2 Sammendrag

Det økonomiske opplegget for 2006 (kapittel 3)

Det økonomiske opplegget for 2006 innebærer fortsatt realvekst i kommunesektorens inntekter. Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 2 og 3 milliarder kroner i 2006.

Innenfor veksten i de samlede inntektene vil det blant annet ligge midler til barnehagesektoren, opptrappingsplanen for psykiatri, nye læremidler i grunnskolen og frie inntekter. I statsbudsjettet for 2006 vil en legge fram konkrete bevilgningsforslag knyttet til disse formålene. I 2006 vil oppstartingstilskuddene innen handlingsplanen for eldreomsorg trappes ned med vel 1 milliard kroner. Dersom en ser bort fra avviklingen av oppstartingstilskuddene, vil inntektsveksten i 2006 være vel 1 milliard kroner høyere enn det foreslåtte vekstintervallet.

Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 1,3 og 2,3 milliarder kroner kommer som frie inntekter. Deler av vekstintervallet vil være kompensasjon for merutgifter til nye læremidler i grunnskolen i forbindelse med Kunnskapsløftet.

Den anslåtte veksten i kommunesektorens samlede og frie inntekter vil dekke økte utgifter knyttet til den demografiske utviklingen, i tillegg til økte utgifter til satsingsområder som barnehager, psykiatri og Kunnskapsløftet. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har anslått at kommunesektoren vil få økte utgifter som følge av befolkningsvekst og endringer i alderssammensetningen på om lag 1,3 milliarder kroner i 2006. Av dette gjelder om lag 900 millioner kroner fylkeskommunene, i første rekke knyttet til den sterke veksten i antallet 16 -18 åringer. På denne bakgrunn legges det opp til at fylkeskommunene får en noe sterkere relativ vekst i de frie inntektene enn kommunene.

De kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten. Det legges opp til at nivået på skattøren fastsettes slik at skatteinntektene utgjør 50 prosent av kommunesektorens samlede inntekter.

Som ledd i planen for innlemming av øremerkede tilskudd, foreslås det innlemmet øremerkede tilskudd på i alt om lag 57 millioner kroner i kommunesektorens frie inntekter i 2006. Disse midlene inngår ikke i veksten i de frie inntektene, men vil øke andelen frie inntekter innenfor den totale inntektsramme (se kapittel 5).

Endringer i det økonomiske opplegget for 2005 ­(kapittel 4)

Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2004 til 2005 kan nå anslås til knapt 2 prosent, tilsvarende drøyt 4 milliarder kroner. Kommunesektorens frie inntekter i 2005 anslås nå å øke med vel 1 prosent, tilsvarende knapt 1 milliarder kroner. Endringer i anslått prisvekst, skatteanslag og forslag til bevilgningsendringer innebærer en netto styrking av kommunesektorens inntekter med i underkant av 100 millioner kroner i forhold til vedtatt statsbudsjett for 2005:

• Anslaget for prisveksten på kommunal tjenesteyting (deflatoren) er nedjustert med 0,5 prosentpoeng til 2,7 prosent. Blant annet er anslaget på lønnsveksten i 2005 for alle sektorer sett under ett justert ned fra 4 til 3 prosent. Lavere prisvekst bidrar isolert sett til å øke realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2004 til 2005 med om lag 1 milliard kroner.

• Skatteanslaget for kommunesektoren i 2005 er nedjustert med 0,8 milliarder kroner, fordelt med 650 millioner kroner på kommunene og 150 millioner kroner på fylkeskommunene. Nedjusteringen skyldes at anslaget på lønnsveksten for inneværende år som nevnt er justert ned.

• I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2005 er det foreslått netto reduserte bevilgninger over statsbudsjettet til kommuner og fylkeskommuner på om lag 130 millioner kroner. Dette omfatter blant annet lavere rentekompensasjon til skoleanlegg og omsorgsboliger på grunn av lavere renteforutsetninger, samt anslagsendringer på barnehagesektoren.

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2005 foreslås det også at investeringsrammen for skoleanlegg utvides med 1 milliard kroner. Samlet investeringsramme for 2005 blir med dette på 2 milliarder kroner.

Departementets samlede vurdering er at kommunesektorens økonomiske rammer er bedre tilpasset sektorens oppgaver enn tilfellet var for få år siden. Driftsresultatene for 2004 viser at kommunesektorens økonomiske balanse er klart forbedret. Denne forbedringen har skjedd uten at det kommunale tjenestetilbudet er svekket. Tilbudet er opprettholdt i skolesektoren og betydelig økt i barnehagesektoren. Innen pleie- og omsorgssektoren er antallet plasser i institusjoner og pleie- og omsorgsboliger opprettholdt, mens det i alt er en økning i antall hjemmetjenester.

