Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner

2 Det økonomiske opplegget for 2003

2.1 Vekst i samlede inntekter

Regjeringen legger foreløpig opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 2 til 2½ milliarder kroner fra 2002 til 2003, eller om lag 1¼ prosent. Veksten er regnet fra nivået på kommunesektorens inntekter i 2002 som er lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett, inkludert forslag til bevilgningsendringer i St.prp. nr 63 (2001-2002) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002. Regnet i forhold til saldert budsjett 2002 blir veksten om lag 900 millioner kroner høyere.

Inntektsveksten for kommunesektoren må innpasses i et samlet opplegg for statens bruk av oljeinntekter, jf. Revidert nasjonalbudsjett 2002 for en nærmere omtale av retningslinjene for budsjettpolitikken. For 2003 vil en betydelig del av det samlede handlingsrommet i utgangspunktet være "brukt opp" gjennom skatte- og avgiftsvedtak på 2002-budsjettet, som først får helårsvirkning i 2003. Viktige poster i denne sammenheng er fjerning av investeringsavgiften fra 1. oktober i år og en økning i avskrivningssatsene. Handlingsrommet for å øke statens utgifter i 2003 vil være begrenset, og den foreslåtte satsingen på 2 til 2½ milliarder kroner til kommunesektoren vil utgjøre en betydelig andel av den samlede veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2002 til 2003. Av den totale inntektsveksten på mellom 2 og 2½ milliarder kroner er om lag 750 millioner kroner frie inntekter, jf. nærmere omtale i pkt. 2.2.

Regjeringen prioriterer et bedre tjenestetilbud innen eldreomsorgen og psykiatrien. Handlingsplanen innen eldreomsorgen utvides med 2 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Dette innebærer at den opprinnelige rammen for handlingsplanen på 24 400 sykehjemsplasser/omsorgsboliger er utvidet med i alt 11 000 enheter.

I tilknytning til handlingsplanen innen psykiatrien har regjeringen i St.prp. nr. 63 foreslått å øke tildelingsrammen for oppstartingstilskuddet tilsvarende 460 omsorgsboliger for 2002. I 2002 var det opprinnelig planlagt gitt 440 nye tilsagn, slik at det i alt kan gis 900 tilsagn inneværende år. De budsjettmessige konsekvensene for 2003 av høyere tilsagnsramme for eldreplanen og psykiatriplanen inngår i den samlede inntektsveksten. Eldreplanen og psykiatriplanen er nærmere omtalt i kapittel 19.

For å redusere foreldrebetalingen i barnehager, øker statstilskuddet med 10,5 prosent fra 1. august 2002. Videre er det i 2002 planlagt 10 000 nye barnehageplasser. Økt statstilskudd og flere barnehageplasser i 2002 får helårseffekt på 2003-budsjettet. Dette inngår i den samlede inntektsrammen for 2003.

Regjeringen prioriterer også barnehagene gjennom omlegging av finansieringsordningen, videre utbygging og redusert foreldrebetaling, jamfør nærmere omtale i kapittel 12.

Gjennom konsultasjonsordningen med kommunesektoren vil regjeringen før statsbudsjettet for 2003 legges fram, drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen, herunder effektiviseringsmuligheter i sektoren, og behovet for å styrke kommunesektorens finansielle situasjon.

2.2 Frie inntekter

Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer. Regjeringen legger opp til en reell vekst i de frie inntektene på 750 millioner kroner (om lag ½ prosent). Veksten er regnet fra nivået på kommunesektorens inntekter i 2002 som er lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Regnet i forhold til saldert budsjett 2002 blir veksten om lag 900 millioner kroner høyere, det vil si om lag 1,6 milliarder kroner.

Når veksten i frie inntekter skal fordeles mellom kommuner og fylkeskommuner, tar en vanligvis utgangspunkt i at kommuner og fylkeskommuner skal ha relativt sett like stor vekst. I løpet av perioden 2002-2006 skal det gjennomføres to endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene som medfører store omfordelingsvirkninger. Overgangsordningen knyttet til uttrekket vedrørende sykehusreformen vil i løpet av den samme perioden medføre ytterligere omfordeling av inntekt mellom fylkeskommunene. Samlet medfører endringene at det vil skje en omfordeling av inntekt fra de andre fylkeskommunene til Oslo neste år. Hvis fylkeskommunene, eksklusive Oslo, skal være i stand til å opprettholde et tilfredsstillende nivå på det fylkeskommunale tjenestetilbudet, er det nødvendig at en styrker fylkeskommunene noe på bekostning av kommunene neste år. Det foreslås derfor at en ved fordelingen av veksten i frie inntekter legger til grunn at fylkeskommunene, eksklusive Oslo, skal ha like stor relativ vekst i inntektene som kommunene, eksklusive Oslo.

I kommuneproposisjonen for 2002 (St.prp. nr. 82 (2000-2001)) er det i pkt. 2.3.4 anslått at i underkant av 20 prosent av fylkeskommunenes administrasjonsutgifter (om lag 750 millioner kroner) direkte kan relateres til spesialisthelsetjenesten. Dette ble lagt til grunn for uttrekk i fylkeskommunenes ramme for 2002. Det ble videre signalisert at departementet mente at det var grunnlag for ytterligere effektivisering og samordning av fylkeskommunenes sentrale administrative enheter de kommende årene, og at dette må tas hensyn til i de framtidige inntektsrammene.

På denne bakgrunn foreslås det at det i 2003 trekkes ut ytterligere 180 millioner kroner knyttet til effektivisering og samordning av den fylkeskommunale administrasjon.

Innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet fortsetter i tråd med planen som ble lagt fram i kommuneproposisjonen for 2001. I tillegg foreslås flere tilskudd innlemmet. Innlemming av øremerkede tilskudd er ikke medregnet i veksten i kommunesektorens frie inntekter, men bidrar til å øke andelen som frie inntekter utgjør av de samlede inntektene. Det vises til nærmere omtale i kapittel 11.

Som nevnt i pkt. 2.1 er den foreslåtte inntektsveksten i 2003 basert på anslått inntektsnivå for 2002 i Revidert nasjonalbudsjett. Ved beregning av inntektsvekst for 2002 i Revidert nasjonalbudsjett er det tatt hensyn til oppjustering av skatteanslaget for 2002, forslag om tilleggsbevilgninger i St.prp. nr. 63, samt oppjustering av anslaget for lønnsutgifter. Dersom anslaget på kommunesektorens inntekter i 2002 endres i statsbudsjettet i oktober i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett, kan dette slå ut i den anslåtte reelle inntektsveksten for 2003.

Regjeringen legger opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten. Dette er i tråd med praksis de seinere år. Dette skyldes at anslaget for kommunesektorens skatteinntekter for inneværende år er usikkert, og at anslaget for skatteinntekter for 2003 vil avhenge av anslag for lønnsutvikling, sysselsettingsanslag og eventuelle endringer i skattereglene.

Stortinget har tidligere sluttet seg til at skattenes andel av de samlede inntektene skal trappes opp til 50 prosent innen 2006. Det legges opp til fortsatt opptrapping av skatteandelen i 2003 mot dette målet.

Regjeringen foreslår at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 4 251 millioner kroner i skjønnstilskudd i 2003. Det legges blant annet opp til økt skjønn til kommuner med ressurskrevende brukere. En nærmere omtale av skjønnsrammen for 2003 er gitt i kapittel 7.

3 Endringer i det økonomiske opplegget for 2002

3.1 Sammenfatning

I regjeringens tilleggsproposisjon om statsbudsjettet 2002 (St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 for 2001-2002) ble det lagt opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2001 til 2002 på om lag 3¾ milliarder kroner (om lag 2 prosent). Veksten var regnet forhold til det inntektsnivået for 2001 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Stortingets behandling av regjeringens budsjettforslag for 2002 medførte ingen større endringer i kommuneopplegget, verken på inntekts- eller utgiftssiden.

Revidert nasjonalbudsjett 2002 og St.prp. nr. 63 (2001-2002) ble lagt fram 7. mai. Realveksten i kommunesektorens inntekter i 2002 anslås nå til om lag 1¾ milliarder kroner (knapt 1 prosent), regnet i forhold til regnskapet for 2001. Kommunesektorens frie inntekter anslås nå å være om lag reelt uendret fra 2001 til 2002.

Bakgrunnen for justeringen av inntektsanslaget er blant annet følgende:

• Skatteanslaget for kommunesektoren er oppjustert med knapt 1 milliard kroner, basert på skatteinngangen hittil i år og en oppjustering av anslått lønnsvekst i 2002.

• Prisveksten på kommunal tjenesteyting (deflatoren) er økt med 0,5 prosentpoeng til 4 prosent som følge av oppjustert anslag for lønnsveksten. Oppjusteringen av prisveksten bidrar isolert sett til å redusere realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2001 til 2002 med i underkant av 1 milliard kroner.

• Det foreslås netto økte bevilgninger over statsbudsjettet til kommuner og fylkeskommuner på vel 0,9 milliarder kroner, i hovedsak som økte frie inntekter. Av dette bevilges 750 millioner kroner til generell styrking av kommuneøkonomien, samt 100 millioner kroner til fylkeskommunene til å betjene gjeld knyttet til merforbruk innenfor spesialisthelsetjenesten i 2001.

I tillegg foreslås det økte bevilgninger til asylsøkere og flyktninger på 67 millioner kroner, og en bevilgning på 75 millioner kroner til flyktningboliger. Disse midlene holdes utenom kommuneopplegget.

Som følge av økte pensjonspremier, økte kommunesektorens pensjonskostnader (inklusive sykehus) med anslagsvis 3 milliarder kroner i 2001. Det nye nivået på pensjonspremiene er forutsatt videreført til 2002. I 2001 bidro merskattevekst til i stor grad å kompensere for merutgiftene til pensjoner, men disse inntektene hadde engangskarakter og er ikke videreført til 2002.

Oppgangen i pensjonsutgiftene bidro til økte lønnskostnader i kommunesektoren i 2001, og er en viktig forklaring på at prisveksten på kommunal tjenesteyting (deflatoren) økte klart mer enn anslått i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002).

Netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene er et mål på hvor mye kommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, netto renter og avdrag er betalt. Netto driftsresultat uttrykker således hvor mye kommunene kan disponere til avsetninger og investeringer. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) betrakter netto driftsresultat som den primære indikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren.

De siste årene har kommunesektorens netto driftsresultater vist en svak utvikling. I 2000 var netto driftsresultat 1,7 prosent målt som andel av driftsinntektene, mens gjennomsnittet for 1990-årene var om lag 3 prosent. Driftsresultatet i 2000 ble svekket både for kommunene og for fylkeskommunene. Driftsresultatet var 2,5 prosent for kommunene utenom Oslo og –0,2 prosent for fylkeskommunene. Foreløpige tall fra Kommunenes Sentralforbund indikerer at både kommunene utenom Oslo og fylkeskommunene hadde et netto driftsresultat som var noe svakere i 2001 enn i 2000. Disse opplysningene tyder på at svekkelsen var særlig sterk for fylkeskommunene. For nærmere omtale av netto driftsresultater vises det til vedlegg 10.

Svake driftsresultater de siste årene indikerer at den finansielle stillingen i kommunesektoren er svak. Dette må rettes opp gjennom omstilling og fornyelse, eller ved at aktiviteten øker mindre enn inntektene.

Tabell 3.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2001 og 2002.

3.2 Sluttoppgjør mellom staten og fylkeskommunene for spesialisthelsetjenesten

Ved behandling av Budsjett-innst. S. nr. 5 (2001-2002) fattet Stortinget følgende to vedtak:

”Stortinget ber Regjeringa om å komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett for 2002 med eit opplegg for eit rettferdig sluttoppgjer for fylkeskommunane. ”

”Stortinget ber Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2002 om å komme med et opplegg for et rettferdig oppgjør til fylkeskommuner som har framtidige dokumenterte inntektstap. Det anmodes om en særlig oppmerksomhet på situasjonen i Østfold og Nord-Trøndelag. I opplegget må det tas hensyn til at Stortinget økte skjønnsrammen til fylkeskommunene med 200 millioner kroner for 2002 i forhold til forslag i kommuneproposisjonen.”

Tilskudd til gjeldsslette

Fylkeskommunene fikk i januar 2002 utbetalt et engangstilskudd til sletting av lånegjeld knyttet til spesialisthelsetjenesten, som er overtatt av staten ved helseforetakene fra 1. januar 2002. Utbetalingene til fylkeskommunene ble foretatt i henhold til St.prp. nr. 1 (2001-2002).

I St.prp. nr. 82 (2000-2001) varslet departementet at eventuelle justeringer av gjeldsoppgjøret i 2002 basert på vurderinger av utviklingen av sykehusgjelden i 2001 kunne bli aktuelt. I St.prp. nr. 1 (2001-2002) heter det: ”Eventuell justering av gjeldsoppgjøret for endringer i 2001 vil bli foretatt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002”.

Som grunnlag for eventuelle justeringer i tilskudd til gjeldsslette til den enkelte fylkeskommune har departementet innhentet opplysninger fra fylkeskommunene om investeringer i spesialisthelsetjenesten i 2001 og endringer i lånegjeld. Tallene viser en endring i fylkeskommunenes lånegjeld knyttet til spesialisthelsetjenester fra 2000 til 2001 på om lag 2,1 milliarder kroner. Opplysninger som er hentet inn fra fylkeskommunene er bekreftet av fylkesrevisor i den enkelte fylkeskommune. I St.prp. nr. 63 (2001-2002) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002 er det foreslått en tilleggsbevilgning på 2 132 millioner kroner (kap. 573 post 60).

Korreksjoner i tilskudd til gjeldsslette som følge av utviklingen i 2001 gjelder kun investeringer som har vært forutsatt lånefinansiert. Det betyr at det ved beregning av tilskuddet ikke er tatt hensyn til eventuell planlagt bruk av fylkeskommunens egne midler til investeringer i spesialisthelsetjenester i 2001. Dette er i tråd med prinsipper for dette tilskudd og som lagt til grunn i St.prp. nr. 82 (2000-2001). Tabell 3.2 viser korrigert sletting av gjeld knyttet til spesialisthelsetjenesten i fylkeskommunene.

Reduserte kapitalkostnader

Når den fylkeskommunale gjelden slettes med om lag 2,1 milliarder kroner, reduseres behovet for inntekter til å dekke kapitalkostnader knyttet til gjelden. Det er derfor beregnet et uttrekk fra fylkeskommunenes inntekter knyttet til reduserte renter og avdrag på 200 millioner kroner. 100 millioner kroner vil trekkes ut av fylkeskommunenes rammetilskudd i 2002 (kap. 571, post 60), jf. forslag i St.prp. nr. 63 (2001-2002). Beløpet vil trekkes ut etter fylkeskommunenes relative andel av det korrigerte gjeldslettetilskuddet i 2002. De resterende 100 millionene vil trekkes ut i 2003. Uttrekket vil omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet fra og med 2003.

Behandling av akkumulerte underskudd ved utgangen av 2001

Fylkeskommunene har de siste årene samlet sett hatt svake økonomiske resultater, og har som følge av de svake resultatene fått svekket sin likviditet. Ved utgangen av 2000 hadde fylkeskommunene inklusive Oslo kommune akkumulerte underskudd på totalt 981,4 millioner kroner.

Fylkeskommunene fikk i april 2002 utbetalt et engangstilskudd knyttet til omlegningen av praksis vedrørende føringer av feriepenger. Den enkelte fylkeskommunes andel av tilskuddet på 2,3 milliarder kroner framgår av St.prp. nr. 1 (2001-2002). Om lag 1,3 milliarder kroner av tilskuddet styrker fylkeskommunenes likviditet, mens 1 milliard av tilskuddet vil styrke resultatene i 2002 i tillegg til å gi en styrking av likviditeten.

