4 Effektivisering og forsøk

4.1 Kommunenettverk for fornyelse og effektivisering

Kommunenes sentralforbund, Kommunal og regionaldepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet har tatt initiativ til etablering av nettverk mellom kommuner for å bidra til forbedring av de deltagende kommunenes tjenester, en effektiviseringsutvikling i de deltakende kommuner og å få fram noen nasjonale indikasjoner for kvalitets- og effektivitetsutvikling i kommunal sektor. Regjeringen har bevilget 4,7 millioner kroner til formålet for inneværende år. Kommunenes sentralforbund bidrar med betydelig egeninnsats. Prosjektperioden er ut 2003.

Arbeidet i effektiviseringsnettverkene bygger på metodikk og erfaringer fra et pilotprosjekt i 2001 hvor Vestvågøy, Nes i Akershus, Skien, Nordre Land, Sørum, Tønsberg, Fjell, Rindal og Orkdal deltok. Deltagelse i nettverk skal gi grunnlag for å avklare forbedringspotensiale og iverksette effektiviseringstiltak i de deltagende kommuner. Et nettverk består av 5-8 kommuner. Nettverksarbeidet tar utgangspunkt i nøkkeltall fra KOSTRA som viser tjenestens volum, prioriteringer og produktivitet. Dette gir grunnlag for sammenlikninger, både mellom de ulike kommunene og mellom de ulike tjenestene. Analysene av disse nøkkeltallene brukes i nettverkene som et grunnlag for dokumentasjon, refleksjon og for å avklare eget forbedringspotensiale. I tillegg til KOSTRA-data planlegges også å ta i bruk data som gir uttrykk for tjenestekvaliteten, slik at kvaliteten på de ulike tjenestene kan holdes opp mot ressursinnsats og tjenestekvalitet i andre kommuner. Målet er at opptil halvparten av norske kommuner vil delta i nettverksarbeidet. Pr. i dag har 185 kommuner og 10 bydeler (Oslo) meldt sin interesse for å delta i nettverk. 6 prosjektveiledere er engasjert, og 21-24 nettverk vil bli etablert innen sommeren 2002.

4.2 Forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd

Bakgrunn

Stortinget vedtok i forbindelse med behandling av Innst.S.nr.220 (1998-99) Om kommuneøkonomien 2000 med videre å igangsette et forsøk med innlemming av øremerkede tilskuddsordninger i rammefinansieringen for 20 utvalgte kommuner. Forsøket ble igangsatt 1. januar 2000 og skal gå over fire år. 120 kommuner søkte departementet om å få delta i forsøket, og i samarbeid med Statistisk sentralbyrå ble 20 forsøkskommuner og 20 sammenligningskommuner valgt.

Følgende kommuner deltar i forsøket: Stavanger, Nesset, Flakstad, Norddal, Namdalseid, Søgne, Randaberg, Orkdal, Alta, Nord-Aurdal, Hurdal, Etne, Meldal, Nordreisa, Nore- og Uvdal, Råde, Frogn, Nord-Odal, Tønsberg og Lillehammer.

Følgende kommuner er sammenligningskommuner i forsøksperioden: Trondheim, Smøla, Moskenes, Luster, Mosvik, Lillesand, Klepp, Skaun, Hammerfest, Trysil, Trøgstad, Ølen, Vågå, Lyngen, Hjartdal, Sande, Ås, Eidskog, Borre og Hamar. Data fra disse kommunene vil bli brukt i evalueringen av forsøket.

Et viktig formål med forsøket er å se om innlemming av øremerkede tilskudd i rammefinansieringen fører til en mer effektiv oppgaveløsning. Det er også et sentralt poeng å se om forsøkskommunenes tjenesteproduksjon blir mer målrettet i forhold til innbyggernes behov, og om kommunene kan produsere tjenester billigere. Ettersom forsøkskommunenes handlefrihet blir større enn de øvrige kommunenes, er det også interessant å se om denne økte handlefriheten har en effekt på det lokale demokratiet.