De siste årene har det vært en økning i antall kommuner registrert i ROBEK (register om betinget godkjenning og kontroll). Per 1. mai 2005 er 120 kommuner registrert i ROBEK. Fra 2004 ble det stilt krav om en forpliktende plan for omstilling og kostnadsreduksjon til ROBEK-kommuner som søkte om ekstra skjønnsmidler. Basert på en foreløpig gjennomgang av kommunenes regnskaper for 2004 foretatt av fylkesmannen, anslår departementet at antall kommuner i ROBEK vil bli redusert til i underkant av 100 i løpet av våren/sommeren 2005. Departementet legger til grunn at det vil skje en ytterligere nedgang i antallet ROBEK-kommuner i 2006 ( se nærmere omtale i kapittel 10 ).

Departementet legger til grunn at en samlet inntektsvekst i 2005 på om lag 2 prosent kan gi rom for en ytterligere styrking av den finansielle situasjonen i kommunesektoren. Inntektsveksten bør også gi rom for en moderat aktivitetsvekst.

Momskompensasjonsordningen (se kapittel 6)

Fra 1. januar 2004 erstattet den generelle momskompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner den begrensede ordningen, som hadde vært i drift siden 1. mai 1995. Formålet med ordningen er å nøytralisere de konkurransevridninger som kunne oppstå som følge av merverdiavgiftssystemet, ved at kommunenes kjøp av varer og tjenester fra private nå blir økonomisk likestilt med kommunal egenproduksjon.

Det var forutsatt at ordningen skulle finansieres av kommunesektoren selv gjennom en engangsreduksjon i de frie inntektene.

Det knytter seg en viss usikkerhet til beregningene av uttrekket. Derfor varslet departementet i budsjettproposisjonen for 2004 at man i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2005 ville komme tilbake til en vurdering av det totale uttrekksbeløpet når de samlede kompensasjonskravene fra kommunesektoren og private virksomheter var kjent.

Tallene fra Skattedirektoratet viser at samlet momskompensasjon ble vel 9,3 milliarder kroner. Dette tilsvarer anslaget som lå til grunn for det samlede uttrekket.

Kommunene har fått utbetalt noe høyere og fylkeskommunene noe lavere momskompensasjon enn opprinnelig beregnet.

I forbindelse med etterregning av uttrekket av rammetilskuddet i forbindelse med den nye momskompensasjonsordningen som ble innført i 2004, omdisponeres 50 millioner kroner i 2005 fra kommunenes rammetilskudd til fylkeskommunenes rammetilskudd.

For enkelte kommuner og fylkeskommuner kan trekket i rammetilskuddet ha vært betydelig høyere enn det som er mottatt i momskompensasjon. En særskilt vurdering av disse kommunene/fylkeskommunene vil bli foretatt til høsten. Det settes av 100 millioner kroner på skjønnstilskuddet som en engangsbevilgning til å kompensere disse kommunene/fylkeskommunene. Det foreslås en tilleggsbevilgning på 70 millioner kroner på kapittel 571 post 64 Skjønnstilskudd. De resterende 30 millioner kroner dekkes innenfor rammen av skjønnstilskuddet.

For øvrige viktige saker og endringer på de ulike fagdepartementenes områder vises det til kapittel 15.

Skjønnsrammen i 2006 (kapittel 7)

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at samlet skjønnsramme for 2006 settes til 3 873 millioner kroner. Det ordinære skjønnet øker med 220 millioner kroner. Det ekstraordinære skjønnet avvikles i 2006, noe som gir en reduksjon på 366 millioner kroner. Til sammen gir dette en reduksjon på 146 millioner kroner sammenliknet med 2005.

For kommunene foreslår departementet at skjønnsrammen settes til 2 734 millioner kroner. For fylkeskommunene foreslår departementet at skjønnsrammen settes til 1 139 millioner kroner. Skjønnsrammen eksklusiv kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift, kompensasjon for endringer i inntektssystemet fra 2002 og særskilte tilskudd, betegnes som basisrammen. Departementet foreslår at basisrammen reduseres med om lag 10 prosent eller om lag 180 millioner kroner, samtidig som innbyggertilskuddet øker tilsvarende. De isolerte omfordelingsvirkningene som følger av dette vil være små. Etter dette justeres skjønnsrammen blant annet for:

• et trekk på 59 millioner kroner i særskilte tilskudd som enkelte kommuner og fylkeskommuner mottar.

• skjønnsmidlene som fordeles gjennom året (prosjektskjønn mv.) reduseres med 27 millioner kroner.

• en påplusning på 422 millioner kroner til kompensasjon for merutgifter som kommunesektoren har på grunn av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

• en påplusning på 61 millioner kroner for å kompensere endringene som er gjort i inntektssystemet 2002-2005.

