatsen for arbeidsgiveravgift i Finnmark og Nord-Troms blir opprettholdt, og at satsene som gjaldt i 2003, blir videreført for fiskeri- og landbrukssektoren. For det øvrige næringslivet, med unntak av transportsektoren, ble satsene som gjaldt i 2003, videreført innenfor den vedtatte fribeløpsgrensen. I avgiftssonene 3 og 4 ble det innført overgangssatser for foretak som ikke fullt ut skjermes av fribeløpsordningen. Overgangsordningen, som er godkjent av ESA, innebærer en gradvis opptrapping av satsene i sonene 3 og 4 fram til 2007.

Omleggingen av ordningen med DAA medfører isolert sett økte utgifter for kommunene og fylkeskommunene. Kommunene og fylkeskommunene ble for 2004, og blir i 2005, kompensert gjennom skjønnstilskuddet for merutgifter knyttet til opptrappingen av arbeidsgiveravgiftssatsene. For 2006 blir satsene på arbeidsgiveravgiften ytterligere trappet opp.

Regjeringen legger opp til å kompensere kommunesektoren fullt ut for de beregnede påløpte merutgifter gjennom økning av skjønnstilskuddet. Kommunesektorens inntektsramme vil derfor i 2006 styrkes tilsvarende statens inntektsøkning som følge av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Departementet foreslår at kompensasjonen over skjønnstilskuddet i 2006 økes med 358 millioner kroner for kommunene og 64 millioner kroner for fylkeskommunene.

I St.prp. nr. 64 (2003-2004), vedlegg 13, ble det vist anslag for hvor store merutgifter den enkelte kommune og fylkeskommune ville få i 2005. Opptrappingen av satsene for arbeidsgiveravgift fra 2005 til 2006 er lik opptrappingen fra 2004 til 2005. Økningen i merutgiftene fra 2005 til 2006 for den enkelte kommune og fylkeskommune vil således bli om lag den samme som økningen fra 2004 til 2005.

Endringer i inntektssystemet

I 2005 gis det kompensasjon gjennom skjønnet til kommuner som har skatteinntekter lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet og som samlet taper mer enn 280 kroner per innbygger på endringer som er gjennomført i inntektssystemet i løpet av perioden 2002-2005. Gjennom overgangsordningen i inntektssystemet trappes disse endringene ytterligere opp i 2006. For 2006 foreslås det at kommuner som samlet taper på disse endringene og som har skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet, får kompensert tap utover 360 kroner per innbygger. Ingen kommuner vil få mindre kompensasjon i 2006 enn de fikk i 2005. Samlet gir dette en økning i kompensasjonen på 42 millioner kroner i forhold til 2005.

For fylkeskommunene skal det i perioden 2002-2006 gjennomføres to endringer i inntektssystemet, avvikling av ekstraordinært skjønn og økning av skatteandelen. I tillegg skal fylkeskommunene i løpet av den samme perioden få omfordelt sine frie inntekter på grunn av sykehusreformen gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. Videre ble det i 2004 gjennomført endringer i kostnadsnøkkelen knyttet til uttrekk som følge av endringer i ansvarsfordelingen mellom stat og fylkeskommune knyttet til rusomsorg, familievern og barnevern. I 2005 har fylkeskommuner som samlet sett har tapt på disse endringene fått kompensert tap utover 280 kroner per innbygger. For 2006 foreslår departementet at fylkeskommuner som samlet sett taper på disse endringene, får kompensert tap utover 360 kroner per innbygger. Samlet gir dette en økning i kompensasjonen på 19 millioner kroner i forhold til 2005.

Prosjektskjønn

Innenfor den ordinære skjønnsrammen ligger tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. I 2005 ble 47 millioner kroner bevilget til slike prosjekter. Flere større satsinger som nå finansieres over prosjektskjønnet fases ut i løpet av de neste årene.

Prosjektskjønnet har i 2004 og i 2005 blant annet blitt brukt til å finansiere stillinger til modernisering hos fylkesmennene. Departementet foreslår å avvikle denne finansieringen fra og med 2006, da forutsetningen har vært at dette skulle være en toårig satsing. Avvikling av moderniseringsstillingene fører til at prosjektskjønnet reduseres med om lag 9 millioner kroner.

Ved begynnelsen av 2005 var om lag 17 millioner kroner fortsatt ikke disponert. På den bakgrunn foreslår departementet for 2006 å redusere prosjektskjønnet eksklusiv midlene avsatt til moderniseringsstillingene med 20 prosent.

Departementet foreslår at prosjektskjønnet i 2006 settes til 30 millioner kroner.

I 2005 er det satt av 10 millioner kroner til dekning av nødvendige enhetskostnader knyttet til forsøk med oppgavedifferensiering og enhetsfylke, jf. St. meld. nr. 19 (2001-2002). Departementet legger opp til at de gjenværende planlagte, men ikke igangsatte forsøkene kan finansieres innenfor den avsatte rammen for 2005, og at det ikke er behov for å sette av ytterligere midler i 2006.

