Del 2
Lokaldemokrati og kommunenes rammebetingelser

13 Bedre lokaldemokrati og mer effektive kommuner

13.1 Modernisering av kommunene et viktig mål for regjeringen

Modernisering av offentlig sektor er et viktig mål for regjeringen. I en redegjørelse for Stortinget den 24.01.02 skisserte Arbeids- og administrasjonsministeren de visjonene samarbeidsregjeringen har for arbeidet med å modernisere offentlig sektor. Det er en offentlig sektor der:

• Borgerne deltar på demokratiske arenaer, kjenner sine rettigheter og sitt ansvar, og føler seg trygge på at myndighetene opptrer ryddig i sine ulike roller

• Brukerne får likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset sine individuelle behov

• Skattebetalerne kan være sikre på at virksomhetene drives på en effektiv måte

• Næringslivet opplever forvaltningen som ryddig og ubyråkratisk, og norsk offentlig tjenesteytelse som et konkurransefortrinn internasjonalt

• Ansatte i det offentlige har arbeidsplasser som er spennende, utfordrende og utviklende, og samtidig føler trygghet og delaktighet i jobbsituasjonen

I arbeidet med moderniseringen av offentlig sektor har modernisering i kommunesektoren høy prioritet. Regjeringen mener at veien til en mer formåls- og kostnadseffektiv kommunesektor går via delegering og desentralisering av ansvar og myndighet. Kommuner og fylkeskommuner er folkevalgte styringsorganer og grunnlaget for vår lokaldemokratiske tradisjon. Innenfor nasjonale rammer fatter kommuner og fylkeskommuner selvstendige beslutninger og organiserer sin virksomhet ut fra den lokale folkevilje. Det er derfor viktig at sentrale myndigheter følger opp prinsippet om lokalt selvstyre innenfor nasjonale rammer på de områdene kommuner og fylkeskommuner har ansvaret for.

I forhold til moderniseringen i kommunesektoren må vi etablerere en ryddig ansvarsfordeling mellom stat og kommune. Statens ansvar er å gi kommunesektoren hensiktsmessige rammevilkår, mens det er kommunene selv som skal prioritere ressursbruken og finne fram til gode løsninger på lokale moderniseringsbehov. Hovedtilnærmingen til moderniseringsarbeidet i kommunesektoren er at staten gjennom rammestyring skal legge til rette for – og gjennom støtte til lokalt utviklingsarbeid/formidling av erfaringer skal stimulere til – at kommunene selv kan modernisere egen virksomhet. Kommunenes og fylkeskommunenes nærhet til brukerne gjør at de kan foreta den beste prioriteringen mellom ulike grupper brukere av kommunale tjenester. Statlig rammestyring og (fylkes)kommunalt ansvar gir også den beste balansen mellom brukernes ønsker og nasjonaløkonomiske ressurser.

Regjeringens målsettinger for modernisering av kommunesektoren er:

• Utviklingen av et levende lokaldemokrati – økt handlingsrom

• En mer effektiv utnyttelse av ressurser

• En brukertilpasset tjenesteproduksjon

Utviklingen av et levende lokaldemokrati – økt handlingsrom

Et levende lokaldemokrati fordrer handlingsrom til å foreta prioriteringer i henhold til lokale behov og ønsker. Lokalpolitikerne skal ha muligheten til innenfor nasjonale rammer å utvikle sine lokalsamfunn. Statens bidrag til utviklingen av et levende lokaldemokrati skal gå gjennom å begrense detaljstyringen som reduserer lokalpolitikernes handlingsrom. Prinsippet om rammestyring av kommunesektoren må ligge til grunn for statlig styring. Rammestyring legger til rette for lokal frihet og ansvar, og bidrar til å opprettholde et levende lokaldemokrati. Rammestyring legger samtidig til rette for effektiv ressursutnyttelse i form av gode løsninger tilpasset lokale forhold. Staten må derfor i større grad våge å slippe opp på detaljstyringen av den virksomheten kommunesektoren driver på de ulike velferdsområdene. Det innebærer at regelverk og rapporteringskrav må forenkles og reduseres, og finansieringsordninger utarbeides etter prinsippet om rammefinansiering. Regjeringen vil fortsette, og intensivere, arbeidet med å redusere kravene kommunesektoren blir stilt overfor på rapporterings- og regelverkssiden, jf. nærmere omtale i kapittel 14. Regjeringen vil samtidig også følge opp den vedtatte planen for innlemming av øremerkede tilskudd, som vil bidra til økt finansielt handlingsrom, jf. nærmere omtale i kapittel 11.

En mer effektiv utnyttelse av ressurser

I tiden framover vil det være behov for en effektivisering av kommunesektorens virksomhet. På den ene siden står lokale myndigheter ovenfor en mer bevisst, kunnskapsrik og krevende brukergruppe enn før. Samtidig gir den demografiske utviklingen og knappe inntektsrammer et behov for å utnytte eksisterende ressurser bedre. Regjeringen mener at det er et ytterligere effektiviseringspotensiale i kommunesektoren som kan tas ut gjennom videreutvikling av allerede påbegynt effektiviseringsarbeid. Effektivitet skal oppnås gjennom lokal frihet og lokalt ansvar, og det vil være opp til den enkelte kommune å velge egnede effektive løsninger. Det er viktig å utnytte den innsikten og forståelsen som finnes i kommunene, i de enkelte kommuners tjenesteproduserende enheter og i sentraladministrasjonen. Hovedoppgaven for sentrale myndigheter vil være å sørge for at kommunen får effektivitetsfremmende rammevilkår. Regjeringen vil også fremme konkurranse som et prinsipp i kommunesektoren for å bidra til god ressursbruk og økt kvalitet. I mange kommuner er man kommet langt med forsøk med konkurranseutsetting, og erfaringene tilsier at flere kommuner med fordel kan benytte det som løsning.

En brukertilpasset tjenesteproduksjon

Offentlig sektor er til for innbyggerne, og må tilpasse seg deres ønsker og behov. Kommunesektoren er den viktigste tilbyder av offentlige velferdsgoder, og møter innbyggerne som brukere på mange ulike arenaer. Kommunene har et ansvar for å lytte til brukerne og gi de reell innflytelse i form av en brukertilpasset tjenesteproduksjon. Regjeringen mener at kommunene kan øke brukernes innflytelse gjennom i større grad å la pengene følge brukerne ved skifte av tjenesteyter og gjennomføre systematiske brukerundersøkelser. Samtidig kan kommunene legge til rette for bredere og mer differensiert tilbud, som også inkluderer private aktører, for å gi innbyggerne friere brukervalg. En brukertilpasset tjenesteproduksjon innebærer ikke at lokal makt skal overtas av de sterkeste brukergruppene. Lokalpolitikerne har det endelige ansvaret for å foreta prioriteringer mellom grupper av brukere basert på et helhetsperspektiv, og på den måten sørge for at også de svakeste gruppenes behov blir ivaretatt.

13.2 Finansiering av kommunesektoren

Rammefinansiering gjennom inntektssystemet er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Inntektssystemet regulerer fordelingen av kommunesektoren frie inntekter (det vil si både skatter og rammeoverføringer). I Sem-erklæringen signaliseres det at bruk av øremerkede tilskudd vil bli redusert, og at disse skal være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringer i en startfase.

Ulike finansieringsmodeller

I utgangspunktet kan alle tilskuddsordninger til kommunene deles inn i to grupper, øremerkede tilskudd og rammetilskudd. I 2002 blir om lag 75 prosent av kommunesektorens samlede inntekter gitt som frie inntekter. De øvrige inntektene er øremerkede tilskudd, gebyrer og renteinntekter.

En nærmere definisjon av tilskuddene er:

Rammetilskudd

Tilskudd gis i en sum etter fastlagte objektive kriterier. Rammeoverføringer og skatteinntekter utgjør kommunenes frie inntekter

Øremerkede tilskudd - Tilskudd til bestemte formål. De mest relevante ordningene utenom øremerkede ordninger som gis etter objektive kriterier er:

1. prisvridende tilskudd, for eksempel barnehagetilskuddet som primært gis etter antall barnehagebarn. Hensikten er å påvirke kommunenes prioriteringer.

2. stykkprisfinansiering (for eksempel den tidligere fylkeskommunale ISF-ordningen til sykehus) der tilskuddet gis etter mer spesifikke krav til produksjon enn under A (for eksempel diagnoser). I tillegg til å påvirke prioriteringer, er hensikten å gi sterkere økonomiske insentiver til økt produksjon enn gjennom ”tradisjonell øremerking”.

3. stykkpris kombinert med fritt brukervalg. Slike ordninger kan gå via kommunen eller direkte til institusjon/bruker. Målsetningen blir da knyttet til både økt produksjon og økt aktivitet.

Virkninger av ulike systemer

Særlig på nittitallet var det en sterk vekst i øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Øremerking kan begrunnes ved at prioriteringene lokalt ikke er i overensstemmelse med overordnede statlige mål (for eksempel handlingsplanene for eldreomsorg, ISF, barnehagetilskuddet). Gjennom å subsidiere bestemte tjenester gjennom øremerking, ønskes det å favorisere disse framfor andre. Det kan imidlertid lett oppstå utilsiktede virkninger ved at økt kommunal satsing innen for eksempel eldreomsorg går på bekostning av for eksempel skoletilbudet. Videre vil høye kommunale egenandeler ha fordelingseffekter mellom kommunene ved at kommunene med høye inntekter lettere kan benytte seg av de øremerkede tilskuddene. Øremerkede ordninger er også mer uoversiktlige enn rammefinansiering, og et betydelig omfang av ulike øremerkede tilskudd svekker den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren. Samtidig fører utstrakt bruk av øremerking til økt byråkrati og økte administrasjonskostnader, både på statlig og kommunalt plan.

Inntektssystemet ble innført på midten av 80-tallet på bakgrunn av målsetninger om mer rettferdig fordeling mellom kommunene, økt kostnadskontroll, styrket lokaldemokrati og mer effektiv ressursbruk gjennom økt lokalt selvstyre.

Et system med utstrakt bruk av øremerkede ordninger som langt på vei fungerte som refusjonstilskudd ble erstattet med rammetilskudd. Objektive kriterier ga grunnlag for en ”rettferdig” fordeling av inntekter mellom kommunene basert på forskjeller i behov (for eksempel alderssammensetning) og kostnadsforhold (for eksempel bosettingsmønster). Rammestyring bidrar også til å styrke lokaldemokratiet ved å gi lokale folkevalgte økt handlingsrom. Ved samtidig å innføre et finansielt ansvarsprinsipp, det vil si at det forvaltningsnivået som utfører tjenesten også skal betale, er målsetningen økt kostnadseffektivitet. Muligheten for lokale løsninger og valg er en forutsetning for å få kreative og innovative kommuner. Rammefinansiering vil slik bidra til kostnadseffektivitet ved at kommunene beholder gevinsten ved å ta i bruk ”smarte” løsninger. I tillegg er det en effektivitetsgevinst ved at nivået på tjenesteytingen er resultat av en prioriteringsdiskusjon i kommunen. Generelt kan en si at brukernes behov blir bedre ivaretatt dess mer desentralisert beslutningene tas.

Om ressursbruken på noen områder skjermes fra kommunale prioriteringer gjennom øremerking, kan resultatet bli at andre tjenesteområder blir forsømt. I neste omgang blir det derfor kanskje disse tjenesteområder som må ”rustes” opp eller styrkes gjennom statlige tilskuddsordninger eller handlingsplaner. Resultatet kan bli en svekkelse av den desentraliseringsgevinsten som det lokale selvstyre skal sikre.

Inntektsrammene i kommunal sektor er knappe, og samtidig er det forhold på utgiftssiden som vil kunne begrense mulighetene for ekspansjon i kommunal tjenesteyting. For å sikre makroøkonomisk styring og kostnadskontroll er det derfor helt sentralt at en endelig budsjettramme kan settes på forhånd. Ved rammefinansiering oppnås dette – staten fastsetter da inntektsrammer, og det blir kommunenes ansvar å tilpasse utgiftene til inntektene. Ved øremerking blir finansieringssystemet mer uoversiktlig. Staten vil i større grad også påvirke utgiftene, slik at prinsippet om styring gjennom inntektsrammer svekkes. Rammene blir da i større grad styrt av i hvor stor grad kommunene benytter seg av de øremerkede tilskuddene til videre utbygging. Selv om en bygger inn mekanismer i tilskuddsordningene (for eksempel ISF til sykehus) for å bedre kostnadskontrollen, har det vist seg problematisk å oppnå dette fordi statens rammer oppleves som påvirkelige.

Det kan også utformes ulike statlige stykkprisordninger der tilskuddet gis direkte til bruker (for eksempel ved kuponger), eller går direkte til institusjonen/tilbyder uten å ta veien om kommunen. Et sentralt mål i ”penger følger bruker” - ordninger er å øke kvaliteten/kostnadseffektiviteten gjennom økt konkurranse og likestilling av offentlige og private tilbydere. Tjenester som finansieres gjennom en slik statlig stykkprisordning vil imidlertid bli skjermet ikke bare fra kommunale, men også fra statlige prioriteringer i og med at det blir vanskelig å sette et øvre ”tak” for bruken av godet. Kostnadskontrollen kan derfor lett bli et problem. Samtidig, om kommunene fratas de finansielle virkemidlene, blir det vanskelig å foreta en helhetlig styring og planlegging av tjenesteytingen i tråd med befolkningens behov.

Innen et rammefinansieringssystem er det imidlertid også mulig å oppnå friere brukervalg og å likestille private og kommunale aktører. Kommunene kan tildeles en ramme og det finansielle ansvaret, samtidig som det legges opp til likebehandling av private og kommunale aktører. Om det er flere typer tilbud/tilbydere i kommunen, kan innbyggerne slik velge hvilke tjenester de vil benytte. Gjennom en slik ordning vil det automatisk tas hensyn til lokale kostnadsforskjeller, fordi størrelsen på rammetilskuddet varierer med kostnadsforskjeller grunnet befolkningssammensetning, bosetting og andre strukturelle forhold i kommunene. På samme måte beholdes mulighetene for kostnadskontroll, helhetlig planlegging og insentivene for kostnads- og formålseffektivitet som alt er i inntektssystemet.

For eksempel ble det i Sverige i 1992 innført en lov om kommunale bidrag til friskolene. Frittstående skoler skulle gis mulighet til å virke under stort sett de samme vilkår som kommunale skoler, ved at kommunene er pålagt å gi like mye støtte til private skoler som til de offentlige skolene i den enkelte kommune. Etter 1996 har overføringene kommet gjennom rammefinansieringssystemet, som er ment å dekke utgifter til utdanning og alle andre kommunale oppgaver. Noen kommuner har videre valgt å introdusere stykkpriser i sine kontrakter med skolene. 1

Departementet har engasjert Universitet i Oslo og Bedriftsøkonomisk institutt ved forskerne Terje Hagen og Rune Sørensen til å utrede nærmere konsekvenser av ulike finansieringsformer og brukervalg i kommuner og fylkeskommuner. En rapport fra prosjektet vil foreligge medio 2002.

Konklusjon

Rammefinansiering bør være hovedfinansieringsformen for kommunesektoren. Regjeringen vil arbeide videre med utforming og utprøving av modeller hvor en med utgangspunkt i rammefinansiering legger opp til friere brukervalg innenfor den enkelte kommune/fylkeskommune.

13.3 Forholdet mellom staten og kommunene - preget av formidling, dialog og læring

Staten som tilrettelegger for læring og utvikling

Regjeringens utgangspunkt er at kommunene i stor grad gjør en god innsats for gjennomføring av viktige velferdsoppgaver. Brukerundersøkelser om kommunal tjenesteyting viser at brukerne gjennomgående er fornøyd med de tjenestene de mottar. Men regjeringen mener samtidig at det kan komme mer og bedre tjenester ut av hver krone som settes inn i den enkelte kommune.

I utgangspunkt er det den enkelte kommune som skal sørge for en mer effektiv ressursbruk og bedring av tjenestetilbudet. Statens ansvar er i første rekke å gi kommunene hensiktsmessige rammevilkår. Kommunene og staten har her ulike roller, men målet er felles: gode offentlige tjenester tilpasset lokalsamfunnet og det enkelte individ. Kommunene og staten må i størst mulig grad spille på lag og samspille med hverandre for å nå dette målet. Regjeringen vil da vektlegge dialog med kommunene som et viktigere element i forholdet mellom staten og kommunene. I en slik dialog vil det måtte legges vekt på å få til læring lokalt og sentralt. Staten skal formidle statlig politikk, men skal også lære av kommunene om hvordan de løser oppgavene slik at statlig politikk kan justeres som resultat av kommunale tilbakemeldinger.

En type tilbakemeldinger kan være å peke på negative konsekvenser av statlig detaljstyring og hvordan dette bidrar til inneffektivitet og dårlig tilpasset kommunal produksjon. Det er naturlig at regional statsforvaltning videreformidler slike tilbakemeldinger til staten ved fagdepartementene.

Staten bør også i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund styrke rollen som formidlingsorgan mellom kommuner, slik at gode løsninger også finner veien til andre kommuner.

Her ser regjeringen at særlig fylkesmannen på regionalt plan kan få en sterkere rolle gjennom å formidle gode løsninger og gode eksempler mellom kommuner. Gjennom KOSTRA har dessuten fylkesmannen fått et grunnlag for dialog med kommunene basert på sammenlignbare data for økonomi og tjenesteproduksjon.

Regjeringen vil vurdere nærmere tiltak og modeller for hvordan den regionale statsforvaltning med fylkesmannen i ledelsen skal kunne få en styrket formidlings og veilederrolle i en forvaltning som må være lærings- og effektiviseringsorientert, både på statlig og lokalt nivå. Departementet vil fra og med 2003 gi fylkesmannen større frihet til å gi skjønnsmidler for å finansiere ulike omstillingstiltak i kommunene.

Konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren

Konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren er nå inne i sitt tredje år. Ordningen består av fire møter i året mellom regjeringen (ved statsrådene for de mest ”kommunerelaterte” departementene Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet, Sosialdepartementet, Helsedepartementet, Miljøverndepartementet, Samferdselsdepartementet) og kommunesektoren (ved leder og styrerepresentanter for Kommunenes Sentralforbund). Møtene ledes av kommunalministeren og forberedes på administrativt nivå (Kommunal- og regionaldepartementet har sekretærfunksjonen, og samarbeider spesielt med Finansdepartementet og Kommunenes Sentralforbund om møtene). Hovedinnholdet i konsultasjonsmøtene er drøfting av kommuneopplegget for det følgende år, og hovedformålene med ordningen er å sikre samsvar mellom oppgaver og ressurser samt reduksjon av statlig detaljstyring av sektoren. Det skal ikke deles fortrolig budsjettinformasjon gjennom ordningen, og ordningen er ikke forpliktende for partene.

Konsultasjonsordningen er blitt en viktig arena for utveksling av informasjon og drøfting av situasjonen og utfordringene i sektoren. Partene er enige om at ordningen har gitt en bedre felles virkelighetsforståelse og - beskrivelse. På det første møtet i 2002 var partene enige om at ordningen bør utvikles videre, og det er igangsatt et arbeid med dette formålet. KS har i vinter hatt en bred medlemsbehandling av et eget debatthefte ”Fra konfrontasjon til konsultasjon”. Tilbakemeldingen fra medlemmene har gått entydig på at konsultasjonsordningen må fortsette og utvikles videre i retning av mer forpliktende avtaler mellom staten og kommunesektoren. Det er imidlertid ikke gitt hvilket innhold en eventuell slik sterkere forpliktelse skal ha, og hvorledes kommunesektoren og staten skal følge opp en eventuell sterkere forpliktelse på enkeltsaker.

Om tilsynsgjennomgangen

Lokal frihet stiller krav til et system med tilsyn og kontroll som ivaretar rettssikkerheten til den enkelte og sikrer at tjenester holder høy nok kvalitet. En gjennomgang av tilsynsmyndighetens rolle og organisering er derfor også nødvendig som ledd i arbeidet med desentralisering av ansvar og myndighet. I gjennomgangen av tilsynsfunksjonen vil det være viktig at en tilpasser måten å drive tilsyn på til målet om å gi kommunale og fylkeskommunale enheter reelt større frihet. Dette betyr at tilsynsfilosofien i større grad må basere seg på utarbeidelse av funksjonskrav og i mindre grad på utforming og detaljoppfølging av et stort antall forskrifter. Samtidig bør det være et mål å utvikle et beslutningssystem og en forvaltning/administrasjon som i størst mulig grad er selvkontrollerende, slik at faglige og rettsikkerhetsmessige forhold ivaretas innenfor kommunenes/fylkeskommunenes organisasjon. Kommunal/fylkeskommunal egenkontroll gjør at kommunene/fylkeskommunene opparbeider seg kompetanse både innen saksfeltet og med hensyn til bruk av ulike styringssystemer. Statlig tilsyn og kontroll må utformes i dette spenningsfeltet, hvor rettssikkerhet og tillit til tilsynets uavhengighet sikres, samtidig som den lokale ansvarsfølelsen ivaretas.

13.4 En moderne kommuneforvaltning og et velfungerende lokaldemokrati hører sammen

Offentlig sektor har ekspandert, og størst har veksten vært i kommunal sektor. At kommunene og fylkeskommunene ved utgangen av år 2000 sysselsatte over 500 000 av landets innbyggere illustrerer størrelsen på dagens kommunale sektor. Kommunene har en kompleksitet og yter tjenester i en helt annen størrelsesorden enn bare for et par ti år tilbake. Men samtidig, enkelte grunntrekk ligger fast. Den moderne kommunen har alltid vært sentral når det gjelder å yte det lokale fellesskapet tjenester. Et grunnleggende trekk ved kommunen er at det er lokalsamfunnets innbyggere som er dens eier og viktigste oppdragsgiver. Innbyggerne velger sine ledere som så har det løpende ansvaret for kommunens virksomhet. Derfor har også innbyggerne et ansvar når kommunens resultater skal gjøres opp.

Dette er et bilde som må kompletteres med statens rolle i forhold til kommunene. På vegne av det nasjonale fellesskapet og ved hjelp av regler og økonomiske virkemidler er staten en stor oppdragsgiver for kommunene. Staten følger opp med å kontrollere eller føre tilsyn med kommunene. Kommuneinstitusjonen vil derfor stå i en dobbeltrolle. På den ene siden er de demokratiske valgte organer som skal hevde det lokale fellesskapets interesser og utføre oppgaver som dette fellesskapet, det vil si innbyggerne, pålegger det. På den andre siden er kommunen et organ for gjennomføring av statlig politikk.