Aktuelle saker i inntektssystemet

Oppfølging av Stortingets vedtak om innlemming av tilskudd til barnehager (kapittel 8)

På bakgrunn av forslag i kommuneproposisjonen for 2004 vedtok Stortinget i 2003 at driftstilskuddet for barnehager innlemmes fra 1. januar 2006.

Ut fra kommunenes rolle som barnehagemyndighet og det finansielle ansvarsprinsipp, er det regjeringens oppfatning at en innlemming av driftstilskuddene til barnehager i inntektssystemet vil gjøre den offentlige finansieringen av barnehagene bedre tilpasset kommunenes ansvar og oppgaver på området.

Regjeringen vil imidlertid ikke tilrå at de øremerkede driftstilskuddene til barnehager ikke innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2006. Innlemmingen utsettes til 1. januar 2007 i påvente av at det oppnås full barnehagedekning. I kapittel 8 presenteres også Inntektssystemutvalgets forslag til kostnadsnøkkel for barnehager.

Nedjustering av satsene for trekk i kommunesektorens inntektsramme for elevtallsvekst i frittstående skoler – endringer i korreksjonsordningen (kapittel 9)

I dagens budsjettopplegg justeres den samlede inntektsrammen til kommunene og fylkeskommunene med 100 prosent av gjennomsnittskostnaden per elev i henholdsvis grunn- og videregående skole for endring i antall elever som går i frittstående eller statlige skoler. Kommunene/fylkeskommunene har ansvar for alle elevene som er bosatt i kommunen/fylkeskommunen, og må derfor til en hver tid ha en viss fleksibilitet i kapasiteten for å kunne tilpasse seg endringer i elevtallet i frittstående og statlige skoler. Fra og med 2006 vil satsen for justeringen av inntektsrammen bli redusert til 80 prosent av gjennomsnittskostnaden per elev, slik at den samsvarer bedre med kommunesektorens endrede kostnader knyttet til endret antall elever i frittstående og statlige skoler.

Korreksjonsordningen er en del av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Trekksatsen vil bli økt i 2006, men skal fortsatt ligge under gjennomsnittskostnaden per elev på landsbasis. Detaljene i forslaget til endringer i korreksjonsordningen vil bli lagt fram i statsbudsjettet for 2006.

Justering av kostnadsnøkkelen for kommunene

Kostnadsnøkkelen for kommunene er foreslått justert på grunn av at timetallet for 1-4. trinn i grunnskolen økes med fire uketimer fra skoleåret 2005-2006.

I vedlegg 2 vises kostnadsnøklene for 2005 og 2006.

Modernisering av kommunal sektor (kapittel 10)

Kommunesektoren har de siste årene møtt utfordringer til omstilling med en rekke virkemidler som endret organisering, sterkere brukerfokus, arbeid med kvalitet på tjenestene, mer bruk av konkurranse og sterkere vektlegging av måling på alle nivåer. Regjeringen mener det er grunn til å gi honnør til kommunesektoren for et slikt omfattende utviklingsarbeid som har gitt resultater. Samtidig er det viktig å understreke at moderniseringsarbeidet må fortsette og intensiveres, og at det er store forskjeller i hvor langt den enkelte kommune har kommet. En hovedutfordring framover er å redusere forskjellen mellom de gode og mindre gode kommunene.

I tillegg til å bidra til gode rammevilkår og økt kommunalt handlingsrom, dreier regjeringens politikk for modernisering i kommunesektoren seg om å støtte kommunalt omstillings- og utviklingsarbeid. Regjeringen har de senere årene bidratt til dette gjennom ulike prosjekter, blant annet videreutvikling av KOSTRA, kommunenettverk for fornyelse og effektivisering, Referansekommuneprosjektet, Stifinnerprogrammet og veiledning knyttet til ulike former for konkurranseutsetting. I tillegg er det på oppdrag fra regjeringen gjennomført en rekke studier som gir nyttig kunnskap både for stat og kommuner i omstillingsarbeidet. Regjeringen vil legge fram en handlingsplan for modernisering som vil presentere moderniseringsambisjonene for neste stortingsperiode. Her vil det bli lagt vekt på å identifisere tverrgående tiltak, legge til rette for økt valgfrihet, i større grad legge opp til målinger for å fange opp brukertilfredshet, kvalitet og effektivitet, og legge til rette for gjennomføring av igangsatte reformer.

I kapittel 11 gis en status over arbeidet med inndeling og interkommunalt samarbeid, med særlig vekt på presentasjon av samarbeidsprosjektet mellom departementet og KS om Framtidens kommunestruktur – kommuner med ansvar for egen utvikling, som nå er inne i en avslutningsfase.