Kommunesammenslutninger, samferdsels- og infrastrukturprosjekter

Flere kommuner som utreder/har utredet konsekvenser av kommunesammenslutning, ser funksjonelle samferdselsløsninger som en forutsetning for å slutte seg sammen med nabokommunen. For disse områdene vil det være ønskelig å bruke innsparte midler i forbindelse med en kommunesammenslutning som del av finansieringen av samferdselsprosjektene, sammen med innsparte midler i forbindelse med eventuell nedlegging av ferjesamband. Det vil for enkelte av prosjektene være behov for en toppfinansiering for å sikre gjennomføring av prosjektene. Der dette toppfinansieringsbehovet er av et begrenset omfang, vil det kunne være ønskelig fra departementets side å bidra til å dekke dette behovet dersom det er avgjørende for å realisere samferdselsprosjektet og dermed kommunesammenslutningen.

For at departementet skal kunne bidra med skjønnsmidler i et samferdselsprosjekt, vil det blant annet være av avgjørende betydning at all annen finansiering av prosjektet er sikret og at behovet for toppfinansiering er av begrenset omfang. Det må i hvert konkrete tilfelle vurderes hva ”begrenset omfang” innebærer.

Bredbånd vil også i enkelte områder som vurderer/ønsker å vurdere kommunesammenslutninger kunne bidra til å redusere avstandsulemper og legge til rette for effektive og tilgjengelige tjenester. Der dette anses som avgjørende for å få til et effektivt og desentralisert tjenestetilbud i den sammensluttede kommunen, vil departementet kunne bidra med midler til utbygging av bredbånd.

Det vil i tråd med vanlig praksis avsettes midler over det ordinære skjønnet til delvis å kompensere kommuner for engangskostnader knyttet til kommunesammenslutningsprosessen.

Språkdeling

Rammen for tilskudd til kommuner som har store utgifter som følge av regelen om språkdeling (nynorsk/bokmål) var på 21 millioner kroner i 2004. Rammen ble videreført til 2005. Departementet foreslår at rammen også videreføres til 2006. Departementet tar forbehold om behov for endringer i språkdelingsrammen, men legger opp til at dette kan gjøres innenfor den samlede skjønnsrammen.

Særskilte tilskudd

I 2005 mottar kommunene Nannestad og Ullensaker tilskudd på samlet 51,1 millioner kroner knyttet til Gardermoen-utbyggingen. I 2005 startet nedtrappingen av finansieringsbistand og lån til kommunene. Bidragene vil gradvis bli nedtrappet fram til og med 2008. I 2009 vil kommunene påbegynne tilbakebetaling av lånene. Dette er i tråd med tidligere signaler til kommunene. Til sammen vil kommunene Ullensaker og Nannestad få 34,1 millioner kroner for 2006. Dette er en nedgang på 17 millioner kroner fra 2005.

Åmot kommune mottar i 2005 4 millioner kroner i tilskudd knyttet til etablering av Rena leir og 2 millioner kroner i tilskudd knyttet til sivil planlegging av regionfelt Østlandet. Det vil bli gitt tilskudd også i 2006. Videre får Elverum kommune 2 millioner kroner i 2005 som kompensasjon knyttet til sivil planlegging av regionfelt Østlandet. Kompensasjonen foreslås videreført.

Vestre Toten kommune mottar i 2005 1,7 millioner kroner i kompensasjon på grunn av reduksjon i inntekter knyttet til grenseregulering mellom Østre Toten og Vestre Toten kommune 1. januar 2003. For 2006 vil det bli gitt 1,0 millioner kroner i kompensasjon. Tilskuddet skal etter planen bortfalle fra 2007.

I 2005 blir det gitt om lag 40 millioner kroner i særskilte tilskudd til fylkeskommunene knyttet til den statlige overtakelsen av ansvaret for sykehusene f.o.m 2002. Det er forutsatt at disse tilskuddene ikke skal videreføres til 2006, jf vedlegg 3.

En forpliktende plan for omstilling

I de siste årene har det vært en økning i antall kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Fra og med 2004 har det blitt satt krav til de ROBEK-kommunene som innvilges ekstra skjønnsmidler på grunn av dårlig økonomi, at de skal ha en forpliktende plan for omstilling og kostnadsreduksjon. Kommuner som ikke klarte å tilpasse driften til inntektsnivået, skal ikke uten videre motta skjønnsmidler. Departementet legger opp til å videreføre denne ordningen.

Retningslinjer for fylkesmennenes skjønnstildeling

Departementet legger opp til at det i retningslinjene presiseres at skjønnsmidler fordelt av fylkesmannen ikke skal brukes til å støtte næringsutvikling, da dette vil overlappe fylkeskommunens virkemidler og skape uklarhet om rollefordelingen mellom fylkesmannen og fylkeskommunen.