Denne regjeringen legger vekt på å videreutvikle lokaldemokratiet i Norge. Dette bør skje gjennom to kanaler:

1. Staten skal utforme rammebetingelser for kommunen som gjør det mulig for den folkevalgte ledelsen i kommunene å ha et spillerom for politikkutforming. Et levende lokalt folkestyre vil neppe overleve med en stat som regulerer kommunen ned til minste detalj.

2. Kommunene har selv et ansvar for å få i stand bred deltakelse og sikre at det eksisterer velfungerende kanaler mellom kommunen og innbyggerne. Utvikling av borgerrollen og borgeransvar vil stå sentralt her. Skal vi ha et reelt lokaldemokrati må også innbyggere være villig til å ta ansvar og sikre rekruttering til det lokale politiske lederskapet.

Styrking av lokaldemokratiet gjennom lokalt handlingsrom og dialog mellom kommunen og innbyggerne er en viktig forutsetning for effektiv ressursbruk, der knappe ressurser fordeles i samsvar med variasjoner i lokale behov og prioriteringer.

13.4.1 Utfordringer og forventningspress i kommunal sektor- behov for effektivisering

Kommunesektoren legger beslag på en stor andel av samfunnet ressurser. Nesten hver fjerde arbeidstaker er sysselsatt i kommunal sektor, samtidig som etterspørselen etter tjenester trolig vil fortsette å øke. I 2001 utgjorde kommunal sysselsetting som andel av samlet sysselsetting 20,2 prosent. Beregninger som er utført i Statistisk sentralbyrå viser at sysselsettingen i kommuneforvaltningen som følge av demografiske endringer, vil øke med nær 30 prosent fra 1997 til 2030 for å opprettholde samme standard og dekningsgrad. I denne framskrivningen tas det ikke hensyn til reformer som vil bety heving av standarden, at endringer i innbyggernes helsetilstand kan bedres slik at behovet ikke øker i takt med antallet eldre eller at effektivisering og nye måter å organisere arbeidet på kan redusere sysselsettingsbehovet. Uansett vil det bli en krevende oppgave bare å videreføre dagens tjenestenivå. I tråd med samfunnsutviklingen for øvrig stiller brukerne også større krav til tjenestene, noe som betyr at samtidig som etterspørselen øker, økes også kvalitetskravene.

Inntektsrammene i kommunal sektor er og vil bli knappe, blant annet som følge av begrensninger som er lagt på bruken av oljeinntekter (handlingsregelen knyttet til avkastning på petroleumsfondet). Samtidig er det forhold på utgiftssiden som vil kunne begrense mulighetene for ekspansjon i kommunal tjenesteyting.

En arbeidsgruppe med representanter for staten og kommunesektoren har vurdert nivået på kommunesektorens pensjonsutgifter på mellomlang sikt. Arbeidsgruppas vurdering er at det må forventes en varig økning av premienivået, jf. nærmere omtale i kapittel 4.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har i marsrapporten for 2002 vurdert kommunesektorens merutgifter knyttet til den demografiske utviklingen. Utvalget antyder merutgifter kun som følge av den demografiske utviklingen i 2003 i størrelsesorden 1 til 1,5 milliarder kroner. Utvalget understreker at dette mer er å betrakte som grove anslag basert på et sett av forutsetninger enn eksakte tall. Dette er merutgifter som følger av at det blir flere innbyggere i skolealder og flere innbyggere over 80 år, men forutsetter uendret standard og dekningsgrader i tjenestetilbudet.

Økt effektivisering vil derfor være helt sentralt for at kommunene skal kunne løse de store utfordringene framover.

Analyser av effektivitet og kvalitet i offentlig sektor

Effektivitet kan defineres som måloppnåelse i forhold til ressursinnsats, for å oppnå en effektivitetsgevinst må kostnadene pr. produsert enhet reduseres. Ulike studier er blitt utført blant annet innen kommunal administrasjon, barnehagedrift, grunnskole, pleie og omsorgstjenester, videregående skole og samferdsel/bussdrift for å drøfte mulig effektiviseringspotensiale i kommunal sektor. Studiene er i stor grad basert på sammenligninger av kommuner og virksomheter der anslått effektiviseringsmulighet framkommer som forskjellen mellom de som driver effektivt og de øvrige kommunene. Studiene indikerer et effektiviseringspotensiale innen de ulike sektorene fra 7-8 prosent og opp mot 20 –25 prosent 2.

Det er ikke utført noen sektorovergripende studier for å drøfte samlet effektivseringspotensiale, og få studier sier noe om hvordan kommunene best skal innrette virksomheten for å oppnå innsparinger. Få studier tar også for seg utviklingen over tid. Forskningsstiftelsen ALLFORSK ved NTNU har utført en studie basert på KOSTRA-statistikk fra 2000, for å utvikle en produktivitetsindeks for kommunale tjenester. Hensikten er å si noe om samlet nivå på tjenesteytingen i kommunene. Arbeidet er dokumentert i rapporten ”Produksjonsindeks for kommunale tjenester”, Lars Erik Borge, Torberg Falch og Per Tovmo, ALLFORSK 2001 og er også presentert i høstrapporten 2001 fra Det tekniske bergningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (Rundskrivnr. H-36/01, KRD). I rapporten er det foruten å vise produksjonsnivå for enkeltkommuner, også analysert hvilke faktorer som kan forklare variasjoner i produksjonsnivå kommunene i mellom. Analysen, foretatt for et begrenset antall kommuner, antyder at om lag 20 prosent av produksjonsforskjellene i kommunene kan forklares ved effektiviseringsforskjeller. Det vises til vedlegg 4 for en nærmere omtale av resultater fra prosjektet.

ALLFORSK har videre i en ny studie fra 2002 benyttet modellen for produksjonsindeksen til å vurdere produktivitetsutviklingen fra 2000 til 2001 i kommunene (”Bruk av KOSTRA-data til vurdering av måloppnåelse og effektivitetsutvikling: Delrapport 1”, Lars-Erik Borge og Per Tovmo, Allforsk 2002). Ved å sammenholde utviklingen i produksjonen 2000-2001 med produksjonskostnadene antydes at effektiviteten kan ha gått ned i perioden. Det vises til vedlegg 11 for en nærmere presentasjon av resultatene fra prosjektet 3.

Innføring av KOSTRA har på en langt bedre måte enn tidligere gjort det mulig å koble tjenesteytingsdata til enhetskostnader. Mulighetene til å foreta effektiviseringsstudier er derfor sterkt forbedret. Å få fram effektivitetsstudier som omfatter alle kommuner, som er sektorovergripende, samt analysere utviklingen over tid er viktig, og krever engasjement på sentralt nivå. Departementet vil derfor fortsatt prioritere utføring av effektivitetstudier.

Mulige effektiviseringstiltak

For å oppnå en effektiv ressursbruk kreves både at tjenestetilbudet på best mulig måte er tilpasset innbyggernes behov (prioriteringseffektivitet), samtidig som at hver enhet blir produsert til lavest mulig kostnad (kostnadseffektivitet). For å oppfylle målsetningen om høy prioriteringseffektivitet er derfor økt brukerorientering i seg selv et kommunalt effektiviseringstiltak. Ved målretting av produksjonen til brukerens behov, vil en kunne gi et godt tilbud i forhold til ressursbruken. Økt brukerorientering kan være fra å gjennomføre brukerundersøkelser til å gi innbyggerne økt frihet til å velge mellom ulike tjenesteleverandører. Innføring av et konkurranseelement gjennom økt frihet til å velge mellom ulike aktører kan også gi innsparinger. Økt fokus og synlighet av kommunenes løsninger og kostnader, kan i tillegg virke disiplinerende og slik gi en effektivitetsgevinst. Kostnadseffektivisering kan også oppnås gjennom konkurranseutsetting og målestokkonkurranse, interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslutninger, bedre kapasitetsutnyttelse, forenkelt beslutningsstruktur, nye organisasjonsformer og annet lokalt utviklingsarbeid. I dette avsnittet drøftes målestokkonkurranse og konkurranse noe nærmere og et statlig initiert nettverk for fornyelse og modernisering omtales. I avsnitt 18.4.2 omtales inndeling og interkommunalt samarbeid, organisasjonsutvikling og annet lokalt utviklingsarbeid.

Målestokkonkurranse/benchmarking

Ved hjelp av KOSTRA vil kommunene innenfor alle relevante sektorer, og tildels innenfor ulike nivåer i produksjonen, ha et godt grunnlag for målestokkonkurranse. Målestokkonkurranse er en form for konkurranseeksponering som kan gi kunnskap om produksjonskostnader, enhetskostnader, resultat, kvalitet etc i andre tilsvarende virksomheter. I tilknytning til KOSTRA har Statistisk sentralbyrå også utviklet en ny kommunegruppering for å forbedre kommunens muligheter til å foreta relevante sammenligninger (se nærmere omtale vedlegg 11, eller Statistisk sentralbyrås nettsider under www.ssb.no.kostra).

Sammenholding av informasjon med likeartede virksomheter (eller egen virksomhet over tid) kan gi grunnlag for å si noe om hvilke enheter som har et forbedringspotensiale. I neste omgang kan kunnskapen brukes til å sette økte krav til egen virksomhet, men også mellom avdelinger eller institusjoner innen egen virksomhet. Grad av konkurranse vil være knyttet til hvilke insitamenter som er knyttet opp mot sammenligningene. Offentliggjøres resultatene, settes det i verk sanksjoner, gis det belønning osv.?

Konkurranse – friere brukervalg

Regjeringen mener at økt grad av konkurranse kan bidra til bedre ressursbruk og økt kvalitet på de tjenestene som produseres. Mange kommuner har allerede erfaringer med å konkurranseutsette og utkontraktere deler av sin virksomhet, og med å kjøpe tjenester av private leverandører. Bygg- og anleggsvirksomheten i kommunene er for det meste forestått av private firma, og mange kommuner benytter seg i stor grad av private leverandører av IT-tjenester, renovasjon og renhold. Erfaringer viser også at innenfor enkelte sektorer er det klare effektiviseringsgevinster forbundet med å benytte private leverandører framfor at kommunene selv leverer tjenesten.

Statens rolle i forhold til å fremme konkurranse i kommunesektoren vil være å legge til rette for at ulike former for organisering basert på prinsippet om konkurranse blir muliggjort. Kommunene skal gis større frihet på flere områder til å organisere og utforme tjenestetilbudet slik de mener det er mest hensiktsmessig. Det offentlig oppnevnte Merverdiutvalget,som avgir sin innstilling innen utgangen av 2002, skal komme med forslag til løsninger som gjør at merverdiavgiftsregelverket virker nøytralt for kommunenes beslutninger. (Se kapittel 17 for nærmere omtale av Merverdiutvalget). Et annet tiltak i den retning er forslaget om at det skal åpnes for konkurranseutsetting av kommunalrevisjon. (Se kapittel 16 for nærmere omtale av dette forslaget).

Konkurranse som organisasjonsform kan utføres på flere måter. Konkurranseutsetting av tjenesteproduksjon og virksomhet gjennom åpen anbudskonkurranse er en av de mest brukte variantene. Dette innebærer at kommunene gir private aktører og kommunale enheter muligheten til å komme med anbud på en offentlig tjeneste som skal produseres. Kommunene kan også velge en ren intern anbudskonkurranse, der egne enheter og eventuelt andre kommuners enheter kan by på utføringen av en tjeneste. Felles for denne typen konkurranseutsetting er at det er driften av tjenester som tidligere ble utført av kommunen som blir utsatt for konkurranse. Kommunene har framdeles ansvaret for finansieringen av tjenesten, samt for utforming, oppfølging og kontroll av tjenesten i form av for eksempel kvalitets-, kompetanse- og bemanningskrav. Denne formen for konkurranseutsetting innebærer oftest et skille mellom bestiller, som er kommunene, og utfører som er en privat aktør eller en kommunal enhet. I regi av blant annet Kommunenes Sentralforbund er det satt i gang flere studier for å evaluere erfaringer med konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenester.

Prinsippet om fritt brukervalg innebærer også en form for konkurranseeksponering. Det innebærer at kommunen legger til rette for at flere aktører, både private og kommunale enheter, tilbyr en tjeneste, og lar innbyggeren velge hvilken tilbyder de skal bruke. Fritt brukervalg følges ofte av ordninger med ”pengene følger brukeren” prinsippet for å få til den ønskede effektiviseringseffekten. En sammenlignende studie utført om brukerinnflytelse i Sverige, Danmark og Norge innenfor rammen av Kommunelovprogrammet, viser for eksempel at de foreldre som fritt kan velge mellom skoler i Göteborg er mer fornøyde enn foreldre i Odense som har innflytelse i skolen gjennom å delta direkte i driftstyrene for skolene. Minst fornøyd er foreldre i Bergen som i liten grad har innflytelse over skolen eller kan velge annen skole for barna sine.

I regjeringens premisser for moderniseringen av offentlig sektor er det lagt til grunn at brukerne skal gis økt valgfrihet, og at pengene i større grad skal følge brukerne. Kommunal- og regionaldepartementet ønsker på denne bakgrunn å utprøve friere brukervalg/kundevalg i kommunesektoren. Departementets rolle vil særlig være å legge forholdene til rette for at de kommunene som ønsker det kan utnytte brukervalg som virkemiddel, samt å innhente og formidle erfaringer med brukervalg i kommunesektoren. Kommunal- og regionaldepartementet har, i samarbeid med Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Kommunenes Sentralforbund, gått ut med en invitasjon til et begrenset antall aktuelle kommuner. Det vil deretter bli etablert et samarbeid med et mindre antall kommuner (5-10) av ulik størrelse for å følge deres arbeid med friere brukervalg gjennom et nettverkssamarbeid/prosjekt. Departementet ønsker spesielt å få belyst følgende elementer:

• Sammenlignbar brukerinformasjon. Prosjektet må belyse hva brukeren trenger av informasjon i forhold til å foreta reelle valg mellom gitte alternativer, og hvorledes denne informasjonen skal framskaffes og kvalitetssikres.

• Serviceerklæringer. Prosjektet bør belyse i hvilken grad og på hvilken måte friere brukervalg knyttes til serviceerklæringer/brukergarantier i prosjektkommunene.

• Kapasitetsspørsmålene. For at brukervalget skal være reelt, må det foreligge flere enn én tilbyder av tjenesten. Prosjektet skal vise erfaringer på hvordan reelle valgmuligheter oppnås, og hvordan overkapasiteten som eventuelt oppstår håndteres. Det skal også belyse hvilke muligheter og begrensinger som oppstår i forhold til å ta ut stordriftsfordeler (for eksempel i skolen).

• Budsjettmessig håndtering/økonomiske effekter. Prosjektet vil belyse om kommunene vil benytte rammebudsjettering internt eller et "stykkprissystem" og hvor sterk den interne finansieringen er knyttet opp til aktivitet. Man vil også se på om budsjettene endres etter hvert som brukergrunnlaget endres, og på hvilket grunnlag. Prosjektet vil søke å belyse de økonomiske konsekvensene over tid.

• Styringsproblemet. En ønsker å se på hvilke administrative og politiske styringsproblemer som oppstår ved økt bruk av friere brukervalg, og hvorledes disse håndteres.

• Statlige rammebetingelser er av betydning for brukervalg som virkemiddel. Prosjektet skal belyse hvilke hindringer juridiske, økonomiske og andre rammebetingelser legger for arbeidet, og hvordan staten kan legge forholdene bedre til rette for friere brukevalg. En ønsker også å få belyst hvilken kompetansetilførsel kommunene trenger.

Kommunenettverk for fornyelse og modernisering

Kommunenes Sentralforbund, Kommunal og regionaldepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet har tatt initiativ til etablering av nettverk mellom kommuner for å bidra til;

• forbedring av de deltakende kommunenes tjenester

• en effektiviseringsutvikling i de deltakende kommuner

• å utvikle nasjonale indikasjoner for kvalitets- og effektivitetsutvikling i kommunal sektor

Arbeidet i effektiviseringsnettverkene bygger på metodikk og erfaringer fra pilotprosjektet i 2001 hvor Vestvågøy, Nes i Akershus, Skien, Nordre Land, Sørum, Tønsberg, Fjell, Rindal og Orkdal deltok. Deltagelse i nettverk skal gi grunnlag for å avklare forbedringspotensiale og iverksette effektiviseringstiltak i de deltagende kommunene. Målet er at inntil halvparten av norske kommuner vil delta i nettverksarbeidet.

Et nettverk består av 5-8 kommuner. En prosjektveileder og KS i fylket bistår nettverkene med å sammenstille og analysere data og tilrettelegge for læring og erfaringsdeling.

Nettverksarbeidet tar utgangspunkt i nøkkeltall fra KOSTRA som viser tjenestens volum, prioriteringer og produktivitet. Dette gir grunnlag for sammenlikninger, både mellom de ulike kommunene og mellom de ulike tjenestene. Analysene av disse nøkkeltallene brukes i nettverkene som et grunnlag for dokumentasjon, refleksjon og for å avklare eget forbedringspotensiale. I tillegg til KOSTRA-data tas det også i bruk data som gir uttrykk for brukertilfredshet og objektive kvalitetsdata, slik at kvaliteten på de ulike tjenestene kan holdes opp mot ressursinnsats og tjenestekvalitet i andre kommuner. Deltakelse i nettverkene gir kommunene mulighet til å dele ideer og inspirasjon til effektiviseringstiltak, kvalitetsarbeid og læring.

Pr. april 2002 har 195 kommuner, inklusive 10 bydeler i Oslo, meldt sin interesse for å delta i prosjektet. 6 prosjektveiledere er engasjert. 22 nettverk med om lag 120 kommuner vil ha startet opp før sommeren 2002. Nettverkene er spredt over hele landet og dekker alle kommunetyper. De fleste av nettverkene har i første omgang valgt å konsentrere seg om utdanningssektoren og pleie- og omsorgssektoren. Hovedprosjektet for fornyelse og effektivisering varer ut 2003. Kommunal- og regionaldepartementet vil gi prosjektstøtte til dette nettverksamarbeidet også i 2003.

13.4.2 Organisering og styringsformer – lokalt utviklingsarbeid

Organisering og styringsformer er nøkkelfaktorer ved utviklingen av en demokratisk og effektiv lokalforvaltning. I dette avsnittet skal vi gi en kort oppsummering av aktuelle prosjekter rettet mot organisering og utvikling av styringsformer i kommunalforvaltningen, lokalt utviklingsarbeid og arbeidet med inndeling og interkommunalt samarbeid.

Ledelse

Regjeringens mål om å modernisere, effektivisere og forenkle offentlig sektor vil stille dagens og morgensdagens ledere overfor store og nye utfordringer. I de senere år har en rekke kommuner og offentlig etater gjennomgått store organisasjonsmessige endringer for å få fram en mer effektivt tjenesteproduksjon. Det er lagt til rette for å gjennomføre bestiller-utfører prinsipper, konkurranseeksponering av tjenestene, prinsipper om penger følger brukeren, bruk av kontrakter og økt vekt på resultatevaluering. Nye styringsmodeller er under utvikling både i stat og kommune og det legges vekt på å forenkle kontroll og rapporteringssystemer. Tjenestetilbudene skal gjøres mer individrettet og de tjenesteproduserende enhetene skal, der det er hensiktmessig, fungere profesjonelt i en økende markedskonkurranse. Endringene vil tvinge fram nye grep når det gjelder arbeidsformer, personal og organisasjonsutvikling. Regjeringen vil arbeide for en ledelsespolitikk som tar høyde for disse store endringene.

Lederne vil være de viktigste endringsaktørene i en modernisering av offentlig sektor. Målet for lederpolitikken er på den ene siden å forbedre forvaltningen av disse lederressursene slik at både rekruttering, kvalifisering og mobiliteten styrkes. På den andre siden vil man gjennomgå de rammebetingelsene som påvirker utøvelse av god ledelse i det offentlige og som berører blant annet lønn, incentivssystemer, formaliserte resultatkrav, tilsettingsforhold, stillingsvern og avgang.

I gjennomføring av lederpolitikken vil det bli lagt opp til et nært samarbeid mellom ulike departementer, arbeidslivets organisasjoner og Kommunenes Sentralforbund. Det kan bli aktuelt med utvikling av partnerskapsmodeller i gjennomføring av ulike programtiltak.

Kommunenes Sentralforbund utfører innen kommunal sektor nå et analysearbeid som opererer etter prinsippet om flat struktur og resultatenheter. I dette utviklingsprosjektet ser Kommunenes Sentralforbund i samarbeid med Rogalandsforskning og NIBR på hvilke utfordringer flat struktur og resultatenheter representerer for kommunal ledelse og politisk organisering. Hensikten er å framskaffe mer kunnskap om ledelses- og organisasjonsformer som fremmer effektive og brukertilpassede tjenester. I prosjektet kartlegges og analyseres styrings- og ledelsesutfordringer og verktøy i kommuner med utstrakt delegasjon og resultatenheter. Kunnskapsutviklingen skjer primært i et nettverk av ni prosjektkommuner. Viktige temaer og problemstillinger som analyseres i prosjektet er;

• helhetlig styring og koordinering

• ledelse, kontrollspenn og delegering

• forholdet til tillitsvalgte

• politikerrollen og forholdet mellom politikk og administrasjon

Prosjektet ferdigstilles i august 2002. I en underveisrapport konkluderes det med at omorganiseringen har gitt åpenbare gevinster ved at styringsmodellene blir ryddigere og mer oversiktlige enn de gamle etatsmodellene, tydeligere plassering av ansvar, ansvarliggjøring av ledere på lavere nivå, samt at kortere kommandolinjer har gitt raskere saksbehandling. I tillegg gir styringsmodellen større nærhet til brukerne. Men det er også betydelige utfordringer, særlig knyttet til å sikre helhet og koordinering på tvers av resultatenhetene.

Kommunal- og regionaldepartementet er positiv til at fylkeskommuner og kommuner prøver ut ulike organisasjonsmodeller. Fylkeskommuner og kommuner må finne en måte å organisere sin virksomhet på som er tilpasset lokale forutsetningene. Det er viktig at resultatene blir dokumentert og analysert med tanke på erfaringsoverføring til andre kommuner.

Balansert målstyring

Kommunene Tønsberg, Harstad og Sør-Trøndelag fylkeskommune har deltatt i pilotprosjektet Balansert målstyring i kommunal sektor. Balansert målstyring er både et styrings- og rapporteringssystem og en metode for organisasjonslæring og forbedring.

Som metode tar balansert målstyring utgangspunkt i organisasjonens overordnede mål. Ut fra dette overordnede målet utvikles strategiske fokusområder, det kan for eksempel være økonomi, medarbeidere, brukere, interne rutiner. Deretter utvikles de kritiske suksessfaktorene, det vil si hva en kommune må lykkes med innenfor et gitt fokusområde, for å nå sitt overordnede mål.