Et regnskapsmessig underskudd i fylkeskommune skal dekkes inn senest fire år etter at underskuddet har oppstått. Inndekking av underskudd innebærer at fylkeskommunen styrker sin likviditet på bekostning av den ordinære drift. Inndekning av merforbruk er en viktig del av rammestyringen. Når det gjelder regnskapsunderskuddene de senere år, har et merforbruk innen spesialisthelsetjenesten vært en sterkt medvirkende årsak. Spesialisthelsetjenesten er fra 2002 overtatt av staten ved helseforetakene. Underskuddene har oppstått i den periode hvor fylkeskommunene har hatt ansvar for spesialisthelsetjenestene, men inndekning i 2002 (og senere) vil gå på bekostning av den ordinære drift av restfylkeskommunen. På denne bakgrunn har departementet lagt til rette for en løsning hvor inndekning av underskudd kan skje uten at virksomheten i restfylkeskommunen i vesentlig grad blir skadelidende. Departementet har informert fylkeskommunene om hvordan samtlige fylkeskommuner med underskudd kunne gå fram for å kunne dekke inn akkumulert regnskapsunderskudd de hadde ved utgangen av 2000. Departementet vil angi at samme metode kan nyttes for regnskapsunderskudd for 2001. Underskudd vil kunne dekkes inn ved bruk av utbetalte engangstilskudd til feriepengekompensasjon og gjeldsslette. Sistnevnte tilskudd kan brukes av fylkeskommunene til å dekke inn den del av underskuddet som eventuelt gjenstår etter at feriepengetilskuddet og disponible reserver i fylkeskommunene var nyttet til inndekning. Ingen fylkeskommuner skulle dermed behøve å stå med udekkede underskudd ved utgangen av første halvår 2002, dersom ikke driften i 2002 gikk med underskudd. Konsekvensen av å bruke deler av engangstilskuddet til gjeldsslette, vil imidlertid være at fylkeskommunen sitter igjen med tilsvarende større lånegjeld.

Foreløpige regnskapstall for 2001 (fylkeskommunene har frist til 1. juni med å vedta årsregnskapet for 2001) indikerer at fylkeskommunene samlet vil få et negativt regnskapsresultat på i størrelsesorden 1,5 milliarder kroner for 2001.

Bakgrunnen for det store underskuddet i 2001 er sammensatt. Det svake resultatet kan dels forklares i ekstra premieinnbetalinger til de fylkeskommunale pensjonsordninger, jf. blant annet tilleggsregningen fra Kommunal Landspensjonskasse. Det måtte videre foretas ekstra innbetaling til pensjonsordningene som følge av bortfall av den såkalte knekkpunktregelen. Det ble i 2001 også presisert at fylkeskommunene selv måtte dekke alle lønnskostnader som påløp i 2001. Helseforetakene ble på sin side pålagt å dekke lønnskostnader i 2002. Det har vist seg at fylkeskommunene har vært på etterskudd med regnskapsføring av variable lønnstillegg, selv om regnskapsreglene ikke åpner for dette. I praksis har variable tillegg for desember og dels november, i de fleste fylkene vært regnskapsført det påfølgende år. Når det nå settes sluttstrek for fylkeskommunal sykehusdrift, er konsekvensen at etterslepet i regnskapsføringen belastes 2001-regnskapet. I tillegg kan vesentlige deler av restunderskuddet tilskrives et generelt merforbruk i flere fylkeskommuner, særlig innenfor spesialisthelsetjenestene og barnevernsinstitusjonene. På den annen side hadde fylkeskommunen i 2001 skatteinntekter ut over hva som var forventet ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2001.

Kunnskapen om statens overtagelse av spesialisthelsetjenesten fra 2002 bidro også til at 2001 ble et spesielt år. En må anta at kunnskapen om den forestående reformen har virket inn på mulighetene for å drive effektiv budsjettstyring. Videre har forberedelsene av reformene i fylkeskommunene i seg selv medført særskilte kostnader i 2001 (transaksjonskostnader). Noe av merforbruket i fylkeskommunene må tilskrives ovennevnte forhold.

Betjening av netto økning i lånegjeld

De store underskuddene i 2001 medfører tilsvarende økte krav til inndekning. Dersom fylkeskommunene i 2002 nytter muligheten for å bruke deler av engangstilskuddet til gjeldsslette, til å dekke deler av underskuddet, slik det er åpnet for, øker gjenværende lånegjeld tilsvarende. Dette gir fylkeskommunene større renteutgifter enn tidligere forutsatt. Regjeringen har forutsatt at fylkeskommunene skal ha et økonomisk grunnlag for å drive gjenværende oppgaver på en forsvarlig måte. For å sikre at fylkeskommunene skal få en tilstrekkelig økonomisk bæreevne som sikrer at de oppgaver som dagens fylkeskommuner har ansvar for kan ivaretas på en tilfredstillende måte, er det i St.prp. nr. 63 (2001-2002) foreslått at fylkeskommunene får tilført 100 millioner kroner over skjønnsrammen for 2002, som kompensasjon for økte renteutgifter knyttet til gjeldsbelastning som følge av underskuddene i 2001. Tilleggsbevilgningen foreslås videreført til 2003.

Det ekstraordinære skjønnstilskuddet vil bli fordelt på bakgrunn av en kombinasjon av faktisk underskudd i 2001 i fylkeskommunene og faktiske driftsutgifter til spesialisthelsetjenesten i 2001.Ved å benytte denne fordelingsnøkkelen vil fylkeskommuner uten driftsunderskudd, men med driftsunderskudd for spesialisthelsetjenesten isolert sett, også nyte godt av bevilgningen.

Forhold vedrørende enkeltfylker

Østfold og Nord-Trøndelag fylkeskommuner nyttet i 1999 kraftinntekter til finansiering av sin ordinære drift. Hele eller deler av denne inntekten har dermed kommet spesialisthelsetjenesten til gode. Uttrekket fra fylkeskommunenes inntektsrammer som følge av reformen, er basert på faktiske utgifter til spesialisthelsetjenesten i 1999. Uttrekket for disse to fylkeskommunene er dermed tilsvarende høyere enn hva uttrekket ville vært om driftsutgiftene dette år var redusert tilsvarende kraftinntektene.

Departementet ser prinsipielt ingen vesensforskjeller mellom kraftinntekter som finansieringskilde og en hvilken som helst annen finansieringskilde til spesialisthelsetjenesten eller andre formål. De fleste kommuner og fylkeskommuner har inntekter som direkte eller indirekte skriver seg fra kraftsektoren, som utbytte fra kraftselskap eller som avkastning på gevinst ved salg av eierandel i slikt selskap. Finansieringsstrategi, herunder bruk av lån og bruk av egenfinansiering, vil variere fra fylke til fylke. Flere fylker enn Østfold og Nord-Trøndelag har benyttet utbytte fra kraftverk i større eller mindre grad til finansiering av sin ordinære virksomhet.

Departementet vil også peke på at overgangsordningen innebærer at en ved beregning av uttrekket, gradvis vil legge mindre vekt på den enkelte fylkeskommunes faktiske utgifter til sykehus og mer vekt på objektive kriterier.

For Møre og Romsdal fylkeskommune ble det i forbindelse med sykehusuttrekket gjort uttrekk for midler til opplæring av pasienter i helseinstitusjoner. Årsaken var at Møre og Romsdal hadde en spesiell føringsmåte, ved at undervisningen har vært en del av sykehusenes budsjetter. Fylkeskommunene skal imidlertid fortsatt ha ansvaret for opplæring av pasienter i sykehusene, også etter statens overtagelse av spesialisthelsetjenesteinstitusjonene. Møre og Romsdal fylkeskommune har derfor fått tilbakeført 7,1 millioner kroner over skjønnsmidlene for 2003.

Ved behandlingen av Kommuneproposisjonen for 2002 økte Stortinget skjønnstilskuddet til fylkeskommunene med 200 millioner kroner for å ivareta spesielle utslag som følge av sykehusreformen. I forslag til skjønnsramme for 2003 er disse midlene videreført.

Eventuelle tiltak i forhold til enkeltfylkeskommuner på grunn av særskilte forhold vil derfor kunne bli vurdert i forbindelse med skjønnstildelingen for 2003.

Tilskudd til utstyr (kap. 573 post 62)

Som en del av oppgjøret i forbindelse med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten, ble det bevilget 764 millioner kroner på 2002-budsjettet til etterskuddsvis refusjon av fylkeskommunenes utstyrsinvesteringer i sykehus. I budsjettet ble det varslet at en ville komme tilbake med endelig bevilgningsnivå i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Innsendte refusjonskrav fra fylkeskommunene tilsier et behov for oppjustering av den etterskuddsvise refusjonen til utstyrsinvesteringer i sykehus på 256 millioner kroner. Det er foreslått slik tilleggsbevilgning i St.prp. nr. 63 (2001-2002).

3.3 Nærmere om forslag til bevilgningsendringer

3.3.1 Kommunal- og regionaldepartementet

Tilskudd til styrking av kommunesektorens finansielle situasjon (Kap. 571 Rammetilskudd til kommuner, post 60 / Kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner, post 60)

Kommunesektoren fikk i 2001 merutgifter til pensjon på i størrelsesorden 3 milliarder kroner. De samlede merutgiftene til pensjon ble dekket inn ved at sektoren fikk ekstra skatteinntekter i 2001 på knapt 3 milliarder kroner.

En arbeidsgruppe med representanter for staten og kommunesektoren har vurdert nivået på kommunesektorens pensjonsutgifter på mellomlang sikt. Arbeidsgruppas vurdering er at det må forventes en varig økning av premienivået. Det medfører at det økte nivået på kommunesektorens pensjonskostnader i 2001 i hovedsak må forventes å bli videreført. Samtidig var de ekstra skatteinntektene i 2001 i hovedsak av engangskarakter.

Arbeidsgruppa peker videre på at det er stor usikkerhet knyttet til det framtidige nivået på de kommunale pensjonspremiene. Premienivået vil blant annet avhenge av forutsetninger om framtidig finansavkastning og framtidig lønnsvekst. Dersom det legges til grunn en framtidig finansavkastning som er basert på gjennomsnittlig finansavkastning i perioden 1993-2001 og en lønnsvekst på 4½ prosent, vil premienivået bli liggende på ca. 12 prosent av pensjonsgrunnlaget. I forhold til premienivået i 2000 er dette en økning på to prosentenheter. Dette tilsvarer om lag 1,5 milliarder kroner. Med en oppjustering av lønnsanslaget til 5 prosent, vil en få en ytterligere oppjustering av premienivået med knapt en prosentenhet. Dette tilsvarer ytterligere ½ milliard kroner i økte pensjonsutgifter.

De økte pensjonskostnadene er først og fremst relatert til de kommunale tjenestepensjonsordningene. En stor gruppe kommunalt ansatte som lærere er medlemmer av Statens Pensjonskasse.

For å styrke kommunesektorens finansielle situasjon, foreslås det en tilleggsbevilgning på i alt 750 millioner kroner. Midlene fordeles med 700 millioner kroner til kommunene over kap. 571 post 60, og 50 millioner kroner til fylkeskommunene over kap. 572 post 60. Fordelingen gjenspeiler lønnsmassen i hhv. kommuner og fylkeskommuner eksklusive lærere.

3.3.2 Utdannings- og forskningsdepartementet

Landslinjer

Tilskuddet til landslinjer ble redusert med 29,4 millioner kroner i statsbudsjettet for 2002. Regjeringen foreslår å reversere dette kuttet. Nivået på bevilgningen til landslinjer blir dermed 139,2 millioner kroner i 2002.

Videre foreslår regjeringen å innlemme tilskuddet til landslinjer i rammetilskuddet til fylkeskommunene fra og med høsten 2002. Dette betyr at fylkeskommunene får et helhetlig ansvar for landslinjene på samme måte som de har ansvar for andre tilbud innenfor videregående opplæring. Ved innlemmingen av tilskuddet til landslinjer er bevilgningsnivået det samme som i 2001, og regjeringen legger med dette til rette for at fylkeskommunene kan videreføre tilbudene.

På denne bakgrunn foreslås rammetilskuddet til fylkeskommunene økt med 57,6 millioner kroner knyttet til innlemming av midlene fra høsten 2002. Resterende midler på tilskuddsordningen innlemmes i 2003-budsjettet.

Tilskudd til lærebedrifter

Fra og med 2002 er det finansielle ansvaret for tilskudd til lærebedrifter i sin helhet overført fylkeskommunene gjennom innlemming av det øremerkede tilskuddet (kap. 234 post 70) i rammetilskuddet. Samtidig er tilskuddsordningen forenklet. Det beløpet som ble innlemmet i rammetilskuddet i 2002 var imidlertid lavere enn det faktiske forbruket i 2001, og den samlede bevilgningen er derfor for lav til å opprettholde satsene for tilskudd til lærebedrifter på samme nivå som i 2001. For å kunne videreføre tilskuddssatsene til lærebedrifter på om lag samme nivå som i 2001, foreslår regjeringen å øke rammetilskuddet til fylkeskommunene med 37,6 millioner kroner.

Kompensasjon for investeringskostnader ved grunnskolereformen

I St.prp. nr. 1 (2001-2002) ble det varslet at de kommunene som ikke hadde oppfylt kravet om å erstatte de midlertidige lokalene med permanente, ville bli trukket i investeringsrammen så snart tallene fra kommunene var klare. Pr. 01.01.2001 underviste 33 kommuner fortsatt i midlertidige lokaler. Disse kommunene vil bli trukket i investeringsrammen tilsvarende den delen av rammen som skulle dekke investeringene som ikke er blitt gjennomført. Trekket vil imidlertid ikke bli gitt tilbakevirkende kraft. For nærmere omtale se St.prp. nr. 63 (2001-2002) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnetfolketrygden 2002.

3.3.3 Samferdselsdepartementet

Skole- og studentrabatt i kollektivtrafikken

Stortinget har gitt sin tilslutning til regjeringens forslag om å innføre ordninger med skole- og studentrabatt for månedskort og andre periodekort fra 01.08.2002. Dette gjelder den lokale kollektivtransporten som fylkeskommunene gir tilskudd til og for NSB BA sine tog, jf. behandlingen av St.prp. nr. 1 (2001-2002) og St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002). Det er foretatt nye beregninger av kompensasjonsbehovet til fylkeskommunene i 2002. Regjeringen foreslår derfor en tilleggsbevilgning på fylkeskommunenes rammetilskudd på 17 millioner kroner i St.prp. nr. 63 (2001-2002), som ble lagt fram i forbindelse med framleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett. Det vises for øvrig til nærmere omtale i St.prp. nr. 60 (2001-2002) Om ein delsaker på Samferdselsdepartementets område.

Kompensasjon for autodieselavgift

I St.prp. nr. 50 (2001-2002) ble det varslet at regjeringen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2002 ville komme tilbake med et forslag om etteroppgjør til aktuelle fylkeskommuner som fikk nominell reduksjon i kompensasjon for autodieselavgift fra 1999 til 2000 over kap. 1330, daværende post 60. Etteroppgjøret skulle svare til nominell nedgang i kompensasjonen fra 1999 til 2000, i alt 10,8 millioner kroner. Av praktiske årsaker foreslås det at tilleggskompensasjonen på 10,8 millioner kroner blir postert på kap. 572, post 60. For nærmere omtale, se St.prp. nr. 63 (2001-2002).

3.3.4 Barne- og familiedepartementet

Kap. 854, post 64 Omsorgsovertakelse for barn i mottak

Ved lov av 30. juni 2000 nr. 60 ble det ved endring av barnevernloven § 9-8 innført et særskilt tilskudd til kommuner som overtar omsorgen for barn i asylmottak som er kommet til landet med foreldre eller andre med foreldreansvar, og statlig refusjon for fylkeskommunens barnevernutgifter i forbindelse med slike saker. Ordningen ble gjort gjeldende for vedtak fattet etter 1. august 2000. Landets kommuner og fylkeskommuner m.fl. ble orientert om dette i brev fra Barne- og familiedepartementet av 05.07.2000.

Noen kommuner har saker fra før 1. august 2000 hvor de fortsatt har utgifter til barneverntiltak. På bakgrunn av dette har Stortinget anmodet om at lovendringen av 30. juni 2000 nr. 60 også gjøres gjeldende for vedtak om omsorgsovertakelse fattet før 1. august 2000, og at utgiftsdekningen beregnes fra 1. august 2000. Regjeringen har i Revidert nasjonalbudsjett for 2002 stilt de nødvendige midler til disposisjon. For nærmere omtale, se St.prp. nr. 63 (2001-2002).

Kap. 856, post 64 Prøveprosjekt Oslo, indre øst

Regjeringen har i Revidert nasjonalbudsjett for 2002 stilt nødvendige midler til disposisjon for en videreføring av korttidstilbudet i bydel Gamle Oslo ut høsten 2002. For nærmere omtale av saken, se kapittel 11 og St.prp. nr. 63 (2001-2002).