Tilskudd som inngår i forsøket

For 2002 inngår følgende tilskudd i forsøket:

Utdannings- og forskningsdepartementet

• 221. 63 Skolefritidsordningen

• 221. 65 Opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen

• 221. 66 Leirskoleopplæring

• 221. 67 Kommunale musikk- og kulturskoler

• 254. 60 Norskopplæring for voksne innvandrere

Kommunal- og regionaldepartementet

• 521. 60 Integreringstilskuddet

• 550. 61 Kommunale næringsfond

• 586. 63 Kompensasjon til renter og utgifter

Sosialdepartementet

• 673. 61 Vertskommunetilskuddet

Helsedepartementet

• 743. 62 Tilskudd til psykiatri i kommunene

Barne- og familiedepartementet

• 840. 60 Tilskudd til kommuner i krisetiltak

• 856. 60Driftstilskudd til barnehager

Evaluering

Evalueringen av forsøket foretas av Telemarksforskning og finansieres av Kommunal- og regionaldepartementet. Evalueringen skal være sluttført 1. januar 2005, med årlige underveisrapporter som inneholder beskrivelse av:

• framdrift i forhold til målsetting og tidsplan

• hva som er utført av utredningsarbeid

• eventuelle problemer som er oppstått i prosjektet

• nødvendige korreksjoner av evalueringsopplegget

Underveisrapportene behandles av en referansegruppe bestående av representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet, Barne- og familiedepartementet, Sosialdepartementet, helsedepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunenes Sentralforbund og Statistisk sentralbyrå.

Innlemming

Regjeringen fremmer i denne proposisjonen forslag om innlemming av følgende øremerkede tilskudd som inngår i forsøket med rammefinansiering:

• 221. 63 Skolefritidsordningen

• 221. 66 Leirskoleopplæring

Konsekvensene av å innlemme disse øremerkede tilskuddene i rammetilskuddet, er at tilskuddene trekkes ut av rammeforsøket og innlemmes i rammetilskuddet på ordinær måte. Overgangsordningene vil være de samme for forsøkskommunene som for de andre kommunene. Se for øvrig omtale under kapittel 11.

4.3 Produksjonsindeks for kommunale tjenester

Forskningsstiftelsen ALLFORSK ved NTNU har på oppdrag av KRD med Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi som styringsgruppe, utført en studie for å utvikle en produktivitetsindeks for kommunale tjenester. Hensikten er å si noe om samlet nivå på tjenesteytingen i den enkelte kommune. Prosjektet er i en viss forstand todelt. Først gis det en prinsippiell drøfting av egenskaper ved produksjonsindekser, herunder hvilke indikatorer som skal vektes sammen. For det andre foreslås utforming av indekser basert på KOSTRA-data. Den empiriske analysen er gjennomført på grunnlag av KOSTRA-data for 2000. I 2000 var det i alt 217 kommuner som rapporterte i KOSTRA. Av disse hadde 174 så komplette data at de inngikk i analysene. I rapporten er det foruten å vise produksjonsnivå for enkeltkommuner, også analysert hvilke faktorer som kan forklare variasjoner i produksjonsnivå kommunene i mellom. Arbeidet er dokumentert i rapporten ”Produksjonsindeks for kommunale tjenester” (Lars Erik Borge, Torberg Falch og Per Tovmo, ALLFORSK 2001), og er også presentert i høstrapporten 2001 fra Det tekniske bergningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (Rundskriv nr. H-36/01, Kommunal- og regionaldepartementet). Her er det også en oversikt over resultater for de enkeltkommuner som inngår i undersøkelsen.

For å beskrive tjenesteproduksjonen må en ved siden av mål for omfanget av produksjonen også ha indikatorer for å fange opp kvaliteten. Ved valg av indikatorer er det lagt vekt på at ressursinnsats ikke skal brukes som mål på tjenesteproduksjonen. Dette er også unngått, unntatt for primærhelsetjenester der det ikke er funnet noe bedre produktmål enn antall legeårsverk med videre Videre er kvalitet vanskelig å måle, noe som har sammenheng med at kvalitet har mange aspekter og at det er vanskelig å finne gode indikatorer for alle disse aspektene. Forskerne legger vekt på at det ikke er umulig å finne relevante kvalitetsaspekter, og nevner som eksempel at antall m² leke og uteareal pr. barn inngår som kvalitetsindikator innen barnehagesektoren. En produksjonsindeks som skal måle tjenesteproduksjonen bør ideelt sett ikke påvirkes av forskjeller i prioriteringer mellom sektorer i kommunen. Dvs en kommune bør verken komme dårligere eller bedre ut som følge av en ren omprioritering mellom ulike tjenester. Utgangspunktet er at en ideell indeks bør kun reflektere forskjeller i effektivitet og økonomiske rammebetingelser.