Det har vært stor interesse for Balansert målstyring i kommune-Norge. I januar 2002 ble det avviklet en stor erfaringskonferanse. En veileder i balansert målstyring i kommunalsektor basert på erfaringene fra de tre pilotene er også utarbeidet (rundskriv H-2130). Veilederen er også tilgjengelig i elektroniske form (www.krd.dep.no/).

Inndeling og interkommunalt samarbeid

Med bakgrunn i utviklingstrekk som blant annet knapphet på kompetent arbeidskraft, er utfordringen i tjenesteproduksjonen særlig stor for mange mindre kommuner. Flere av disse vurderer også interkommunalt samarbeid eller sammenslutning med andre kommuner som egnede virkemiddel for å møte denne og andre utfordringer.

Departementet ønsker å stimulere til kommunesammenslutninger gjennom virkemidler som inndelingstilskudd i 10 år som sikrer kommunene statlige overføringer på samme nivå som før sammenslutningen, samt kompensasjon for engangskostnader knyttet til sammenslutningsprosessen. Med virkning fra 2002 vil det også bli innført en ordning der inndelingstilskuddet etter 10 år gradvis trappes ned over fem år.

Departementet gir økonomisk støtte til flere prosjekter om interkommunalt samarbeid og utredninger av kommunesammenslutning (se vedlegg 7 for en nærmere omtale av disse). Når det gjelder interkommunalt og interfylkeskommunalt samarbeid, ønsker departementet først og fremst å bidra med midler til prosjekter som innebærer konkret utprøving av samarbeidsmodeller som er nyskapende og har overføringsverdi til andre (fylkes)kommuner.

Fra 2002 har fylkesmannsembetene også anledning til å støtte samarbeidsprosjekter mellom kommuner over sine skjønnsmidler. Fra og med 2003 vil departementet gi fylkesmannen videre fullmakter til å gi skjønnsmidler til utviklings- og omstillingsprosjekter.

Interkommunalt samarbeid – anledning til å fatte enkeltvedtak

For mange kommuner vil interkommunalt samarbeid også kunne være aktuelt for å løse enkelte av de oppgavene innen miljøvern og landbruk som foreslås overført til kommunene i St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – lokalt og regionalt nivå. I St.meld. nr. 19 (2001-2002) foreslås det også å gjennomføre forsøk med kommunal oppgavedifferensiering, som innebærer at kommuner med ulike forutsetninger spesielt med henhold til størrelse får ulike oppgaver. Hensikten med forsøkene må være å legge til rette for en oppgaveløsning som innebærer et kvalitativt bedre tjenestetilbud for brukerne. I den sammenheng foreslås det at det legges opp til at enkelte oppgaver kan desentraliseres til kommuner under forutsetning av at de løses gjennom interkommunalt samarbeid.

Både i forbindelse med de tilførte oppgavene innen miljøvern og landbruk og i forbindelse med forsøk med kommunal oppgavedifferensiering, vil departementet åpne for at et interkommunalt samarbeidsorgan skal kunne få anledning til å treffe enkeltvedtak på et område. Det vil kunne gis unntak fra kommuneloven § 27 og den aktuelle særlovgivningen gjennom bruk av forsøksloven.

Modellkommuneforsøket

Kommunene Sørum, Steinkjer og Porsgrunn har tatt del i et 3-årig utviklingsprosjekt i samarbeid med Norsk Kommuneforbund, med støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet. Prosjektet har gått ut på at utviklingsarbeidet i kommunen skal skje via initiativ fra selvstyrte grupper av medarbeidere, tillitsvalgte og ledere. Målet for Modellkommuneforsøket har vært å styrke de kommunale tjenestene, bidra til effektiv ressursanvendelse, bidra til høyere brukertilfredshet og sikre de kommunale arbeidsplassene. Medarbeiderne skal være sentrale aktører i endringsarbeidet ved at forslag til endringer og effektivisering skal være medarbeiderinitiert. Det vil bli foretatt en evaluering av Modellkommuneforsøket i 2002. Evalueringen vil være et samarbeid mellom Kommunal- og regionaldepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kommunenes Sentralforbund, Norsk kommuneforbund og de tre kommunene som inngår i forsøket.

13.5 En mer demokratisk kommunal forvaltning

Valgdeltakelse

En viktig del av diskusjonen om lokaldemokratiets stilling den siste halvdelen av 1990-tallet har dreiet seg om utviklingen i valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg som har falt kraftig de siste tiårene. Valgdeltakelsen ved kommunevalget i 1999 var den laveste siden 1922 og lå på 60,4 prosent.

Med utgangspunkt i lokalvalgundersøkelsen ble det i 2000 startet opp et prosjekt om utviklingen i valgdeltakelsen. I prosjektet deltok forskere fra universitetene i Oslo, Bergen og Tromsø samt forskere ved Institutt for samfunnsforskning. Som en del av dette prosjektet ble det gjennomført en særlig undersøkelse hvor valgdeltakelsen i Danmark, Sverige, Finland og Norge ble sammenlignet. Resultatene fra prosjektet viser at selv om mange velgere riktig nok er hjemmesittere, er det få som aldri stemmer. Borgerplikten står sterkt som norm og virker derfor fortsatt mobiliserende. Prosjektet resulterte i boken ”Valgdeltakelse og lokaldemokrati” redigert av Bernt Aardal. Et fyldig sammendrag av boken finnes i vedlegg 3.

Valgdeltakelse er et tegn på hvor stor interesse det er for lokaldemokratiet og høy valgdeltakelse støtter opp om og gir legitimitet for det lokale lederskapet i deres arbeid for lokalsamfunnet.

Det er ikke nok at folk i stor grad er fornøyd med kommunen som tjenesteyter, det må også være tillit til kommunen som politisk system. Samfunnet trenger politiske ledere som kan være med å ta vanskelige valg, og disse lederne trenger borgernes støtte til en helhetlig politikk blant annet gjennom valg.

Samspill mellom kommune og innbyggerne – ulike deltagelsesformer – ulike arenaer for deltagelse

Valg hvert fjerde år er ikke nok for å opprettholde et vitalt lokaldemokrati. Det er nødvendig med en løpende kontakt mellom folkevalgte og innbyggerne.

Mange kommuner prioriterer i langt større grad enn tidligere å nå innbyggerne med informasjon. Mye av denne informasjonen går en vei, fra kommunen til innbyggerne, gjennom egne kommunale informasjonsaviser, faste informasjonsspalter i lokalpresse, nærradiosendinger fra kommunestyremøtene, økt bruk av internett og så videre. Andre informasjonsformer legger opp til kommunikasjon. For eksempel er folkemøter flittig brukt. I 1999 gjennomførte for eksempel 70 prosent av kommunene folkemøter knyttet til planspørsmål (jamfør Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase). Andre informasjonsformer som åpner for kommunikasjon er innbyggernes spørretime i kommunestyret og faste ordninger med informasjonsmøter. At lokalpolitikerne går ut og møter innbyggerne på gata eller i kjøpesentra eller lignende kan også bidra til å styrke lokaldemokratiet. Brukerundersøkelser hvor kommunen spør innbyggeren om tilfredshet med kommunale tjenester er annet eksempel på dette.

Lokalvalgforskningen og forskning på valgdeltakelse viser at folk er blitt mer aktive gjennom mer direkte deltakelsesformer. Flere oppgir at de deltar i ulike typer aksjoner og flere søker kontakt med lokale myndigheter for å utøve påvirkning. Økt aksjonsaktivitet synliggjør saker og bidrar til opplæring i politisk arbeid. Det stimulerer også kommunikasjonen mellom kommunens ledere og innbyggerne.

Enda et skritt videre er å bringe brukerne inn i styringen av kommunale institusjoner. Selv om dette i Norge så langt er et lite brukt virkemiddel, stiller departementet seg positivt til større innslag av brukerstyring. Ved brukerstyring vil brukernes behov i større grad komme i fokus og tjenestene tilpasses bedre. Likevel er det nødvendig å ta noen forbehold i forhold til brukerstyring. Brukerstyringen må ikke utvikles slik at den fratar det folkevalgte lederskapet i kommunen ansvaret for helhetsstyringen av kommunen. Det er derfor nødvendig at den politiske ledelsen setter rammer for brukerorganer slik at det ikke kan være noen tvil om at det er kommunens folkevalgte politiske ledelse som sitter med det overordnete ansvaret for kommunens drift.

Som nevnt tidligere vil departementet særlig framheve friere brukervalg som et virkemiddel for folk til å påvirke utformingen av det kommunale tjenestetilbudet. Departementet vil derfor stimulere kommuner som tilrettelegger for at brukere av offentlige tjenester skal få større mulighet til å velge leverandør.

Borgermedvirkning

I mange land har det etter hvert vokst fram deltakelsesformer med utgangspunkt i innbyggernes borgerrolle. I Norge er det i liten grad etablert organer av denne typen 4.

Departementet er opptatt av at det i kommunene legges opp til deltakelsesformer mellom valgene som stimulerer til at innbyggerne kan påvirke og ta del i kommunale beslutningsprosesser. Departementet vil derfor ta initiativ til å sette i gang et prosjekt med bruk av borgerjuryer. Dette er en metode som har fått utbredelse i USA, og som også er tatt i bruk blant annet i Storbritannia. Gjennom borgerjuryordningen kan en på lokalplan få en vurdering og tilråding i en sak eller saksfelt, for eksempel utbyggingsprosjekt eller lignende, fra en gruppe enkeltpersoner som er utvalgt tilfeldig fra lokalmiljøet. Slik kan en få inn synspunkter fra deler av befolkningen som ikke nødvendigvis er interessert i å engasjere seg i bredere politisk arbeid. Hensikten er ikke å sette til side demokratisk folkevalgte organer, men å styrke og gi liv til demokratiske prosesser. Standpunktet som en borgerjury tar i saken, vil være en tilråding til de besluttende myndigheter.

IKT – et virkemiddel i arbeidet med å styrke lokaldemokratiet

Internett og e-post kan være et viktig verktøy til å knytte kommunen og innbyggerne sterkere sammen. Mediet gir en ny mulighet for de folkevalgte til å komme i kontakt med velgerne både når det gjelder å informere om politikk og politisk arbeid og med hensyn til å kommunisere og diskutere politikk.

Internett gir også muligheter for forenkling av kommunalt byråkrati og mer effektiv myndighetsutøving. For eksempel arbeider departementet for at det skal bli vanlig å kunne sende inn byggesøknader til kommunen og få svar over nettet. De aller fleste mennesker har hyppig kontakt med kommunen som leverandør av kommunale tjenester. Også på dette området ligger det et potensial for å utvikle informasjonsformidling om kommunale tjenester.

Vi har sett en jevn vekst i kommuner som har fått Internettilknytning. Selv om om lag 75 prosent av kommunene er på nett, varierer bruken mye. Mange kommuner legger ut informasjon om møtedagsorden til kommunestyret, men det er mer uvanlig å legge ut bakgrunnsinformasjon om de sakene som skal behandles. I tillegg er bruk av diskusjonsfora lite utbredt på kommunenes Internettsider. Bare 10 prosent av sidene muliggjør debatt.

Departementet ser IKT som nyttig verktøy for demokratisering og har forventninger til at etter hvert vil alle kommuner kunne gi innbyggerne et tilbud om informasjon og kommunikasjon over Internett. For å få bedre oversikt over bruken av Internett i kommunene har departementet engasjert Senter for samfunnsforskning ved Universitetet i Bergen til å kartlegge bruken av internett i kommunene.

Ungdom og deltakelse i lokalpolitikken

Kommunal- og regionaldepartementet ga høsten 2001 forskningsstiftelsene Institutt for samfunnsforskning og Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring i oppgave å gjennomføre et prosjekt om ungdoms deltakelse og engasjement i forhold til lokalpolitikken. Resultatet av dette prosjektet ble rapporten ”Ungt engasjement i lokalpolitikken”. Hovedfunnet i denne rapporten er at de unge er mer politisk aktive enn de eldre aldersgruppene og at ungdom også har et bredere aktivitetsspekter enn eldre aldersgrupper.

Rapporten viser også at til tross for at valgdeltakelsen blant de unge er lav, har ungdom tiltro til det politiske systemet og anser valgkanalen som det mest effektive politiske virkemiddelet. Departementet synes at på resultatene fra undersøkelsen er positive. Ungdom står fram som politisk engasjerte og de deltar i mange ulike politiske aktiviteter. Et slikt engasjement kan gi ungdom en interesse for politikk som senere kan føre til at de vil delta aktivt innenfor det etablerte politiske systemet.

14 Forenkling av rapporteringskrav og regelverk

14.1 Forenkling av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren

Som en del av regjeringens arbeid med modernisering av offentlig sektor videreføres prosjektet ”Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren”. Stortinget har tidligere blitt orientert om prosjektet blant annet gjennom St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling og St.prp. nr. 82 (2000-2001) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2002 (kommuneproposisjonen).

Prosjektet bygger på en grunnleggende forståelse av at når kommunesektoren er tillagt ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å finne egnede måter å organisere oppgaveløsningen, delegere etter behov, planlegge tjenesten, og ansette tilstrekkelig personell med riktig kompetanse etc. Ved høy grad av statlig styring, vil kommunenes og fylkeskommunenes rolle gradvis endres fra aktiv handling til passiv etterlevelse av statlige initiativ og forventninger. Statlig regelverk som vedtas ut fra hensyn som ønskes ivaretatt innen én sektor kan få konsekvenser for en annen sektor. Slik kan statlige regelverk framstå som fragmenterte og få utilsiktede virkninger når løsningene skal gjennomføres lokalt. På prioriterte nasjonale satsingsområder vil det imidlertid fortsatt være aktuelt å benytte regelfesting som et statlig styringsvirkemiddel overfor kommunesektoren.

Prosjektet er inne i gjennomføringsfasen, der beslutningene som er truffet i prosjektet iverksettes. Endringer i aktuelt regelverk som følge av prosjektet foretas i regi av det enkelte departement, slik at lovforslag på vanlig måte vil bli fremmet av fagansvarlig departement overfor Stortinget. Det gis i vedlegg 5 en departementsvis oversikt over status i de forslag som tidligere er presentert for Stortinget. Departementet er ikke tilfreds med resultatene av dette arbeidet så langt. Arbeidet vil derfor bli forsterket med sikte på ytterligere forenkling i regelverket.

Lov om forsøk i offentlig forvaltning av 1. januar 1993 gir hjemmel for å gjøre unntak fra statlige regelverk rettet mot kommunesektoren. Formålet er å bidra til å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlige forvaltning, og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsnivåer.

I Innst. S. nr. 307 (2000-2001) anmodes regjeringen om å informere ”landets kommuner om at det vil være mulig å iverksette forsøk med unntak fra regler rettet mot kommunesektoren og at disse kan være dristige og radikale i sin tankevirksomhet”. Anmodningen er knyttet til merknadene til prosjektet med regelverksforenklinger. Departementet har i tråd med anmodningen i august 2001 sendt ut brev til alle landets kommuner og fylkeskommuner med oppfordring om å søke om forsøk. Søknadene fra kommunene omhandler ulike felter, og er nå til behandling i Kommunal- og regionaldepartementet i samråd med øvrige berørte departementer.

14.2 Forenkling av rapporteringskrav

Våren 2001 ble det i regi av en interdepartemental arbeidsgruppe foretatt en bred gjennomgang av statlige rapporteringskrav overfor kommunesektoren. Formålet med gjennomgangen var å redusere kommunesektorens samlede oppgavebyrde knyttet til rapportering.

Resultatet av rapporteringsgjennomgangen, med foreslåtte kutt og forenklinger, ble presentert i St.prp. nr. 82 (2000-2001). Ved påfølgende Stortingsbehandling sluttet Stortinget seg til forenklingstiltakene som ble foreslått i proposisjonen.

Det ble foreslått både kortsiktige tiltak og mer langsiktige tiltak for å redusere den administrative belastningen knyttet til rapporteringsordninger.

Gjennomførte - kortsiktige tiltak for forenkling i rapporteringskrav

Gjennomgangen av rapporteringsordningene viste at det var et potensiale for kutt og forenklinger i og av ordninger. Forenkling av rapportering, og dermed frigjøring av administrative ressurser, er et viktig ledd i moderniseringen av offentlig sektor. Drøyt 100 konkrete rapporteringskrav ble foreslått forenklet eller fjernet. Det enkelte fagdepartement fikk ansvar for å gjennomføre forenklingene på sine fagområder. Dette gjaldt også forenklinger eller kutt i rapporteringskrav som krever lovendringer, hvor det ble forutsatt at slike ble fremmet for Stortinget. I vedlegg 6 er det gitt en oversikt over gjennomførte kutt og forenklinger av rapporteringsordninger fordelt på de enkelte departementer. Departementene har rapportert at om lag 4 av 10 tiltak er gjennomført. Departementet vil følge opp gjennomføringen av de vedtatte forenklinger.

Langsiktige tiltak - for å redusere oppgavebyrden

Det vil i framtiden være behov for informasjon om kommunal sektor og aktiviteten i sektoren knyttet til oppgaver av nasjonal interesse, men samtidig er det viktig at rapporteringen skjer til lavest mulig administrativ kostnad. Forbedringen i kommunalstatistikken som er skjedd gjennom KOSTRA-prosjektet, er nettopp å frambringe relevant, pålitelig og sammenlignbar styringsinformasjon ved hjelp av rask og effektiv datautveksling. I St.prp. nr. 82 ble det angitt 8 mer langsiktige tiltak for å redusere den administrative belastning knyttet til rapporteringsordninger. Disse tiltakene krever mer omfattende prosesser og berører mange aktører. Departementet vil på egnet måte orientere Stortinget om framdriften på disse tiltakene.

15 Utbyggingsavtaler

Over tid har arealplanleggingen i Norge utviklet seg mot en praksis der de private utbyggere i stadig større grad står for detaljplanlegging og tilrettelegging av boligprosjekter og næringsområder. Dette krever et tett samspill mellom offentlige og private aktører i forbindelse med utbyggingsprosjekter. For mange prosjekters del inngås det særskilte utbyggingsavtaler mellom kommunen og privat utbygger. I St.prp. nr. 82 (2000-2001) “Om kommuneøkonomi, lokaldemokrati og velferd”, skrev departementet :

”Det reiser seg en rekke uavklarte spørsmål rundt kommunenes bruk av utbyggingsavtaler. Det kan reises spørsmål ved om det er rimelig at kommunene gjennom utbyggingsavtaler skal kunne lette presset på egen økonomi, da på bekostning av eiendomsbesitter/utbygger. Det finnes ingen regler eller omtale av slike avtaler i lovverket. Denne type avtaler vil også ha fordelingsvirkninger, noe som gjør det nødvendig å vurdere avtalene sett fra et samfunnsøkonomisk og boligpolitisk synspunkt. Departementet vil i neste års kommuneproposisjon komme med en nærmere vurdering av bruk av denne typen avtaler.”

I en hovedoppgave fra Norges Landbrukshøgskole (Lerstang og Hofstad, 2000) har man undersøkt praksis og erfaringer hos flere utbyggere og kommuner. Det vises her til seks hovedgrunner til at kommunene velger å inngå utbyggingsavtaler:

• Avklaring av plikter og ansvar i forbindelse med gjennomføring av reguleringsplan

• Forutsigbarhet i gjennomføringsprosessen

• Sikre at utvikling av området skjer i samsvar med plan

• Styring av kvalitet og utforming på et tidlig stadium gjennom samarbeid

• Kostnadsfordeling

• Dekning av kostnader til eksterne anlegg

Det vises til fire hovedgrunner til at utbyggerne inngår utbyggingsavtaler:

• Påregnelighet i plan- og byggesaksprosessen

• Alternativ til refusjon (enklere kostnadsfordeling)

• Tvang fra kommunen

• Sikring av framdrift

Utbyggere vil altså ofte ha en egeninteresse i å inngå utbyggingsavtaler fordi man da sikrer seg kommunen som medspiller, og man får en mer oversiktlig kostnadsfordeling. For kommunene er fordelene innlysende, men bruk av avtaler krever likevel god kompetanse og må sees i sammenheng med den rollen kommunen har som plan- og bygningsmyndighet og som forhandlingspart.

Som meddelt Stortinget i kommuneproposisjonen for 2002, har departementet startet et utredningsarbeid knyttet til bruk av utbyggingsavtaler og de vilkår av økonomisk og ikke- økonomisk karakter som man finner i slike avtaler. Utredningsarbeidet har vært tredelt:

1. Et forprosjekt av deskriptiv karakter med formål å klargjøre og identifisere problemstillinger, grensetilfeller og konfliktområder ved kommunal praksis ved bruk av utbyggingsavtaler.

2. En utredning med formål å få fram de gjeldende juridiske rammer for utbyggingsavtaler og de nærmere vilkår i slike avtaler.

3. En økonomisk studie av effektivitets- og fordelingsvirkninger av utbyggingsavgifter (vilkår om bidrag) fra utbygger til kommune målt i kroner.

Forprosjekt om problemstillinger knyttet til utbyggingsavtaler basert på praksis i kommuner i Akershus

I forprosjektrapporten (Konsensus kommunerådgivning AS 2002) er et sett av eldre avtaler (før 1995) og yngre avtaler (etter 1995) gjennomgått. Utbyggingsavtalene som er gjennomgått gjelder kommuner i Akershus, og de fleste kommunene i fylket er dekket. På bakgrunn av materialet fra kommunene i Akershus er det i forprosjektrapporten reist følgende problemstillinger/utfordringer:

• Premisser for bruk av utbyggingsavtaler bør klargjøres i kommunenes overordnede styringsverktøy. Kommunene bør videreføre en tydelig politikk på området slik at forutsigbarheten for alle parter øker.

• Departementet bør utarbeide en modell for bruk av utbyggingsbidrag hvor utbygger bidrar med et fast beløp til delvis dekning av kommunens kostnader ved infrastruktur eller ut fra de merkostnader som påløper for kommunen ved forsert utbygging.

• Det er behov for klargjøring av de boligpolitiske intensjoner ved utforming av avtalene.

Utredning av de juridiske rammer for utbyggingsavtaler med vekt på avtalevilkår

Det ble høsten 2001 nedsatt en egen arbeidsgruppe, med medlemmer fra Justisdepartementet, Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. Arbeidsgruppens mandat er, ut fra dagens lovgivning, å vurdere utbyggingsavtalers rolle og lovligheten av avtalevilkår som pålegger utbygger plikter. Temaet er stort og komplisert, og mange av konklusjonene kan være av generell karakter og brukes for løsning av konkrete problemstillinger.

Arbeidsgruppens rapport omfatter avtaler som inngås i forbindelse med arbeid med reguleringsplan og avtaler etter at reguleringsplan er vedtatt. Dette fordi reglene er forskjellige for de to typer situasjoner.

Arbeidsgruppen forventes å sluttføre sitt arbeid innen sommeren 2002.

Studie av effektivitets- og fordelingsvirkninger av utbyggingsavgifter.