4 Kommunesektorens pensjonsutgifter

I statsbudsjettet 2002 (St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4) varslet regjeringen at den i Revidert nasjonalbudsjett 2002 ville foreta en bred gjennomgang av kommunesektorens pensjonskostnader.

En arbeidsgruppe med representanter for staten og kommunesektoren har gjennomgått de ulike elementene som påvirker pensjonskostnadene, og hvordan de skal behandles i forhold til det økonomiske opplegget for kommunesektoren. Som forutsatt i mandatet har arbeidsgruppa konsentrert seg om langsiktige og prinsipielle sider ved behandlingen av pensjonskostnader i kommuneopplegget. Den aktuelle situasjonen knyttet til sviktende finansavkastning for KLP/livselskapene i den senere tid, og de konsekvenser det har hatt for pensjonspremien, har ikke vært en del av arbeidsgruppas mandat. Når det gjelder spørsmålet om finansiering av økte pensjonskostnader i 2002, vises det til omtale i kapittel 3.

4.1 Hovedpunkter i arbeidsgruppas rapport

Arbeidsgruppas hovedvurdering

Som et utgangspunkt legger arbeidsgruppa til grunn at pensjonskostnader er kommunesektorens eget ansvar. Utviklingen i pensjonsutgiftene kan imidlertid være påvirket av forhold som kommunesektoren bare i liten grad kan påvirke.

Arbeidsgruppa anslår at kommunesektoren må forvente noe høyere pensjonskostnader i årene framover. Arbeidsgruppa finner det derfor naturlig at pensjonskostnader drøftes i de årlige konsultasjonene om statsbudsjettet mellom staten og kommunesektoren.

Tjenestepensjon i kommunesektoren

De pensjonskostnader det her er tale om, er kostnader for kommuneansattes tjenestepensjonsordninger. Tjenestepensjon i kommunesektoren er ikke lovregulert, men er nedfelt i tariffavtale. Kommunene og fylkeskommunene har gjennom tariffavtale forpliktet seg både til å ha tjenestepensjon og til hvordan pensjonen skal være.

Ytelsene er de samme som i Statens Pensjonskasse (alderspensjoner, uførepensjoner og etterlattepensjoner). Full alders- og uførepensjon utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget.

Finansieringen av de kommunale pensjonsordningene er basert på et forsikringsteknisk system med forhåndsinnbetaling av premie. Den skal i prinsippet sikre at de pensjonsrettighetene som er opptjent til enhver tid, skal være sikret i fonds.

Kommunal tjenestepensjon samordnes med andre tjenestepensjoner og folketrygden.

Kommunen eller fylkeskommunen kan enten organisere sin pensjonsordning gjennom Kommunal Landspensjonskasse (KLP), egen pensjonskasse eller gjennom en kollektiv pensjonsforsikring i et ordinært livsforsikringsselskap.

Det er i dag i hovedsak bare de største kommunene og enkelte av fylkeskommunene som har egne pensjonskasser. Noen kommuner og fylkeskommuner har sine arbeidstakere pensjonsforsikret i private livsforsikringsselskaper. Disse pensjonsordningene utformes normalt slik at de er tilnærmet identiske med det regelverket som KLP har i sin Felles kommunal pensjonsordning.

Hovedtyngden av kommunene og fylkeskommunene har tegnet sin pensjonsforsikring i KLP. Dette gjelder om lag 90 prosent av kommunene og fylkeskommunene. Disse kommunene og fylkeskommunene omfatter om lag 2/3 av arbeidstakerne i kommunesektoren.

Hvordan inngår pensjonsutgifter i kommuneopplegget i statsbudsjettet

I Norge er det mangeårig tradisjon for at staten primært styrer kommunesektoren gjennom å fastsette inntektsrammer, blant annet for utvikling i rammeoverføringer og skatteinntekter. Kommuner og fylkeskommuner har ansvaret for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteyting til disse inntektene gitt gjeldende lover og regelverk, herunder kravet i kommunelovens økonomibestemmelser om balanse mellom kommunesektorens inntekter og utgifter.

Ved fastsettelse av inntektsrammer for kommunesektoren i Nasjonalbudsjettet fokuseres det på realinntektsvekst, det vil si nominell inntektsvekst korrigert for pris- og lønnsvekst. Den kommunale deflatoren er en prisindeks for kommunesektorens kjøp av varer og tjenester, inkludert lønnskostnader. I budsjettsammenheng er deflatoren et uttrykk for forventet pris- og lønnsvekst for kommunesektoren i det kommende år. Dette innebærer at kommunesektoren gjennom deflatoren får full kompensasjon for lønnsveksten, så lenge den ikke overstiger lønnsveksten som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet.

Pensjonsutgifter inngår i lønnskostnadene. Så lenge pensjonsutgiftene har den samme prosentvise vekst som den årslønnsveksten som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet, vil det gjennom deflatoren gis full kompensasjon for de økte pensjonsutgiftene. Dersom pensjonskostnadene øker prosentvis mer enn lønnsveksten som er forutsatt i Nasjonalbudsjettet, får kommunesektoren merutgifter som det ikke er gitt dekning for i statsbudsjettet. Dersom den prosentvise veksten i pensjonskostnader er lavere enn lønnsvekst forutsatt i Nasjonalbudsjettet, får kommunesektoren mindreutgifter.

Til tross for økte kommunale pensjonspremier, har realinntektsveksten i perioden 1996-2001 i gjennomsnitt pr. år blitt noe høyere i regnskapet enn det som har blitt lagt til grunn i budsjettforslaget og det vedtatte budsjettet. Dette er blant annet knyttet til høyere vekst i skatteinntektene enn det som opprinnelig har vært lagt til grunn.

Utviklingen i premiebehovet på 1990-tallet

Et fondert pensjonssystem finansieres av avkastning på fondene og av premier som dekkes av kundene (kommunene og fylkeskommunene). Inntil omlag midt på 1990-tallet dekket premien sparebehovet knyttet til løpende pensjonsopptjening for aktive arbeidstakere. Avkastningen på fondene dekket både garantert rente til kundene og reguleringskostnader knyttet til lønnsoppgjør og G-regulering mv.

I de senere år har sviktende finansavkastning ført til et økende behov for premiefinansiering av reguleringskostnadene. I perioden 1993-2001 var finansavkastningen 8,2 prosent pr. år i gjennomsnitt for de fire største livselskapene. I perioden 1993-95 var avkastningen i gjennomsnitt 10,1 prosent pr. år, mens den i perioden 1996-2001 var på 7,2 prosent pr. år. I den siste perioden har ikke selskapene hatt tilstrekkelige midler fra avkastningen på fondene til å dekke reguleringskostnadene til lønn/G fullt ut. Dessuten har den svake utviklingen i finansmarkedene bidratt til at bufferkapitalen i selskapene i dag ligger på et lavt nivå.

Framskrivning av premiebehovet

En framskrivning av premiebehovet over de neste 5 år indikerer et samlet årlig premiebehov på mellom 10,6 og 13,4 prosent av pensjonsgrunnlaget. Arbeidsgruppa understreker den betydelige usikkerheten som foreligger, blant annet med hensyn til størrelsen på finansavkastningen og utviklingen i lønn og G.

Kommunesektoren synes de siste årene å ha budsjettert med en forventet brutto premie på 10 prosent av pensjonsgrunnlaget. Det tallmaterialet som arbeidsgruppa bygger på, kan dermed indikere en økning i ”normalnivå” på pensjonspremiene på 0,6 til 3½ prosentenheter. I kroner vil dette utgjøre en årlig merutgift i størrelsesorden ½ til 2½ milliarder kroner.

Økningen i anslått premienivå skyldes to forhold: For det første en underestimering av det faktiske premiebehovet i 1999 og 2000. Denne underestimeringen kan anslås til mellom ½ og 2 prosentenheter av pensjonsgrunnlaget. For det andre skyldes økningen i anslått premienivå at selskapenes bufferkapital ligger på et svært lavt nivå, og at det er behov for å bygge den opp igjen over de nærmeste år.

Dersom man legger til grunn den finansavkastningen en hadde i perioden 1993-2001 (8,2 prosent), og en forventet lønnsvekst på 4½ prosent, gir dette et årlig premiebehov på 12 prosent av pensjonsgrunnlaget. Det vil innebære en årlig merutgift i størrelsesorden 1½ milliarder kroner.

Håndtering av svingninger i premiebehovet

Økt engasjement i aksjemarkedet har medført at avkastningen varierer betydelig mer fra år til år enn tidligere. Store svingninger i årlige finansinntekter kombinert med at reguleringskostnadene varierer betydelig fra år til år, har medført store svingninger i behovet for premieinnbetalinger de senere år. Store svingninger i premieinnbetalingene skaper budsjettmessige problemer for kommunene. Arbeidsgruppa peker på at det allerede i år er mulig å arbeide fram løsninger i henhold til Norsk Regnskapsstandard som medfører at kommunene/fylkeskommunene kan utjevne årlige avvik fra en realistisk langsiktig premie. Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) har ansvaret for å fastsette standarder for kommunal sektor.

I det enkelte år vil virkningstidspunktet for lønnsoppgjøret direkte påvirke pensjonsforpliktelsene til kommunene/fylkeskommunene. Sent virkningstidspunkt for lønnsoppgjøret vil generelt føre til høyere pensjonskostnader i det enkelte år. Over tid vil imidlertid virkningstidspunktet ikke ha noen betydning for pensjonskostnadene. Arbeidsgruppa legger til grunn at virkningstidspunktet for tillegg gjennom året primært må være kommunesektorens eget ansvar.

Virkninger av statlige regelendringer og underliggende kostnadsforhold

Arbeidsgruppa understreker at de økonomiske konsekvensene for kommuner og fylkeskommuner av statlig initierte endringer i pensjonsregler utredes slik Utredningsinstruksen bestemmer.

Over en lengre periode har utviklingen i ulike forhold bidratt til en gradvis økning i de kommunale pensjonspremiene. Økningen kan i hovedsak begrunnes med følgende forhold:

• endringer i pensjonsregler/pensjonsreformer (blant annet lovendringer) som får direkte konsekvenser for utgiftene i de kommunale pensjonsordningene

• økt uførehyppighet og økt omfang av tidligpensjonering

Arbeidsgruppa finner det naturlig at denne type endringer drøftes i de årlige konsultasjonene om statsbudsjettet mellom staten og kommunesektoren.

4.2 Departementets vurdering

I likhet med arbeidsgruppa legger departementet som et utgangspunkt til grunn at pensjonskostnader er kommunesektorens eget ansvar. Siden pensjonsutgiftene kan være påvirket av forhold som kommunesektoren i liten grad kan påvirke, er det naturlig at pensjonskostnader drøftes i de årlige konsultasjonene om statsbudsjettet mellom staten og kommunesektoren.

Departementet vil peke på at så lenge pensjonsutgiftene har den samme prosentvise vekst som den årslønnsveksten som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet, gis det full kompensasjon for de økte pensjonsutgiftene. Det er i tilfeller hvor pensjonskostnadene øker prosentvis mer enn lønnsveksten som er forutsatt i Nasjonalbudsjettet, at kommunesektoren får merutgifter som ikke kompenseres i statsbudsjettet. I gjennomsnitt over den siste 5-årsperioden har imidlertid kommunesektorens faktiske realinntektsvekst blitt noe høyere enn lagt til grunn i forslaget til statsbudsjett og i Stortingets budsjettvedtak. Dette skyldes bl.a.. høyere vekst i skatteinntektene enn det som opprinnelig har vært lagt til grunn.

Departementet vil understreke at de økonomiske konsekvensene for kommuner og fylkeskommuner av statlig initierte endringer i pensjonsregler må utredes slik Utredningsinstruksen bestemmer.

Endringer i pensjonsregler (for eksempel lovendringer) som får direkte konsekvenser for utgiftene i de kommunale pensjonsordningene, økt uførehyppighet og økt omfang av tidligpensjonering i kommunesektoren, er forhold som bør drøftes i de årlige konsultasjonene om statsbudsjettet mellom staten og kommunesektoren.

Som følge av svingninger i finansavkastningen kan behovet for premieinnbetaling variere mye fra år til år. Videre vil virkningstidspunktet for lønnsoppgjøret direkte påvirke pensjonsforpliktelsene til kommunene og fylkeskommunene i det enkelte år. Departementet viser til det arbeid som foregår i Foreningen for god kommunal regnskapsskikk med å vurdere løsninger tilsvarende Norsk Regnskapsstandard som vil medføre at kommunene og fylkeskommunene kan utjevne årlige avvik fra en realistisk langsiktig premie.

Departementet vil peke på at kommunesektoren på mellomlang sikt må forvente et noe høyere nivå på pensjonspremiene enn det som har vært tilfellet de senere år. I kapittel 3 er det gitt en nærmere omtale av de økonomiske virkninger for kommunesektoren i 2002 som følge av økte pensjonskostnader og regjeringens budsjettiltak i den sammenheng.

5 Inntekts- og finansieringssystemet i 2003 - sammendrag

I kapittel 6 til 12 omtales inntekts- og finansieringssystemet i 2003.

I kapittel 6 slås det fast at regjeringen vil gjennomføre omleggingene av inntektssystemet for perioden 2002 til 2006 som regjeringen Stoltenberg tok initiativet til og som Stortinget sluttet seg til. Endringene startet opp i år og vil trappes ytterligere opp i 2003. Dette innebærer at:

• det ekstraordinære skjønnet reduseres med ytterligere 1/5 i 2003 og avvikles innen 2006.

• skatteandelen trappes opp til 50 prosent innen 2006. I 2002 er skatteandelen 48 prosent, og departementet vil i statsbudsjettet komme tilbake med skatteandelen for 2003.

• inntektsutjevningen skal økes ved at trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter reduseres til 130 prosent innen 2006. I 2003 foreslås trekkgrensen satt til 136 prosent.

• bosettingskriteriene som ble innført i 2002 ligger fast, og vil i tråd med nedtrappingen av overgangsordningen få 40 prosent gjennomslag i 2003.

• kommuner som taper på omleggingen og som har skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet vil i 2003 få kompensert for tap utover 120 kroner pr. innbygger.

• fylkeskommuner som har et samlet tap på omleggingen av inntektssystemet og sykehusreformen vil i 2003 få kompensert for tap utover 120 kroner pr. innbygger.

I kapittel 7 presenteres skjønnsrammen for 2003. Den samlede rammen foreslås satt til 4 251 millioner kroner. Den totale ordinære skjønnsrammen er satt til 3 152 millioner kroner, og økt med om lag 177 millioner kroner sammenliknet med i 2002. Økningen skyldes bl.a.:

• 50 millioner til kompensasjon til kommuner som taper på endringene i inntektssystemet og fylkeskommuner som samlet sett taper på endringene i inntektssystemet og sykehusreformen, jf. kapittel 6.

• 13,2 millioner kroner til kompensasjon for innlemming av landbruksmidlene i 2002.

• 50 millioner kroner er lagt inn som en økning i skjønnsrammen til særlig ressurskrevende brukere (jf. kapittel 12).

• 53 millioner til kompensasjon for bruk av nyere befolkningstall i inntektssystemet (jf. kapittel 9).

I 2003 er den ekstraordinære rammen satt til 1 099 millioner kroner, noe som er en reduksjon på 366 millioner fra 2002. Den ekstraordinære skjønnsrammen vil bli redusert med 1/5 hvert år i perioden 2002-2006.

Rus- og psykiatriutgifter er etter regjeringens vurdering ikke godt nok fanget opp gjennom kriteriene i dagens inntektssystem, noe som antakeligvis først og fremst rammer de største byene. I kapittel 8 foreslås det derfor fra og med 2003 å innføre et midlertidig storbytilskudd i inntektssystemet.

Storbytilskuddet på i alt 53 millioner kroner foreslås likt fordelt på byene i forhold til innbyggertallet, og fordeler seg med 22 millioner kroner til Bergen, 14 millioner kroner til Trondheim, 10 millioner kroner til Stavanger og 7 millioner kroner til Kristiansand. Oslo har allerede et eget hovedstadstilskudd.

Departementet har satt i gang et forskningsprosjekt for å utvikle kriterier som kompenserer kommuner som har merutgifter knyttet til rusmiddelomsorg og psykiatrisk behandling. Prosjektet og eventuelle nye kriterier omtales i kommuneproposisjonen for 2004.