Retningslinjer for tildeling av prosjektskjønnsmidler fra Kommunal- og regionaldepartementet

Det foreslås to endringer i retningslinjene for tildeling av prosjektskjønn fra departementet. Det foreslås at krav til kommunal egenfinansiering tas direkte inn i retningslinjene for tildeling av prosjektskjønn, samt at den nåværende åpningen om at det kan ytes støtte til godkjente forsøk etter forsøksloven, og til evaluering av forsøk, tas ut fra kriteriene. Søknader om støtte til denne typen tiltak, vurderes dermed på lik linje med tiltak innen andre områder for utviklingsarbeid i kommunesektoren, som interkommunalt samarbeid, modernisering etc.

Etter endringene blir retningslinjene for tildeling av prosjektskjønnsmidler 2006 som følger:

• Prosjektene må ha utviklingskarakter og ha læringseffekt for andre kommuner og fylkeskommuner.

• Støtte gis primært på bakgrunn av søknader fra kommunesektoren (eventuelt i samarbeid med Kommunesektorens interesse- og ­arbeidsgiverorganisasjon), men kan også brukes av departementet selv til å initiere utviklingsprosjekter i samarbeid med kommuner/fylkeskommuner.

• Dersom tilsagn gis til andre enn kommuner/fylkeskommuner, må det komme klart fram av prosjektforslaget at søker opptrer på vegne av kommuner/fylkeskommuner, og at det i hovedsak er disse som vil dra nytte av tiltaket. Herunder legges det vekt på at deltakerne fra kommunesektoren bidrar med egenfinansiering av tiltaket.

• Støtten må være avgrenset i tid og størrelse, og gis maksimalt i to år. Tilskudd utover dette vurderes særskilt, primært i forbindelse med 1. gangs søknad. Ved slik særskilt vurdering skal det legges vekt på søknadssum og størrelse på disponibel ramme.

8 Oppfølging av Stortingets vedtak om innlemming av tilskudd til barnehager

8.1 Bakgrunn

Den offentlige finansieringen av barnehageplasser skal bidra til at målene for barnehagesektoren nås. Barnehager er et tilbud som hører til i nærmiljøet, og dette tilsier at ansvar og styring legges nærmest mulig brukerne.

Desentralisering av ansvar og oppgaver til kommunen er et sentralt virkemiddel for å gi innbyggerne bedre velferdstjenester. Kommunene fikk gjennom endringer i barnehageloven i 2003 en tydeligere myndighetsrolle på barnehageområdet. Kommunene fikk blant annet en plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder og en plikt til økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager. Den lokalkunnskap og nærhet til brukerne som eksisterer på kommuneplan, gir grunnlag for både prioriterings- og kostnadseffektive løsninger. Dette forutsetter at kommunene også har det finansielle ansvaret for tjenestene (det finansielle ansvarsprinsipp), slik at kommunene kan prioritere sine ressurser mest mulig i samsvar med variasjoner i lokale kostnadsforhold, behov for ulike typer tjenester og befolkningens ønsker. Det vises for øvrig til kapittel 5 hvor rammefinansiering som hovedprinsipp for overføring av midler til kommunesektoren drøftes nærmere.

I St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet , og i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002-2003)) foreslo regjeringen en gradvis innføring av rammefinansiering for hele barnehagesektoren fra 1. januar 2004. Regjeringen foreslo at finansieringsansvaret for etablerte barnehageplasser skulle overføres til kommunene fra dette tidspunktet. Det ble videre foreslått at nye barnehageplasser i en overgangsfase fram mot full behovsdekning fortsatt skulle finansieres gjennom et øremerket statstilskudd. Regjeringen fremmet også forslag om innføring av et statlig investeringstilskudd til etablering av nye plasser.

Under behandlingen av kommuneproposisjonen for 2004 viste komiteen til målet om full barnehagedekning innen utgangen av 2005, og framhevet viktigheten av at de statlige driftstilskuddene til barnehagesektoren forble øremerket til dette tidspunktet. Stortinget vedtok på denne bakgrunn følgende romertallsvedtak:

”Driftstilskudd barnehager, kap. 856 post 60, innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2006. Stortinget ber regjeringen i kommuneproposisjonen for 2006 fremme forslag om nødvendige endringer i inntektssystemet som legger til rette for dette.”

På bakgrunn av Stortingets vedtak fikk det regjeringsoppnevnte Inntektssystemutvalget følgende tilleggsmandat:

”Kommunal- og regionaldepartementet ber Inntektssystemutvalget om å komme med forslag til kostnadsnøkkel for innlemming av driftstilskuddet til barnehager. Utvalget bes også om å utarbeide fordelingsberegninger for kostnadsnøkkelen.

I tillegg til driftstilskuddet mottar kommunene i dag andre, øremerkede tilskudd til barnehager:

• Kap. 856 post 62 Tilskudd til tiltak for barn med funksjonshemming i barnehage

• Kap. 856 post 63 Tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder

Inntektssystemutvalget bes utrede hvilke justeringer i kostnadsnøkkelen som må gjøres for eventuelt også å innlemme disse tilskuddene i inntektssystemet fra 1. januar 2006, eller på et senere tidspunkt. Vi ber om at forslaget oversendes KRD innen 1. mars 2005.”