Utbyggingsavgifter reiser en rekke problemstillinger knyttet til fordeling og økonomisk effektivitet. Fordelingsvirkningene handler i stor grad om hvem det er som i realiteten ’bærer’ utbyggingsavgiften. Er det utbyggeren (i form av lavere overskudd), eiendomsbesitteren (i form av lavere tomtepris) eller huskjøperne (i form av høyere boligpris)? Og i hvilken grad vil utbyggingsavgifter være en fordel for de øvrige innbyggerne når investeringene i ny infrastruktur ikke finansieres gjennom skatter og overføringer ? Hvem som bærer avgiftsbyrden er også av betydning i forhold til økonomisk effektivitet.

Kommunal- og regionaldepartementet har bedt NTNU ved professor Jørn Rattsø og førsteamanuensis Lars Erik Borge i to delprosjekter studere henholdsvis effektivitets- og fordelingsvirkninger av utbyggingsavgifter.

Delprosjektet om effektivitetsvirkninger vil inneholde en prinsipiell vurdering av utbyggingsavgifter i forhold til samfunnsøkonomisk effektivitet. Spørsmålet her vil være om utbyggingsavgifter representerer en mer effektiv finansiering av kommunal infrastruktur enn mer tradisjonell finansiering.

I det andre delprosjektet studeres fordelingsvirkningene av utbyggingsavgifter. En empirisk analyse av hvordan avgiften fordeles mellom ulike aktører forutsetter data om innholdet i utbyggingsavtaler, samt tomte- og boligpriser i utbyggingsprosjektene. Slike data er vanskelig tilgjengelige, og det er uansett tvilsomt om datagrunnlaget eventuelt er stort nok til å kunne trekke sikre konklusjoner. Det alternativ som nyttes i studien er en simuleringsmodell, basert på analysen i det første delprosjektet, som beskriver det lokale boligmarkedet.

De to delprosjektene skal sluttføres innen sommeren 2002, og inngå i departementets videre arbeid med utbyggingsavtaler.

Videre prosess

Departementet er kjent med at Planlovutvalget har bestilt en rapport som beskriver gjeldende praksis for utbyggingsavtaler og partenes intensjoner bak denne type avtaler. Også i denne rapporten er referansene kommuner i oslofjordområdet. Denne rapporten vil være et viktig innspill i det videre arbeid. Først og fremst i Planlovutvalgets videre arbeid, men også i departementets arbeid med å se på utbyggingsavtaler og de nærmere vilkår i avtalene. Når konklusjonene fra den interdepartementale arbeidsgruppen som utreder de gjeldende juridiske rammer for avtalene, samt rapportene fra de to delprosjektene om effektivitets- og fordelingsvirkninger av utbyggingsavgifter foreligger, vil departementet utarbeide en veiledning til kommunene.

Departementet viser for øvrig til kapittel 9.3 hvor det framgår at departementet gjennomgår håndteringen av kapitalkostnader i inntektssystemet for kommunene.

16 Konkurranseutsetting av kommunal revisjon

16.1 Innledning

Etter kommuneloven skal revisjon av kommuner skje ved egne kommunerevisorer – enten ansatt i den enkelte kommune, eller i en interkommunal sammenslutning (distriktsrevisjon). Det er begrenset i hvilken grad kommuner kan overlate til private revisjonsfirma å utføre de oppgavene loven pålegger kommunerevisjonen. I dette kapitlet drøftes det hvorvidt det bør åpnes for å konkurranseutsette utførelsen av de oppgaver loven i dag legger til kommunale revisorer.

Departementet vil senere komme tilbake med et eget lovforslag om systemet for kommunal internkontroll/egenkontroll. I dette lovforslaget vil det bli foreslått å åpne for konkurranseutsetting. I lovarbeidet må det også blant annet foretas en nærmere gjennomgang av innholdet i kommunenes eget kontroll- og tilsynsarbeid, og nærmere regler om organisering av denne virksomheten internt i kommunen. Lovforslaget vil bli sendt på alminnelig høring på vanlig måte.

Dersom det åpnes for konkurranseutsetting, vil dette legge noen viktige premisser for hvordan det øvrige regelverk om kommunalt tilsynsarbeid bør utformes. Departementet vil som nevnt basere lovarbeidet på at det åpnes for konkurranseutsetting. I dette kapitlet gjøres det nærmere rede for hvorfor departementet vil fremme et lovforslag basert på at det åpnes for konkurranseutsetting.

Når spørsmålet om konkurranseutsetting diskuteres i forhold til lovgivningen, er det grunn til å framheve at drøftelsen ikke gjelder spørsmålet om staten bør gi et pålegg om at kommunal revisjon skal konkurranseutsettes. For kommunale tjenester vil det alltid være kommunene selv som må vurdere om den aktuelle tjenesten skal konkurranseutsettes. Når konkurranseutsetting diskuteres i dette kapitlet, er derfor spørsmålet om loven skal åpne for at kommunene selv kan avgjøre om revisjonen skal konkurranseutsettes.

Kommunerevisjonens oppgaver er en del av det system for ”internt” kontroll og tilsyn som ble etablert ved kommuneloven av 1992. Begrepet internt tilsyn er her brukt som en motsetning til statlig kontroll og tilsyn. Det dreier seg altså om det tilsynsansvar som i siste instans påhviler kommunestyret selv – jamfør kommuneloven § 60 nr. 1.

Kommunelovens regler om kontroll og tilsyn omhandler både krav til hvilket innhold tilsynet skal ha – for eksempel at forvaltningsrevisjon skal være obligatorisk – regler om hvem som skal ha ansvaret for at det nødvendige tilsyn utføres, og hvem som skal gjøre jobben i praksis.

Kravene til innholdet i det tilsynsansvar kommunen selv skal ha vil ha betydning for hvilke krav som må stilles til den som skal utføre tilsynsarbeidet i praksis. Det vil derfor være nødvendig å gå noe inn på hovedtrekkene i innholdet i tilsynet også i dette kapitlet. En mer inngående behandling av dette må imidlertid komme senere, jamfør omtalen av det forestående lovarbeid innledningsvis. Det er imidlertid grunn til å anta at hovedtrekkene i kravene til innholdet i kontroll- og tilsynsarbeidet vil bli videreført. Det er blant annet lagt til grunn som en premiss for drøftelsen at ordningen med et obligatorisk kontrollutvalg skal videreføres.

Departementet har vurdert konkurranseutsetting av revisjonen som et av flere alternative scenarier for kommunal revisjon. Slik departementet ser det, ville alternativet til å åpne for konkurranseutsetting enten være å bygge videre på den ordning med interkommunalt samarbeid om revisjon som gjelder i dag, eller å etablere en stor landsdekkende enhet med monopol på å revidere kommuner. Disse alternativene er drøftet under punkt 16.5.2.2.

Departementet er av flere grunner kommet til at den beste løsning vil være å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Dette utelukker imidlertid ikke at kommuner kan samarbeide om revisjon i interkommunale ordninger på frivillig basis. Det utelukker heller ikke etablering av en ”landsdekkende” enhet for kommunal revisjon – eid av kommuner eller andre. Se nærmere om dette under punkt 16.5.2.2.

Der annet ikke framgår uttrykkelig vil i det følgende begrepet ”kommune” bli brukt som fellesbetegnelse på kommuner og fylkeskommuner, og uttrykket kommune-/kommunal revisjon som en samlebetegnelse på både kommunerevisjoner, fylkesrevisjoner og distriktsrevisjoner.

Høringsrunden

Et forslag om å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon ble sendt på alminnelig høring (i form av et høringsnotat) 11.03.02 med høringsfrist 23.04.02. Samlet sett sluttet høringsinstansene seg i hovedsak til forslaget. En rekke av høringsuttalelsene tok imidlertid opp forhold som det vil måtte arbeides videre med i et etterfølgende lovarbeid.

En noe fyldigere beskrivelse av høringsuttalelsene er gitt under punkt 16.5.7. Noen spesielle høringsmerknader til enkelte deler av departements drøftelse er omtalt fortløpende under de aktuelle punkter i framstillingen.

16.2 Sammendrag

I punkt 16.3 redegjøres det for gjeldende rett om kommunenes plikt til å ha egen revisjon. Kapitlet inneholder også en kortfattet beskrivelse av kommunerevisjonens oppgaver etter kommuneloven og enkelte andre lover.

I punkt 16.4 er det gitt en kortfattet beskrivelse av situasjonen i Danmark og Sverige med hensyn til spørsmålet om adgang til å konkurranseutsette kommunal revisjon.

Punkt 16.5 inneholder departementets vurderinger av hvorvidt det bør åpnes for konkurranseutsetting.

I punkt 16.5.1 tas det utgangspunkt i prinsippet om kommunalt selvstyre. Dette prinsippet tilsier at et området ikke bør være skjermet for konkurranseutsetting med mindre spesielle grunner taler for det.

I punkt 16.5.2 drøftes det om det er prinsipielle forhold som tilsier at det ikke bør være anledning for kommunene til å konkurranseutsette revisjonen. Herunder drøftes også mulige alternativer til konkurranseutsetting. Slik departementet ser det er det to alternativer: enten å videreføre dagens ordning med distriktsrevisjoner i en eller annen form, eller å etablere en landsdekkende enhet for revisjon av kommuner som det er obligatorisk for kommunene å delta i. Begge disse alternativene ville innebære en betydelig statlig styring på dette området, og de vurderes blant annet av den grunn som lite ønskelige. Dette er imidlertid ikke til hinder for at det etableres egne kommunerevisjoner, eller interkommunale ordninger som kan delta i konkurransen i et fritt marked for revisjon av kommuner.

I punkt 16.5.3 drøftes nærmere hvilken betydning hensynet til fagkompetanse og uavhengighet har for spørsmålet om å åpne for konkurranseutsetting.

I punkt 16.5.4. redegjøres det nærmere for de enkelte av oppgavene til dagens kommunerevisjonsenheter, og det drøftes om det er noe ved oppgavenes karakter som taler mot at det skal være adgang til konkurranseutsetting. Bortsett fra når det gjelder revisjon av skatteoppkreverfunksjonen er det etter departementets oppfatning ikke avgjørende grunner som taler mot dette. Revisjon av skatteoppkreverfunksjonen reiser imidlertid særlige spørsmål knyttet til det offentliges kontroll med skatteinnfordringen. Det legges derfor ikke opp til konkurranseutsetting av denne oppgaven nå. Spørsmålet om hvorvidt det kan åpnes for konkurranseutsetting av også denne oppgaven vil bli utredet nærmere i samråd med Finansdepartementet som er øverste myndighet på dette området.

I punkt 16.5.5 berøres kort spørsmål som gjelder effekter av arbeidsrettslig karakter for de som i dag arbeider i kommunal revisjon. Det vises der til at slike effekter ikke er vesensforskjellige fra de effekter som generelt følger av konkurranseutsetting på andre områder, men at det vil være nødvendig å gå noe nærmere inn på dette i det etterfølgende lovarbeid.

Punkt 16.5.6 omhandler økonomisk administrative konsekvenser for staten og kommunene.

I punkt 16.5.7 er et tatt inn et resymé av høringsuttalelsene.

I punkt 16.5.8 er det gjort en endelig oppsummering med konklusjon. Departementet kan ikke se avgjørende argumenter mot å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Kommunene bør selv kunne velge om revisjon skal utføres av egne ansatte kommunerevisorer, interkommunale revisjonsenheter, eller om oppgaven skal settes ut til et privat firma. En reservasjon må likevel gjøres for revisjon av skatteregnskapet. Det legges derfor ikke opp til å åpne for konkurranseutsetting av denne oppgaven nå. Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet.

16.3 Gjeldende rett

16.3.1 Kommunelovens bestemmelser om kommunal revisjon

Kommuneloven § 60 og forskrifter om revisjon og kontrollutvalg av 13. januar 1993 (FOR 1993-01-13 4044) gir regler om kommunal revisjon. Det er kommunestyret og fylkestinget som har det øverste tilsynsansvaret med sin forvaltning. Kommunestyret/fylkestinget har plikt til å etablere et kontrollutvalg som skal føre løpende tilsyn med den kommunale/fylkeskommunale forvaltning på sine vegne, jamfør § 60 nr. 2.

Kommunene er videre forpliktet til å etablere en egen eller en interkommunal revisjon jamfør,

§ 60 nr. 3. Dette innebærer således et forbud mot å sette ut revisjonen til private firma. Etter forskriftens § 5 siste ledd kan revisjonen – når den finner det nødvendig – gjøre bruk av sakkyndig bistand. Dette innebærer imidlertid ikke at kommunerevisjonen på permanent basis kan basere seg på slik bistand når det gjelder utøvingen av det løpende revisjonsarbeide. Det er for spesielle analyseprosjekt eller annet arbeid som krever spesiell ekspertise at det kan gjøres bruk av slik assistanse. En revisjonsenhet som har manglende ekspertise innen revisjon, vil således være forpliktet til å tilsette det personalet som er nødvendig for at lovens revisjonskrav følges. Det vil heller ikke være anledning for revisjonsenheten til å basere seg på kjøp av ekstern bistand i perioder av året der arbeidsbelastningen er særlig høy.

Departementet har imidlertid uttalt (sak 92/8025) at det ikke kan regnes som lovstridig om det blir brukt ekstern kompetanse i revisjonen, dersom dette benyttes i en overgangsfase hvor det er nødvendig med slik bistand i forbindelse med opprustning/omorganisering av revisjonen. Et vilkår for å bruke eksterne leverandører må likevel være at når revisjonsenheten er i stand til å utføre sine revisjonsfaglige oppgaver, må dette utføres av revisjonens egne tilsatte.

16.3.2 Kommunerevisjonens oppgaver

Revisjonen omfatter den samlede kommunale eller fylkeskommunale virksomhet og tilhørende regnskaper, jamfør kommuneloven § 60 nr. 7 og revisjonsforskriften §§ 5 - 8. Dette innebærer at kommunerevisjonen skal revidere den virksomhet som er en del av kommunen som juridisk person.

I tillegg er det anledning til å velge kommunerevisjonen som revisor for interkommunale selskaper (IKS) etter lov om interkommunale selskaper (jamfør lov om interkommunale selskaper § 28). Det er også anledning til å velge kommunerevisjonen som revisor for enkelte stiftelser, jamfør stiftelsesloven § 43 tredje ledd. I de tilfeller der en kommunerevisor etter en konkret vurdering tilfredsstiller kravene i revisorloven, er det også anledning til å velge vedkommende som revisor i et kommunalt aksjeselskap. For slike virksomheter er altså situasjonen at det allerede i dag er alminnelig konkurranse om revisjon.

Nærmere regler om revisjonens oppgaver framgår av forskrift om revisjon og kontrollutvalg av 13. januar 1993 (FOR 1993-01-13 4044).

I tillegg til dette framgår krav til enkelte særattestasjoner med videre av ulike lover og forskrifter.

Regnskapsrevisjon er den dominerende revisjonsformen i kommunen. Men revisjonen skal ikke bare foreta tradisjonell regnskapskontroll. Dens oppgaver omfatter også en mer fullstendig kontroll med at administrasjonen og folkevalgte organer har satt ut i livet de vedtak som er truffet, og en vurdering av økonomistyring og forvaltningsordninger i kommunen og fylkeskommunen.

Revisjonen skal foreta forvaltningsrevisjon. Denne innebærer en systematisk vurdering av om bruken og forvaltningen av de kommunale midler (oppgaver, ressursbruk og resultatoppnåelse) virker på betryggende måte. Målet med forvaltningsrevisjon er å bidra til at virksomheten blir mer kostnads- og formålseffektiv. Det ligger imidlertid utenfor revisjonens oppgave å overprøve den politiske hensiktsmessigheten av de vedtak som blir gjort. I tillegg til det løpende tilsynet kan revisjonen selv iverksette undersøkelser av kommunal virksomhet på områder som naturlig hører til revisjonens arbeidsområde, eventuelt etter pålegg fra kommunestyre/fylkesting/kontrollutvalg, jamfør forskriften § 8.

Den tidligere Budsjett- og regnskapsforskriften (H-14/90) § 15 om pålegg for administrasjonssjefen til å etablere internkontroll er ikke fulgt opp i de nye forskriftene om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning, men det må likevel regnes som fast praksis at administrasjonssjefen har ansvar for etablering av internkontroll i administrasjonen. Utarbeidelsen av rutinene bør etter gjeldende revisjonsforskrift skje i samråd med revisjonen. Revisjonen har etter gjeldende regler et ansvar for å påse at slik kontroll er etablert. Revisjonen har også plikt til å medvirke til at gode interne kontrollrutiner etableres, og til å påse at den interne kontroll virker etter forutsetningene. Mener revisjonen at internkontrollen ikke er tilfredstillende, plikter den å avgi rapport om dette til kontrollutvalget/ kommunestyret. Revisjonssjefen har imidlertid ikke ansvar for hva internkontrollen gjør, og kan heller ikke instruere administrasjonssjefen vedrørende utførelsen av oppgaven.

På bakgrunn av at revisjonen og administrasjonen skal opptre uavhengig av hverandre, er det begrenset hvor mye samarbeid det kan bli tale om mellom revisjonen og administrasjonen vedrørende internkontrollen uten at dette fører til en tilsløring av ansvarsdelingen. Det må således antas å være i strid med kommuneloven og forskrift om revisjon dersom det etableres slikt samarbeid ved utførelsen av de oppgaver som revisjonen/kontrollutvalget har ansvaret for. Administrasjonssjefen vil imidlertid kunne opprette en egen internkontrollenhet og ansette personer med et særlig ansvar for å etablere og følge opp administrasjonens egen kontrollvirksomhet på sine vegne. En slik kontrollenhet kan derimot ikke utføre oppgaver som ligger til revisjonen eller utføre arbeid på vegne av revisjonen.

Sekretariatsfunksjon for kontrollutvalget: I henhold til forskriften § 5 femte ledd skal revisjonen sørge for sekretærhjelp til kommunens kontrollutvalg, og derunder utrede og forberede saker for kontrollutvalget.

Revisjon har også oppgaver tilknyttet skatteoppkreverfunksjonen. I henhold til skattebetalingsloven er det en kommunal skatteoppkrever som på vegne av alle skattekreditorene skal utføre innkrevingsoppgavene og som har kontrollfunksjoner overfor arbeidsgiverne. Den kommunale skatteoppkrevingen er underlagt Finansdepartementet, Skattedirektoratet og skattefogdkontorene. Det administrative ansvaret ligger i den enkelte kommune. I medhold av skattebetalingsloven § 56 nr. 1 har Finansdepartementet den 25. mai 1998 fastsatt instruks for kommunerevisors arbeid med kontroll av den kommunale skatteoppkrevingen. Kommunerevisor plikter å føre kontroll med at gjøremål som er pålagt den kommunale skatteoppkrever i skattebetalingsloven og forskrifter, instrukser og retningslinjer gitt med hjemmel i loven, blir utført på en forsvarlig måte og til rett tid, jamfør § 1-2 nr. 2 i instruksen.

Etter vergemålsloven (lov av 22 april 1927 nr. 3) § 85 skal revisjon av overformynderiregnskapeneutføres av den kommunale revisjon. Justis- og politidepartementet har i forskrift av 27. juni 1975 gitt nærmere regler om føring av overformynder- og vergeregnskaper, revisjon med videre. Revisjonen skal påse at overformynderiets regnskapsførsel og formuesforvaltning er i samsvar med vergemålsloven og regler som departementet har fastsatt i medhold av loven. Den årlige revisjonsberetning stiles til fylkesmannen.

16.4 Situasjonen i enkelte andre land

16.4.1 Danmark

I lov om kommunernes styrelse av 21. juni 1991 § 42 heter det at: ” Enhver kommune skal have en sakkyndig revision, der skal godkjendes av tilsynsmyndigheten...”

Det stilles ikke andre krav til revisjonen enn at den skal være sakkyndig. Under henvisning til ”alminnelige rettsgrunnsetninger” er det likevel et krav at revisjonen skal være uavhengig av kommunen. Det er ikke noe krav om at revisjonen skal skje ved en egen kommunal revisjon. Loven er forstått slik at det ikke er adgang til å ha en egen kommunerevisjon. (For København kommune gjelder imidlertid en særlov som gir denne kommunen anledning til å ha egne ansatte kommunerevisorer.)

I mange kommuner ivaretas revisjonen av Kommunernes Revisionsafdeling, som er en institusjon med tilknytning til Kommunernes Landsforening (tilsvarende det norske Kommunenes Sentralforbund), men med fullstendig uavhengighet av landsforeningen i revisjonsfaglige spørsmål.

16.4.2 Sverige

Sverige har et system med folkevalgte ”revisorer”. Etter den svenske kommuneloven (kommunallagen) kap. 9 § 2 skal minst tre revisorer velges. Dette kollegium av folkevalgte revisorer er kommunestyrets (fullmäktiges) granskningsorgan. For så vidt tilsvarer ordningen med folkevalgte revisorer på mange måter kontrollutvalget i norske kommuner. Kommunallagen regulerer bare de folkevalgte revisorenes stilling og oppgaver. De folkevalgte revisorene har anledning til å engasjere private revisorer og revisjonsfirma, men yrkesrevisorenes funksjon får da formelt bare karakter av bistand og rådgivning til de folkevalgte revisorene.

16.5 Departementets vurdering

16.5.1 Innledning

Prinsippet om kommunalt selvstyre ligger til grunn for norsk kommuneforvaltning. Dette viser seg blant annet ved at kommunenes kompetanse (myndighet) er negativt avgrenset. Dette innebærer at når man ser bort fra de lovpålagte oppgaver, er det i stor utstrekning opp til kommunene selv hvilke tjenester som skal tilbys innbyggerne. Det viser seg også ved at en kommune har relativt stor frihet til å organisere virksomheten slik som den selv finner det hensiktsmessig. Når vi ser bort fra området for den egentlige offentlige myndighetsutøvelse, er det også betydelig rom for å overlate til private tilbydere å utføre oppgaver som kommunene har ansvar for. Relativt få områder er skjermet for konkurranseutsetting.

Ved en vurdering av om det bør åpnes for konkurranseutsetting, er det naturlig å ta utgangspunkt i prinsippet om kommunalt selvstyre. Dette utgangspunktet tilsier at et område ikke bør være skjermet for konkurranseutsetting med mindre spesielle grunner tilsier det. Det er således ikke adgangen til konkurranseutsetting som behøver spesiell begrunnelse. Det som etter departementets oppfatning trenger særskilt begrunnelse, er hvorfor det eventuelt ikke skal være adgang til konkurranseutsetting. Den videre drøfting i dette kapitlet vil derfor dreie seg om hvorvidt det foreligger slike særlige hensyn som taler mot å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Dersom slike hensyn ikke eksisterer, eller ikke er tungtveiende nok, bør det åpnes for konkurranseutsetting.