I kapittel 9 omtales ulike problemstillinger knyttet til endringer i kommunenes innbyggertall og inntektssystemet.

Befolkningstall

Når rammetilskuddet til kommunesektoren beregnes brukes kommunevise befolkningstall pr. 01.01 året før budsjettåret. Det betyr at kriteriedataene som ligger til grunn for rammetilskuddet er fra 1-2 år gamle ved utbetalingen av tilskuddet. Fra og med 2003 vil regjeringen basere innbyggertilskuddet på befolkningstall pr. 01.01. i budsjettåret.

Det er en klar tendens til at kommuner og fylkeskommuner som har en befolkningsvekst som er høyere enn landsgjennomsnittet tjener på at man legger nyere befolkningstall til grunn for innbyggertilskuddet. Motsatt er det en tendens til at kommuner som har en befolkningsvekst som er lavere enn landsgjennomsnittet og som har skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet taper på endringen. Det legges derfor opp til at kommuner som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet skal få kompensert tap utover kroner 120 pr. innbygger gjennom skjønnet.

Etter departementets beregninger vil ingen fylkeskommuner tape mer enn 120 kroner pr. innbygger på bruk av nyere befolkningstall. Det legges derfor ikke opp til en egen kompensasjonsordning for fylkeskommunene.

Kapitalkostnader

Kommunal- og regionaldepartementet antar at kommuner som opplever en rask endring i befolkningstallet i en periode vil ha høyere kapitalkostnader enn andre kommuner. Departementet gjennomfører nå, i samarbeid med Statistisk sentralbyrå, et forprosjekt som skal vurdere behandlingen av kapitalkostnader i inntektssystemet. På bakgrunn av dette vil departementet sette i gang et hovedprosjekt, og tar sikte på å komme tilbake med resultatene fra prosjektet i kommuneproposisjonen for 2004.

Regionaltilskuddet

For å redusere terskelvirkningene av at kommunene mister regionaltilskudd som følge av at innbyggertallet overstiger 3000, foreslår regjeringen at det innføres en overgangsordning. Overgangsordningen foreslås utformet slik at en kommune får en gradvis nedtrapping over fem år dersom den mister regionaltilskuddet på grunn av økt innbyggertall.

Kommuner med gjennomsnittlig skatteinntekter pr. innbygger over 110 prosent av landsgjennomsnittet får ikke regionaltilskudd. Kommuner som mister regionaltilskuddet som følge av at skatteinntektene overstiger 110 prosent av landsgjennomsnittet foreslås kompensert gjennom skjønnstilskudd.

Overgangen til løpende inntektsutjevning fra og med 2000 innebar at 1999-skatten falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen. I kapittel 10 vurderer departementet fordelingsvirkningene av at 1999-skatten falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen. Departementet vil ikke fremme forslag om en egen kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner som har tapt på at 1999-skatten falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen.

I kapittel 11 omtales innlemming og avvikling av øremerkede tilskudd. Regjeringen ønsker å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Formålet er å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren og gi kommuner og fylkeskommuner større muligheter for tilpasning til lokale forhold. Ved behandling av St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. (kommuneøkonomiproposisjonen for 2001), jf. Innst.S. nr. 252 (1999-2000), sluttet Stortinget seg til en plan for innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd i perioden 2001-2007.

I kapittel 12 omtales status for endringer i finansieringsordninger for kommunene og fylkeskommunene. De viktigste sakene er:

Barnehager

Regjeringen tar sikte på en betydelig styrking av virkemidler i barnehagesektoren inneværende stortingsperiode, for å oppnå en fullt utbygd sektor, økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager og redusert foreldrebetaling. Regjeringen varsler allerede nå en sterkere vektlegging av kommunenes helhetlige ansvar for sektoren. Det er ønskelig med en overgang til rammefinansiering av barnehagene, samtidig som dette følges av en sterkere formell forankring av det kommunale ansvaret.

Ressurskrevende brukere

En utredning utført av en interdepartemental arbeidsgruppe viser at alternative utforminger av toppfinansieringsmodeller for kompensasjon for ressurskrevende brukere gir ulike fordelingsvirkninger, og at det er nødvendig å arbeide videre med utformingen av rapporterings- og kontrollopplegget. Regjeringen går derfor inn for at arbeidsgruppens rapport sendes på høring blant annet til kommunene høsten 2002, og at saken deretter presenteres i kommuneproposisjonen for 2004.

Dagens ordning med kompensasjon over KRDs skjønnsmidler foreslås videreført uendret i 2003. Regjeringen går inn for at rammen til dette formålet økes med 50 millioner kroner til om lag 600 millioner kroner i 2003, jf. kapittel 7.

Selskapsskatt

Finansdepartementet har nedsatt en egen arbeidsgruppe med deltakelse fra Kommunal- og regionaldepartementet, som utreder modeller for å tilføre kommuner inntekter fra næringsvirksomhet.

6 Endringer i inntekts- og finansieringssystemet fra 2002

6.1 Stortingets vedtak

Ved Stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 gav et flertall av Kommunalkomiteen tilslutning til Regjeringen Stoltenbergs forslag om å gjennomføre flere endringer i inntekts- og finansieringssystemet for kommunene og fylkeskommunene:

”Komiteens flertall (...), støtter i prinsippet en omlegging av inntektssystemet i tråd med det framlagte forslaget” (Innst. S. nr. 252 –1999-2000).

I samsvar med Regjeringen Stoltenbergs forslag ble det gitt tilslutning til at følgende endringer skulle gjennomføres i løpet av perioden 2002-2006:

• Det ekstraordinære skjønnet skal avvikles

• Det skal innføres nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene

• Skattens andel av kommunesektorens inntekter skal trappes opp til om lag 50 prosent

• Inntektsutjevningen for kommunene skal økes ved at trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter reduseres fra 140 til 130 prosent

For nærmere omtale av de enkelte endringene henvises det til kapittel 9 i St.prp. nr. 82 (2000-2001), Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2002.

6.2 Gjennomføring av endringene

Regjeringen vil gjennomføre endringene som Regjeringen Stoltenberg tok initiativ til og som Stortinget gav tilslutning til. Endringene er startet opp i år, og vil bli ytterligere opptrappet i 2003.

Det ekstraordinære skjønnet, som ble innført som kompensasjon til kommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997, skal avvikles innen 2006. Det ekstraordinære skjønnet er redusert med 1/5 i år, og vil bli redusert med ytterligere 1/5 i 2003.

Det er innført nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene i 2002. I løpet av perioden 2002-2006 vil de nye kriteriene få stadig sterkere gjennomslag.

Som en del av omleggingen av inntekts- og finansieringssystemet skal skatteandelen trappes opp til 50 prosent innen 2006. I 2002 er skatteandelen om lag 48 prosent. Departementet legger opp til at skatteandelen skal trappes ytterligere opp i 2003. Departementet vil i statsbudsjettet for 2003 komme tilbake til hvor mye skatteandelen skal trappes opp.

Kommuner med skatteinntekter over 138 prosent av landsgjennomsnittet trekkes i dag for 50 prosent av det overskytende beløpet. Som en del av omleggingen av inntekts- og finansieringssystemet skal trekkgrensen senkes til 130 prosent innen 2006. Departementet legger opp til at trekkgrensen senkes til 136 prosent i 2003.

6.3 Kompensasjon

I 2002 har kommuner som taper vesentlig på endringene i inntektssystemet og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet fått kompensert tap utover 40 kroner pr. innbygger. Departementet foreslår at kommuner som taper vesentlig på endringene og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet får kompensert tap utover 120 kroner pr. innbygger i 2003.

I 2002 har fylkeskommuner som samlet sett har tapt på sykehusreformen og endringene i inntektssystemet fått kompensert tap utover 40 kroner pr. innbygger. For en nærmere omtale av sykehusreformen og de konsekvenser den fikk for den enkelte fylkeskommune, henvises det til kapittel 2 i St.prp. nr. 82 (2000-2001) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2002. Departementet foreslår at fylkeskommuner som samlet sett taper på sykehusreformen og endringene i inntektssystemet får kompensert tap utover 120 kroner pr. innbygger i 2003.

Egenandelen er trappet opp med 80 kroner fra 2002 til 2003. Departementet legger opp til at egenandelen skal trappes opp med 80 kroner hvert år fram til 2006. Fylkeskommunene og kommunene vil da få kompensert tap utover 200 kroner pr. innbygger i 2004, 280 kroner pr. innbygger i 2005 og 360 kroner pr. innbygger i 2006.

7 Skjønnsrammen 2003

7.1 Skjønnsrammen for 2003

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at samlet skjønnsramme for 2003 settes til 4 251 millioner kroner. Dette er en nedgang på 189 millioner kroner sammenliknet med i 2002. Den samlede skjønnsrammen består av en ordinær og en ekstraordinær skjønnsramme.

Den totale ordinære skjønnsrammen er satt til 3 152 millioner kroner, og er en økning på om lag 177 millioner kroner sammenliknet med i 2002. Den ordinære skjønnsrammen er i utgangspunktet videreført på samme nominelle nivå som i 2002. I tillegg er det lagt inn en økning på 50 millioner kroner til kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner som taper på endringene som ble innført i inntektssystemet fra 2002, jamfør kapittel 6. 13,2 millioner kroner er lagt inn som kompensasjon for innlemming av landbruksmidlene i 2002, og 50 millioner kroner er lagt inn som en økning i skjønnsrammen til særlig ressurskrevende brukere. Kompensasjon for bruk av nyere befolkningstall beløper seg til netto 53 millioner kroner. Prosjektskjønnet foreslås økt med 6 millioner kroner.

I 2003 er den ekstraordinære rammen satt til 1 099 millioner kroner. Dette er en reduksjon på 366 millioner fra 2002.

Om ekstraordinært skjønn

Det ekstraordinære skjønnstilskuddet har gått til kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingene i inntektssystemet 1997. Det ekstraordinære skjønnet skal avvikles i løpet av perioden 2002-2006. Det ekstraordinære skjønnet vil reduseres med 1/5 del hvert år. I 2003 utgjør det ekstraordinære skjønnstilskuddet 1 098,7 millioner kroner for kommunene og fylkeskommunene. Dette tilsvarer en nedgang i det ekstraordinære skjønnet på 366,2 millioner kroner.

Om ordinært skjønn

I løpet av perioden 2002-2006 skal det gjennomføres fire endringer i inntektssystemet for kommunene: avvikling av ekstraordinært skjønn, innføring av nye bosettingskriterier, økning av skatteandelen og økning i inntektsutjevningen. I 2002 får de kommuner som taper vesentlig på endringene og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet kompensert tap utover 40 kroner pr. innbygger. For 2003 foreslås det at de kommuner som taper vesentlig på endringene og som har en skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet får kompensert tap utover 120 kroner pr. innbygger. Dette vil medføre en økning i skjønnsrammen på om lag 30 millioner kroner. For fylkeskommunene skal det i den samme perioden gjennomføres to endringer i inntektssystemet: avvikling av ekstraordinært skjønn og økning av skatteandelen. I den samme perioden vil det skje en omfordeling av inntekt mellom fylkeskommunene på grunn av sykehusreformen gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. Uttrekket skal gå fra å være basert på regnskapstall til å være basert på objektive kriterier. I 2002 har fylkeskommuner som samlet sett har tapt på endringene i inntektssystemet og sykehusreformen fått kompensert tap utover 40 kroner pr. innbygger. I 2003 får fylkeskommuner som samlet sett taper på endringene kompensert tap utover 120 kroner pr. innbygger. Dette medfører en økning i skjønnsrammen på om lag 20 millioner kroner.

Fra 01.01.2000 gikk 14 kommuner inn i en høyere sone for arbeidsgiveravgift. Dette medførte økte lønnskostnader for disse kommunene. I 2000 og 2001 ble det gitt full kompensasjon for disse utgiftene tilsvarende 54,2 millioner kroner gjennom det ordinære skjønnstilskuddet. I 2002 ble det bevilget 27,1 millioner kroner. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at det for 2003 legges opp til en ytterligere nedtrapping til 13,6 millioner kroner.

I 1997 ble tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen på 349 millioner kroner innlemmet i inntektssystemet. Midlene ble fram til og med 2001 videreført med uendret fordeling utenfor overgangsordningen i inntektssystemet. I 2002 ble midlene lagt inn i overgangsordningen i inntektssystemet, og vil etter fem år bli fullt ut fordelt etter kostnadsnøkkelen for kommunene. Ved fordeling av fylkesrammene for 2002 ble det lagt inn et samlet kompensasjonsbeløp på i alt 13,2 millioner kroner basert på at tap utover 20 kroner pr. innbygger i 2002 kompenseres fullt ut. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at det i skjønnsrammen for 2003 legges inn ytterligere 13,2 millioner kroner for å kompensere de kommuner som taper mer enn 40 kroner pr. innbygger på omleggingen. (Se for øvrig nærmere omtale i kapittel 19).

I den ordinære skjønnsrammen for 2003 ligger det inne en videreføring av finansieringsbistanden til kommunene Ullensaker og Nannestad på 64,4 millioner kroner. I tillegg legges det inn en økning i finansieringsbistanden på 1,8 millioner kroner til Ullensaker kommune til kompensasjon for utgifter knyttet til utbygging av riksvei 174. Totalt får Ullensaker og Nannestad kommune overført 66,2 millioner kroner i 2003.

Innenfor den ordinære skjønnsrammen ligger tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. I 2002 ble 25 millioner kroner bevilget til slike prosjekter. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at denne ordningen videreføres i 2003, men at rammen økes med 6 millioner kroner til 31 millioner kroner, som følge av innføring av moms på tjenester.

Flertallet i Stortingets kommunalkomité har bedt regjeringen om å komme tilbake med forslag til en forbedret kompensasjonsordning for ressurskrevende brukere i Kommuneproposisjonen for 2003. Regjeringen er bedt om å vurdere forbedringer gjennom andre finansieringsordninger enn bruk av skjønnsmidlene. Det er i 2002 nedsatt en arbeidsgruppe som skal utrede alternative finansieringsmodeller for særlig ressurskrevende brukere. Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at arbeidsgruppens rapport sendes på høring og at eventuelle endringer først vil bli iverksatt fra 2004. For 2003 foreslår departementet at kompensasjonen til særlig ressurskrevende brukere økes med 50 millioner kroner innenfor dagens ordning til om lag 600 millioner kroner. Ordningen omtales nærmere i kapittel 12.

Kommunal- og regionaldepartementet ønsker å basere innbyggertilskuddet, inkludert utgiftsutjevningen og inntekstutjevningen, på nyere befolkningstall. I kapittel 9 omtales denne ordningen nærmere. Det foreslås at kommuner som taper på bruk av nyere befolkningstall, og som har en skatteinntekt på under 110 prosent av landsgjennomsnittet får kompensert tap utover 120 kroner pr. innbygger. Dette medfører en økning i skjønnsrammen på 103 millioner kroner. I skjønnsrammen for 2002 ligger det inne 50 millioner kroner til kommuner med spesielt sterk eller svak befolkningsvekst. Dette trekkes ut av skjønnsrammen for 2003. Netto effekt er en økning på 53 millioner kroner.

Total skjønnsramme: kommuner og fylkeskommuner

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at samlet ordinær skjønnsramme for kommunene for 2003 settes til 2 176,7 millioner kroner. Den ekstraordinære rammen for kommunene er på 893 millioner kroner. Dette gir en samlet skjønnsramme på 3 069,7 millioner kroner.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at samlet ordinær skjønnsramme for fylkeskommunene settes til 975,5 millioner kroner. Den ekstraordinære rammen for fylkeskommunene er 205,7 millioner kroner. Dette gir en samlet skjønnsramme for fylkeskommunene på 1 181,2 millioner kroner.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at den totale skjønnsrammen for kommuner og fylkeskommuner settes til 4 251 millioner kroner i 2003.

7.2 Prinsipper for fordeling av ordinært skjønn

Retningslinjer for fylkesmannens fordeling av skjønn

Stortinget fastsetter den ordinære skjønnsrammen for det påfølgende år i forbindelse med den årlige behandlingen av Kommuneproposisjonen. Kommunal- og regionaldepartementet deler deretter denne skjønnsrammen i en ramme for kommunene fylkesvis og en ramme for fylkeskommunene.