Struktur og oppgavefordeling i offentlig forvaltning – status for fylkeskommunenes oppgaver og roller ­(kapittel 12)

I den senere tid har debatten om framtidig innretning av det norske styrings- og forvaltningssystemet lokalt og regionalt fått økt oppmerksomhet. I grove trekk diskuteres følgende: oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, behovet for et eget folkevalgt mellomnivå, og geografisk inndeling av kommuner og et eventuelt mellomnivå.

Det tas sikte på at Stortinget våren 2007 skal kunne behandle en prinsippmelding om det norske styrings- og forvaltningssystemet på lokalt og regionalt nivå, både når det gjelder struktur og oppgavefordeling. Eventuelle endringer kan tidligst gjennomføres fra 2010.

Oppfølging av Eiendomsforvaltningsutvalget (kapittel 13)

Eiendomsforvaltningsutvalget leverte sin innstilling NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle i november 2004. Utvalgets arbeid var knyttet til manglende vedlikehold av den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen. I utredningen stilles det blant annet opp mål og kriterier for god eiendomsforvaltning i kommunesektoren. Dette er mål og kriterier som kommunesektoren kan ta i bruk umiddelbart. Departementet vil blant annet følge opp utvalgets forslag knyttet til økonomireglene i kommuneloven, noe som vil gi økt kunnskap om kommunal eiendomsforvaltning.

I kapittel 14 gis status i arbeidet med regelverksforenkling og det kommunale rapporteringsregisteret som planlegges iverksatt fra 1. januar 2006.

Utvikling i kommuneøkonomi og tjenesteyting fram til 2004 (kapittel 16 og 17)

Etter flere år med svekkelse av den finansielle situasjonen, ble netto driftsresultat vesentlig styrket i 2004. Netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet anslås til 2,4 prosent av inntektene i 2004, mot 0,6 prosent av inntektene i 2003.

Netto driftsresultat ble styrket både for kommunene og fylkeskommunene. For kommunene utenom Oslo ble netto driftsresultat 2,2 prosent av inntektene i 2004, mot 0,7 prosent i 2003. Fylkeskommunene fikk et netto driftsresultat på 4,3 prosent av inntektene i 2004, mot 1,1 prosent i 2003.

Den sterke inntektsveksten i 2004 var en medvirkende årsak til forbedringen av netto driftsresultat. Samtidig var aktiviteten i kommunesektoren om lag uendret fra 2003 til 2004. Bruttoinvesteringene falt med 8 prosent i faste priser, men det var en moderat vekst i både sysselsetting og kommunesektorens kjøp av varer og tjenester.

Den demografiske utviklingen og statlige satsinger legger press på tjenesteproduksjonen i kommuner og fylkeskommuner. De siste årene har det blitt flere barn i grunnskolealder, flere unge med rett til videregående opplæring og flere eldre. Dersom en ser alle tjenester under ett, er inntrykket at kommuner og fylkeskommuner løser utfordringene som følger av den demografiske utviklingen og de statlige satsingene på en god måte. På flere områder øker innsatsen sterkere enn befolkningsutviklingen skulle tilsi. Samlet sett kan vi ved utgangen av 2004 konstatere at kommunesektorens økonomiske balanse er gjenopprettet uten at tjenestetilbudet er svekket.

• Målsettingen om full barnehagedekning har krevd utbygging av nye plasser, og de siste årene har det vært en sterk vekst i antallet barnehageplasser. I 2004 hadde 72 prosent av barna i aldersgruppen 1-5 år barnehageplass.

• Foreløpige tall for 2004 for årsverksinnsatsen i pleie- og omsorgssektoren viser noe nedgang i antall registrerte årsverk. Om en tar hensyn til at sykefraværet er langt lavere i 2004 enn i 2003, vil utførte årsverk være om lag det samme begge årene. Innen pleie- og omsorgssektoren har antallet mottakere av hjemmetjenester og plasser i institusjoner og pleie- og omsorgsboliger økt noe de siste årene. Dekningsgradene har gått noe ned for de eldste brukerne og for brukere under 67 år har dekningsgraden økt noe.

• Antall elever i grunnskolen har økt fra 2001, men har holdt seg på om lag samme nivå i 2003 og 2004. Blant annet som følge av arbeidstidsavtalen med lærerne og den økte leseplikten, har det vært en nedgang i antall årsverk i undervisningssektoren fram til 2004, da årsverksinnsatsen igjen økte. Sammenholdt med utviklingen i antall undervisningstimer, har ressursinnsatsen per elev vært stabil de siste årene.

• Etter sykehusreformen er videregående opplæring fylkeskommunenes største oppgave. Andelen unge mellom 16 og 18 år som går i videregående skole har økt fra 2001-2004.