8.2 Ny kostnadsnøkkel for barnehagesektoren

Når det øremerkede statstilskuddet til barnehager innlemmes i rammetilskuddet, er målet at midlene skal fordeles mellom kommunene på en måte som ivaretar forskjellene i kommunenes utgiftsbehov til barnehager. For å finne karakteristika ved kommunen som påvirker kommunens utgiftsbehov, har Inntektssystemutvalget gjennomført flere analyser. Målet med disse analysene har vært å identifisere faktorer som forklarer hvorfor etterspørselen etter barnehageplasser varierer mellom kommunene, og i tillegg å identifisere faktorer som kan forklare hvorfor kostnadene ved å tilby en barnehageplass varierer mellom kommunene. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet få kompensasjon for variasjoner i utgiftsbehov. Disse variasjonene fanges opp i kostnadsnøkkelen.

I tabell 8.1 presenteres kostnadsnøkkelen for barnehager som er blitt foreslått av Inntektssystemutvalget i sin delutredning av 3. mars 2005. For en nærmere presentasjon vises det til delutredning fra Inntektssystemutvalget av 3. mars 2005 der kostnadsnøkkelen presenteres.

Tabellen viser at den største vekten er lagt på kriteriet andel innbyggere 1-5 år. Med hensyn til kvinnelig yrkesdeltagelse, viser utvalgets analyser at andel yrkesaktive kvinner i alderen 20-44 år har en klar positiv effekt på etterspørselen etter barnehageplasser i en kommune. Utvalgets analyser viser videre at av ulike mål på yrkesdeltagelse, er det andelen heltidsansatte kvinner i alderen 20-44 år som er best egnet til å forklare utgiftsvariasjonene kommunene i mellom. Andelen heltidsarbeidende kvinner i alderen 20 til 44 år inngår derfor som kriterium i utvalgets forslag til kostnadsnøkkel. Andelen med grunn- og hjelpestønad foreslås tatt inn som kriterium dersom tilskuddet til tiltak for barn med funksjonshemming i barnehage (kapittel 856 post 62) innlemmes i rammetilskuddet.

8.3 Fordelingsvirkninger

Vanligvis presenteres fordelingsvirkninger av en innlemming ved at man tar utgangspunkt i fordelingen av det siste tilgjengelige tall for statstilskuddet og fordeler dette tilskuddet gjennom den nye kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Differansen mellom statstilskuddet og det beregnede rammetilskuddet er omfordelingseffekten ved en innlemming.

For barnehagesektoren er den siste tilgjengelige fordelingen av statstilskuddet fra 2004. I perioden etter 2004 og fram til innlemmingen av barnehagetilskuddet vil det øremerkede tilskuddet til barnehagedriften trappes opp. Beregnet på vanlig måte vil omfordelingsberegninger for 2004 derfor overestimere tapet for kommuner med høy barnehagedekning og tilsvarende overestimere gevinsten for kommuner med lav barnehagedekning.

Inntektssystemutvalget illustrerer derfor fordelingsvirkningene ved hjelp av dekningsgrader. Tabell 8.2 viser hvilken dekningsgrad kommunene har i 2003, og beregnede dekningsgrader ut fra kostnadsnøkkelen med forskjellige forutsetninger om barnehagedekning på landsbasis; henholdsvis 69,1 prosent (som i 2003), 80 prosent og 85 prosent. Departementet understreker at 85 prosent er en meget høy dekningsgrad. I St.meld. nr. 28 (2004-2005) har Barne- og familiedepartementet drøftet utbyggingsbehovet fram mot full behovsdekning – både i et kortsiktig og i et mer langsiktig perspektiv. Ut fra dagens ventelistetall vil full behovsdekning ved maksimalpris trinn 1 gi en dekningsgrad på 78 prosent. Inntektssystemutvalgets beregninger illustrerer hvordan en utbyggingsgrad på hhv. 80 og 85 prosent på landsbasis (forutsatt samme kostnadsstruktur som i dag, dvs. for eksempel like stor andel 1-2 åringer i barnehagene) vil slå ut for ulike grupper av kommuner. De beregnede dekningsgradene varierer kommunene imellom avhengig av variasjoner i sysselsettingen blant kvinner og barn med grunn- og hjelpestønad.

Fordelingsvirkningene illustreres med avvikene mellom faktisk dekningsgrad i 2003 og de beregnede dekningsgradene etter kostnadsnøkkelen. Tabell 8.2 viser de beregnede dekningsgrader for kommuner gruppert etter utgiftskorrigerte frie inntekter i 2003. Utgiftskorrigerte frie inntekter redegjøres for i vedlegg 8.

Kolonne 1 i tabell 8.2 viser at det finnes en sammenheng mellom inntektsnivå og dekningsgrad i dagens system med aktivitetsbasert finansiering. Kommuner med et inntektsnivå lavere enn 95 prosent av landsgjennomsnittet har i gjennomsnittet en dekningsgrad på 65,4 prosent i 2003. Dekningsgraden øker med økte korrigerte frie inntekter, og kommuner med et inntektsnivå som er høyere enn 130 prosent av landsgjennomsnittet har en gjennomsnittlig dekningsgrad på 79,9 prosent. Departementet gjør oppmerksom på at den statlige finansieringen av barnehagene ble lagt om fra 1. mai 2004. I gjennomsnitt fullfinansierer staten i dag kommunenes utgifter til nye barnehageplasser av normal standard.