Fra 2002 overtok fylkesmennene ansvaret for den endelige kommunevise fordelingen av de ordinære skjønnsmidlene. Samtidig ble det åpnet for at fylkesmennene kan holde av en pott på inntil 5 prosent av det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene. Potten skal brukes til fordeling til kommunene gjennom året. I 2002 satte 11 av 18 fylkesmenn av totalt om lag 36,2 millioner kroner i ufordelte midler. Andelen av den ordinære skjønnspotten som ble satt av til senere fordeling i 2002 varierer fra 1 til 5 prosent (0,5 til 6,7 millioner kroner). Departementet vil i retningslinjene for fylkesmennenes skjønnstildeling for 2003 generelt åpne for at fylkesmennene kan holde igjen skjønnsmidler til senere fordeling gjennom budsjettåret uten å sette et nærmere spesifisert tak. Kommuner som i dag har økonomiske problemer og som av den grunn søker om skjønnsmidler skal av fylkesmannen stilles overfor økte krav om å iverksette nødvendige omstillingstiltak.

I retningslinjene for fylkesmennenes skjønnstildeling for 2002 (revidert i 2001) presiseres det at fylkesmennene bør stimulere til interkommunalt samarbeid gjennom delfinansiering av samarbeidsprosjekter mellom kommuner, og at det bør gis midler til utredning av interkommunale samarbeidstiltak som er preget av nytenkning og som har overføringsverdi til andre kommuner i fylket.

Kommunal- og regionaldepartementet vil i retningslinjene for fylkesmennenes skjønnstildeling for 2003 gi økt frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekter mer generelt gjennom de ordinære skjønnsmidlene.

Kommunene kan i dag søke Kommunal- og regionaldepartementet om støtte til prosjekter til utredning av kommunesammenslutninger. Departementet skal framdeles ha en rolle som tilrettelegger og koordinator for utviklingsprosjekt av denne typen gjennom prosjektskjønnsmidlene, men utvidede fullmakter til fylkesmannen vil bety at flere prosjekter kan foregå lokalt, eventuelt i samarbeid med fylkesmannen.

8 Storbytilskudd

Regjeringen vil i tiden framover rette fokus mot storbyenes situasjon. I Sem-erklæringen varslet regjeringen at vi ville legge fram en stortingsmelding som tar opp de spesielle utfordringene de største byene står overfor. Arbeidet med denne meldingen er påbegynt, og det er lagt opp til at meldingen skal legges fram tidlig 2003. Regjeringen vil imidlertid allerede nå ta opp problemstillinger knyttet til storbyenes situasjon.

Rus- og psykiatriproblematikken er etter regjeringens vurdering ikke godt nok fanget opp gjennom kriteriene i dagens inntektssystem, noe som antakeligvis først og fremst rammer de største byene. I Sem-erklæringen varslet regjeringen at vi i det videre arbeidet med inntektssystemet vil legge særlig vekt på at utgifter grunnet rus- og psykiatriproblemer skal bli tatt tilstrekkelig hensyn til i inntektssystemet: ”Samarbeidsregjeringen vil legge kriterier knyttet til rusproblematikk inn i kommunenes inntektssystem for å sette kommuner som har særlige problemer knyttet til konsentrasjon av rusmisbrukere bedre i stand til å gi disse et godt tilbud”.

Departementet har nå satt i gang et forskningsprosjekt, der siktemålet er å utvikle krierier som gjør at vi kan kompensere kommuner som har merutgifter knyttet til rusmiddelomsorg og psykiatrisk behandling. Inntil det kan innføres nye kriterier i inntektssystemet vil regjeringen fra og med 2003 innføre et midlertidig storbytilskudd i inntektssystemet, som kompensasjon til de største byene for antatte merutgifter innen rus- og psykiatrisektoren.

I vedlegg 12 foretar departementet en kort gjennomgang av storbyenes økonomiske situasjon.

Stortingets merknad

Ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2002 ba et flertall av Kommunalkomiteen om at Regjeringen vurderte behandlingen av kommunenes rus- og psykiatrikostnader i inntektssystemet:

”Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, ber (.....) Regjeringen vurdere om det kan være særskilte utgiftsvariasjoner, særlig knyttet til psykiatri og rusomsorg i de største byene, som ikke fanges tilstrekkelig opp i dagens inntektssystem. Herunder bes Regjeringen vurdere om og når bruk av KOSTRA-data kan benyttes som grunnlag for nye kriterier i inntektssystemet på disse områdene. Alternativt bør det vurderes om det inntil det kan foreligge nye kriterier, bør opprettes et midlertidig tilskudd til de største byene til dette formålet. Regjeringen bes om å komme tilbake til Stortinget med en slik vurdering i forbindelse med Statsbudsjettet for 2002, og senest i Kommuneproposisjonen for 2003”. (Innst. S. nr. 326 (2000-2001).

Oppgavefordelingen mellom kommunene, fylkeskommunene og staten

Etter sosialtjenesteloven har kommunene hovedansvaret for rusmiddelmisbrukere. Dette inkluderer forebygging, å sørge for råd, veiledning og hjelpetiltak til den enkelte rusmisbruker, og å gi råd og veiledning til pårørende av misbrukere. Kommunene betaler i tillegg en egenandel ved institusjonsbehandling av rusmiddelmisbrukere (ca. 11 000 kroner pr. måned pr. bruker). Fylkeskommunene har i dag ansvaret for etablering og drift av behandlingsinstitusjoner.

Kommunale tjenestetilbud til innbyggere med psykiske lidelser inngår i de kommunale helse- og sosialtjenester sine generelle oppgaver, og er ikke skilt ut i egne etater eller administrative enheter. Innbyggere med psykiske lidelser mottar derfor tjenester fra mange ulike kommunale etater (blant annet pleie- og omsorg, sosialetaten og bolig). Fra og med i år har staten, i forbindelse med sykehusreformen, overtatt fylkeskommunens oppgaver innen psykisk helsevern.

Dagens utforming av delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten

Kommunenes kostnadsnøkkel er inndelt i tre delkostnadsnøkler: administrasjon, grunnskole og helse- og sosialtjenesten. Kommunenes kostnader til rus- og psykiatrisektoren utjevnes gjennom delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten. Denne nøkkelen ble sist revidert i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997. Nøkkelen bygger på analyser som Inntektssystemutvalget foretok av følgende tjenester, som i 1994 utgjorde 94 prosent av de samlede utgiftene til helse- og sosialtjenesten:

• Pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede

• Helsetjenesten

• Økonomisk sosialhjelp og sosialkontortjenester

• Barnevern

Delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten er i hovedsak bygd opp av alderskriterier. I tillegg inngår følgende kriterier: skilte 16-59 år, arbeidsledige 16-59 år, innvandrere med fjernkulturell bakgrunn, dødelighet, ikke-gifte over 67 år og psykisk utviklingshemmede

Kommunenes direkte kostnader til rus- og psykiatrisektoren (for eksempel utgiftskapittel 1.355, tiltak for rusmiddelmisbrukere) og indirekte kostnader knyttet til andre utgiftskapittel enn helse og sosialhjelp (for eksempel bolig) ble ikke inkludert i analysene til Inntektssystemutvalget. Hvis det er slik at kommunenes utgifter innen rus- og psykiatrisektoren fordeler seg på en annen måte mellom kommunene, enn kommunenes øvrige utgifter innenfor helse- og sosialsektoren, vil dette derfor ikke være fanget opp gjennom dagens kostnadsnøkkel. Kommunenes direkte utgifter til rus- og psykiatrisektoren er imidlertid forholdsvis små sammenlignet med kommunenes totale kostnader innen helse- og sosialsektoren. Utgiftene til tiltak for rusmiddelmisbrukere utgjorde for eksempel i 2000, eksklusive Oslo, kun 0,76 prosent av kommunenes totale utgifter innen helse- og sosialsektoren.

Foruten de direkte kostnadene som kommunene har i tilknytning til mennesker med rus- og/eller psykiatriske problem, vil kommunene også ha indirekte kostnader knyttet til denne gruppen, for eksempel utgifter innen sosialhjelp, barnevern og pleie og omsorg. I og med at Inntektssystemutvalget foretok analyser av både sosialhjelp, barnevern og pleie og omsorg er det rimelig å anta at deler av kommunenes indirekte kostnader fanges opp gjennom dagens kostnadsnøkkel. En viktig faktor som ble utelatt av Inntektssystemutvalgets analyser var imidlertid kommunenes utgifter til bolig (eventuelt hospits) tildelt på sosialt grunnlag. De indirekte utgiftene som ikke ble fanget opp av Inntektssystemutvalgets analyser antas i likhet med de direkte kostnadene å være relativt begrenset.

Prosjektet ”Rus og psykiatri i inntektssystemet for kommunene”

Departementet har satt i gang et forskningsprosjekt som skal se på kommunenes kostnader innen rus- og psykiatrisektoren. Som en del av prosjektet skal kommunenes samlede kostnader innen sektoren kartlegges. Videre skal man se på kostnadsvariasjoner kommunene imellom. Formålet med prosjektet er å undersøke om kriteriene i dagens inntektssystem på en god nok måte ivaretar at kostnadene innen rus- og psykiatrisektoren varierer mellom kommunene. Hvis dette ikke er tilfelle ønsker vi å utvikle kriterier som fanger opp eventuelle kostnadsulemper ved å gi et likeverdig kommunalt tjenestetilbud innen sektoren.

Prosjektet er delt opp i et forprosjektet og et hovedprosjekt. Departementet har tildelt Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) forprosjektet ”Rus og psykiatri i inntektssystemet for kommunene”. I forprosjektet skal tjenestene som mennesker med rus og/eller psykiske problem er brukere av identifiseres som grunnlag for videre analyser. Videre skal det undersøkes om kommunenes kostnader ved å tilby disse tjenesten kan identifiseres i kommuneregnskapene (KOSTRA). I forprosjektet skal det også undersøkes om det er mulig å identifisere størrelsen på brukergruppen i nasjonale databaser. Det er lagt opp til at forprosjektet skal avsluttes innen juli 2002.

På bakgrunn av forprosjektet tar vi medio 2002 sikte på å sette i gang hovedprosjektet, som er planlagt avsluttet innen februar 2003. I hovedprosjektet skal det gjennomføres en landsomfattende analyse av kommunenes kostnader innen rus- og psykiatrisektoren. Det legges opp til at resultatene skal presenteres i kommuneproposisjonen for 2004. Eventuelle nye kriterier, som fanger opp at utgiftene innen rus- og psykiatrisektoren varierer mellom kommunene, kan da tidligst innføres i inntektssystemet fra og med 2004.

Kommunenes utgifter innen rus- og psykiatrisektoren og størrelsen på brukergrupper

Departementet har med utgangspunkt i regnskapsdata som er mottatt fra Statistisk sentralbyrå sett på kommunenes utgifter innen rus- og psykiatrisektoren i perioden 1996-2000 1. I og med at mennesker med rus og/eller psykiatriske problem ofte er brukere av flere kommunale tjenester som er sektorovergripende, er det vanskelig å identifisere kommunenes totale utgifter i tilknytning til mennesker med rus og/eller psykiatriske problem. Kommunene vil antakeligvis føre det meste av direkte behandlingskostnader innen rusfeltet under funksjon 243 i KOSTRA (tiltak til rusmiddelmisbrukere, tilsvarer tidligere kapittel 1.355). Noen tilsvarende funksjon for kommunenes kostnader innen psykiatri finnes ikke. Det gjør det vanskelig å estimere kommunenes kostnader innen psykiatrifeltet.

I 2000 hadde landets kommuner og fylkeskommuner, eksklusive Oslo, om lag 850 millioner kroner i netto driftsutgifter til tiltak for rusmiddelmisbrukere (214 kroner pr. innbygger). 66 prosent av utgiftene var fylkeskommunale, mens 34 prosent av utgiftene var kommunale. Oslo hadde i 2000 533 millioner kroner i utgifter til tiltak for rusmiddelmisbrukere (1 050 kroner pr. innbygger). Oslos utgifter utgjør hele 39 prosent av landets totale utgifter. Ut i fra regnskapene er det ikke mulig å fastslå hvor stor del av Oslos utgifter som er knyttet til henholdsvis kommunale og fylkeskommunale tjenester.

Regnskapsdataene som departementet har sett på indikerer at de største byene har merutgifter innen rus- og psykiatrisektoren som de ikke får kompensasjon for gjennom dagens kostnadsnøkkel. De fem største byene – Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand – hadde for eksempel i 2000 en utgift til tiltak for rusmiddelmisbrukere på 253 kroner pr. innbygger. Kommunene for øvrig hadde en utgift på 60 kroner pr. innbygger.

En undersøkelse foretatt av SIRUS indikerer at de største byene, og spesielt Oslo, har flere rusmisbrukere enn andre kommuner. Alkoholforbruket er større i Oslo enn i de 10 nest – største byene, som igjen har et større forbruk enn resten av landet. Personer i Oslo opplever også flere plager knyttet til andres alkoholforbruk enn hva personer i andre kommuner gjør. Videre framgår det at det også er mer narkotikabruk i Oslo enn i de 10 nest - største storbyene, som igjen har et noe større forbruk enn resten av landet 2. En undersøkelse av narkotikabruk i kommunene i perioden 1993-1996 viser også at det er forskjeller mellom kommunene i antall brukere av narkotika. Det er en gjennomgående tendens til at økningen i antall brukere oppleves å ha vært størst i de større byene, noe svakere i mindre byer og tettsteder og minst i små kommuner 3.

Storbytilskudd

Nye kriterier som fanger opp at de største byene har merutgifter innen rus- og psykiatrisektoren kan tidligst innføres i inntektssystemet fra og med 2004, jf. omtale foran. Regjeringen vil derfor foreløpig innføre et midlertidig tilskudd i inntektssystemet som kompensasjon til Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand for antatte merutgifter innen rus- og psykiatrisektoren. Gjennomgangen departementet har foretatt indikerer at de fire nest – største byene har et høyt utgiftsnivå innen rus- og psykiatrifeltet og at de har større brukergrupper enn andre kommuner.

Oslo kommune vurderes særskilt i forhold til at kommunen allerede mottar et eget storbytilskudd (hovedstadstilskuddet). Hovedstadstilskuddet ble innført i 1999 i forbindelse med at selskapsskatten ble gjort statlig. I kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 ble innføringen av tilskuddet blant annet begrunnet med at Oslo hadde store utgifter innen helse- og sosialsektoren:

”... Hovedstadsfunksjonen og befolkningskonsentrasjonen stiller også Oslo som kommune og fylkeskommune overfor særskilte utfordringer innenfor helse- og sosialsektoren. Etter Regjeringens vurdering er Oslo blitt kompensert for sine hovedstadsfunksjoner gjennom at Oslo har et nivå på skatteinntektene som ligger forholdsvis høyt. Når Oslo nå mister en del av disse skatteinntektene ved at selskapsskatten eventuelt blir statlig, bør det etter Regjeringens vurdering også åpnes for at Oslo kan få kompensasjon for sine hovedstadsfunksjoner gjennom inntektssystemet” (St.prp. nr. 60 (1997-98).

Størrelsen og fordelingen av tilskuddet

Departementet anslår på bakgrunn av en skjønnsmessig vurdering at kommunene Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand har i overkant av 50 millioner kroner i direkte (ufrivillige) kostnader innen rus- og psykiatrisektoren, som de ikke får kompensasjon for gjennom dagens kostnadsnøkkel. Regnskapsdata viser at de fire byene har høyere utgifter til tiltak for rusmiddelmisbrukere enn gjennomsnittskommunen. Videre indikere tidligere undersøkelser at det er flere mennesker med rusproblem i større kommuner enn i små kommuner.

Departementet vil derfor foreslå at det innføres et midlertidig storbytillegg på 53 millioner kroner fra og med 2003. Departementet vil foreslå at tillegget tildeles kommunene Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand med et likt beløp i kroner pr. innbygger. I og med at regnskapstallene er beheftet med usikkerhet vil vi ikke foreta noen ytterligere gradering av tilskuddet. Tabell 8.1 viser hvor mye den enkelte kommune vil få i storbytilskudd.