16.5.2 Prinsipielle forhold – utgangspunkter

16.5.2.1 Allment

Den sentrale delen av vurderingen vil dreie seg om en analyse av de oppgaver som i dag er lagt til kommunerevisjonen, vurdert opp mot det utgangspunkt om kommunal autonomi som er fastslått under punkt 19.5.1 ovenfor. (Se nærmere om drøftingen av de ulike oppgaver under punkt 19.5.4) Det kan imidlertid også reises spørsmål om det er forhold av prinsipiell karakter som taler mot å åpne for konkurranseutsetting av revisjonen.

Det ansvar kommunene selv har for å føre kontroll og tilsyn med sin egen virksomhet må ses som en del av de samlede kontroll- og tilsynsmekanismer som lover og forskrifter har etablert for kommunal forvaltning. I tillegg til at kommunene selv har ansvar for å føre tilsyn, er det også etablert systemer for statlig kontroll med kommunenes virksomhet. Samlet sett skal kontroll- og tilsynssystemene bidra til at den kommunale myndighetsutøvelse, forvaltning og tjenesteyting skjer innenfor rammen av lover og regler, at rettssikkerhetshensyn blir ivaretatt og at forvaltningen av offentlige midler skjer kostnadseffektivt og målrettet. I sin tur bidrar dette også til at den alminnelige tillit til offentlig forvaltning opprettholdes – noe som også er et mål i seg selv.

I forbindelse med vedtakelsen av kommuneloven i 1992 ble det framhevet som et hovedpoeng at det statlige tilsyn kunne tones ned dersom kommunenes eget tilsynsarbeid ble styrket. Se blant annet Ot.prp. nr. 42 (1991-92) side 201. Erfaringene siden 1993 da loven trådte i kraft, er at kommunens eget tilsyn har blitt styrket. I Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) rapport 2000: 10 ”Full kontroll ?” heter det blant annet om dette (side 9):

”Et hovedfunn når det gjelder effekter av kontrollutvalgets virksomhet er at kontrollutvalgene har medvirket til å styrke kommunenes og fylkeskommunenes egenkontroll”. Det er et mer diskutabelt spørsmål om det samlede statlige tilsyn har blitt redusert tilsvarende. Etableringen av et system for betinget kontroll med kommunenes økonomiforvaltning, jamfør den nye bestemmelsen i kommuneloven i § 59a, er imidlertid et vesentlig bidrag til å redusere statlig tilsyn og kontroll, når det gjelder økonomiforvaltning.

Målsettingen for det kommunale tilsynsarbeidet slik den kommer til uttrykk i kommunelovens forarbeider er svært ambisiøs. I Ot.prp. nr. 42 (1991-92) heter det blant annet om dette (s. 196):

”Kontrollutvalgets oppgaver ligger i dets funksjon som tilsyns- og kontrollorgan. Det innebærer at dette organet skal påse at organisasjon, saksforberedelse og beslutningsprosess i de politiske organer og administrasjonen fungerer på en måte som garanterer oppfyllelse av alle faglige krav og ivaretar grunnleggende rettssikkerhetshensyn overfor kommunen/fylkeskommunens innbyggere og andre som berøres av vedtakene”. Det tilsynsarbeid som kommunene må gjøre for å nærme seg disse ambisjonene innebærer en mangesidig aktivitet. Et sentralt element i det system som skulle styrke den kommunale egenkontrollen, var etableringen av obligatoriske kontrollutvalg. Dette utvalget har en svært vid ramme for sitt virkeområde. Kontrollutvalget kan i praksis ta opp et hvert forhold ved kommunens forvaltning, så lenge det ligger innenfor begrepene kontroll og tilsyn. Det kan dreie seg om økonomiforvaltning, kostnadseffektivitet, måleffektivitet, juridiske forhold, rettssikkerhetsspørsmål, organisasjonsutvikling osv. Det framgår imidlertid av merknader til forskrift om kontrollutvalg (FOR 1993-01-13 4044) at utvalget ikke skal vurdere den politiske hensiktsmessigheten av de vedtak som er truffet.

Innenfor disse vide rammer vil kommunen selv avgjøre omfanget av kontrollutvalgets arbeid – blant annet vil de økonomiske ressursene som stilles til rådighet for kontrollutvalgets og revisjonens arbeid være en avgjørende rammebetingelse.

Systemet med et kontrollutvalg og en egen kommunal revisjon har klare paralleller til Stortingets eget kontrollorgan – Kontroll- og konstitusjonskomiteen - og Riksrevisjonen. Det er flere likhetstrekk i forholdet mellom kommunestyret, kontrollutvalget og kommunerevisjonen på den ene siden, og forholdet mellom Stortinget, Kontroll- og konstitusjonskomiteen og Riksrevisjonen på den andre siden. Særlig tydelig er denne parallellen i kommuner med parlamentarisk styreform.

En vesentlig forskjell er imidlertid at forholdet mellom Stortinget og regjeringen er av konstitusjonell karakter. Forholdet mellom styringsorganene i kommunene er ikke av konstitusjonell art. Spørsmålet om å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon reiser derfor ikke spørsmål som gjelder statsforfatningen. Stortinget står følgelig fritt til å regulere dette i lov.

I et nordisk perspektiv er det ikke et alminnelig anerkjent prinsipp at lokalforvaltningens regnskaper må revideres av en egen offentlig revisjon. For eksempel har som nevnt foran både danske og svenske kommuner anledning til å sette revisjonen ut til private revisjonsfirma.

I et bredere internasjonalt perspektiv er det heller ikke et unntaksfritt prinsipp at statens egne regnskaper nødvendigvis må revideres av offentlig ansatte revisorer. Blant annet er New Zealand et eksempel på at det er anledning til å bruke private revisorer i arbeidet med revisjon av statsregnskapet. Også i USA, Canada og Australia er det anledning til å gjøre bruk av private revisjonsfirma i forbindelse med riksrevisjonens arbeid.

På denne bakgrunn kan det ikke legges til grunn at det er alminnelig anerkjente prinsipielle grunner som taler mot at det skal åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Når det ikke kan påvises avgjørende prinsipielle betenkeligheter, bør prinsippet om kommunal autonomi være svært tungtveiende.

Etter departementets oppfatning blir dette også et spørsmål om hensiktsmessighet – nærmere bestemt hva som vil være egnet til å fremme en best mulig kommunal egenkontroll. Denne målsettingen må også ses på bakgrunn av at staten har en klar interesse i at revisjonen i lokalforvaltningen ordnes på en forsvarlig måte. Den sentrale rolle kommunene har som ledd i den samlede offentlig forvaltning og tjenesteyting, gjør at staten har et ansvar for å påse at den kommunale revisjonsordning er betryggende.

Et privat revisorfirma som eventuelt får i oppdrag å revidere kommuner, vil få betydelig innsikt i politiske prosesser i kommunen. Dette utgjør imidlertid ikke noe prinsipielt motargument mot å åpne for konkurranseutsetting av revisjonen. Hensynet til konfidensialitet vil bli ivaretatt gjennom strenge taushetspliktregler. Dersom kommunens ledelse ikke ønsker at et privat revisorfirma skal få innsyn islike prosesser, vil den kunne ta hensyn til det når den vurderer om revisjonen skal konkurranseutsettes.

Høringsuttalelsene

Få av høringsuttalelsene går imot forslaget om å åpne for konkurranseutsetting på prinsipielt grunnlag. De forhold som tas opp i høringsuttalelsene gjelder etter departementets vurdering forhold som vil måtte vurderes nærmere i et etterfølgende lovarbeid. En rekke høringsinstanser peker blant annet på habilitets-/uavhengighetsproblematikk, se nærmere om dette under punkt 16.5.3.3.

16.5.2.2 Nærmere om mulige alternativer eller supplement til konkurranseutsetting

Videreføring av dagens ordning med distriktsrevisjoner

Et alternativ til å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon kunne være å videreutvikle dagens ordning med interkommunalt samarbeid om revisjon, gjennom såkalte distriktsrevisjoner.

Kommunal revisjon vil stå overfor betydelige utfordringer i framtiden. Dette henger blant annet sammen med kompleksiteten i kommunenes oppgaver og organisasjon. Det har også sammenheng med de krav til kostnadseffektivitet og måleffektivitet som kommunene vil stå overfor. Dette er sentrale elementer i moderniseringen av offentlig sektor, som også vil innebære at kravene til kommunenes egne kontroll- og tilsynssystemer møter større utfordringer. Revisjonen vil kunne spille en viktig rolle i dette bildet. Særlig arbeidet med forvaltningsrevisjon vil kunne være et viktig bidrag når det gjelder økte krav til kostnads- og måleffektivitet. Det er her tale om en virksomhet som krever bred kompetanse og et sterkt fagmiljø.

Etter at departementet i 1990 tok initiativ til å etablere større interkommunale enheter for revisjon, har utviklingen vært igjennom en fase der antallet revisjonsenheter har vært redusert betraktelig. Det eksisterer i dag 99 selvstendige kommune-/fylkesrevisjonsenheter, som fordeler seg på 16 fylkesrevisjoner, 8 kommunerevisjoner og 75 distriktsrevisjoner. I henhold til tall fra Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) er det i dag ca. 900 ansatte i kommunal revisjon. Den største enheten har ca. 70 ansatte, og den minste har 2 ansatte. De fleste enhetene er relativt små. Pr. 31.12.00 hadde 59 enheter 8 eller færre ansatte.

Etablering av distriktsrevisjoner har styrket fagmiljø og driftssikkerhet i revisjonsenhetene. Det har også bidratt til å styrke revisjonens uavhengighet. Det synes imidlertid på det rene at mange av disse revisjonsenhetene framdeles er for små til å møte framtidens utfordringer.

Når det gjelder de rent faglige krav til revisjonen er det åpenbart at innføringen av et lovkrav om obligatorisk forvaltningsrevisjon i 1993 stilte revisjonsenhetene overfor betydelige utfordringer. Samtidig var vektleggingen av obligatorisk forvaltningsrevisjon også en sentral begrunnelse for å videreføre ordningen med kommunale revisjonsenheter.

Av en rapport fra NIBR (prosjektrapport 2000:10 – ”Full kontroll ? En studie av kontroll- og tilsynsordningene i kommuner og fylkeskommuner”), framgår at flere revisjonsenheter sliter med forvaltningsrevisjon. Det framgår blant annet at ”Forvaltningsrevisjon har ikke blitt det potente og effektive virkemidlet en håpet”. (s. 93). Samtidig viser NIBR’s rapport at de revisjonsenheter som har skilt ut egne avdelinger eller seksjoner for forvaltningsrevisjon – gjerne med samfunnsfaglig og juridisk kompetanse – lykkes bedre enn andre.

Dersom det skal være mulig å ha en egen avdeling/seksjon som driver forvaltningsrevisjon, må revisjonsenheten være av en viss størrelse. De erfaringer departementet har gjort på dette området tilsier at det vil være nødvendig med statlig pålegg for at revisjonsenhetene skal bli store nok. Samtidig viser disse erfaringene at slike statlige pålegg vil kunne møte betydelig motstand fra kommunene. Dette er for så vidt ikke oppsiktsvekkende. Når grunnlaget for samarbeidet er et statlig pålegg, sier det seg selv at utgangspunktet for samarbeidet ikke er det beste. Generelt er hjemler for statlige pålegg om interkommunalt samarbeid svært lite brukt. Det eneste området der en slik hjemmel er brukt i noe omfang er nettopp når det gjelder kommunal revisjon.

Noen høringsinstanser gir uttrykk for at dagens ordning med interkommunalt samarbeid om revisjon fungerer godt, og vil være en bedre ordning enn konkurranseutsetting, men uten at spørsmålet om statlig pålegg er drøftet. Noen mener at staten bør beholde en rett til å godkjenne/bestemme revisjonsordning for kommuner. En del peker på risikoen for oppløsning av dagens distriktsrevisjonsenheter dersom det åpnes for konkurranseutsetting. De fleste høringsinstansene som tar opp spørsmålet gir uttrykk for at kommunene bør stå fritt.

Departementet ser det på denne bakgrunn som lite aktuelt å utvikle dagens distriktsrevisjoner gjennom statlige pålegg om interkommunalt samarbeid. Det ville kreve en betydelig bruk av statlige pålegg om denne ordningen skulle videreføres. En slik omfattende bruk av statlig pålegg overfor kommunene bryter med et prinsipp om at det bør være anledning til konkurranseutsetting dersom ikke spesielle grunner taler mot det, jamfør punkt 16.5.1. En slik omfattende bruk av statlig pålegg lar seg etter departementets mening ikke forsvare, med mindre det ville være nødvendig for å etablere en forsvarlig revisjonsordning. Departementet kan ikke se at det vil være påkrevet med statlig pålegg her. De kommuner som ikke ønsker å benytte seg av en mulighet til å konkurranseutsette revisjonen, vil enten selv måtte ansette egne kommunerevisorer eller etablere et interkommunalt samarbeid om en egen kommunerevisjonsenhet. Departementet legger til grunn at dersom det blir åpnet for konkurranseutsetting av kommunal revisjon, vil det være tilstrekkelig mange aktører i det marked som da vil oppstå til at behovet for revisjonstjenester i kommunene vil bli dekket.

Landsdekkende enhet

Departementet har også vurdert det alternativet som går ut på å etablere en stor landsdekkende revisjonsenhet med monopol på å revidere kommuner. (Se nærmere omtale av Norges Kommunerevisjonsforbunds prosjekt ”PRO-REV” nedenfor.) Som nevnt synes det å være på det rene at de fleste kommunale distriktsrevisjoner i dag er for små til å møte de utfordringer det kommunale tilsynsarbeidet vil stå overfor i framtiden. Dette gjelder både mulighetene til å bygge opp et tilstrekkelig bredt og sterkt fagmiljø i den enkelte revisjonsenhet, og mulighetene for å sørge for en best mulig kompetanseutvikling. Det er også grunn til å tro at større enheter ville gi en mer kostnadseffektiv revisjon.

De samme betenkeligheter som er anført ovenfor - knyttet til videreutvikling av ordningen med distriktsrevisjoner - vil imidlertid gjøre seg gjeldende i enda sterkere grad for en landsdekkende kommunal revisjonsenhet. Når vi likevel går noe nærmere inn på en drøfting av dette alternativet, har det sammenheng med at en slik landsdekkende enhet har et mye større potensiale til å bli en slagkraftig og kompetent enhet, enn alternativet med flere ulike distriktsrevisjoner uten noen samlet overordnet ledelse.

Dersom det skulle etableres en slik landsdekkende enhet, ville det ikke være ønskelig å gjøre den til en statlig instans. Dette ville gjøre skillet mellom statlig kontroll og kommunal egenkontroll flytende. En større kommunal revisjonsenhet ville derfor måtte være kommunalt forankret, i en form for interkommunalt samarbeid. En slik monopolenhet ville måtte omfatte samtlige kommuner. Det er imidlertid ikke realistisk at samtlige kommuner ville slutte seg til en slik ordning på frivillig basis.

Etablering av en slik enhet ville derfor måtte skje ved statlig styring. I lys av de grunnleggende prinsipper for forholdet mellom staten og kommunesektoren som regjeringen legger til grunn, er dette problematisk. Staten bør være tilbakeholden med å gi bindende regler og pålegg for hvordan kommunene skal organisere sin virksomhet.

Det kan riktignok argumenteres for at friheten til å organisere virksomheten først og fremst bør gjelde på området for alminnelig forvaltning og tjenesteyting, og at prinsippet ikke står like sterkt når det gjelder utforming av kontroll- og tilsynssystemer. Som det framgår av kommunelovens forarbeider, er kommunenes eget kontrollansvar sett som en komplementær størrelse i forhold til det statlige tilsynet. Dette er blant annet bakgrunnen for at en godt fungerende kommunal egenkontroll kan gi grunnlag for å redusere den direkte statlige kontroll med kommunene. Det samlede omfang av kontroll og tilsyn med og i kommunene er derfor av klar statlig interesse.

Den statlige interesse i kommunenes eget tilsynsarbeid angår likevel i første rekke kravene til hvilket innhold tilsynet skal ha. Det er ikke en like klar statlig interesse i hvordan tilsynsarbeidet organiseres, eller hvem som utfører arbeidet i praksis – så lenge visse grunnleggende prinsipper om uavhengighet og kompetanse er ivaretatt.

Etablering av en kommunalt forankret landsdekkende revisjonsenhet vil innebære at staten griper sterkt inn i hvordan tilsynsarbeidet i kommunesektoren skal organiseres. Etter departementets oppfatning vil en slik grad av statlig styring bare kunne forsvares dersom fordelene ved en slik enhet ville være betydelig større enn både dagens ordning med distriktsrevisjoner og en ordning der man åpner for konkurranseutsetting av revisjonen. Det er ikke åpenbart at en slik enhet vil innebære slike fordeler.

Selv om en slik enhet ville kunne gi et sterkt fagmiljø, og gi grunnlag for å tilby kommunene bedre revisjonstjenester enn i dag, ville den ha alle monopolets svakheter.

Selv om det etter departementets oppfatning ikke er ønskelig å etablere en egen landsdekkende offentlig instans som har monopol på å revidere kommuner ved statlig pålegg, er dette ikke til hinder for at kommuner eller andre på frivillig basis etablerer en enhet for kommunal revisjon som kan tilby sine tjenester til samtlige kommuner. Denne enheten vil i så fall delta i konkurransen på linje med andre revisjonsfirma.

Særlig om forholdet til Norges Kommunerevisorforbunds prosjekt ”PRO.REV” – prospekt for etablering av en landsdekkende kommunal revisjonsenhet

Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) har utarbeidet et prospekt med invitasjon til kommunene og fylkeskommunene om å etablere en landsdekkende enhet for revisjon av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Prospektet er etter det departementet kjenner til sendt samtlige kommuner og fylkeskommuner.

Dette initiativet står fullt ut for Norges Kommunerevisorforbunds egen regning. Departementet er informert om NKRF’s arbeid med dette prospektet, men er ikke involvert i utredningen av det.

NKRF’s målsetting er å etablere en landsdekkende revisjonsenhet – i form av et eget selskap eller en stiftelse - som i stor grad vil bestå av en sammenslutning av dagens kommunerevisjoner og distriktsrevisjoner.

Det framgår av departementets vurderinger ovenfor, at et slikt revisjonsselskap (eller stiftelse) ikke bør etableres som en obligatorisk ordning. Dersom det åpnes for konkurranseutsetting av revisjonen, vil dette likevel ikke være til hinder for at en slik enhet etableres. Det vil imidlertid ikke kunne skje ved statlig medvirkning. Gjennomføringen av dette vil eventuelt måtte skje frivillig gjennom at potensielle eiere tar initiativ til etablering av en slik enhet. Slike eiere kan eventuelt være kommuner og fylkeskommuner, revisorer og revisjonsselskaper, eller andre private rettssubjekter. En slik enhet vil kunne videreføre den kompetanse og kunnskap om kommunal virksomhet og kommunal revisjon som i dag ligger i de ulike kommunale og interkommunale revisjonsenhetene, og tilby sine tjenester i det marked for revisjon av kommuner som vil oppstå ved at loven åpner for konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

Få av høringsinstansene har merknader direkte til ”PRO.REV” – eller til spørsmålet om en landsdekkende revisjonsenhet generelt. Kommunenes sentralforbund (KS) gir imidlertid uttrykk for at det ”i en situasjon hvor kommunal revisjon har nøye vurdert hvordan den ved omorganisering skal sette seg bedre i stand til å møte de utfordringer en står overfor (PRO.REV prosjektet), vil (...) være gunstig å få avklart om denne ordningen vil bli igangsatt, og eventuelt avvente en evaluering av denne, før det drøftes å åpne for konkurranseutsetting av kommunerevisjonen”. KS har imidlertid ikke prinsipielle innvendinger til forslaget om å åpne for konkurranseutsetting, og peker på en del forhold som må finne en tilfredsstillende løsning i det videre arbeid dersom det åpnes for konkurranseutsetting. KS anmoder også om at det dersom det åpnes for privat revisjon i kommunesektoren, må legges opp en prosess som gjør at en unngår ukontrollert oppløsning av de revisjonsenheter som finnes i dag. KS peker i den sammenheng på at det bør gis tilstrekkelig tid til omstilling både for kommunesektoren og de ansatte.

Som det framgår ovenfor ser departementet det ikke som aktuelt å etablere en landsdekkende revisjonsordning for revisjon av kommuner som en obligatorisk ordning. For de kommuner som ønsker det vil det imidlertid ikke være noe til hinder for å delta i et omfattende interkommunalt samarbeid om revisjon – enten initiativet skulle komme fra Norges kommunerevisorforbund eller andre.

16.5.3 Kompetanse og uavhengighet

16.5.3.1 Allment

To svært sentrale aspekter ved kontroll- og tilsynsarbeid er kompetanse og uavhengighet. Det er derfor nødvendig å drøfte hvorvidt krav til kompetanse og uavhengighet taler for eller mot konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

I forhold til dette spørsmålet er det etter departementets oppfatning i utgangspunktet ikke avgjørende om arbeidet utføres av private eller offentlige instanser, men om det er skapt tilstrekkelig sikkerhet for at den som utfører tilsynsarbeidet har de nødvendige kvalifikasjoner til å gjøre de analysene som er aktuelle, og om vedkommende er uavhengig av den instans som er gjenstand for revisjon/ tilsyn.

Departementets syn er at hensynet til kompetanse og uavhengighet kan ivaretas både innenfor et system som åpner for at kontrollørene kan være private instanser, og et system som legger opp til at en offentlig instans skal kontrollere forvaltning av offentlige midler.

16.5.3.2 Kompetanse

Dersom det skulle bygges opp en stor offentlig revisjonsenhet for revisjon av kommuner – jamfør punkt 16.5.2.2 – er det liten tvil om at dette kunne bli en kompetent og slagkraftig enhet med betydelig tyngde. Det er imidlertid ikke åpenbart at dette ville sikre en mer kompetent kommunal revisjon enn det å åpne for konkurranseutsetting ville gjøre. Det må antas å være stor interesse i revisjonsbransjen for å gå inn på kommunemarkedet. Det er ikke grunn til å tvile på at aktørene i dette markedet ville satse ressurser på å kunne tilby kommunene de tjenester som kreves.

De betenkeligheter som knytter seg til etablering av en eller flere stor(e) – eventuelt en ”landsdekkende” - offentlig revisjonsenhet (jamfør punkt 16.5.2.2), tilsier at de kompetansemessige fordeler knyttet til en slik løsning burde være åpenbare og betydelige for at en slik radikal løsning skulle bli foretrukket. Departementet kan ikke se at det ville ha slike åpenbare fordeler å etablere en slik enhet. De eventuelle fordeler vil ikke oppveie de betenkeligheter med hensyn til statlig styring og etablering av offentlige monopoler som ligger i dette alternativet.