I kolonne 2 til 4 vises at et rammefinansieringssystem utjevner forskjellen i dekningsgrad mellom kommuner med ulikt inntektsnivå. Når statstilskuddet til barnehager innlemmes på samme nivå som i 2003, ser man at de kommuner som hadde en høy barnehagedekning taper betydelig på innlemmingen, mens kommuner med lav dekning får råd til et litt bedre barnehagetilbud (kolonne 2). Hvis statstilskuddet derimot opptrappes til å kunne finansiere en barnehagedekning på 80 eller 85 prosent på landsbasis, kommer man i en situasjon der tilnærmet alle kommuner vinner på omleggingen (kolonne 3 og 4). Den relative gevinsten er derimot større for kommuner som i utgangspunkt hadde en dårlig barnehagedekning enn for kommuner som allerede hadde en høy dekning i 2003. Denne effekten vil en også få med dagens finansieringssystem. En videreføring av dagens finansieringsmodell med øremerkede tilskudd vil også gi sterkest tilskuddsvekst for kommuner med dårlig utbygd barnehagesektor.

8.4 Regjeringens forslag

Med bakgrunn i kommunenes rolle som barne­hagemyndighet og det finansielle ansvarsprinsipp, er det regjeringens oppfatning at en innlemming av driftstilskuddene til barnehager i inntektssystemet vil gjøre den offentlige finansieringen av barnehagene bedre tilpasset kommunenes ansvar og oppgaver på området. Regjeringen vil imidlertid ikke tilrå at innlemmingen skjer fra 1. januar 2006.

Målet i barnehageforliket er at full barnehagedekning skal nås i løpet av 2005, men i tråd med forliket vurderes tidsplanen for full behovsdekning løpende i lys av utbyggingssituasjonen og etterspørselen etter plasser. Økningen i etterspørselen etter heltids barnehageplasser etter innføringen av trinn 1 i maksimalprisreformen har vært større enn forventet. Det har derfor tatt lengre tid enn forutsatt å nå full behovsdekning. I St.prp. nr. 1 (2004-2005) for Barne- og familiedepartementet la regjeringen til grunn at det er mest realistisk å anta at målet om full dekning vil nås i 2006.

Stabile rammebetingelser synes å være svært viktig for å sikre utbygging til full behovsdekning er nådd. Regjeringen mener det kan være fare for at særlig den private utbyggingen reduseres dersom de øremerkede driftstilskuddene innlemmes nå. Regjeringen vil på denne bakgrunn tilrå at de øremerkede drifts- og investeringstilskudd til barnehager ikke innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2006, men utsettes til 1. januar 2007. Dette i påvente av full barnehagedekning. Regjeringen mener det vil være godt tilrettelagt for at lokalt selvstyre vil prioritere denne satsingen videre.

9 Aktuelle saker i inntektssystemet

9.1 Videregående opplæring

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2005, hadde medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti følgende merknad angående utviklingen i antall elever i videregående opplæring (jf. Budsjett Innst. S.nr.5 (2004-2005));

”Medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at en forventet gjennomsnittlig vekst i antall 16-18 åringer fra 2004 til 2005 er på 3,8 prosent. Dette medfører at flere fylkeskommuner får en relativt høy elevtallsvekst i videregående skoler 2005. Disse medlemmer viser til at Regjeringens budsjettforslag innebar en vekst i frie inntekter for fylkeskommunene på 500 millioner kroner. Gjennom budsjettavtalen mellom Regjeringspartiene og Fremskrittspartiet i Stortinget får kommunene ytterligere 800 millioner kroner i frie inntekter, herav 160 millioner kroner til fylkeskommunene. I tillegg blir mindre skattevekst i 2004 kompensert med totalt 2,2 milliarder kroner. Veksten i kommunenes frie inntekter må ses i sammenheng med at kommunesektorene har fått en meget sterk vekst i frie inntekter i 2004 på om lag 5 milliarder kroner. Disse medlemmer viser også til at det ved skjønnsfordelingen 2005 er lagt opp til en likere fordeling av skjønnet per innbygger. Det medfører en styrking av inntektene til fylkeskommuner med sterkest elevtallsvekst. Disse medlemmer ber Regjeringen komme tilbake med en vurdering av effekten av disse tiltakene i RNB 2005.”

Økende elevtall i videregående opplæring

I dag er om lag 90 prosent av alle 16-18 åringer under videregående opplæring. Med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivning fra 2002 6 , ser vi en klar økning i antall 16-18 åringer de kommende årene. Frem til 2009 vil befolkningen i sin helhet vokse med om lag prosent årlig, mens antall innbyggere mellom 16-18 år vil ha en gjennomsnittlig årlig vekst på i overkant av to prosent. Mellom 2009 og 2014 vil veksten flate ut, og etter 2014 forventes det at antallet elever under videregående opplæring synker. Dette betyr at fylkeskommunene også i årene fremover vil få en betydelig utfordring i å gi et utdanningstilbud til denne gruppen og at det vil bli behov for nyinvesteringer.