9 Bruk av nyere befolkningstall, kapitalkostnader og regionaltilskudd

Regjeringen varslet i Sem-erklæringen at vi i det videre arbeidet med inntektssystemet vil legge vekt på at utgifter grunnet sterk befolkningsvekst skal bli tatt tilstrekkelig hensyn til: ”Samarbeidsregjeringen vil utrede hvordan økte utgifter for kommuner som vokser raskt i folketall bedre kan innarbeides i kriteriene i inntektssystemet.”

Vekstproblematikken berører spesielt to forhold i inntektssystemet: valg av dato for innbyggertall som brukes ved beregningen av rammetilskudd og behandlingen av kapitalkostnader. Dette er omtalt under avsnitt 9.2 og 9.3.

Regjeringen varslet i Sem-erklæringen at vi ville redusere terskelvirkningene av regionaltilskuddet:

”Samarbeidsregjeringen vil fjerne terskelvirkningene av regionaltilskuddet. Omleggingen skal ikke medføre økte kostnader.”

Problemstillingen knyttet til regionaltilskuddet er omtalt under avsnitt 9.4.

9.1 Stortingets merknader

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 ba et flertall av Kommunalkomiteen om at regjeringen i kommuneproposisjonen for 2003 vurderte utgiftsbehovet til kommuner med sterk befolkningsvekst:

”Flertallet har merket seg at Regjeringen vil utrede hvordan økte utgifter for kommuner som vokser raskt i folketall bedre kan innarbeides i kriteriene for inntektssystemet. Flertallet ber Regjeringen legge fram en vurdering i kommuneproposisjonen for 2003.” (Budsjett-Innst. S. nr. 5 (2001-2002)).

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 ba et flertall av Kommunalkomiteen om at regjeringen i kommuneproposisjonen for 2003 fremmet forslag om å redusere terskelvirkningene av regionaltilskuddet:

”Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig folkeparti, Sosialistisk venstreparti og Senterpartiet, vil vise til at Regjeringen vil redusere terskelvirkningene av regionaltilskuddet. Omleggingen skal ikke medføre økte kostnader. Flertallet forventer at Regjeringen fremmer forslag om en slik omlegging i kommuneøkonomiproposisjonen for 2003.” (Budsjett-Innst. S. nr. 5 (2001-2002)).

9.2 Bruk av nyere befolkningstall ved beregningen av innbyggertilskuddet

Når rammetilskuddet til kommunesektoren beregnes brukes kommunevise befolkningstall i flere sammenhenger: ved beregningen av innbyggertilskuddet (inkludert utgiftsutjevning og inntektsutjevning), Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet. Til alle disse formål brukes befolkningstall pr. 01.01 året før budsjettåret. Det betyr at kriteriedataene som ligger til grunn for rammetilskuddet er fra 1-2 år gamle ved utbetalingen av tilskuddet. Innbyggertilskuddet for 2002 er for eksempel basert på befolkningstall pr. 01.01.01.

Kommunal- og regionaldepartementet vil basere innbyggertilskuddet, inkludert utgiftsutjevning og inntektsutjevning, på nyere befolkningstall, slik at kommuner med befolkningsvekst får kompensasjon for nye innbyggere raskt. Regjeringen foreslår derfor at man går over fra å basere innbyggertilskuddet på befolkningstall pr. 01.01 året før budsjettåret, til å basere innbyggertilskuddet på befolkningstall pr. 01.01 i budsjettåret. Hvis denne endringen hadde blitt gjennomført i 2002 ville det betydd at innbyggertilskuddet for inneværende år ble basert på befolkningstall pr. 01.01.02.

Beregningen av innbyggertilskuddet

Beregningen av innbyggertilskuddet tar utgangspunkt i kommunenes innbyggertall og befolkningssammensetning. Data som benyttes er i hovedsak hentet fra offisiell statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Kriteriedataene som brukes ved beregningen av innbyggertilskuddet kan grovt sett deles inn i to grupper:

1. Kriteriedata som angir innbyggertall fordelt på ulike aldersgrupper

2. Kriteriedata som angir antall innvandrere, psykisk utviklingshemmede, antall elever i private skoler, reiseavstand m.m.

Når det gjelder kriteriedata i gruppe 1 så er det mulig å basere innbyggertilskuddet på nyere data enn hva som gjøres i dag. Når det gjelder kriteriedata i gruppe 2 er det imidlertid vanskelig å basere innbyggertilskuddet på nyere data, i og med at dette er data som foreligger på et senere tidspunkt enn befolkningstall. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor foreslå en modell hvor man a) bruker nyere tall enn hva man gjør i dag for kriteriedata i gruppe 1 og b) bruker dagens tidspunkt for telling av kriteriedata i gruppe 2.

Forutsigbarhet

I dagens inntektssystem gjøres kommunenes innbyggertilskudd med utgiftsutjevning kjent når statsbudsjettet legges fram. Det inntektsutjevnende tilskuddet, som siden innføringen av løpende inntektsutjevning har blitt beregnet fortløpende gjennom budsjettåret, gjøres kjent i februar måned året etter budsjettåret.

Innenfor en modell med bruk av nyere befolkningstall vil størrelsen på den enkelte kommunes innbyggertilskudd bli noe mindre forutsigbar. Befolkningstall pr. 01.01 i budsjettåret foreligger ikke når statsbudsjettet legges fram. Det betyr at det kun kan presenteres et foreløpig innbyggertilskudd med utgiftsutjevning i statsbudsjettet (basert på samme datagrunnlag som i dag). Endelig innbyggertilskudd med utgiftsutjevning vil det først være mulig å legge fram i juni måned i budsjettåret. Endelig inntektsutjevnende tilskudd vil være kjent på samme tidspunkt som i dag.

9.2.1 Fordelingsvirkninger

Kommunal- og regionaldepartementet har foretatt beregninger som viser hvor mye den enkelte kommune ville vunnet/tapt om man hadde lagt befolkningstall pr. 01.01 i budsjettåret til grunn for innbyggertilskuddet i 2001 (i stedet for befolkningstall pr. 01.01 året før budsjettåret). Tabell 9.1 viser gevinst/tap i kroner pr. innbygger for grupper av kommuner. Kommunene er gruppert etter befolkningsvekst og skatteinntekt i prosent av landsgjennomsnittet. Fra 2000-2001 var det en befolkningsvekst på 0,56 prosent på landsbasis.

Tabellen viser at det er en klar tendens til at kommuner som har en befolkningsvekst som er høyere enn landsgjennomsnittet tjener på at man legger nyere befolkningstall til grunn for innbyggertilskuddet. Motsatt er det en tendens til at kommuner som har en befolkningsvekst som er lavere enn landsgjennomsnittet taper. Hovedårsaken til at fraflyttingskommuner med skatteinntekt over 110 prosent av landsgjennomsnittet tjener på bruk av nyere befolkningstall, er at kommunene får mer i utgiftsutjevnende tilskudd når nyere befolkningstall legges til grunn for innbyggertilskuddet. Dette har sammenheng med at de mindre kostnadskrevende innbyggerne flytter ut av kommunene, mens de mer kostnadskrevende innbyggerne blir igjen.

Vedlegg 13 viser anslag på befolkningsveksten til den enkelte kommune i perioden 1999-2009 4. Med utgangspunkt i denne prognosen og kjennskap til kommunens skattenivå kan den enkelte kommune danne seg et bilde av om den vil tjene eller tape på den foreslåtte endringen. En kommune som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet og som forventes å få en befolkningsvekst som er høyere enn landsgjennomsnittet kan for eksempel anta at den vil tjene på at nyere befolkningstall legges til grunn for innbyggertilskuddet.

Beregninger som Kommunal- og regionaldepartementet har foretatt viser at det er en tendens til at fylkeskommuner som har en befolkningsvekst som er høyere enn landsgjennomsnittet vinner på bruk av nyere befolkningstall, mens fylkeskommuner som har en lavere befolkningsvekst taper. Fordelingsvirkningene er imidlertid ikke så store blant fylkeskommunene, som blant kommunene. Virkningene varierer fra en gevinst på kroner 38 pr. innbygger til et tap på kroner 71 pr. innbygger.

Kompensasjon

Kommuner med lav befolkningsvekst og lav skatteinntekt vil få et inntektstap når innbyggertilskudd skal baseres på nyere befolkningstall. Hvis kommunene som taper vesentlig på endringen skal være i stand til å opprettholde et tilfredsstillende nivå på det kommunale tjenestetilbudet, må kommunene få kompensert deler av taper. Kommunal- og regionaldepartementet legger derfor opp til at kommuner som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet skal få kompensert tap utover kroner 120 pr. innbygger gjennom skjønnet. Dette medfører en økning i skjønnsrammen på om lag 103 millioner kroner, jf. nærmere omtale i kapittel 7.

Beregningene som Kommunal- og regionaldepartementet har foretatt viser at ingen fylkeskommuner vil tape mer enn kroner 120 pr. innbygger på bruk av nyere befolkningstall. Kommunal- og regionaldepartementet legger derfor opp til at det ikke skal innføres en egen kompensasjonsordning for fylkeskommunene.

Gjennomføring

Kommunal- og regionaldepartementet legger opp til at innbyggertilskuddet skal være basert på befolkningstall pr. 01.01 i budsjettåret fra og med 2003. Dette innebærer at det kun vil presenteres et foreløpig innbyggertilskudd med utgiftsutjevning for den enkelte kommune i statsbudsjettet (Grønt hefte). Endelig innbyggertilskudd med utgiftsutjevning vil gjøres kjent for (fylkes)kommunene i juni måned i 2003. I juli-utbetalingen av rammetilskuddet vil de kommunene som har fått utbetalt for mye i innbyggertilskudd få et trekk i innbyggertilskuddet, mens de kommuner som har fått for lite vil få et tillegg. De kommunene som taper vesentlig på endringen, og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet, vil få kompensert tap utover 120 kroner pr. innbygger gjennom et eget skjønnstilskudd i juli måned.

9.3 Behandlingen av kapitalkostnader

Kommunene har både drifts- og kapitalkostnader knyttet til produksjonen av nasjonale velferdstjenester, men det er kun driftsutgiftene som blir omfattet av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Inntektssystemet sa i sin 1. delutredning blant annet dette om behandlingen av kapitalkostnader i inntektssystemet:

”I prinsippet skal alle kostnader ved de nasjonale velferdstjenester inngå i utgiftsutjevningen, også kapitalkostnadene (...) Kommuneregnskapene er basert på kontantregnskap som ikke gir grunnlag for å beregne kapitalkostnader. Det er følgelig vanskelig å bygge kapitalkostnader inn i inntektssystemet og å utføre analyser for å avdekke ufrivillige forskjeller i kapitalkostnader. Utvalget antar at kapitalkostnadene vil fordele seg mellom kommunene om lag som driftsutgiftene, og at ekskludering av kapitalkostnader ikke vil ha særlige fordelingsvirkninger.” (NOU 1996:1).

Kommunal- og regionaldepartementet antar at kommuner som opplever en rask endring i befolkningstallet i perioder vil ha høyere kapitalkostnader enn andre kommuner. Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører nå, i samarbeid med Statistisk sentralbyrå, et forprosjekt som skal vurdere behandlingen av kapitalkostnader i inntektssystemet. I første omgang ønsker vi å undersøke om KOSTRA-data er egnet til å tallfeste variasjoner i kapitalkostnader mellom kommunene. I tillegg drøftes det teoretiske grunnlaget for behandlingen av kapitalkostnader. Det er lagt til grunn at Statistisk sentralbyrå skal avslutte forprosjektet innen 1. oktober 2002. På bakgrunn av dette vil Kommunal- og regionaldepartementet sette i gang et hovedprosjekt. Kommunal- og regionaldepartementet vil komme tilbake med resultatene fra prosjektet i kommuneproposisjonen for 2004.

9.4 Regionaltilskudd

Dagens ordning

Regionaltilskudd gis i 2002 til kommuner med skatteinntekt som ligger under 110 prosent av landsgjennomsnittet og som har færre enn 3000 innbyggere. Tilskuddets størrelse graderes etter det geografiske virkeområdet for distriktspolitiske virkemidler (A-D). Område A har høyest prioritet ved bruk av distriktspolitiske virkemidler, område D har lavest prioritet. Regionaltilskudd gis som en sats pr. kommune, vist i tabell 9.2.

Regionaltilskuddet blir vurdert i sammenheng med skjønnstilskuddet. Det betyr for eksempel at en kommune som mottar regionaltilskudd som følge av at innbyggertall faller under 3000 innbyggere, må påregne redusert skjønnstilskudd. Motsatt blir det vurdert økt skjønn til kommuner som mister regionaltilskuddet ved en økning i innbyggertallet. Det gjøres for å unngå brå inntektsnedgang for disse kommunene fra det ene året til det andre. Det er kun et fåtall kommuner som de siste årene har mistet regionaltilskudd på grunn av at innbyggertallet har oversteget 3000.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 ba et flertall av Kommunalkomiteen om at regjeringen i kommuneproposisjonen for 2003 fremmet forslag om å redusere terskelvirkningene av regionaltilskuddet:

”Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig folkeparti, Sosialistisk venstreparti og Senterpartiet, vil vise til at Regjeringen vil redusere terskelvirkningene av regionaltilskuddet. Omleggingen skal ikke medføre økte kostnader. Flertallet forventer at Regjeringen fremmer forslag om en slik omlegging i kommuneøkonomiproposisjonen for 2003.” (Budsjett-Innst. S. nr. 5 (2001-2002)).

Forslag til ny ordning fra og med 2003

For å redusere terskelvirkningene av at kommunene mister regionaltilskudd som følge av at innbyggertallet overstiger 3000, vil Kommunal- og regionaldepartementet foreslå at det innføres en overgangsordning. Denne foreslås utformet slik at en kommune får en gradvis nedtrapping over fem år dersom den mister regionaltilskuddet på grunn av økt innbyggertall. Dette er i tråd med andre overgangsordninger i inntektssystemet. Dersom kommunen i løpet av perioden skulle bli berettiget til regionaltilskudd igjen, vil overgangsordningen brytes og kommunen mottar i stedet fullt tilskudd på vanlig måte.

Det er videre ønskelig å ta hensyn til kommuner som fra det ene året til det andre overstiger grensen på 110 prosent av gjennomsnittlige skatteinntekter. Det anses for mer sannsynlig at en kommune vil gå inn og ut av en overgangsordning som gjelder skatt, enn en overgangsordning som gjelder innbyggertall. Det vil derfor gjøre systemet unødvendig komplisert å ha en overgangsordning som gjelder skatt. Det foreslås derfor å kompensere kommuner som mister regionaltilskuddet som følge av at skatteinntekten overstiger 110 prosent gjennom skjønnsmidlene. Dette forslaget vil bli innarbeidet i Kommunal- og regionaldepartementets retningslinjer for fylkesmannens skjønnstildeling.

10 Fordelingsvirkninger av innføring av løpende inntektsutjevning

10.1 Kommunalkomiteens merknad

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 ba et flertall av Kommunalkomiteen om at Regjeringen i kommuneproposisjonen for 2003 vurderte virkningene av at skatteåret 1999 falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen som følge av innføringen av løpende inntektsutjevning:

”Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, ber om at departementet vurderer saka på ny. Det må greiast ut kva inntektstap kommunar fekk av at 1999 fall bort som grunnlagsår for utjamning. Fleirtalet føreset at faktiske skattedata blir lagde til grunn når ein vurderer skattenivået i 1999 for kommunar og fylkeskommunar. Fleirtalet ber departementet komme tilbake med saka i Kommuneproposisjonen for 2003 og eventuelt fremme forslag om kompensasjon.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti ber Regjeringen i kommuneproposisjonen for 2003 gjennomgå virkningen av at det ikke var etablert en særlig utjevningsordning for 1999 i forbindelse med innføringen av den løpende inntektsutjevningen.” (Budsjett-innst.S. nr. 5 (2001-2002)).

10.2 Innføringen av løpende inntektsutjevning

Fram til 2000 ble det inntektsutjevnende tilskuddet beregnet på grunnlag av to år gamle skattetall. Etter ønske fra kommunesektoren ble det fra og med 2000 innført løpende inntektsutjevning. Løpende inntektsutjevning innebærer at inntektsutjevningen for den enkelte måned beregnes fortløpende gjennom året når skatteinngangen for den enkelte måned foreligger.

Overgangen til løpende inntektsutjevning har medført at 1998- og 1999-skatten har falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen. Dette har isolert sett vært ugunstig for kommuner og fylkeskommuner som hadde lave skatteinntekter i 1998 og 1999, og som samtidig har hatt en sterk vekst i skatteinntektene i 2000 og 2001.