16.5.3.3 Uavhengighet

Hensynet til uavhengighet og objektivitet er grunnleggende for enhver tilsyns- og kontrollinstans. Revisorloven har strenge regler som skal sikre at revisor er uavhengig av den som revideres. Disse reglene er utformet med bakgrunn i de hensyn som gjør seg gjeldende i privat sektor. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at disse kravene også ville gjelde der en privat revisor får revisjonsoppdrag for en kommune. På denne bakgrunn ble det antatt at det ikke ville være nødvendig med spesialregler om uavhengighet for at det skal kunne åpnes for at revisjon av en kommune skal kunne settes ut til et privat revisjonsfirma.

Kredittilsynet (med tilslutning av Finansdepartementet) har i sin høringsuttalelse blant annet pekt på at de krav som følger av bestemmelsene om revisors uavhengighet og objektivitet i revisorloven, i utgangspunktet kun gjelder for oppdrag som gjelder revisjonspliktige etter revisorloven. Hvor en registrert eller statsautorisert revisor påtar seg oppdrag av en annen art enn årsregnskapsrevisjon etter revisorloven, gjelder i utgangspunktet ikke lovens krav til uavhengighet og objektivitet. Eksempelvis vil dette være tilfelle hvor en privat ansatt revisor utøver forvaltningsrevisjon for en kommune. Departementet vil bemerke at den nærmere utforming av kravene til uavhengighet og objektivitet for kommunerevisorer ansatt i kommunen (eller av en interkommunal enhet), og til privat ansatte revisorer som eventuelt vil få revisjonsoppdrag for en kommune, vil bli et sentralt tema i det videre lovarbeid. Slike lovregler vil måtte sikre den nødvendige uavhengighet for enhver som skal kunne ta revisjonsoppdrag for en kommune.

16.5.3.4 Statlig tilsyn med revisorer

For registrerte og statsautoriserte revisorer og revisjonsselskaper utøver Kredittilsynet et nærmere bestemt statlig tilsyn. For kommunerevisorer eksisterer i dag ingen særskilte tilsynsordninger fra statens side. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at det i forbindelse med det forestående lovarbeid vil være naturlig å komme nærmere tilbake til dette spørsmålet.

Kredittilsynet påpeker i sin høringsuttalelse at private revisorers utøvelse av oppgaver som i dag påligger kommunerevisjonen, i utgangspunktet vil falle utenfor den del av revisorers virksomhet som Kredittilsynet har tilsyn med. Kredittilsynets tilsyn med godkjente revisorer og revisjonsselskapers virksomhet er i utgangspunktet avgrenset av revisorlovens anvendelsesområde. Kredittilsynet (med tilslutning av Finansdepartementet) gir uttrykk for at det ikke ser grunn til å utvide revisorlovens anvendelsesområde til også å omfatte annen virksomhet enn som nevnt i revisorloven § 1-1, og mener et eventuelt tilsyn med de oppgaver som i dag ivaretas av kommunerevisjonen hører naturlig hjemme sammen med den kontroll som finner sted av kommunens disposisjoner for øvrig. Kredittilsynet peker også på at man generelt bør være varsom med å initiere nye tilsynsområder, og at det i den forbindelse bør utredes om det foreligger et behov for tilsyn med denne type revisjon, uansett om den utføres av private eller kommunale revisorer. Departementet vil komme nærere tilbake til disse spørsmål i det etterfølgende lovarbeid.

16.5.4 Nærmere om revisjonens oppgaver – kravene til tilsynets innhold

16.5.4.1 Innledning

Kravene til innhold av kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunene framgår av kommuneloven § 60 nr. 7 og forskrift av 13. januar 1993 om revisjon og kontrollutvalg. Det framgår av forskriftenes § 5 at kommunerevisjonens oppgaver etter kommuneloven er tredelt. Revisjonen skal revidere kommuneregnskapet, administrasjonens internkontroll, og utføre forvaltningsrevisjon. I tillegg skal kommunerevisjonen revidere skatteregnskapet og overformynderiregnskapet. Revisjonen skal også være sekretariat for kontrollutvalget, jamfør forskrift om kontrollutvalg § 3. Se nærmere om disse oppgavene i punkt 16.5.4.2 – 16.5.4.7 nedenfor.

Det framgår at oppgavene som i dag ligger til kommunerevisjonen er betydelig videre enn det som forstås med revisjon i tradisjonell forstand. Særlig den nære koblingen mellom kontrollutvalget og revisjonen gjør at revisjonen må ses som et ledd i en helhet som utgjør kommunelovens krav til kommunenes ”egenkontroll”.

I dette kapitlet skal de enkelte av revisjonens (hoved)oppgaver drøftes i forhold til spørsmålet om konkurranseutsetting. Spørsmålet er om det er noe ved oppgavenes art som taler mot å åpne for konkurranseutsetting, og om det er noen oppgaver som av denne grunn ikke bør kunne konkurranseutsettes.

16.5.4.2 Revisjon av kommuneregnskapet

Revisjon av kommuneregnskapet dreier seg om revisjon i tradisjonell forstand. I statlig sektor er det Riksrevisjonen som reviderer statsregnskapet. Kommunenes regnskap er bygd på andre prinsipper enn regnskapsloven.

Interkommunale selskaper (IKS) skal imidlertid i henhold til Forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper av 17.12.99 følge regnskapsloven, men deltakerne har anledning til å velge det kommunale regnskapssystemet i stedet. Kommunale og fylkeskommunale foretak (KF) som driver næringsvirksomhet, skal følge regnskapsloven, jamfør Forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak av 17.12.99.

Private revisjonsselskap som skal drive kommunal revisjon, må som følge av forskjellen i regnskapssystem og regelverk mellom kommunal og privat virksomhet skaffe seg den nødvendige tilleggskompetanse. Med den grunnleggende kompetansen som finnes i disse selskapene, vil det etter departementets syn ikke utgjøre noen avgjørende merkostnad. I et hvert selskap som driver næringsvirksomhet vil det være behov for å foreta vurderinger av så vel den resultatmessige som den finansielle utviklingen. Store foretak som følger regnskapsloven har i dag et krav om å utarbeide en kontantstrømanalyse som viser hvordan selskapet er tilført finansielle midler og hvordan disse midlene er anvendt.

16.5.4.3 Revisjon av internkontrollen

Regler om administrativ internkontroll i kommunen er pr. i dag ikke regelfestet. I den tidligere budsjett- og regnskapsforskriften (fra 1990) § 15 het det blant annet at ”den interne kontroll skal sikre at kommunen når de formål og målsettinger som er satt – både på overordnet nivå og for de ulike aktiviteter. En effektiv kontroll er til stede når ledelsen styrer systemene på en slik måte at det gir rimelig sikkerhet for at disse formål og målsettinger nås”. Noen tilsvarende bestemmelse er ikke videreført i nye forskrifter, men det legges til grunn som fast praksis at kommunens administrasjonssjef har ansvar for å etablere en betryggende internkontroll i administrasjonen. Utarbeidede rutiner skal dokumenteres og være gjenstand for løpende oppfølging.

Det er i praksis en flytende overgang mellom internkontroll og revisjon. Der det er etablert gode internkontrollsystemer kan revisor i noen grad basere seg på å kontrollere at slike systemer er etablert, slik at det i mindre grad vil være nødvendig å foreta en mer detaljert og tidkrevende kontroll gjennom revisjonsarbeidet. Prinsipielt er det imidlertid et klart skille mellom internkontroll og revisjon.

Det ligger ikke noe i revisors arbeid med revisjon av internkontrollsystemer i kommunene som kan tale mot konkurranseutsetting av denne delen av revisjonens oppgaver.

16.5.4.4 Forvaltningsrevisjon

Forvaltningsrevisjon er ikke revisjon i tradisjonell forstand (regnskapsrevisjon). Det dreier seg her om analyser som kan kreve en bred faglig tilnærming. I statlig sektor har Riksrevisjonen ansvar for å utøve forvaltningsrevisjon. Det dreier seg om analyser av økonomiforvaltning, kostnadseffektivitet og måleffektivitet.

Etter kommuneloven § 60 nr. 7 skal revisjonen ”kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater.”

På det tidspunkt kommuneloven ble vedtatt var denne formuleringen langt på vei likelydende med Riksrevisjonens definisjon av forvaltningsrevisjon. Riksrevisjonens definisjon har siden dette blitt justert noe, men uten at dette utgjør noen vesentlig forskjell i forhold til kommunelovens definisjon.

Riksrevisjonens definisjon lyder slik:

”Systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger”. (Jamfør Riksrevisjonens forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen).

I forarbeidene til kommuneloven framgår at det ble lagt særlig vekt på betydningen av god kjennskap til kommunens virksomhet i forbindelse med vurderingen av hvorvidt kommunerevisor burde være offentlig ansatt. På denne bakgrunn ble det antatt at en ordning med kommunalt ansatte revisorer ville gi større muligheter til å lykkes med forvaltningsrevisjon.

Det kan være grunn til å stille spørsmål ved om ikke betydningen av at den som utfører forvaltningsrevisjon er en kommunalt ansatt ”revisor” ble vektlagt for sterkt. Det er åpenbart viktig at den som skal utføre analyser av økonomi, kostnadseffektivitet og måleffektivitet i kommunene har god innsikt i den kommunale forvaltning. Det er imidlertid ikke påkrevet at de personer som skal gjøre slike analyser har et ansettelsesforhold til kommunen. Det avgjørende er ikke om den som skal gjøre arbeidet er offentlig eller privat ansatt, men om vedkommende har den nødvendige kompetanse. Det er liten grunn til å tvile på at private revisjonsfirma som er interessert i å gå inn på kommunemarkedet vil opparbeide den nødvendige kompetanse til å gjennomføre forvaltningsrevisjonsprosjekter i kommuner.

Ettersom forvaltningsrevisjonsprosjekter gjerne innebærer analyser som krever tverrfaglig kompetanse, er det heller ikke den enkelte medarbeiders kompetanse som er avgjørende. Like viktig er det å ha muligheter til å etablere et godt fagmiljø. De fleste kommuner omfattes av en såkalt distriktsrevisjon – der revisjonen utføres av en interkommunal enhet. I kommunelovens forarbeider er det framhevet at slike distriktsrevisjoner bør utbygges og utvikles.

Erfaringen i de årene som er gått siden kommuneloven trådte i kraft i 1993, gir også klare indikasjoner på at de revisjonsenhetene som lykkes med forvaltningsrevisjon er de som er av en viss størrelse, og der man har hatt mulighet til å etablere en egen enhet for forvaltningsrevisjon.

Et slikt fagmiljø vil også kunne bygges opp av private firma som får mulighet til å gå inn på dette markedet.

På denne bakgrunn er det etter departementets oppfatning ikke grunn til å anta at det vil gi dårligere muligheter for å utvikle et godt fagmiljø for forvaltningsrevisjon dersom det åpnes for konkurranseutsetting av denne oppgaven.

16.5.4.5 Revisjon av skatteregnskapet (skatteoppkreverfunksjonen)

Lov av 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt (skattebetalingsloven) § 56 nr. 1 gir Finansdepartementet myndighet til å fastsette instruks som kommunerevisoren skal følge i sitt arbeid med kontroll av betaling, innkreving og fordeling av skatt og revisjon av skatteregnskapet med videre. Skatteinstruks for kommunerevisorene ble fastsatt av Finansdepartementet 25. mai 1998. Instruksen § 1-3 fastsetter at instruksjonsmyndighet og tilsyn overfor kommunerevisor på instruksens område utøves av Finansdepartementet, og at kommunerevisor er underlagt Finansdepartementet i faglige saker etter instruksen. Finsansdepartementet kan la seg bistå av skattefogdkontorene og Skattedirektoratet i utøvelsen av sine funksjoner. Revisjonsberetninger skal sendes Finansdepartementet via skattefogdkontorene og Skattedirektoratet med kopi til Riksrevisjonen, kommunens kontrollutvalg og fylkeskommunens administrasjonssjef, jamfør § 2-5 nr. 1. Rapporter om alvorlige regnskapsmessige feil, mangler og svakheter samt misligheter ved kassaettersyn skal sendes til skattefogdkontorene og kommunens kontrollorgan med gjenpart til Skattedirektoratet, Finansdepartementet og Riksrevisjonen, jamfør § 2-4.

Denne revisjonsoppgaven berører forvaltningen av landets skattesystem og er underlagt statens faglige ansvar ved Finansdepartementet. Etter skattebetalingsloven og Finansdepartementets skatteinstruks for kommunerevisorene går kommunerevisjonens rolle lengre enn ren revisjon av skatteregnskapet, idet kommunerevisjonen skal dekke hele skatteoppkreverfunksjonen (skatteregnskapet, fellesinnkrevingen og arbeidsgiverkontrollen).

Det er ovenfor pekt på at det ikke synes å være avgjørende prinsipielle grunner som taler mot å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Revisjon av skatteoppkreverfunksjonen reiser imidlertid spesielle spørsmål knyttet til det offentliges kontroll med skatteinnfordringen. I høringsnotatet ble det av denne grunn ikke foreslått å konkurranseutsette kommunerevisjonens oppgaver på skatteområdet. Det vil kreve ytterligere utredning før det kan tas stilling til om det kan åpnes for konkurranseutsetting av revisjonsoppgavene på dette området, og det er ikke mulig å ta endelig stilling til dette her i kommuneproposisjonen. Revisjonsordningen på dette området må vurderes nærmere i samråd med Finansdepartementet som overordnet faglig myndighet for både skatteoppkreverne/skatteregnskapet og kommunerevisjonens revidering av skatteoppkreverne/skatteregnskapet. De spørsmål som må finne sitt svar knytter seg særlig til habilitet/uavhengighet og taushetsplikt/konfidensialitet for revisor.

Riksrevisjonens kommentarer i høringsrunden er knyttet til spørsmålet om konkurranseutsetting av revisjon på skatteinnfordringsområdet. Riksrevisjonen viser til at kontrollansvaret på dette området er delt mellom Riksrevisjonen og kommunerevisjonene, og at Riksrevisjonen har nær kontakt med kommunerevisorene i forbindelse med revisjon på skatteregnskapsområdet. På denne bakgrunn framheves viktigheten av at det legges opp til en revisjonsordning som gjør at et slikt samarbeid kan videreføres. I den forbindelse peker Riksrevisjonen på at det må gjøres en grundig vurdering av habilitetsspørsmål i forbindelse med en vurdering av konkurranseutsetting av revisjon av skatteregnskapene. Det bes om at saken sendes Riksrevisjonen til uttalelse på ordinær måte dersom departementet kommer til at konkurranseutsetting kan være aktuelt på dette området. Riksrevisjonen ber også om at saken tas opp med Riksrevisjonen dersom det ikke skal være konkurranseutsetting på dette området, og revisjonsordningen derfor må vurderes nærmere. Departementet vil bemerke at dersom det åpnes for konkurranseutsetting av kommunerevisjonens oppgaver utenfor skatteområdet, men ikke for revisjon av skatteoppkreverfunksjonen, må det etableres en betryggende ordning for revisjon på skatteområdet. Herunder må det avgjøres hvem som skal ha ansvar for revisjon på dette området. Den nærmere utredning av dette bør foregå i to trinn: Det bør først vurderes om det gjennom lovregler om uavhengighet/habilitet/ taushetsplikt er mulig å etablere et rammeverk som gjør det faglig forsvarlig å helt eller delvis åpne for konkurranseutsetting også på dette området. Dersom man etter en slik vurdering kommer til at dette ikke er mulig, bør revisjonsansvaret trolig fortsatt ligge til kommunene. Det må i så fall utredes hvordan en faglig forsvarlig kommunal revisjonsordning skal etableres i en situasjon der det for kommunerevisjonens øvrige oppgaver er anledning til konkurranseutsetting.

16.5.4.6 Revisjon av overformynderiregnskapet

Etter vergemålsloven (lov av 22 april 1927 nr. 3) § 85 skal revisjon av overformynderiregnskapene utføres av den kommunale revisjon. Det vil kreve lovendring dersom det skal åpnes for å sette ut revisjonen av dette regnskapet til private revisjonsfirma.

Justis- og politidepartementet har i forskrift av 27. juni 1975 gitt nærmere regler om føring av overformynder- og vergeregnskaper, revisjon med videre. Revisjonen skal påse at overformynderiets regnskapsførsel og formuesforvaltning er i samsvar med vergemålsloven og regler som departementet har fastsatt i medhold av loven. Den årlige revisjonsberetning stilles til Fylkesmannen.

I de kommuner som velger å konkurranseutsette revisjonen vil situasjonen kunne være at den kommunale revisjonsenhet blir lagt ned, og det vil bare være private tilbydere i rimelig nærhet. Bestemmelsen i vgml. § 85 må derfor også åpne for å sette ut revisjonen til private dersom det skal åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

Justisdepartementet gjør i sin høringsuttalelse oppmerksom på at det er nedsatt et utvalg (Vergemålsutvalget) som blant annet skal revidere hele umyndiggjørelses- og vergemålslovgivningen. Det foreventes at utvalgets arbeid er ferdig 01.07.2003. Justisdepartementet anmoder om at et eventuelt forslag til konkurranseutsetting av kommunal revisjon sendes Vergemålsutvalget.

16.5.4.7 Funksjonen som sekretariat for kontrollutvalget

Det er på det rene at sekretariatet for kommunens kontrollutvalg må ha tilgang på en bredt sammensatt kompetanse. Det kommunale kontrollutvalgets virkeområde vil f. eks. ofte omfatte problemer som reiser juridiske spørsmål. Kontrollutvalget har et åpenbart behov for å kunne knyttet til seg slik kompetanse. Av prinsipielle grunner knyttet til kontrollutvalgets uavhengighet, bør denne kompetansen ikke være en del av kommunens administrasjon. Det er to alternativer for hvor denne kompetansen kan hentes fra. Utvalget kan kjøpe, for eksempel juridisk kompetanse i det private marked, eller ansette et eget sekretariat med slik kompetanse.

I forhold til konkurranseutsetting er spørsmålet om det skal lovfestes at kontrollutvalget skal ha et eget sekretariat, eller om kommunen skal stå fritt til å leie/kjøpe inn denne kompetansen.

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at det ikke kunne se avgjørende argumenter mot at kommunen selv skal kunne velge om man vil ansette et eget sekretariat eller om oppgaven skal settes ut til et privat firma.

Det kan imidlertid reises spørsmål om det bør lovfestes krav til et ”minimumssekretariat”, for eksempel i form av et lovkrav om at kontrollutvalget skal ha en ansatt sekretær som selv skal kunne avgjøre om han/hun vil ansette flere eller kjøpe inn kompetanse som sekretæren selv ikke kan tilby. Det kan være en god løsning at loven stiller krav om at kontrollutvalget skal ha en sekretær som er ansvarlig for forberedelsen av de saker som legges fram for kontrollutvalget. Det ville i så fall være naturlig at denne enheten eller personen også hadde et særlig ansvar for å tilrettelegge informasjonen for kommunestyret.

Dersom kontrollutvalget skal være ansvarlig for å skaffe tilfredstillende revisjon, og ha en ”bestillerfunksjon” i forbindelse med valg av revisor, vil det i praksis også være nødvendig at utvalget har et sekretariat som kan forberede ”bestiller”-saken for utvalget.

Et særskilt spørsmål er om den øverste ansvarlige revisor skal være kommunalt ansatt – og om kommunen skal pålegges å ha en enhet som skal kvalitetssikre revisjonens arbeid. Man kan tenke seg en løsning der det er adgang til å konkurranseutsette det løpende revisjonsarbeid, men der det samtidig stilles krav om at kommunen skal ha en instans som er ”ansvarlig” revisor i forhold til kommunen/kontrollutvalget. Dette har sammenheng med spørsmålet om kommunen bør ha en ”bestillerkompetanse” – og om denne kompetansen skal sikres ved lov eller om kommunen selv skal kunne vurdere behovet for å ha slik kompetanse.

En del høringsinstanser har pekt på at et krav om lovfesting av et eget sekretariat for kontrollutvalget kan være problematisk i små kommuner. Samtidig har flere pekt på at det vil være viktig å sikre en kompetent ”bestillerfunksjon” ved en eventuell åpning for konkurranseutsetting.

Departementet vil bemerke at eventuell lovfesting av krav om eget sekretariat for kontrollutvalget vil bli vurdert i forbindelse med det etterfølgende lovarbeid. Her vil også spørsmålet om hvordan man kan sikre ”bestillerkompetanse” bli nærmere vurdert.

16.5.5 Effekter av konkurranseutsetting for arbeidstakere i kommunal revisjon

For kommuner som eventuelt velger å konkurranseutsette revisjonen vil det kunne reise seg arbeidsrettslige spørsmål for revisjonens ansatte. Disse konsekvensene er imidlertid ikke av en prinsipielt annen karakter enn de spørsmål som reiser seg ved konkurranseutsetting på andre områder av kommunens virksomhet, der det allerede i dag er anledning til konkurranseutsetting.

Departementet ser derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på dette i denne omgang. Det vil imidlertid være naturlig å redegjøre nærmere for konsekvensene for de ansatte i forbindelse med lovarbeidet.

Flere interkommunale revisjonsenheter er egne rettssubjekter. Dette reiser særlige spørsmål om hvilke konsekvenser konkurranseutsetting vil ha for arbeidstakerne i disse virksomhetene. Dette vil også måtte vurderes i forbindelse med lovframlegget.

16.5.6 Økonomisk administrative konsekvenser (for staten og for kommunene)

Dersom det åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon er det nærliggende å anta at en rekke kommuner vil benytte seg av denne muligheten. Den struktur med interkommunale revisjonsenheter som eksisterer i dag vil derfor trolig undergå vesentlige endringer. Det er vanskelig å anslå hvor mange kommuner som eventuelt vil ansette egne revisorer – i den enkelte kommune eller gjennom en interkommunal enhet - i stedet for å konkurranseutsette revisjonen. Det er også usikkert i hvilken grad det vil være mulig for en kommune som ønsker det å ansette egne revisorer i stedet for å konkurranseutsette revisjonen. Dersom NKRF’s initiativ med etablering av en landsdekkende kommunerevisjonsenhet blir realisert, vil trolig mange av de som i dag arbeider i kommunale revisjonsenheter bli ansatt i den nye enheten. Dette vil avhenge av hvordan markedet for kommunale revisjonstjenester utvikler seg.

De økonomiske effektene for kommunene er usikre. Ut fra en generell antakelse om at konkurranse bidrar til kostnadseffektivisering, vil kommunenes og fylkeskommunenes kostnader ved revisjon gå ned. Det er imidlertid vanskelig på forhånd å si noe om de økonomiske effektene av å åpne for konkurranseutsetting av revisjon. Det foreligger en artikkel der spørsmålet er belyst ut fra økonomisk organisasjonsteori, men denne gir ikke noen entydig konklusjon (Johnsen, Robertsen og Åsland – en studie under forskningsprogrammet ”offentlig sektor i endring” (OSIE), finansiert av Norges forskningsråd).

