12 Storbyenes situasjon

12.1 Innledning

Regjeringen vil i tiden framover rette fokus mot storbyenes situasjon. I begynnelsen av 2003 vil regjeringen legge fram en stortingsmelding som tar opp de spesielle utfordringene de største byene står overfor. Meldingen vil blant annet rette fokus mot miljøproblemene knyttet til samferdsel, integreringen av innvandrere, storbyenes sosiale problem, samt storbyenes regionale rolle, og de felles funksjoner byer og særlig de største, fyller for sine omegnskommuner. 8 byer er trukket inn i det pågående arbeidet med storbymeldingen: Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Drammen, Fredrikstad og Tromsø.

Rus- og psykiatriproblematikken er ikke godt nok fanget opp gjennom kriteriene i dagens inntektssystem, noe som antakeligvis først og fremst rammer de største byene. I kapittel 8 foreslås det derfor at det fra og med 2003 innføres et midlertidig storbytillegg i inntektssystemet. Storbytilskuddet på 53 millioner kroner foreslås fordelt mellom Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand med et likt beløp i kroner pr. innbygger. Oslo har allerede et hovedstadstilskudd som delvis er forutsatt å ivareta merutgifter innen rus- og psykiatri. Årsaken til at Drammen, Fredrikstad og Tromsø ikke tildeles et eget storbytillegg er at departementet anser det som lite trolig at disse kommunene har sosiale problemer som avviker vesentlig fra de problemer andre mellomstore bykommuner har.

Departementet vil i dette vedlegget gi en kort gjennomgang av storbyenes økonomiske situasjon. I gjennomgangen tas det utgangspunkt i finansielle indikatorer, frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov og indikatorer for det kommunale tjenestetilbudet. Oslo og de fire nest største byene (Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand) blir prioritert i framstillingen som følger. Departementet vil i den kommende storbymeldingen komme tilbake med en grundigere gjennomgang av storbyenes økonomiske situasjon.

12.2 Finansielle indikatorer

Som uttrykk for storbyenes finansielle situasjon er det valgt å se på netto driftsresultat, langsiktig lånegjeld og arbeidskapital. For en nærmere omtale av den finansielle utviklingen i kommunene generelt henvises det til vedlegg 10.

Netto driftsresultat er en viktig indikator for den finansielle situasjonen i kommunene, i og med at den sier noe om den økonomiske handlefriheten. Netto driftsresultat viser hvor mye av driftsinntektene som er igjen etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Ureviderte KOSTRA-tall for 2001 tyder på at kommunenes netto driftsresultat var 2,0 prosent i 2001. Dette er ikke tilfredsstillende sett i forhold til et anbefalt nivå på 3 prosent av driftsinntektene. De 4 nest største byene hadde et netto driftsresultat på nivå med landsgjennomsnittet: 2,0 prosent. Oslo har med et netto driftsresultat på 2,8 prosent, et bedre resultat enn landet forøvrig.

Arbeidskapital og langsiktig gjeld angir kommunenes likvide stilling og gjeldsbelastning. Ureviderte KOSTRA-tall for 2001 viser at kommunene, eksklusive Oslo, hadde en langsiktig lånegjeld på 62,9 prosent av driftsinntektene i 2001. Landets 4 nest største byer hadde med en lånegjeld på 55,4 prosent noe lavere gjeld enn landsgjennomsnittet. I denne gruppen ligger imidlertid arbeidskapitalen langt under landet for øvrig 1. Dette kan tyde på at disse kommunene har prioritert nedbetaling av gjeld og stor grad av egenfinansiering på bekostning av plassering i markedsbaserte finansielle omløpsmidler. I 2001 var det betydelige forskjeller mellom de fire byene med hensyn til langsiktig gjeld: mens Trondheim og Kristiansand hadde en lånegjeld på henholdsvis 90,7 og 66,4 prosent hadde Bergen og Stavanger en lånegjeld på henholdsvis 31,5 og 51,2 prosent. Oslo hadde en langsiktig lånegjeld på 42,5 prosent av driftsinntektene.

12.3 Frie inntekter, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov 2

Forskjeller i inntektsnivå kommunene imellom kan hovedsakelig forklares med variasjoner i skatteinntekt og variasjoner i tildeling av regionalpolitisk begrunnede tilskudd.

Storbyene, eksklusive Oslo, har et relativt lavt nivå på de frie inntektene. I 2001 hadde de 4 nest største byene frie inntekter, eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraft, på 94,5 prosent av landsgjennomsnittet. Storbyenes lave inntektsnivå har først og fremst sammenheng med nivået på skatteinntektene og utformingen av inntektsutjevningen.

Kompensasjonsordningen i inntektsutjevningen var i 2001 basert på at kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet fikk kompensert 90 prosent av differansen mellom egen skatt og et referansenivå på 110 prosent. I 2001 hadde de 4 nest største byene i gjennomsnitt en skatteinntekt på 102 prosent av landsgjennomsnittet og ble derfor omfattet av kompensasjonsordningen i inntektsutjevningen. Inntektsutjevningen er en ordning som på landsbasis summerer seg til null og som alle kommuner må være med på å finansiere. I 2001 fikk alle kommunene et trekk på 2 162 kroner pr. innbygger. I 2001 mottok de 4 nest største byene mindre i (brutto) inntektsutjevnende tilskudd enn hva finansieringen kostet. Kommunene fikk derfor et negativt inntektsutjevnende tilskudd. Inntektsutjevningen bidro dermed til å redusere kommunenes inntekter.