10.3 Overgangsordning for løpende inntektsutjevning i 2000

I 2000 ble det innført en egen overgangsordning for å kompensere kommuner og fylkeskommuner som tapte på at 1998 falt bort som grunnlag for det inntektsutjevnende tilskuddet. For å identifisere kommuner som tapte på at 1998 falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen sammenlignet departementet kommunenes skatteinngang i 1998 med et beregnet normalår. Skatteinngangen i årene 1993-97 ble lagt til grunn for beregningen av normalåret.

Minsteinntektskommuner som ble anslått å ha tapt mer enn 100 kroner pr. innbygger fikk kompensert 50 prosent av det overskytende beløpet. Kompensasjonen, som for kommunene beløp seg til 251 millioner kroner, ble utbetalt i 2000 over kap. 571, post 66, overgangsordning ved innføringen av løpende inntektsutjevning. Kompensasjonen til fylkeskommunene, som ble utbetalt over kap. 572, post 66, beløp seg til 23 millioner kroner.

10.4 Ingen overgangsordning for 2001

Det ble ikke utformet en tilsvarende overgangsordning for 2001 som for 2000. I kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 begrunnet departementet det med at:

”Det lar seg vanskelig gjøre å utforme samme overgangsordning for 2001 som for 2000. Dette skyldes i hovedsak bortfallet av selskapsskatt som kommunal skatt fra 1999. Det medfører at skattetall for 1999 ikke blir direkte sammenlignbare med skattetall for tidligere år. Departementet foreslår derfor at det ikke lages en egen overgangsordning for 2001, men at kommuner/fylkeskommuner som eventuelt kommer spesielt dårlig ut vurderes i forhold til skjønnstildelingen i 2002” (St.prp. nr. 69 (1998-1999)).

Innenfor skjønnsrammen for 2002 ble det satt av 15 millioner kroner for å kompensere kommuner som tapte mye på at skatteinngangen i 1999 falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen. Beløpet ble fordelt mellom Vestfold og Rogaland fylke. Årsaken til at disse fylkene ble kompensert var at flere kommuner i disse fylkene hadde en skattevekst som var lavere enn landsgjennomsnittet i 1999, og en skattevekst som var høyere enn landsgjennomsnittet i 2000.

Det er i 2002 ikke lagt inn kompensasjon til fylkeskommuner som har tapt på at 1999-skatten har falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen.

10.5 Gevinst/tap på at skatteinngangen i 1999 falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen

Departementet har på bakgrunn av Kommunalkomiteens merknad foretatt beregninger som viser anslag på hvor mye den enkelte kommune og fylkeskommune har vunnet/tapt på at skatteinngangen i 1999 ikke ble lagt til grunn for inntektsutjevningen i 2001. I beregningene har departementet sett på hvor mye mer/mindre den enkelte kommune ville fått i inntektsutjevnende tilskudd om inntektsutjevningen i 2001 var basert på 1999-skatten, i stedet for 2001-skatten 5.

Beregningene som departementet har foretatt viser at 120 kommuner, på grunnlag av disse beregningstekniske forutsetningene, har tapt på at 1999-skatten falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen. Oslo og kommunene i Akershus har tapt mest. Tabell 10.1 viser gevinst/tap i kroner pr. innbygger for kommunene gruppert fylkesvis.

I 2000 fikk minsteinntektskommuner som tapt mer enn 100 kroner pr. innbygger kompensert 50 prosent av det overskytende beløpet. Hvis vi skulle etablert en tilsvarende overgangsordning for 2001 ville det kostet om lag 150 millioner kroner.

Av fylkeskommunene er det kun Buskerud som har tapt mer enn 100 kroner pr. innbygger på at 1999-skatten falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen, og som har skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet. Hvis Buskerud fylkeskommune skulle fått kompensert 50 prosent av tapet over 100 kroner pr. innbygger ville det kostet om lag 5,2 millioner kroner.

10.6 Departementets tilrådning

Departementet vil ikke fremme forslag om en egen kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner som har tapt på at 1999-skatten falt bort som grunnlag for inntektsutjevningen. Departementet vil peke på at beregningene kun er basert på en sammenligning av hvor mye mer/mindre den enkelte (fylkes) kommune ville fått i inntektsutjevning om 1999-skatten hadde blitt lagt til grunn for inntektsutjevningen i 2001, i stedet for 2001-skatten. Utslagene for enkelt (fylkes) kommuner vil antakeligvis endres vesentlig når skattetallene for 2002, 2003 og videre foreligger. Det er derfor ikke mulig nå å gi et tilfredsstillende anslag på tap/gevinst som følge av bortfall av 99-skatten sammenlignet med et ”normalår”. Departementet vil videre peke på at fylkesmennene ble gjort oppmerksom på at kommuner som sannsynligvis hadde tapt mye på at 1999-skatten ikke ble utjevnet, kunne vurderes i forhold til skjønnstildelingen i 2002. Det er også rimelig at fylkesmennene, som har overtatt ansvaret for skjønnstildelingen, vurderer dette i forbindelse med skjønnstildelingen i 2003.

11 Innlemming og avvikling av øremerkede tilskudd

Regjeringen ønsker å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Formålet er å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren og gi kommuner og fylkeskommuner større muligheter for tilpasning til lokale forhold. Redusert øremerking vil også føre til lavere administrasjonskostnader for staten og kommunene. Ved behandling av St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. (kommuneøkonomiproposisjonen for 2001), Innst. S. nr. 252 (1999-2000), sluttet Stortinget seg til en plan for innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd i perioden 2001-2007.

Regjeringen foreslår at en rekke øremerkede tilskudd enten innlemmes i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner i 2003, eller avvikles, jf. tabell 11.1. Tabellen omfatter flere tilskudd enn det som er foreslått i plan for innlemming/avvikling 2001-2007 for året 2003.

I det følgende gis en nærmere omtale av de enkelte tilskuddene som foreslås innlemmet/avviklet:

Kap. 221, post 63 Tilskudd til skolefritidsordningen

Tilskuddsordningen skal medvirke til drift av skolefritidsordninger, slik at barn kan få et tilbud om omsorg og aktivitet før og etter skoletid i alle kommuner. Ved behandling av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 sluttet Stortinget seg til at tilskuddet skulle innlemmes i 2002. Regjeringen Stoltenberg foreslo i St.prp. nr. 82 (2000-2001) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2002 (kommuneproposisjonen for 2002) å utsette innlemmingen inntil det ble nærmere vurdert hvilke konsekvenser dette får for foreldrebetalingen. Stortinget sluttet seg til forslaget. Regjeringen vil nå fremme et lovforslag vedrørende finansieringen av tilbudet, og foreslår at tilskudd til skolefritidsordningen innlemmes i rammetilskuddet til kommunene fra 1. august 2003.

Kap. 221, post 66 Tilskudd til leirskoleopplæring

Målet med dette tilskuddet er å stimulere kommunene til å gi alle elever et leirskoleopphold i løpet av grunnskolen. I St.prp. nr. 1 (2000-2001) ble det foreslått å legge tilskuddet inn i rammetilskuddet til kommunene. Stortinget vedtok å videreføre bevilgningen som øremerket tilskudd. Regjeringen foreslår at tilskuddet til leirskoleopplæring innlemmes i inntektssystemet fra 01.01.03.

Kap. 223, post 60 Tilskudd til landslinjer

Målsettingen med ordningen har vært å sikre et nasjonalt tilbud i enkelte små og kostbare kurs som bare gis ett eller et fåtall steder i landet. Fylkeskommunene har i dag etablert et godt samarbeid om andre lignende landsdekkende tilbud der betalingen for elevene skjer ved gjesteelevoppgjør. Regjeringen foreslår at tilskuddet til landslinjer innlemmes i inntektssystemet fra 01.08.02 på samme bevilgningsnivå som i 2001. Regjeringen legger med dette til rette for at fylkeskommunene kan videreføre tilbudene. Ved denne innlemmingen får fylkeskommunene et helhetlig ansvar for landslinjene på samme måte som de har ansvar for andre tilbud innenfor videregående opplæring.

Kap. 224, post 62 Tilskudd til seniortiltak i grunnskolen

Tilskuddet går til seniortiltak i grunnskolen, jf. St.prp.nr.1 Tillegg nr. 2 (2001-2002). Tiltaket skal sikre at lærere over 58 år får redusert leseplikt. Midlene ble lagt inn som et øremerket tilskudd i 2002, men innlemmes i rammetilskuddet til kommunene fra 01.01.03.

Kap. 224, post 62 Tilskudd til seniortiltak i videregående opplæring

Tilskuddet går til seniortiltak i videregående opplæring, jf. St.prp.nr.1 Tillegg nr. 2 (2001-2002). Tiltaket skal sikre at lærere over 58 år får redusert leseplikt. Midlene ble lagt inn som et øremerket tilskudd i 2002, men innlemmes i rammetilskuddet til fylkeskommunene fra 01.01.03

Kap. 502 Valgutgifter post 60 Refusjon til kommuner

I dag får kommunene refusjon for sine utgifter ved stortingsvalg gjennom øremerkede tilskudd. I Ot.prp. nr. 45 (2001-2002) Om lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) la regjeringen opp til at kommunene i framtiden skulle få dekket sine utgifter i forbindelse med stortingsvalg gjennom overføringer via inntektssystemet. I tråd med dette forslaget foreslår regjeringen at den eksisterende refusjonsordningen innlemmes i inntektssystemet fra og med 2003.

Kap. 502 Valgutgifter post 1 Driftsutgifter

I dag får fylkeskommunene refundert sine utgifter ved stortingsvalg over kapittel 502 Valgutgifter post 1 Driftsutgifter. I Ot.prp. nr. 45 (2001-2002) Om lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) la regjeringen opp til at fylkeskommunene i framtiden skulle få dekket sine utgifter i forbindelse med stortingsvalg gjennom overføringer via inntektssystemet. I tråd med dette forslaget foreslår regjeringen at den eksisterende refusjonsordningen innlemmes i inntektssystemet fra og med 2003.

Kap. 673, post 60 Tilskudd til driftsomlegging

Etter bortfall av sykehusloven er det meste av driften ved Conrad Svendsen Senter (CSS) definert som omsorgsboliger og sykehjem. Dette innebærer at hoveddelen av utgiftene det offentlige skal finansiere knytter seg til tjenester som kommunene har ansvar for. Kommunene har med dette fått et betalingsansvar for de fleste av brukerne ved CSS. Den delen av bevilgningen som benyttes til kompensasjon til kommunene, legges inn i inntektssystemet til kommunene fra 2003.

Kap. 673, post 62 Tilskudd til utskriving av unge funksjonshemmede

Formålet med bevilgningen er å stimulere kommunene til å gi yngre funksjonshemmede i alders- og sykehjem som ønsker det, et alternativt tilbud om bolig og tjenester. Målgruppen er personer under 67 år med fysiske funksjonshemminger. I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ble tilskuddet foreslått avviklet fra 2003 og Stortinget sluttet seg til forslaget. Regjeringen foreslår at den midlertidige ordningen avvikles fra 2003.

Stortinget har i romertallsvedtak pålagt regjeringen i samarbeid med brukerorganisasjonene å utarbeide en handlingsplan med tiltak for å sørge for at alle unge funksjonshemmede som ønsker det, er flyttet ut av eldreinstitusjon innen utgangen av 2005, jf. Budsjett-innst. S. nr. 11 (2001 – 2002). Det er igangsatt et samarbeid med brukerorganisasjonene. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til saken i St.prp. nr. 1 (2002 – 2003).

Kap. 674, post 60 Tilskudd til assistenter for funksjonshemmede

Brukerstyrt personlig assistanse er en alternativ organisering av praktisk og personlig hjelp for sterkt funksjonshemmede med behov for bistand i dagliglivet, både i hjemmet og utenfor hjemmet. Målet er å bidra til at brukeren får et aktivt og mest mulig uavhengig liv til tross for sterk funksjonshemming. Tjenesten er en del av de samlede kommunale omsorgstjenestene og knyttes til personen, ikke boligen. Bevilgningen er forutsatt lagt inn i inntektssystemet til kommunene fra 2003. Innlemmingen er i tråd med innlemmingsplanen som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001.

Kap. 739, post 61 Driftsavtaler

Ordningen ble etablert i forbindelse med at det fra 1. juli 1998 ikke lenger ble gitt trygderefusjon for undersøkelse og behandling utført av privatpraktiserende helsepersonell uten driftsavtale med fylkeskommuner og kommuner. Det øremerkede tilskuddet ble innført for fylkeskommuner og kommuner som fra 01.07.98 opprettet driftsavtaler med yrkesutøvere som fram til dette tidspunktet hadde refusjonsberettiget praksis uten driftsavtale. 01.01.02 overtok de regionale helseforetakene ansvaret for driftsavtaler med legespesialister og psykologer. I 2002 har midlene blitt bevilget til kommuner for driftsavtaler inngått med fysioterapeuter. Stortingets forutsetning har vært at beløpet innlemmes i rammetilskuddet til kommunene i 2003.

Kap. 856, post 64 Prøveprosjekt Oslo, indre øst

Prosjektet med gratis korttidstilbud i barnehage for alle 4- og 5-åringer i bydel gamle Oslo ble formelt avsluttet som forsøksprosjekt ved årsskiftet 2001/2002. I budsjettet for 2002 er det imidlertid bevilget midler for å videreføre tiltaket ut barnehageåret 2001/2002. Et flertall på Stortinget - med unntak av Fremskrittspartiet - uttalte under behandlingen av Barne- og familiedepartementets budsjett for 2002:

”Flertallet ser det som naturlig at Regjeringen kommer tilbake til denne saken (prøveprosjekt i Oslo indre Øst) i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett med tanke på å utvide tiltaket for hele landet.”

Målet med ordningen har vært å øke andelen barn i barnehagene i disse aldersgruppene. Videre har det vært et mål å bedre opplæringen og integreringen av barn fra språklige og kulturelle minoriteter. Evalueringen av forsøket viser at andelen barn med innvandrerbakgrunn i barnehage har økt i bydelen og at femåringene har gjort positive språklige framskritt selv om de fortsatt ligger etter sine norskspråklige jevnaldringer. I samarbeid med berørte departement utreder Barne- og familiedepartementet forsøksvirksomhet i utvalgte kommuner for å bedre norsk språkforståelse i familier med forskolebarn. Her vil helsestasjon, barnehage og norskopplæringstilbud for foreldre stå sentralt. Regjeringen har i revidert nasjonalbudsjett for 2002 stilt nødvendige midler til disposisjon for en videreføring av korttidstilbudet i bydel Gamle Oslo ut høsten 2002.

I tillegg foreslås følgende:

Kap. 243, post 60 Kompetansesenter for spesialundervisning (PP-tjenesten)

Ved behandlingen av Innst. S. nr. 228 (1997-98) om de statlige pedagogiske kompetansesentra, vedtok Stortinget å innføre et tidsavgrenset tilskudd til styrking av den kommunale og fylkeskommunale PP-tjenesten tilsvarende 300 årsverk. Ved etableringen av ordningen ble det antydet at tilskuddet kunne innlemmes etter 3-5 år. Stortinget sluttet seg til forslag om å innlemme tilskuddet i 2003, ved behandling av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001. En større evaluering av ordningen er nå satt i gang og resultater vil foreligge våren 2003. Av hensyn til evalueringen og at styrkingen foreløpig ikke er oppe på ønsket nivå, foreslår regjeringen å utsette innlemmingen av tilskuddet til 2004.

12 Endring av finansieringsordninger

12.1 Barnehager

Sem-erklæringen skisserer de viktigste målene for Samarbeidsregjeringens satsing på barnehagepolitikken:

”En forutsetning for økt valgfrihet og økt likestilling for småbarnsforeldre er at barnefamiliene har økonomi til å velge omsorgsform og at det er tilbud om flere og rimeligere barnehageplasser. Et viktig mål for Samarbeidsregjeringen er å arbeide med sikte på full barnehagedekning i løpet av 2003, blant annet gjennom likebehandling av private og offentlige barnehager. ......Samarbeidsregjeringen vil samle alle offentlige tilskudd til barnehagene i et direkte tilskudd til den enkelte barnehage.”