For staten vil effekten av å åpne for konkurranseutsetting ikke i seg selv føre til vesentlige administrative eller økonomiske virkninger. En mulig reservasjon må likevel gjøres for det tilfelle at revisjon av kommunens skatteoppkreverfunksjon må legges opp på en annen måte enn i dag. Dersom revisjon av skatteoppkreverfunksjonen ikke skal kunne overlates til private revisjonsfirma, vil det måtte vurderes nærmere hvordan en faglig tilfredsstillende revisjon på dette området skal etableres.

16.5.7 Nærmere om høringsuttalelsene

Som nevnt under punkt 16.1 ble et forslag om å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon sendt på alminnelig høring (i form av et høringsnotat) 11. mars, med høringsfrist 23. april.

Samlet sett gir et flertall av høringsinstansene tilslutning til at det åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Dersom de forskjellige typer av høringsinstanser ses hver for seg er bildet noe mer variert. Nedenfor redegjøres noe nærmere for de enkelte kategorier av høringsinstanser.

Ca. 85 kommuner har avgitt uttalelse. Et stort flertall støtter forslaget. Blant fylkeskommunene (11) gir et knapt flertall tilslutning, mens de øvrige i hovedsak gir uttrykk for at spørsmålet burde undergis en grundigere vurdering før det kan gjøres et prinsippvedtak om dette.

Kommunale og fylkeskommunale revisjonsenheter går i hovedsak mot eller gir uttrykk for skepsis til forslaget. En del av revisjonsenhetene gir imidlertid uttrykk for at de ikke går mot på prinsipielt grunnlag, men peker på forhold som må utredes nærmere i det følgende lovarbeid.

De departementer som har uttalt seg gir enten tilslutning til forslaget eller har ingen merknader. De fylkesmenn som har avgitt uttalelse (6) går ikke prinsipielt imot, men peker på en del forhold som etter deres oppfatning bør utredes nærmere.

De øvrige instanser gir i hovedsak tilslutning til forslaget. Et unntak her er LO, Kommuneforbundet, KFO og YS som går i mot. Kommunenes sentralforbund går ikke imot på prinsipielt grunnlag, men mener at det først burde utredes nærmere hvordan Norges Kommunerevisjonsforbunds prospekt for en landsdekkende kommunerevisjonsenhet kunne realiseres før det tas stilling til konkurranseutsetting. Kommunerevisorforbundet går heller ikke i mot på prinsipielt grunnlag, men peker på en del forhold som etter forbundets oppfatning burde utredes nærmere før Stortinget tar stilling til spørsmålet.

For de av høringsinstansene som uttrykker skepsis eller går i mot forslaget, gir flere uttrykk for at spørsmålet om å åpne for konkurranseutsetting burde vært utredet mer før det tas stilling til dette. En del gir uttrykk for at det først burde vært tatt stilling til målsettingen for kommunalt tilsynsarbeid generelt før det ble åpnet for konkurranseutsetting. Andre gir uttrykk for at en risiko ved å åpne for konkurranseutsetting kan være at det fagmiljø som i dag eksisterer i kommunale revisjonsmiljøer blir oppsplittet og forringet, og at dette særlig kan bli et problem i distriktskommunene. Flere av disse høringsinstansene gir også uttrykk for at det knytter seg problemer til uavhengighet/habilitet ved konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

En svakhet ved noen av høringsuttalelsene er at det ikke alltid framgår klart om vedkommende instans går mot å åpne mulighet for konkurranseutsetting, eller om det ikke anses formålstjenlig å benytte seg av en slik adgang.

16.5.8 Departementets endelige vurdering og samlet konklusjon

Departementet kan ikke se avgjørende argumenter mot å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Kommunene bør selv kunne velge om revisjon skal utføres av egne ansatte kommunerevisorer –eventuelt i interkommunale enheter - eller om oppgaven skal settes ut til et privat firma.

Som det framgår av punkt 16.5.7 gir noen høringsinstanser uttrykk for at det ikke kan treffes et prinsippvedtak om å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon uten å utrede enkelte forhold nærmere. Etter departementets vurdering er de anførsler som er framkommet i høringsrunden ikke tilstrekkelig tungtveiende til å gjøre unntak fra prinsippet om at det bør være anledning til konkurranseutsetting dersom ikke særlige grunner taler mot det.

Til anmodningen om ytterligere utredning vil departementet ellers bemerke at det av åpenbare grunner ikke vil være mulig fullt ut å kartlegge konsekvensene av konkurranseutsetting før man ser hvor mange kommuner som vil benytte seg av dette, og hvor mange som velger å beholde en egen kommunal revisjonsenhet. Det er her grunn til å understreke at det etter departementets forslag vil være opp til den enkelte kommune om man vil benytte seg av en mulighet til konkurranseutsetting, beholde en egen kommunal revisjonsenhet, eller delta i et interkommunalt samarbeid om revisjon med andre kommuner i regionen. Etter departementets vurdering er det liten grunn til å tvile på at et fleksibelt system der kommunene selv kan bestemme dette vil være fullt ut faglig forsvarlig. Det er betydelig interesse blant store og ressurssterke private aktører for å gå inn på dette markedet og tilby de tjenester som kreves. Samtidig vil det være mulig å etablere større interkommunale enheter, eventuelt en egen revisjonsenhet som kan tilby sine tjenester på landsbasis i tråd med Kommunerevisorforbundets eget initiativ.

Det er samtidig grunn til å peke på at ansvaret for å utøve tilsyn i kommunen/fylkeskommunen fortsatt vil være folkevalgt forankret i kommunestyre/fylkesting. Det tas sikte på å videreføre ordningen med obligatoriske kontrollutvalg som skal forestå det nærmere tilsyn på vegne av kommunestyre/fylkesting. Denne folkevalgte forankring av tilsynsansvaret er et sentralt prinsipp. Departementet kan imidlertid ikke se at det er grunn til å avskjære kommunene og fylkeskommunene fra selv å bestemme hvem som skal utføre det nærmere tilsynsarbeid i praksis - enten dette gjelder regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon eller annen kontroll. Viktigere enn hvem som utfører tilsynsarbeidet i praksis, er innholdet av det tilsynsarbeid som utøves. Dette vil bli et sentralt tema i det videre lovarbeid.

Også en rekke andre forhold vil måtte avklares i et etterfølgende lovarbeid. Som nevnt vil det være et hovedtema i lovproposisjonen å gå nærmere inn på innholdet i kontroll- og tilsyn. Både kontrollbehov og kontrollmulighet må drøftes - derunder må det drøftes hvilke interesser som skal tilgodeses med den informasjon kontrollen bringer. Spørsmålet om sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalget må også avklares. Videre må det tas stilling til de utfordringer for kontroll- og tilsynsarbeidet som ligger i at kommunene synes å skille ut større deler av sin virksomhet i mer eller mindre fristilte organisasjonsmodeller, som blant annet selskaper. Det må også tas stilling til en rekke andre forhold. Departementet kan imidlertid ikke se at dette har betydning for spørsmålet om hvorvidt det bør åpnes for konkurranseutsetting eller ikke. Etter departementets vurdering er det således ikke nødvendig å utrede disse forhold nærmere for å kunne ta stilling til prinsippspørsmålet om hvorvidt det skal åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

På den annen side vil svaret på spørsmålet om hvorvidt det skal åpnes for konkurranseutsetting eller ikke, ha betydning for hvordan lovverket om kommunalt tilsyn mer konkret skal utformes. Lovverket må enten tilpasses en situasjon der kommunene står fritt til å velge revisor, eller en situasjon der det skal være en lovfestet kommunal revisjonsordning. Dersom det ikke skal åpnes for konkurranseutsetting vil det etter departements vurdering være nødvendig med en betydelig grad av statlig styring for å etablere kommunale revisjonsenheter som er store nok til å møte framtidens utfordringer. I praksis ville det trolig måtte innebære statlige pålegg om etablering av en rekke større interkommunale enheter for revisjon. Departementet ser en slik omfattende bruk av statlige pålegg som lite ønskelig.

En rekke høringsinstanser har pekt på mulige habilitetskonflikter dersom private revisjonsselskaper skal kunne revidere kommuner. Til dette vil departementet bemerke at regler om uavhengighet/habilitet vil være en nødvendig del av det lovverk som må etableres i en ordning med mulighet for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Hensynet til uavhengighet og objektivitet er grunnleggende for enhver tilsyns- og kontrollinstans. På samme måte som det i dag gjelder strenge regler om dette både for kommunale revisorer og i privat sektor, vil det måtte vedtas regler som sikrer nødvendig uavhengighet og legitimitet for alle som skal ha revisjonsoppdrag for en kommune. Det kan ikke utelukkes at slike regler vil føre til at enkelte revisorer/revisjonsselskap etter en konkret vurdering vil være avskåret fra å revidere bestemte kommuner, men departementet kan ikke se at dette i seg selv utgjør et argument mot å åpne for konkurranseutsetting av revisjonen.

Det framgår ovenfor at det er gjort en reservasjon for konkurranseutsetting av revisjon på skatteoppkreverfunksjonen, jamfør drøftelsen under punkt 16.5.4.5. Det legges derfor ikke opp til å åpne for konkurranseutsetting av denne revisjonsoppgaven nå. Departementet vil komme nærmere tilbake til spørsmålet om revisjon av skatteoppkreverfunksjonen.

Departementet varsler med dette at en tar sikte på å fremme et lovforslag om kommunalt kontroll- og tilsynsarbeid, basert på at det i loven åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

17 Merverdiavgiftsutvalget

Ved kongelig resolusjon av 11.01.02 ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å vurdere forslag til løsninger som gjør at merverdiavgiftsregelverket virker nøytralt for kommunenes beslutninger. Utvalget skulle også vurdere merverdiavgiftsregelverket i forhold til kommunale eller fylkeskommunale samarbeidsløsninger om oppgaver. Utvalget leverte 22.03.02 en delrapport, hvor utvalget omtalte og kort vurderte ulike løsningsalternativer. Utvalget skisserte i delrapporten tre løsninger som synes mest aktuelle og som utvalget vil vurdere videre og konkretisere nærmere i sin endelige innstilling innen utgangen av 2002.

17.1 Bakgrunn og mandat

Bakgrunnen for at utvalget ble satt ned, er at merverdiavgiftssystemet gir offentlig virksomhet økonomisk motivasjon til egenproduksjon av tjenester som er avgiftspliktige i henhold til merverdiavgiftsregelverket, framfor å kjøpe tjenestene fra private aktører. Dette skyldes at store deler av offentlig sektor er utenfor merverdiavgiftssystemet og dermed ikke får trekke fra inngående merverdiavgift på sine innkjøp. Offentlige virksomheter vil dermed kunne ”spare” merverdiavgiften ved å produsere tjenestene selv. Problemstillingen er blitt aktualisert i forbindelse med Merverdiavgiftsreformen 2001, hvor det ble innført generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester.

I henhold til mandatet er utvalget på prinsipielt grunnlag bedt om å vurdere løsninger som likestiller kommunal egenproduksjon og kjøp av tjenester i forhold til merverdiavgiften. Aktuelle løsninger kan enten finnes innenfor eller utenfor merverdiavgiftssystemet.

Mandatet uttrykker videre at også regelverket om offentlig virksomhet som drives i fellesskap og tjenesteomsetning mellom kommunene bør vurderes.

17.2 Løsninger som er vurdert

De modeller utvalget har vurdert er følgende:

• avgiftspålegg for utvalgte virksomheter

• instruks om å se bort i fra merverdiavgiften

• fritak for merverdiavgift ved omsetning til kommunal virksomhet

• fradragsrett for inngående merverdiavgift for kommunal virksomhet

• kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet

• utvidet avgiftsplikt for kommunale virksomheter.

Enkelte av disse modellene er det etter utvalgets mening ikke aktuelt å vurdere nærmere, og disse er derfor allerede nå forkastet. Ved vurderingen av hvilke løsninger det skal arbeides videre med har utvalget særlig fokusert på i hvilken grad de ulike alternativene

• kan bidra til å fjerne konkurransevridninger ved kommunenes valg mellom egenproduksjon og kjøp fra andre

• medfører at det oppstår nye konkurransevridninger mellom kommunale og private leverandører av samme type tjenester

• vil bryte med prinsippet om merverdiavgiften som en generell skatt på innenlands forbruk av varer og tjenester

• medfører økte administrative kostnader for avgiftsforvaltningen, kommunesektoren og de næringsdrivende

• ikke strider med EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet.

Utvalget viser for øvrig til mandatet, hvor det framgår at løsningene skal kunne gjennomføres uten at balansen i statsbudsjettet endres. Dette medfører at alle løsninger som vil innebære provenytap for staten, vil måtte dekkes inn slik at det ikke endrer statsbudsjettets balanse. Utvalget legger derfor til grunn at eventuelle endringer i merverdiavgiftsbelastningen for kommunene må motvirkes gjennom tilsvarende budsjettiltak overfor kommunene.

17.3 Løsninger som ikke vil bli nærmere vurdert

Utvalget anser en modell med avgiftspålegg for utvalgte virksomheter eller instruks om å se bort fra merverdiavgiften, som lite aktuelle. Disse modellene vil ikke bli vurdert i utvalgets videre arbeid.

Utvalget har også vurdert en modell med fritak for å beregne merverdiavgift for leveranser til kommunene (nullsats for leverandørene). Et generelt avgiftsfritak vil få virkning for alle private avgiftspliktige som omsetter til kommunesektoren. Mange næringsdrivende vil dermed både få avgiftspliktig og avgiftsfri omsetning. Et slikt system medfører administrative kostnader for de næringsdrivende, og gir nye konkurransevridninger. I tillegg peker utvalget på at denne modellen innebærer et markert brudd med merverdiavgiftssystemet. Merverdiavgiften er en generell form for beskatning av innenlands forbruk av varer og tjenester. Et fritak for omsetning til kommuner vil bidra til å svekke systemets generelle karakter og vil også berøre svært mange næringsdrivende som ved en slik løsning vil få delt virksomhet. Utvalget mener på denne bakgrunn at denne modellen ikke er aktuell.

17.4 Løsninger utvalget vil se nærmere på

Utvalget har valgt å se nærmere på en løsning som innebærer at kommunene gis utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift innenfor merverdiavgiftssystemet. En slik løsning kan fjerne konkurransevridningene mellom egenproduksjon og kjøp fra andre. Løsningen kan imidlertid medføre nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter som ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift.

Løsningen vil innebære et systembrudd med merverdiavgiftssystemet. På den annen side vil en slik løsning basere seg på et etablert system og må samlet sett antas å medføre mindre administrative kostnader for avgiftsmyndighetene og leverandører enn en fritaksordning. Utvalget har på denne bakgrunn valgt å se nærmere på denne løsningen i det videre arbeidet.

Utvalget er i mandatet spesielt bedt om å vurdere om det kan utformes egnede kompensasjonsordninger utenfor merverdiavgiftssystemet. En kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet kan på samme måte som en ordning med utvidet fradragsrett fjerne konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Det kan imidlertid oppstå nye konkurransevridninger mellom virksomheter som omfattes av kompensasjonsordningen og virksomheter som ikke omfattes.

Utvalget mener at en kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet kan være en egnet løsning og vil vurdere en slik løsning nærmere fram mot sin endelige innstilling. Utvalget vil peke på at slike ordninger i dag gjelder både i Sverige, Finland og Danmark. Det vil også bli vurdert om en kompensasjonsordning kan gjennomføres med utgangspunkt i en forbedring og utvidelse av eksisterende ordning, eller om dagens ordning skal erstattes av en annen og mer generell ordning slik vi finner dem i våre naboland.

Utvalget viser til at det synes å være betydelig rom for forbedringer av gjeldende ordning. Utvalget vil fram mot avleggelse av den endelige innstillingen vurdere hvilke endringer som kan gjennomføres for å få dagens ordning til å fungere bedre.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om hele eller deler av kommunenes virksomhet bør komme innenfor merverdiavgiftssystemet og dermed få fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dette kan etter utvalgets oppfatning gjennomføres gjennom å organisere de aktuelle kommunale virksomheter i egne organisatoriske enheter og/eller administrative regnskapsenheter. Den nærmere organisering og gjennomføring av en slik modell krever nærmere utredning i forhold til kommunelovgivningen og merverdiavgiftslovgivningen.

Utvalget mener at en løsning med utvidet avgiftsplikt kan være aktuell og vil se nærmere på denne i den endelige utredningen. En løsning hvor en vurderer avgiftsplikt for flere kommunale virksomheter krever, som det framgår ovenfor, nærmere utredning på flere områder.

17.5 Forholdet til interkommunalt samarbeid

I den senere tid har kommunene utviklet samarbeid innenfor et bredt spekter av oppgaver og nye måter å organisere oppgavene på er under utvikling. Utvalget har beskrevet merverdiavgiftsreglene overfor kommunal virksomhet og spesielt i forhold til kommunalt samarbeid. Utvalget har vurdert i hvilken grad de løsninger som skisseres for kommunale virksomheter også kan løse konkurransevridningsproblemer i forhold til kommunale samarbeidsformer.

Merverdiavgiftsloven setter begrensninger for hvordan kommunene kan organisere samarbeid for å unngå avgiftsbelastning på tjenester som ytes mellom de deltakende kommuner/institusjoner. Dersom kravene som settes for at slike samarbeidsformer skal unngå avgiftsbelastning ikke oppfylles, oppstår det avgiftsplikt på disse interne tjenestene. Dette betyr eksempelvis at hvis en vertskommune selger tjenester til andre kommuner oppstår det avgiftsplikt. Dersom kommunene i stedet velger en løsning med eksempelvis interkommunale selskaper, utløser dette ikke avgiftsplikt på disse tjenestene.

Utvalget anser at dagens merverdiavgiftsregelverk kan påvirke organiseringen av interkommunalt samarbeid. Utvalget mener merverdiavgiften ikke bør hindre utvikling av effektive samarbeidsformer, men understreker at det må tas utgangspunkt i generelle løsninger. Utvalget har vurdert de aktuelle løsningene i forhold til dette, og viser til at særskilte lempinger i regelverket som innebærer at tjenester som omsettes fra virksomheter som driver kommunalt samarbeid står overfor gunstigere regler enn for eksempel private som yter samme tjenester, kan medføre nye konkurransevridninger i disfavør av private tilbydere.

På grunn av den knappe tiden som har vært til rådighet ved utarbeidelsen av delrapporten, har det ikke vært mulig for utvalget å foreta en fullstendig gjennomgang av konkurransevridninger og forholdet til interkommunalt samarbeid. Utvalget vil foreta en bredere gjennomgang i sin endelige innstilling. Utgangspunktet må være at merverdiavgiften ikke bør ha noen betydning for om tjenester utføres med kommunenes egne ansatte, i et interkommunalt selskap eller av private næringsdrivende.

Utvalget skal avlevere sin endelige innstilling i løpet av 2002. Det er naturlig at denne sendes på offentlig høring og at regjeringen kommer tilbake med eventuelle forslag til endringer tidligst i forbindelse med budsjettet for 2004.

18 Inndeling og interkommunalt samarbeid

I dette kapitlet gjøres det først rede for utfordringer som kommunesektoren står overfor som kan møtes med interkommunalt samarbeid og/eller sammenslutning av kommuner. Videre følger en gjennomgang av ulike virkemidler som skal bidra til å stimulere til interkommunalt samarbeid og frivillige sammenslutninger.

18.1 Målsettinger og utfordringer

Den offentlige sektor vil stå overfor en rekke utfordringer i tiden framover. Det er en sentral målsetting for Regjeringen å ha velfungerende kommuner som er i stand til å tilby innbyggerne og næringslivet tjenester de er fornøyde med.

Til forskjell fra mange andre europeiske land, står kommunesektoren i Norge og de andre nordiske landene for hoveddelen av produksjonen av velferdstjenester. 1 av 4 av alle sysselsatte arbeider i kommunesektoren. Andelen sysselsatte som arbeider i kommunesektoren er klart høyere i distriktene enn i sentrale strøk. Behovet for arbeidskraft og kompetanse kommer til å stige ytterligere i årene framover. Befolkningsutviklingen i seg selv vil tvinge fram dette.

I tillegg kommer brukernes forventninger og krav om høyere kvalitet på tjenestene. Kommunesektoren må forholde seg til stadig mer bevisste, mobile og krevende innbyggere og brukere. Disse vil stille flere og klarere krav til tjenestene som ytes, og de vil forvente å møte en brukerorientert og serviceinnstilt kommune. Også kravene fra stadig mer kompetente arbeidstakere i et marked med knapphet på deres arbeidskraft vil representere en stadig større utfordring. De fleste arbeidstakere har forventninger om gode fagmiljøer med muligheter for deling, utvikling og avlastning av kompetansen.

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – lokalt og regionalt nivå foreslår regjeringen å desentralisere ulike oppgaver innen landbruk og miljøvern til kommunene. På noen av disse saksfeltene vil desentraliseringen også bety at kommunene får vedtaksmyndighet. Kommunene må selv ut fra lokale forhold og behov vurdere hvilke virkemidler de ønsker å ta i bruk for å møte de utfordringene de nå står overfor, blant annet på kompetansesiden.

Utfordringene i tiden framover vil bli særlig store for små distriktskommuner dersom de skal kunne opprettholde og videreutvikle sitt velferdstilbud. Problemstillingen er også aktuell for utkantkommuner truet av fraflytting. De vil være helt avhengig av å kunne tilby tilstrekkelige og kvalitativt gode tjenester for å hindre fraflytting, og i enda større grad for å trekke til seg nye innbyggere.

Mulige virkemidler for kommuner som har utfordringer knyttet til å få til et tilfredsstillende tjenestetilbud for sine innbyggere kan være interkommunalt samarbeid eller sammenslutning med andre kommuner. Når det gjelder interkommunalt samarbeid, ønsker departementet en utvikling mot en mer forpliktende form på samarbeidet enn det man ser mellom kommunene i dag. Mangelen på intern beslutningskraft er et viktig ankepunkt mot frivillig interkommunalt samarbeid. Så lenge alle involverte kommuner har vetorett i alle interkommunale samarbeidsorganer, har kommunene en stor utfordring i å få dette til å fungere effektivt. Samtidig er det også grunnleggende viktig at vi har et velfungerende lokalt demokrati der innbyggerne kan stille politikerne til ansvar for de prioriteringer som foretas.