Det er beregnet delindekser innen barnehagetjenester, grunnskole, primærhelsetjenester, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester, samt teknisk sektor. Alle disse er innberegnet i totalindeksen unntatt indeksen for teknisk sektor (der det var få enheter). Totalindeksen oppnås ved å veie delindeksene sammen etter deres respektive budsjettandel.

I analysen er det sett på sammenheng mellom korrigerte frie inntekter (se nærmere omtale av korrigerte frie inntekter i vedlegg 9) og produksjonsnivå. For delindeksene for barnehage og grunnskole er det slik at gjennomsnittlig indeksverdi stiger med korrigert inntekt. Korrelasjonen mellom indeksverdi og korrigert inntekt er henholdsvis 0,49 og 0,64. Det er også systematisk samvariasjon mellom korrigert inntekt og delindeksene for primærhelsetjeneste og pleie og omsorg. Her er korrelasjonskoeffisientene henholdsvis 0,60 og 0,39.

Delindeksene for barnevern, sosialkontortjenester og tekniske tjenester er praktisk talt ukorrelert med korrigert inntekt. For barnevern og sosialkontortjenester kan dette ha sammenheng med at aktiviteten i større grad påvirkes av behovet for tjenestene enn av kommunenes økonomiske rammebetingelser. For tekniske tjenester kan det store omfanget av brukerfinansiering forklare den svake korrelasjonen med korrigert inntekt.

For samlet produksjonsindeks stiger gjennomsnittlig indeksverdi med korrigert inntekt. Korrelasjonen med korrigert inntekt er såpass høy som 0,64. Videre er det en tendens til at kommuner med korrigert inntekt under gjennomsnittet har høyere verdi på produksjonsindeksen enn på korrigert inntekt, mens det motsatte er tilfelle for kommuner med korrigert inntekt over landsgjennomsnittet. En mulig forklaring på dette er at kommuner med svake økonomiske rammebetingelser ”tvinges” til å være mer effektive enn kommuner med gode økonomiske rammebetingelser. En alternativ forklaring er at kommuner med gode økonomiske rammebetingelser i større grad prioriterer høy kvalitet, som bare i begrenset grad fanges opp av produksjonsindeksen.

Den samlede produksjonsindeksen er jevnt over sterkere korrelert med korrigert inntekt enn de enkelte delindeksene. Dette er naturlig fordi forskjeller i lokale prioriteringer slår sterkere ut i delindeksene enn i den totale indeksen, det vil si kommunene prioriterer innenfor en ramme. Det framgår også at den samlede produksjonsindeksen varierer mindre kommunene imellom enn de enkelte delindeksene.

Videre er det sett nærmere på sammenhengen mellom produksjonsnivå og kommunestørrelse.

For barnehager, grunnskole, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg og barnevern er hovedbildet at kommuner med færre enn 5 000 innbyggere har indeksverdi over gjennomsnittet, mens det motsatte er tilfelle for kommuner med over 5 000 innbyggere. Disse delindeksene følger i hovedsak samme mønster som korrigert inntekt: Indeksverdi og korrigert inntekt avtar med økende folketall for de fire kommunegruppene med færre enn 20 000 innbyggere. Videre er det en tendens til at produksjonsindeksene i gjennomsnitt er høyere i kommuner med over 20 000 innbyggere enn i kommuner med mellom 10 000 og 20 000 innbyggere.

For sosialkontortjenester er indeksverdien høyest i kommuner med over 20 000 innbyggere, noe som trolig reflekterer at levekostnader og omfanget av sosiale problemer er størst i de største kommunene. I teknisk sektor er det en klar tendens til at indeksverdien øker med økende innbyggertall.

Samlet produksjonsindeks er høyest i kommuner med færre enn 2 500 innbyggere, nærmere bestemt 14 prosent over gjennomsnittet. Deretter avtar indeksverdien (og korrigert inntekt) med økende folketall, og i gjennomsnitt er det kommunene med mellom 10 000 og 20 000 innbygger som har den laveste verdien på produksjonsindeksen (10 prosent under gjennomsnittet). Kommunene med over 20 000 innbyggere har noe høyere produksjonsindeks og noe høyere korrigert inntekt enn kommunene med mellom 10 000 og 20 000 innbyggere.

I rapporten er det også gjort en mer eksplisitt analyse over hva som kan forklare variasjoner i produksjonsnivå kommunene i mellom. Analysen, foretatt for et begrenset antall kommuner, viser at den viktigste forklaringsfaktoren er inntektsnivå, men antyder at om lag 20 prosent av produksjonsforskjellene i kommunene kan forklares ved effektiviseringsforskjeller.