Siden siste halvdel av 1990-tallet er det blitt stadig tydeligere at dagens virkemidler ikke er gode nok i forhold til å nå målet om en fullt utbygd sektor. Tempoet i utbyggingen er blitt redusert og nivået på foreldrebetalingen for høyt. Videre har mange private barnehager en usikker økonomisk situasjon, blant annet på grunn av varierende kommunal medfinansiering. Private barnehager utgjør 40 prosent av det totale barnehagetilbudet, og det er stort behov for å sikre at denne delen av sektoren får tilsvarende økonomiske betingelser som kommunale barnehager. Av de 3 milliarder kroner kommunene bruker på barnehagesektoren årlig, går kun om lag 400 millioner kroner til private barnehager.

Grunnleggende endringer i finansieringen og styringen av barnehagesektoren er derfor nødvendig. Det samlede offentlige tilskuddet til barnehagene må økes for å nå målet om at den gjennomsnittlige foreldrebetalingen ikke skal overstige 20 prosent. Samtidig er det en forutsetning at den offentlige støtten gis på like vilkår til alle barnehager.

I motsetning til mange andre velferdstjenester, er barnehagene aldri blitt definert som en lovpålagt oppgave for kommunene. Det kan derfor være behov for en tydeligere ansvarsforankring. De juridiske virkemidlene for å styre sektoren vil derfor bli vurdert.

12.1.1 Innfasing av nye virkemidler i perioden 2003-2005

Barnehager er en type tjeneste der brukernes behov varierer mye fra kommune til kommune. For å sikre en optimal brukertilpasning vil det være riktig å legge ansvaret på lokalt nivå. En slik løsning gir også kommunene grunnlag for en mer helhetlig tenkning rundt barns oppvekstvilkår på lokalplan.

Regjeringen ønsker en overgang til rammefinansiering av barnehagene. Samtidig skal ansvaret for sektoren som helhet forankres tydeligere i kommunen. En slik løsning er i tråd med det finansielle ansvarsprinsipp, og følger også opp regjeringens ønske om avvikling av øremerkede tilskudd til fordel for styrking av lokaldemokratiet gjennom økte rammeoverføringer. Regjeringen vil samtidig innføre en lovfestet plikt til økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager.

En sterkere formell forankring av det kommunale ansvaret for barnehagene er nødvendig. Dette gjelder særlig ansvaret for utbygging, ansvaret for at alle barnehagene gis likeverdige driftsvilkår, og ansvaret for å sikre alle barn et likeverdig barnehagetilbud.

Omleggingen skal i sin helhet være fullført i løpet av inneværende stortingsperiode. Prosessen med å implementere nye virkemidler starter i 2003 og flere alternativer og tidsløp vurderes. Stortinget har for tiden til behandling et dokument 8 forslag om finansiering og organisering av barnehagesektoren. Regjeringspartiene har startet samtaler i Stortinget med sikte på brede politiske løsninger om mål og virkemidler i barnehagepolitikken.

Regjeringen vil legge følgende til grunn for det videre arbeidet:

• For å sikre likebehandling trekkes i 2003 de midlene kommunene i dag bruker til private barnehager (om lag 400 millioner kroner) ut av rammene, og legges inn som en del av statstilskuddet til de private. Dette innebærer en todelt finansiering i en overgangsperiode – private barnehager finansieres med ett offentlig tilskudd fra staten, mens kommunale barnehager opprettholder dagens todelte offentlige finansiering fra både stat og kommune.

• Tilskuddet innlemmes i inntektssystemet til kommunene. Dette kan enten gjennomføres fra og med 2004, eller når utbyggingsmålet er nådd og den offentlige finansieringen er ferdig opptrappet.

• Det innføres en lovfestet plikt til økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager. Dette vil innebære at kommunene må gi samme tilskudd for samme type barnehagetilbud uavhengig av om barnehagen er privat eller kommunalt eiet.

• Ved slutten av utbyggingsfasen kan det innføres en lovfestet plikt for kommunene til å tilby barnehageplasser til alle som ønsker det.

• Alternativt til innføring av en lovfestet plikt til å tilby plasser, kan årlige utbyggingsmål fastsettes gjennom forpliktende konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren.

• Den offentlige finansieringen av alle barnehager trappes gradvis opp til den dekker om lag 80 prosent av kostnadene.

12.1.2 Beskrivelse av endringer i 2003

Todelt offentlig finansiering

2003 blir et overgangsår. I denne overgangsperioden vil Regjeringen legge opp til en todeling av den offentlige finansieringen av sektoren. Dette er et viktig virkemiddel for å sikre likebehandling av alle barnehager. De midler som kommunene i dag bruker på private barnehager, trekkes ut av rammene og legges inn som en del av statstilskuddet til private. Kommunenes ansvar for finansiering av private barnehager vil dermed falle bort i denne perioden. Dette betyr ulikt nivå på statstilskuddet til private og kommunale barnehager i 2003. Men, samtidig gir dette staten mulighet til direkte påvirkning av den samlede offentlige finansieringen av private barnehager, og kan dermed i større grad sikre økonomisk likebehandling.

Om lag 400 millioner kroner omfordeles

På grunnlag av regnskapsrapportering fra private barnehager og tall fra kommuneregnskapene, er det beregnet at uttrekket i 2003 vil være i størrelsesorden 400 millioner kroner (i 2002-kroner). Regnskap over kommunenes tilskudd til privat barnehagedrift vil bli lagt til grunn for uttrekket i den enkelte kommune. Det er nødvendig med ytterligere analyse og kvalitetssikring, før en kommunevis fordeling kan legges fram.

Uendret tilskuddsforvaltning

Forvaltningen av det statlige tilskuddet vil være uendret i 2003. Alle barnehageeiere søker om statstilskudd via kommunen, til fylkesmannen. Fylkesmannen beregner tilskudd og utbetaler til den enkelte barnehageeier, via kommunen, som i dag.

Regjeringen vil komme tilbake til nivået på barnehagesatsingen i høstens forslag til statsbudsjett.

12.1.3 Endring av kriterier for tilskudd til tiltak for barn med funksjonshemming i barnehage

Barn med funksjonshemming kan blant annet trenge tilrettelegging av fysiske forhold og styrking av personalet i barnehagen for å kunne ha nytte av oppholdet. Staten gir et særskilt tilskudd for å dekke kommunenes merkostnader til dette. Tilskuddet utgjør 10 prosent av det totale statlige driftstilskuddet og utbetales til kommunen.

Det ordinære statstilskuddet har økt betydelig de siste årene. Koblingen mellom de to tilskuddene gjør at tilskuddet til tiltak for funksjonshemmede også har økt i samme periode. I 1997 ble det brukt 370 millioner kroner til dette tilskuddet, og tilsvarende beløp for 2002 vil utgjøre om lag 570 millioner kroner. Statistikken tyder ikke på at antallet barn med funksjonshemming i barnehage har økt tilsvarende.

Fra og med 2003 legges det opp til at tilskuddet til tiltak for funksjonshemmede ikke lenger skal bli utmålt i forhold til størrelsen på det statlige driftstilskuddet. Midlene skal fortsatt gis som et samlet beløp til kommunene, men vil bli utbetalt som et engangsbeløp i forbindelse med fylkesmannens første utbetaling av statstilskudd til barnehagene. For den enkelte kommune innebærer dette at tilskuddet vil bli videreført på samme nivå som i 2002. Den konkrete utformingen av nye tildelingskriterier vil bli presentert i forslag til statsbudsjett i oktober.

85 prosent av barn med funksjonshemming som går i barnehage, har plass i kommunale barnehager. Barn med funksjonshemming bør ha de samme muligheter til å velge barnehagetilbud som andre barn. Derfor ønsker Regjeringen å drøfte med kommunesektoren hvordan private barnehagers plikt til å ta imot funksjonshemmede barn faktisk kan gjennomføres.

12.2 Fagskoleutdanningen

Regjeringen tar sikte på å fremme forslag til lov om fagskoleutdanning for Stortinget høsten 2002. Lovforslaget vil omfatte korte yrkesrettede utdanninger på nivået etter videregående opplæring, blant annet dagens tekniske fagskoler. I forbindelse med dette arbeidet vil det bli foreslått at fylkeskommunenes lovpålagte plikt til å tilby teknisk fagskole faller bort. Midler til drift av teknisk fagskole som i dag ligger inne i rammeoverføringene til fylkeskommunene, vil bli trukket ut og bli benyttet til å etablere en ny finansieringsordning basert på faktisk aktivitet.

12.3 Tilskudd til folkehøgskoler

Regjeringen vil våren 2002 legge fram en ny lov om folkehøgskoler, der det foreslås at det offentlige tilskuddet til folkehøgskoler i sin helhet skal håndteres av staten. Den nåværende ordningen er at 5/6 av tilskuddet bevilges av staten og 1/6 av tilskuddet bevilges av fylkeskommunen der skolen ligger. Samling av tilskuddet hos staten innebærer at fylkeskommunenes andel av tilskuddet trekkes ut av rammetilskuddet til fylkeskommunene og overføres den statlige bevilgningsrammen. I 2002 utgjør fylkeskommunenes andel om lag 75 millioner kroner.

12.4 Øremerking av midler til kollektivtransport

For å styrke statens satsing på lokal kollektivtransport har Regjeringen vurdert om finansieringsansvaret for lokal kollektivtransport under fylkeskommunens ansvarsområde skal overføres til Samferdselsdepartementets budsjett, alternativt at dagens ansvarsforhold opprettholdes, men eventuelt blir supplert med et eget statlig finansielt virkemiddel for å stimulere fylkeskommunenes satsing på lokal kollektivtransport.

Regjeringen mener det er riktig å opprettholde dagens ansvarsdeling. På denne bakgrunn går regjeringen inn for at hoveddelen av finansieringen av den lokale kollektivtransporten fortsatt dekkes av fylkeskommunens frie inntekter. For å sikre staten et direkte finansielt virkemiddel overfor den lokale kollektivtransporten, tar Regjeringen sikte på å innføre en insentivordning av langsiktig karakter. Ordningen bør gjelde for de større byområdene, der det blant annet ut fra miljø- og arealhensyn er viktig å styrke kollektivtransporten. Ordningen er foreslått lagt til Samferdselsdepartementets budsjett og utredes nærmere med sikte på innføring senest i 2004. For nærmere omtale jf. St.meld.nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport.

12.5 Ressurskrevende brukere

Kommuner med ressurskrevende brukere har siden 2000 blitt kompensert gjennom Kommunal- og regionaldepartementets skjønnsmidler. I Sem-erklæringen varslet regjeringen at den ville etablere en ny ordning for ressurskrevende brukere: ”Samarbeidsregjeringen vil utrede og etablere en ordning for særlig ressurskrevende brukere, som ikke er basert på skjønnsmidler.”

I forbindelse med behandlingen av kommuneproposisjonen for 2002 fattet Stortinget vedtak om etablering av en toppfinansieringsordning (St.prp. nr. 82 (2000-2001)):

”Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag om en toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere, med en betydelig kommunal egenandel. Det bør legges til rette for at en slik ordning kan iverksettes fra 2003.”

I forbindelse med statsbudsjettet for 2002 (St.prp. nr. 1 (2001-2002)) fattet det nyvalgte Stortinget et tilsvarende vedtak:

”Stortinget ber Regjeringen om å etablere en statlig toppfinansiering for ressurskrevende brukere. Regjeringen bes fremme forslag i kommuneproposisjonen for 2003.”

For å få utredet alternative modeller og få vurdert administrative og økonomiske konsekvenser av en ny finansieringsordning, ble det høsten 2001 nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe bestående av representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet, Sosialdepartementet, Helsedepartementet, Finansdepartementet og Fylkesmannen i Oslo og Akershus.

Arbeidsgruppens utredning viser at alternative utforminger av toppfinansieringsmodeller gir ulike fordelingsvirkninger, og at det er nødvendig å arbeide videre med utformingen av rapporterings- og kontrollopplegget. Regjeringen går derfor inn for at arbeidsgruppens rapport sendes på offentlig høring blant annet til kommunene høsten 2002, og at saken deretter presenteres i full bredde i kommuneproposisjonen for 2004. Saken har vært tatt opp innenfor Konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren, der Kommunenes Sentralforbund er blitt orientert om behandlingsmåten.

Dagens ordning med kompensasjon over Kommunal- og regionaldepartementets skjønnsmidler foreslås videreført uendret i 2003. Kostnadene knyttet til denne ordningen har økt fra 323 millioner kroner i 2000 til 549 millioner kroner i 2002. Regjeringen går inn for at rammen til dette formålet økes med 50 millioner kroner til om lag 600 millioner kroner i 2003, jamfør kapittel 7, Skjønnsrammen 2003.

12.6 Skoleskyss

Regjeringen vil se nærmere på skyssreglene for elever i grunnskolen og den videregående skolen og finansieringsordningene for disse tjenestene. Som et ledd i dette arbeidet er Nordlandsforskning gitt et oppdrag med å se nærmere på hvordan dagens finansieringsordning for skyss av grunnskoleelever med kostnadsdeling mellom kommune og fylkeskommune virker under ulike geografiske og demografiske forhold.

12.7 Korreksjonsordningen for private og statlige skoler

I inntektssystemet tas det gjennom en særskilt korreksjonsordning hensyn til at antall elever som går i private og statlige skoler, varierer fra kommune til kommune. Korreksjonsordningen er en del av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Når en elev ikke lenger får et kommunalt undervisningstilbud, men et tilbud i privat regi, reduseres kommunens undervisningsutgifter, og kommunens rammetilskudd blir korrigert i tråd med dette. Dette innebærer en omfordeling mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Midlene som trekkes fra de kommunene som har elever i statlige og private skoler blir trukket etter årlig fastsatte satser. Disse satsene ligger i dag vesentlig lavere enn nivået på tilskuddssatsene til private skoler. Satsene har vært uendret siden 1994.

Regjeringen foreslår at trekksatsene økes fra 2003, men at økningen skjer gradvis. Hensikten med en økning av satsene er å likebehandle kommuner og fylkeskommuner uavhengig av om elevene går i kommunal eller privat skole. Trekksatsene bør likevel fortsatt ligge under gjennomsnittskostnaden pr. elev på landsbasis. Dette henger sammen med at marginalkostnaden knyttet til en ny elev eller bortfall av en elev oftest vil være lavere enn gjennomsnittskostnaden. I tillegg varierer gjennomsnittskostnaden pr. elev mellom kommunene. Detaljene i opplegget vil bli lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet 2003.

12.8 Betalingsordning for de kommuner som benytter statlig tilrettelagt tilbud om skolegang og boopphold (internat) for hørselshemmede

Staten har opprettholdt driftsansvar for et skoletilbud for hørselshemmede, jf. §§ 2-6 og 3-9 i opplæringsloven. Det er elevenes hjemkommune/hjemfylke som skal dekke kostnadene for denne skolegangen, og for eventuelle boutgifter i forbindelse med skolegangen. Utdannings- og forskningsdepartementet tar sikte på å vurdere nåværende oppgjørsordning. Det vil bli nedsatt en arbeidsgruppe med deltakelse fra berørte departementer som utreder og vurderer dette spørsmålet nærmere. Gruppen vil også hente inn synspunkter fra kommunesektoren.

12.9 Selskapsskatt

Regjeringen har som mål å styrke kommunenes incentiver til å drive næringsutvikling og sikre næringsetablering. I Sem-erklæringen, som ligger til grunn for regjeringens arbeid, heter det.

”Samarbeidsregjeringen vil : (....) sikre at kommunene har incitamenter for å legge til rette for næringsutvikling lokalt. En andel av selskapsskatten må derfor igjen tilfalle kommunene. Det må utarbeides fordelingskriterier som gir en mer rettferdig fordeling av selskapsskatten enn den tidligere ordning.”

På denne bakgrunn er det nedsatt en egen arbeidsgruppe, med deltakelse fra Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet, som utreder modeller for å tilføre kommunene inntekter fra utvikling av næringsvirksomhet. Arbeidsgruppen baserer sitt arbeid på at fordelingen av inntekter til kommunene skal baseres på et annet sett av fordelingsregler enn det som gjaldt da den kommunale selskapsskatten ble avviklet fra 1999. Det gamle systemet var meget arbeidskrevende og tungdrevet for både bedriftene og likningskontorene. Arbeidsgruppen skal foreslå nye fordelingskriterier.