Finansiell situasjon i fylkeskommunene

Fra 1999 til 2001 hadde fylkeskommunene samlet et negativt driftsresultat. I 2002 og 2003 var det klare tegn til at fylkeskommunene hadde klart å stabilisere økonomien med et netto driftresultat på rundt en prosent. Forbedringen i økonomien må sees i sammenheng med at staten ved utgangen av 2001 overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten.

Foreløpige tall for 2004 viser at fylkeskommunene utenom Oslo fikk et netto driftsresultat på 4,3 prosent. Dette resultatet tilsier at fylkeskommunenes økonomi er betydelig styrket og at de klarer å håndtere veksten i elevtall samtidig som de viser gode finansielle resultat. Tall fra Statistisk sentralbyrå bekrefter dette inntrykket. I perioden 2001-04 økte andelen unge mellom 16-18 år i videregående opplæring, samtidig som også flere voksne elever fikk et tilbud. I 2004 gikk i overkant av 89 prosent av ungdom mellom 16-18 år i videregående opplæring, mens om lag 15 prosent av elevene var over 20 år.

Det økonomiske opplegget for 2006

Videregående opplæring er fylkeskommunenes største oppgave, og foreløpige tall for 2004 viser at drift av videregående opplæring står for 56,5 prosent av fylkeskommunenes netto driftsutgifter. Den sterke veksten i antall unge i aldersgruppen 16-18 år i årene framover vil medføre økte utgifter for fylkeskommunene samlet. Som følge av elevtallsveksten i videregående skole fikk fylkeskommunene i 2004 og 2005 en større andel av veksten i de frie inntektene enn kommunene. Regjeringen legger også i 2006 opp til en sterkere vekst i de frie inntektene for fylkeskommunene enn for kommunene, jf. kapittel 3.

Andelen innbyggere i alderen 16-18 år og veksten i denne befolkningsgruppen er ulikt fordelt mellom landets fylkeskommuner. Denne forskjellen fanges opp av utgiftsutjevningen i inntektssystemet, og fylkeskommuner som har sterkere vekst i andel 16-18 åringer enn gjennomsnittet, vil få merkostnadsveksten kompensert. Utgiftsutjevningen knyttet til alderssammensetning er basert på folketall per 1. januar i budsjettåret, og endring i andel 16-18 åringer vil derfor kompenseres raskt.

En særskilt problemstilling har vært om fylkeskommuner med sterk vekst i antall elever også vil få en sterk vekst i kapitalutgiftene. Utformingen av dagens inntektssystem forutsetter en parallellitet mellom vekst i kapitalutgifter og vekst i driftsutgifter på lang sikt. Dette er en problemstilling som Inntektssystemutvalget er bedt om å se spesielt på.

9.2 Vertskommunetilskuddet

I 2005 ble vel 537 millioner kroner fra tilskuddet til vertskommuner innlemmet i inntektssystemet til kommunene. Av dette var 450,1 millioner kroner knyttet til 1032 brukere som fra og med 2005 også utløser tilskudd gjennom inntektssystemet. Kriteriet for psykisk utviklingshemmede 16 år og over ble vektet opp slik at alle nye brukere som følge av innlemmingen skulle gi et tilskudd tilsvarende det kriteriet utløste i inntektssystemet per bruker (vel 420 000 kroner i 2004). For en nærmere omtale vises det til St.prp. nr 64 (2003-2004) kapittel 5.3.

I Budsjett-innst. S. nr. 1 (2004- 2005) er det understreket at ingen vertskommune skal komme dårligere ut per psykisk utviklingshemmet som følge av omleggingen. Regjeringen er i revidert nasjonalbudsjett for 2005 bedt om å presentere en gjennomgang av hvordan omleggingen har slått ut for den enkelte vertskommune. Videre har Stortinget bedt regjeringen korrigere for eventuelle utilsiktede utslag i forbindelse med revidert budsjett for 2005 (Budsjett-innst. S. nr. 5 (2004- 2005)).

I tabell 9.1 vises i nominelle tall en oversikt over tilskudd til vertskommuner i 2004 og 2005.

Det fremgår av tabell 9.1 at ingen kommuner i 2005 har kommet dårligere ut som følge av innlemmingen. Helse- og omsorgsdepartementet mener derfor at det ikke er behov for å korrigere for eventuelle utilsiktede utslag som følge av innlemmingen.

Som lagt opp til i St.prp. nr. 1 for (2001- 2002) reduseres vertskommunetilskuddet fra og med 2005 årlig i takt med det antall personer som ­ordningen reduseres med. I 2004 var det et fra­fall på 28 brukere som tilsvarer at det øre-merkede tilskuddet i 2006 reduseres med 10, 5 millioner kroner (se omtale nedenfor). Reduksjonen i det øremerkede vertskommunetilskuddet legges inn i overgangsordningen i inntektssystemet. De 28 brukerne som falt fra i 2004 utløser tilskudd til vertskommunene til og med 2009. 