De 4 nest største byene mottok ikke noen regionalpolitisk begrunnede tilskudd i 2001. Finansieringen av regionalpolitiske tiltak som regionaltilskuddet, Nord-Norgetilskuddet og hovedstadstilskuddet bidro til å redusere kommunenes inntekter.

I løpet av de nærmeste årene skal det gjennomføres endringer i inntektssystemet som vil medføre økte inntekter for de største byene. Viktig i denne sammenheng er innføringen av et midlertidig storbytillegg, avviklingen av ekstraordinært skjønn, økt inntektsutjevning og bruk av nyere befolkningstall ved beregningen av innbyggertilskuddet. Det er likevel viktig å peke på at så lenge en ikke har full inntektsutjevning og så lenge man har regionalpolitiske tilskudd som alle kommunene må være med på å finansiere så må denne kommunegruppen påregne å ha et inntektsnivå som ligger noe under landsgjennomsnittet.

Oslo kommune har et høyt nivå på de frie inntektene. I 2001 hadde Oslo frie inntekter, eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraft, på 122 prosent av landsgjennomsnittet. Oslos høye inntektsnivå har hovedsakelig sammenheng med kommunens høye skatteinntekter. Hovedstadstilskuddet bidrar også til å heve kommunens inntektsnivå.

Det er til dels store forskjeller mellom inntektsnivået til storbyene. Tabell 12.1 viser frie inntekter, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov, for den enkelte storby.

Årsaken til at Oslo og Stavanger har et høyere nivå på de frie inntektene enn de 3 øvrige byene er at de har høye skatteinntekter. Oslo og Stavanger hadde i 2001 skatteinntekter på henholdsvis 143 og 118 prosent av landsgjennomsnittet. Bergen, Trondheim og Kristiansand hadde samme år skatteinntekter på henholdsvis 102, 96 og 93 prosent av landsgjennomsnittet.

12.4 Tjenesteytingsindikatorer

I dette avsnittet gis en beskrivelse av det kommunale tjenestetilbudet i de største byene ut fra indikatorer som viser barnehagedekning, spesialundervisning i grunnskolen, mottakere av hjemmetjenester og alders- og sykehjemsplasser. Gjennomgangen indikerer at de største byene har et nivå på det kommunale tjenestetilbudet som ligger om lag på landsgjennomsnittet.

Etterspørselen etter barnehageplasser, spesielt for barn i aldersgruppen 1-2 år, er høyere i byer enn i mindre kommuner 3. De 4 nest største byene hadde i 2001, med en barnehagedekning på 62 prosent for barn i alderen 1-5 år, en dekning på nivå med landsgjennomsnittet. Oslo kommune hadde en barnehagedekning på 69 prosent.

Andelen elever i grunnskolen som får spesialundervisning er lavere i de 4 nest største byene enn i landet utenom Oslo. I Oslo var andelen elever i grunnskolen som fikk spesialundervisning den samme som i landet for øvrig.

Andelen personer 67 år og over som mottar hjemmetjenester er noe høyere i storbyene enn i landet for øvrig. Institusjonsdekningen for personer over 80 år er også noe høyere i storbyene enn i landet for øvrig.

I tabell 12.2 vises indikatorer for den enkelte storby og landsgjennomsnittet, eksklusive Oslo.

12.5 Den økonomiske situasjonen i Drammen, Fredrikstad og Tromsø

Fredrikstad og Tromsø hadde i 2001 et negativt netto driftsresultat på henholdsvis 4,7 og 1,5 prosent. Det er betydelig lavere enn landsgjennomsnittet, eksklusive Oslo, som hadde et positivt netto driftsresultat på 2,0 prosent. Fredrikstad og Tromsø hadde, med en langsiktig lånegjeld på henholdsvis 68,1 og 81,1 prosent, en høyere lånegjeld enn landsgjennomsnittet. Pr. i dag foreligger det ikke 2001-tall for Drammen kommune.

Fredrikstad og Drammen hadde i 2001 frie inntekter, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov, på henholdsvis 91,4 og 92,5 prosent. Kommunenes lave inntektsnivå har først og fremst sammenheng med nivået på skatteinntektene og utformingen av inntektsutjevningen. Finansieringen av regionalpolitiske tilskudd bidrar også til å redusere kommunenes inntekter.

Tromsø kommune hadde i 2001 frie inntekter, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov, på 107,1 prosent. Kommunens høye inntektsnivå har sammenheng med at kommunen mottar Nord-Norgetilskudd. Hvis Tromsø ikke hadde fått tildelt Nord-Norgetilskudd ville kommunen hadde et inntektsnivå på linje med landsgjennomsnittet.