Frafall av en bruker i en vertskommune vil imidlertid føre til færre psykisk utviklingshemmede i kommunen og ved dette utløse et mindre utgiftsutjevnende tilskudd til kommunen. Dette fordi kriteriegrunnlaget som ligger til grunn for beregning av det utgiftsutjevnende tilskuddet årlig oppdateres. Ved reduksjon i antall brukere blir den delen av vertskommunetilskuddet som ble innlemmet i inntektssystemet i 2005 (vel 420 000 kroner per bruker) ikke lagt inn i overgangsordningen, men fordeles i stedet til alle kommuner med psykisk utviklingshemmede. Sammenlignet med en situasjon hvor vertskommunetilskuddet ikke hadde blitt delvis innlemmet, medfører dette en mindre inntektsreduksjon for vertskommunene i 2006.

Hver enkelt registrert psykisk utviklingshemmet utløser gjennom inntektssystemet i 2005 om lag 460 000 kroner, en økning på om lag 40 000 kroner pr bruker i forhold til 2004. Den økte verdien av dette kriteriet for 2005 inngår ikke i beregningsgrunnlaget i tabell 9.1.

Reduksjon i antall brukere i 2006

Som lagt opp til i St.prp. nr. 1 (2001-2002) reduseres vertskommunetilskuddet i takt med det antall personer som ordningens reduseres med. Det foretas fra 2004 årlige tellinger av antallet psykisk utviklingshemmede som omfattes av ordningen.

Tilskuddet per person varierer mellom vertskommunene. Som hovedregel reduseres tilskuddet per person som faller fra med det gjennomsnittlige tilskuddet kommunen får til den enkelte bruker. For kommuner som mottar tilskudd som ligger under dagens gjennomsnitt for vertskommunene samlet, foretas det en 50 prosent reduksjon i tilskudd per bruker som faller fra.

Fra 2004 til 2005 er antall brukere som omfattes av vertskommunetilskuddet redusert med 28 personer. Som følge av denne reduksjonen i antall brukere foreslås det at 10,5 millioner kroner overføres til inntektssystemet fra 2006 og at midlene legges inn i overgangsordningen. Det resterende vertskommunetilskuddet foreslås prisjustert og fordelt mellom kommunene etter samme nøkkel som i 2005.

9.3 Skyss av helsepersonell

Det vises til følgende merknad i behandlingen av St. prp. nr. 1 (2004-2005) Kommunal- og regionaldepartementet, Budsjett Innst. S. nr. 5 (2004-2005):

”Komiteen viser til at ansvaret for skyss av helsepersonell frå 1. januar 2004 er overført frå Rikstrygdeverket til kommunane. Komiteen har merka seg at departementet, etter oppmoding frå Stortinget, har hatt kontakt med berørte kommunar og at det etter det er føreteke visse justeringar for 2005. Komiteen viser til at det kjem meldingar frå fleire kystkommunar om stor økonomisk utryggleik i høve til framtidig organisering av skyssen. Utfordringane er ulike, alt frå urimelege kostnader fordi det trengs ein ny båt og til at nokre kommunar trekkjer seg ut av eit legevaktsamarbeid og dei eller den som ikkje har noko alternativ, må bere urimelege kostnader. Komiteen er nøgd med at departementet har føreteke visse endringar for 2005. Komiteen meiner likevel det er eit klart behov for å fylgje utviklinga i den einskilde kystkommune over lenger tid. Komiteen vil difor be Regjeringa melde tilbake i kommuneproposisjonen for 2006 korleis ei meir føreseieleg ordning kan sikrast og urimelege utslag hindrast.”

Helse- og omsorgsdepartementet har foretatt flere kvalitetskontroller på kostnadene knyttet til transport av helsepersonell i kommunene. Blant annet tok departementet kontakt med kommuner som benyttet båt til transport av helsepersonell fordi kostnadene knyttet til transport med båt i enkelte tilfeller rent regnskapsmessig er blitt ført på den kommunen som hadde driftsansvar for båten. Det var derfor svært vanskelig å spesifisere utgifter til ambulansebåt/ skyssbåttjenesten og finne den riktige utgiftsdelingen mellom kommunene. Da departementet gikk gjennom tilbakemeldingene fra kommunene, førte dette til at 71 kommuner fikk endret den inngående fordelingen av tilskuddet i forhold til saldert budsjett, jf. rundskriv H-11/04 fra Kommunal- og regionaldeparte­mentet.

Gjennomgangen viste at kystkommunene samlet sett ikke hadde fått mindre kompensasjon enn ordningen tilsa, og det samlede tilskuddet til kommunene ble heller ikke endret. Når overgangsordningen er gjennomført innen 5 år, vil tilskuddet i sin helhet være fordelt etter kriteriene i inntektssystemet.

9.4 Justering av kostnadsnøkkelen for kommunene

I 2005 er rammetilskuddet til kommunene økt med 134,4 millioner kroner knyttet til at timetallet for 1.-4. klasse i grunnskolen økte med fire uketimer fra skoleåret 2005-2006. Helårsvirkningen av vedtaket er 322,7 millioner kroner. Verdien av delkostnadsnøkkelen for grunnskole i den samlede kostnadsnøkkelen til kommunene foreslås derfor justert i henhold til helårsvirkningen av vedtaket.

I vedlegg 2 vises kostnadsnøklene for 2005 og 2006.

9.5 Trekkordningen og korreksjonsordningen for frittstående og ­statlige skoler

Nedjustering av satsene for trekk i kommunesektorens inntektsramme for elevtallsvekst i frittstående skoler

I dagens budsjettopplegg justeres den samlede inntektsrammen til kommunene og fylkeskommunene med 100 prosent av gjennomsnittskostnaden per elev i hhv. grunn- og videregående skole for endring i antall elever som går i frittstående eller statlige skole. Justeringen vises i tabell B i Beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp. nr 1 (Grønt hefte).

De siste årene har det vært en årlig økning i antall elever i statlige og frittstående skoler. Ordningen med justering av kommunesektorens inntektsramme ble innført fra og med 2001 for at staten ikke skulle finansiere opplæring for nye elever som begynner i frittstående eller statlige skoler både gjennom inntektsrammen og over kapittel 228 post 70 Tilskudd til frittstående skoler.

Kommunene/fylkeskommunene har ansvar for alle elevene som er bosatt i kommunen/fylkeskommunen, og må derfor til en hver tid ha en viss fleksibilitet i kapasiteten for å kunne tilpasse seg endringer i elevtallet i frittstående og statlige skoler, jf. bl.a. omtale i kommuneproposisjonen for 2003 (St. prp. nr. 64 (2001-2002)). Det er derfor sannsynlig at innsparingen for kommunesektoren knyttet til elever som går i frittstående og statlige skoler er lavere enn gjennomsnittskostnaden per elev.

Fra og med 2006 vil satsen for justeringen av inntektsrammen bli redusert til 80 prosent av gjennomsnittskostnaden per elev slik at den samsvarer bedre med kommunesektorens endrede kostnader knyttet til endret antall elever i frittstående og statlige skoler.

Det er forholdsvis store forskjeller i kostnadene for de femten ulike studieretningene i videregående skole. Dersom elevtallsveksten i statlige eller private videregående skoler i hovedsak kommer på de billigste studieretningene vil det bli innført to eller flere trekksatser. Dette vil gi en bedre symmetri mellom det staten trekker inn fra fylkeskommunene og fylkeskommunenes innsparing ved at elevene går i statlige eller private skoler.

Omfordelingen i inntektssystemet som følge av elever i frittstående skoler

Korreksjonsordningen er en del av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. I korreksjonsordningen omfordeles midler fra kommuner/fylkeskommuner med en høy andel elever i frittstående og statlige skoler til kommuner/fylkeskommuner med en lav andel elever i frittstående og statlige skoler. Korreksjonsordningen vises i tabell A i Beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp. nr 1 (Grønt hefte).

Utdannings- og forskningsdepartementet vil i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet vurdere å endre omfordelingen i korreksjonsordningen slik at den på en riktigere måte tar hensyn til den enkelte kommunes og fylkeskommunes innsparing ved elever i frittstående og statlige skoler. KS har i konsultasjonsmøte med staten foreslått at det nedsettes en arbeidsgruppe som skal se på mulige løsninger som alle parter kan være tjent med. En arbeidsgruppe med representanter fra KS, Utdannings- og forskningsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet er derfor nedsatt.

Fra og med 2003 er trekksatsene i korreksjonsordningen gradvis økt etter å ha vært uendret siden 1994. Hensikten med økningen av satsene er å likebehandle kommuner og fylkeskommuner uavhengig av om elevene går i kommunale/fylkeskommunale eller frittstående og statlige skoler. Trekksatsen vil bli ytterligere økt i 2006, men skal fortsatt ligge under gjennomsnittskostnaden per elev på landsbasis. Dette henger sammen med at innsparingen for den enkelte kommune/fylkeskommune knyttet til elever som går i frittstående og statlige skoler er lavere enn gjennomsnittskostnaden for elevene i den kommunale/fylkeskommunale skolen.

Detaljene i forslaget til endringer i korreksjonsordningen vil bli lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2006.

9.6 Korreksjon av overgangsordningen for uttrekk av finansiering av tekniske fagskoler

Ved innføring av øremerket tilskudd til teknisk fagskole i 2003 ble det gjort et uttrekk i rammetilskuddet. Overgangsordningen ved innfasing av uttrekket ble beregnet med grunnlag i elevtall etter skolefylke. Som følge av at overgangsordningen kan ha urimelige utslag for enkelte fylkeskommuner, legges det opp til en justering av overgangsordningen fra og med 2005 i forbindelse med revidert grønt hefte. Justeringen medfører at overgangsordningen beregnes på nytt med grunnlag i elevtall etter hjemfylke, og at den korrigerte beregningen legges til grunn for overgangsordningen i 2005, 2006 og 2007.