Hva som er den beste strategien for å møte utfordringer på en mest mulig framtidsrettet måte, kommunesammenslutning eller interkommunalt samarbeid, er opp til politikerne i den enkelte kommune å ta stilling til. Tvangssammenslutninger fra statens side er ikke noen god vei å gå. Initiativet må komme fra lokalt hold. Re kommune, som er resultatet av en sammenslutning av kommunene Ramnes og Våle fra 2002, er et godt eksempel på at frivillighet er det beste utgangspunkt for å få et godt resultat.

18.2 Virkemidler

Departementet ønsker å legge til rette for frivillig sammenslutning og interkommunalt samarbeid gjennom positive virkemidler som for eksempel støtte til utredninger, inndelingstilskudd som vil sikre kommunene statlige rammeoverføringer på samme nivå som før sammenslutningen, innføring av en overgangsordning for inndelingstilskuddet, kompensasjon for engangskostnader knyttet til sammenslutnings-/omorganiseringsprosessen og regelverksendringer.

Støtte til utredninger og utprøving

Departementet har midler til økonomisk støtte til prosjekter om interkommunalt samarbeid og utredninger av kommunesammenslutning over statsbudsjettet kapittel 571 post 64. Når det gjelder interkommunalt samarbeid, ønsker departementet først og fremst å bidra med midler til prosjekter som innebærer konkret utprøving av samarbeidsmodeller, og spesielt modeller som innebærer et forpliktende samarbeid mellom kommuner i saker som ikke nødvendigvis er konsensuspregede. Prosjektene bør videre ha overføringsverdi til andre kommuner. Prosjektene må være sikret god lokal forankring gjennom vedtak fattet i kommunestyre eller fylkesting. Det forutsettes også at kommunene går inn med noe midler selv i et prosjekt, slik at kommunene også på denne måten forplikter seg til å fullføre et ressurskrevende prosjekt.

Når det gjelder sammenslutninger, stilles det følgende betingelser for økonomisk støtte til utredninger:

• Det må foreligge flertallsvedtak i kommunestyrene om at det er ønskelig å utrede sammenslutning.

• Kommunene må selv gå inn med midler til en slik utredning.

• Det må i søknaden bli gjort rede for hvordan innbyggerne i kommunene skal høres.

Departementet gir støtte til flere kommuner som utreder eller har utredet kommunesammenslutning. Dette gjelder Askvoll, Hyllestad og Fjaler i Sogn og Fjordane, Bjarkøy og Harstad i Troms, Bodø og Skjerstad i Nordland, Vindafjord og Ølen i Rogaland, Hol og Ål i Buskerud og Leka, Nærøy og Vikna i Nord-Trøndelag. Det blir gjort nærmere rede for disse utredningene og videre prosesser i vedlegg 7. I tillegg støtter departementet forskjellige prosjekter som innebærer utredning og/eller utprøving av ulike former for interkommunalt samarbeid. Også disse omtales i vedlegg 7.

Også fylkesmannen har en viktig rolle i å stimulere kommunene til interkommunalt samarbeid og vil fra 2003 få utvidete muligheter til å gjøre dette, jamfør omtale nedenfor.

Inndelingstilskudd – innføring av overgangsordning

Kommuner som slutter seg sammen skal ikke få reduserte statlige rammeoverføringer som følge av sammenslutningen. I Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) er det lovfestet at kommuner som slutter seg sammen skal motta et inndelingstilskudd. 10 år etter sammenslutningen bortfaller inndelingstilskuddet i sin helhet. Inndelingstilskuddet består av basistilskudd og eventuelt regionaltilskudd. Basistilskudd og regionaltilskudd inngår i inndelingstilskuddet på følgende måte: Kommuner som slutter seg sammen vil motta et basistilskudd slik alle kommuner gjør. I tillegg vil den nye storkommunen, (som en del av inndelingstilskuddet) motta de øvrige basistilskuddene som tilfalt kommunene før sammenslutningen. Regionaltilskuddet behandles på samme måte som basistilskuddet. Inndelingstilskuddet fryses reelt på det nivået det har det året kommunene slutter seg sammen.

Departementet ser at bortfallet av inndelingstilskuddet etter 10 år kan oppleves som vanskelig for enkelte kommuner. For å lette tilpasningen til det endrede inntektsgrunnlaget som oppstår etter 10 år for den sammensluttede kommunen, foreslås det derfor å innføre en overgangsordning knyttet til bortfall av inndelingstilskuddet. Ordningen innebærer at inndelingstilskuddet opprettholdes i sin nåværende form i de første 10 årene etter sammenslutningen, og at det deretter trappes ned med 1/5 i hvert av de 5 påfølgende årene. Det foreslås at ordningen gjøres gjeldende fra 1.1.2002, slik at den også omfatter Re kommune, som mottar inndelingstilskudd fra og med 2002.

Kompensasjon for dekning av engangskostnader

Det er i inndelingslova lovfestet at kommuner som slutter seg sammen skal få delvis statlig kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslutningsprosessen. Kommuner som slutter seg sammen skal også være fritatt fra dokumentavgift, tinglysingsgebyr og omregistreringsavgift som er en direkte følge av sammenslutningen.

Engangsstøtten baseres på en analyse av nødvendige omstillingskostnader i hvert enkelt tilfelle.

Eksempler på engangskostnader er investeringer og samordning av IT-systemer, nye rutiner for saksbehandling, flyttekostnader, leie av bygninger og kostnader knyttet til selve omstillingsprosessen.

Ved de siste kommunesammenslutningene har praksis vært at kommunene, basert på en skjønnsmessig vurdering, har fått kompensert 40-60 prosent av nødvendige engangskostnader som følger av sammenslutningsprosessen. Graden av kostnadsdekningen fra staten har variert med hvor mange kommuner som har vært involvert, innbyggertall og inntektsnivå.

De samme prinsipper vil gjøre seg gjeldende ved eventuelle sammenslutninger av fylkeskommuner.

Fylkesmannens bruk av skjønnsmidler

Fylkesmannsembetene fikk fra 2002 et utvidet ansvar i arbeidet med å fordele det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene. Dette innebærer at fylkesmennene har ansvaret for den endelige kommunevise fordelingen av kommunerammen.

Kommuner som er kommet i en vanskelig økonomisk situasjon og henvender seg til fylkesmannen om tildeling av skjønnstilskudd skal stilles overfor krav om å vurdere iverksetting av omstillingstiltak. Det vil i denne forbindelse være naturlig å tenke på effektiviseringstiltak i egen organisasjon, samt vurdering av samarbeid med nabokommuner eller kommunesammenslutning.

Fylkesmannen har anledning til å støtte både utviklings- og omstillingsprosjekter i enkeltkommuner samt samarbeidsprosjekter mellom kommuner. Fra 2003 tas det sikte på å gi fylkesmannen ytterligere utvidete fullmakter til å gi støtte til utviklingsprosjekter i kommunene, jamfør nærmere omtale i kapittel 7.

Nøytralt momsregelverk

Regjeringen ønsker å legge forholdene til rette for at kommunene skal kunne velge mellom ulike former for samarbeid. Et hinder i dag er utformingen av momsregelverket som gjør enkelte samarbeidsmodeller mindre attraktive, for eksempel vertskommunemodeller. Regjeringen arbeider med å få et nøytralt regelverk for moms som ikke skal skille mellom om det er kommunen selv som løser oppgaven, om kommunen kjøper tjenesten hos nabokommunen eller hos et privat selskap. Det er gjort nærmere rede for dette arbeidet i kapittel 17.

Forsøk som innebærer interkommunalt samarbeid

For mange kommuner vil interkommunalt samarbeid kunne være aktuelt for å løse enkelte av de oppgavene innen miljøvern og landbruk som foreslås overført til kommunene i St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – lokalt og regionalt nivå. Et slikt interkommunalt samarbeid vil kunne utfordre lovverket, fordi det ikke er lagt til rette for vedtaksmyndighet på tvers av kommunegrenser. For å fatte vedtakene må en derfor tilbake til det enkelte kommunestyre.

I stortingsmeldingen foreslås det også å gjennomføre forsøk med kommunal oppgavedifferensiering, som innebærer at kommuner med ulike forutsetninger spesielt med henhold til størrelse, får ulike oppgaver. Hensikten med forsøkene må være å legge til rette for en oppgaveløsning som innebærer et kvalitativt bedre tjenestetilbud for brukerne. I den sammenheng foreslås det at det legges opp til at enkelte oppgaver kan desentraliseres til kommuner under forutsetning av at de løses gjennom interkommunalt samarbeid.

Både i forbindelse med de tilførte oppgavene innen miljøvern og landbruk og i forbindelse med forsøk med kommunal oppgavedifferensiering, vil departementet åpne for at et interkommunalt samarbeidsorgan skal kunne få anledning til å treffe enkeltvedtak på et område. Det vil kunne gis unntak fra kommuneloven § 27 og den aktuelle særlovgivningen, gjennom bruk av forsøksloven.

Interfylkeskommunalt samarbeid

Departementet mener at interfylkeskommunalt samarbeid er et nødvendig supplement til fylkesinndelingen. Fylkeskommunene vil gjennom samarbeidsløsninger på tvers av fylkesgrensene kunne møte felles utfordringer. Departementet mener videre at interfylkeskommunalt samarbeid vil kunne være et alternativ for fylkeskommuner som ikke ønsker sammenslutning, og ønsker å stimulere til gode samarbeidstiltak, jamfør St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – lokalt og regionalt nivå.

Veiprosjekter og alternativ bruk av innsparte ferjetilskudd

Som ledd i en modernisering og effektivisering av offentlig sektor har Regjeringen en målsetting om å se ulike deler av offentlig budsjett i sammenheng. Dette ligger til grunn for Regjeringens positive holdning til alternativ bruk av eventuelt innsparte midler til ferjetilskudd for å få realisert veiprosjekter med høy nytte for trafikanter, samfunn og næringsliv. Dette er en aktuell problemstilling også for flere av de kommuner som utreder/har utredet konsekvenser av kommunesammenslutning og der kommunene ser veiforbindelse som en forutsetning for en slik løsning.

Regjeringen har, i tråd med det Stortinget ba om ved behandlingen av 2002-budsjettet, arbeidet med hvordan en skal ta hensyn til innsparte midler ved ferjeavløsningsprosjekter slik at disse vurderingene kan ligge til grunn både i forhold til konkrete prosjekter, i budsjettsammenheng og ved rulleringen av Nasjonal transportplan. For alle større veiprosjekter, også for de som er aktuelle i forbindelse med alternativ bruk av ferjetilskudd, skal det gjennomføres samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger i form av nytte-/kostnadsanalyser slik at en kan ta stilling til om et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt eller ikke. Dersom en ønsker en annen prioritering av prosjektene enn det slike lønnsomhetsvurderinger skulle tilsi, må det eksplisitt legges andre hensyn til grunn.

Kravene som må stilles til bruk av innspart ferjetilskudd, må avhenge av om det er behov for statlige bidrag utover ferjetilskuddet. Dersom det er mulig å bygge en fast veiforbindelse som erstatning for en ferjeforbindelse bare gjennom innsparte statlige ferjetilskudd, eventuelt kombinert med bompenger og økonomiske bidrag fra lokale myndigheter og/eller næringsliv, kan dette gjøres dersom lokale myndigheter og/eller bompengeselskap forskutterer statens framtidige innsparinger ved å realisere veiforbindelsen. Det er imidlertid viktig at sentrale forutsetninger knyttet til finansieringen bygger på formelle politiske vedtak lokalt. I disse vedtakene må det komme klart fram hvilke forpliktelser som oppstår når en legger ned ferjesambandet, herunder lokale myndigheters og/eller næringslivet sitt bidrag til finansiering av veisambandet, hvem som er ansvarlig for renteutgifter og utgifter som følge av prisstigningen knyttet til forskuddet, eventuelle kostnadsoverskridelser og lignende. Dersom det er behov for ytterligere statlige bidrag utover innsparte statlige ferjetilskudd for å realisere veiforbindelsen, kan en også bruke det innsparte ferjetilskuddet som del av den samlede finansieringen. Samferdselsdepartementet vil da i tillegg stille som krav at veiforbindelsen er prioritert i handlingsprogram knyttet til Nasjonal transportplan. Forslag om slik forskottering må skje etter samme rutiner som ved ordinære søknader om forskottering. For ytterlige omtale av alternativ bruk av ferjetilskudd viser vi til Samferdselsdepartementets St.prp. nr. 60 (2001-2002).

Nytt nettsted

Kommunesektoren møter stadig større utfordringer knyttet til behovet for å samordne den kommunale virksomheten over dagens kommune- eller fylkesgrenser til beste for innbyggerne. Mange kommuner vurderer og drøfter enten interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslutninger som mulige svar på disse utfordringene. Departementet har opprettet et eget nettsted med informasjon om kommunesammenslutning og interkommunalt samarbeid.

Nettstedet er ment å være en hjelp og et utgangspunkt for kommuner som vurderer å gjennomføre enten interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslutninger. Hensikten er at det skal fungere som en samling av ulik informasjon om relevante problemstillinger og løsninger knyttet til kommunesammenslutninger og interkommunalt samarbeid, som en ressursbase, og som et utgangspunkt for innhenting av ytterligere informasjon om dette. Blant annet inneholder nettstedet referanser til pågående og avsluttede prosjekter som departementet har gitt støtte til.

Nettstedet er i utgangspunktet todelt, et område om interkommunalt samarbeid og et om sammenslutning. Nettstedet finnes under Kommunal- og regionaldepartementets sider på Odin (www.dep.no/krd), under menyvalget ”Kommune- og fylkesforvaltning”. 5

Nord-Jæren – oppfølging av stortingsvedtak

Et flertall i kommunalkomiteen ba ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 om at det ble iverksatt en prosess fra statens side for å se på både modeller med sterkere interkommunalt samarbeid og eventuelle grensejusteringer, for Nord-Jæren. Flertallsmerknaden la til grunn at berørte kommuner måtte trekkes med i arbeidet, og at det skulle legges fram et beslutningsgrunnlag for kommunene i forhold til forpliktende samarbeidsmønstre eller sammenslutninger. Kommunal- og regionaldepartementet ga på denne bakgrunn økonomisk støtte til Rogaland fylkeskommune som sammen med Stavanger, Sola, Sandnes og Randaberg ønsket å iverksette et program kalt Felles Administrative Ressurser (FAR-programmet). Den økonomiske støtte til samarbeidsprogrammet var betinget av at kommunene som del av prosjektet kom med et innspill til hvordan de på en forpliktende måte skal kunne samarbeide om regionale helhetsløsninger for arealdisponering og utbyggingsmønster. Saken ble behandlet politisk i både fylkeskommunen og kommunene og Kommunal- og regionaldepartementets betingelse for den økonomiske støtten ble akseptert.

Delprosjektet AREAL har vært ledet av en styringsgruppe bestående av ordførerne og fylkesordfører og det er utarbeidet en rapport for prosjektet, ”Forpliktende samarbeid om regionale helhetsløsninger for arealbruk og utbyggingsmønster på Nord-Jæren”. Styringsmodellen for samarbeidet som skisseres i rapporten har våren 2002 vært behandlet og fått tilslutning i politiske organ i de fire kommunene og i fylkeskommunen.

Samarbeidet skal videreutvikles ved å bygge på Fylkesdelplan for langsiktig byutvikling på Jæren som er resultatet av et nært samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunen og de regionale statsetatene. Planen inneholder helhetlige løsninger for arealbruk og utbyggingsmønster, og har fått tilslutning i kommunene, er vedtatt i fylkestinget og godkjent av regjeringen ved kongelig resolusjon. Det er lagt til grunn at planen skal være et gjensidig forpliktende dokument for den regionale utvikling. I tillegg til selve plandokumentet har fylkeskommunen i brev til kommunene presisert hvilke hovedtema i fylkesdelplanen som kommunene bør følge opp i sine kommuneplanrevisjoner. Dersom kommunene fraviker gjeldende fylkesdelplan på vesentlige punkter, vil dette være gjenstand for bruk av innsigelser fra fylkeskommunen og statsetatene.

Opplegget innebærer videre at det ikke bygges opp nye organer for arealplansamarbeidet, men at oppgaven legges til det systemet som finnes for det løpende arbeidet innenfor transportutfordringene på Nord-Jæren. Denne organisasjonen er permanent og består av en politisk styringsgruppe og en administrativ prosjektgruppe. Den delen av Styringsgruppen for transportplanarbeidet på Nord-Jæren som berører de fire kommunene og fylkeskommunen anbefales å være politisk styringsgruppe for arealplansamarbeidet. Den politiske styringsgruppen vurderer når det er behov for å foreta rullering av planen. Som minimum må det hvert fjerde år tas stilling til behovet for rullering.

Det utarbeides en årlig rapport etter en felles mal som beskriver kommunenes oppfølging av planen, slik det også forutsettes i kongelig resolusjon til fylkesdelplanen. Denne rapporten skal forelegges fylkestinget etter å ha vært behandlet i de fire kommunene. Rapporten skal også forelegges Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet.

Kommunal- og regionaldepartementet vurderer den skisserte styringsmodellen for organisering av samarbeidet til å kunne gi gode helhetsløsninger for arealbruken i regionen, men vil understreke at denne vurderingen betinger at kommunene følger opp planen. Dette betyr at en vurdering av om dette opplegget er et godt alternativ til en endring i kommuneinndelingen først vil kunne gjøres når styringsmodellen har vært utprøvd.

18.3 Forskningsprosjekter

Interkommunalt samarbeid

Departementet har igangsatt to ulike prosjekter knyttet til interkommunalt samarbeid, som henholdsvis skal kartlegge interkommunalt samarbeid, og kartlegge juridiske rammebetingelser for interkommunalt samarbeid. Den førstnevnte kartleggingen er tredje og siste del av et prosjekt som har bestått av: 1) En kartlegging av regionrådene 6 og 2) en kartlegging av samarbeid i de nordiske landene 7. Det tas sikte på at prosjektet skal være avsluttet ved årsskiftet 2002-2003. Det tas sikte på at kartleggingen av juridiske rammebetingelser for interkommunalt samarbeid skal være avsluttet ved årsskiftet 2002-2003.

Generalistkommuneprosjektet

I 2001 ble generalistkommuneprosjektet avsluttet. Dagens kommunesystem er basert på prinsippet om at alle kommuner og fylkeskommuner skal ha samme ansvar og oppgaver uansett størrelse. Kommunene og fylkeskommunene er generalistorganer ved at de skal ivareta både demokratiske funksjoner, tjenesteproduksjon, rettsikkerhetsoppgaver og utviklingsoppgaver over et bredt spekter av sektorer. Departementet engasjerte Norsk institutt for by - og regionforskning for å gjennomføre et tredelt prosjekt med hovedfokus på hvordan små kommuner takler det såkalte generalistkommunekravet som følger av prinsippet om at alle kommuner skal ha samme ansvar og oppgaver. Første del av prosjektet består av en begrepsdrøfting og gjennomgang av eksisterende forskning på feltet, jamfør rapporten ”Smått og godt?”. 8. Denne rapporten ble omtalt i St.prp. nr. 82 (2000-2001) (Kommuneproposisjonen for 2002).

Er det størrelsen det kommer an på?

Neste del av prosjektet ble ferdigstilt sommeren 2001, og er en casestudie av 4 små kommuners evne til å ivareta generalistkommunekravet, jamfør rapporten ”Er det størrelsen det kommer an på?”. 9 I studien ble det valgt ut kommuner av omtrent samme størrelse (om lag 2 000 innbyggere) og i omtrent samme økonomiske situasjon, men med ulik sentralitet og bosettingsstruktur. Kommunene som omfattes av studien er Krødsherad, Lesja, Tjelsund og Lurøy. Studien tar for seg ulike forhold innenfor fire dimensjoner av kommunal oppgaveløsning.

Demokrati. Studien ser på vilkårene for det representative og det direkte demokratiet i små kommuner. Betingelsene for et levende lokaldemokrati er på mange måter særlig gode i små kommuner. Små forhold gir kort avstand mellom den enkelte innbygger og politisk ledelse i kommunen. I en del små kommuner gjenspeiler medlemmene i kommunestyrene i liten grad befolkningen med hensyn på kjønn, alder og yrke. Tiltak for å styrke innbyggernes rolle som brukere eller borgere er lite brukt i de små kommunene som er studert, og en ser stort sett lite behov for slike tiltak.

Tjenesteproduksjon. Ut fra dybdestudien av de fire små kommunene kan en oppsummere fordelene knyttet til tjenesteproduksjonen i tre stikkord: Nærhet, oversiktlighet og fleksibilitet. Studien avdekker også at disse kommunene står overfor en rekke utfordringer i tjenesteproduksjonen. Disse er knyttet til rekruttering av fagfolk og etablering av fagmiljø, samt til små kommuners mulighet til å ha spisskompetanse og til å gi innbyggerne et differensiert og bredt tilbud av tjenester.

Rettssikkerhet.Undersøkelsen drøfter hvorvidt små kommuner opplever habilitetsproblemer, og ser noe på rettssikkerhetsaspektet ved barneverntjenester. Nærheten mellom politikere, kommuneadministrasjon og innbyggere vil med nødvendighet blir større i små kommuner. Dette kan utfordre rettssikkerheten. I små kommuner vil dessuten kommunen selv være hjørnesteinsbedriften, noe som betyr at flere politikere er ansatt i kommunen. Rettssikkerheten kan utfordres ved mangelfull kompetanse i saksbehandlingen, slik at innholdet i vedtaket ikke holder mål i forhold til faglige og juridiske standarder. Når det gjelder de fire kommunene har ingen av dem kommuneadvokat. Juridisk ekspertise leies inn etter at saken har kommet relativt langt. Videre konstanteres det at flere av kommunene har relativt nyansatte folk i barneverntjenesten. Nyutdannedes oppdaterte kompetanse kan være en styrke, men mangel på erfaring kan være et problem.

Samfunnsutvikling. Blant samfunnsutviklingsoppgavene er særlig småkommunenes næringspolitiske arbeid studert. Studien tyder på at prioriteringen av direkte personrettede tjenester går på bekostning av samfunnsutviklingsoppgavene, som oppleves å være mer utsatte for nedskjæringer. Det er en klar tendens til at egne stillinger med ansvar for samfunnsutviklingsoppgaver er inndratt på grunn av behov for budsjettmessige innstramninger. Ansvaret for oppgavene er overlatt til administrative og politiske ledere i kommunen.

Løsningsstrategier. Studien peker på at småkommunene kan velge strategier knyttet til rekruttering, bruk av ekstern kompetanse og interkommunalt samarbeid for å løse de problemene de står overfor.

Kommunale oppgaver - hvorfor varierer omfang og kvalitet?

Den tredje og siste delen av prosjektet er en statistisk analyse av sammenhengen mellom kommunenes oppgaveløsning og kommunenes størrelse målt i folketall. I tillegg til størrelse undersøkes også betydningen av beliggenhet etter en sentrum-periferidimensjon og bosettingsmønsteret. I rapporten ”Kommunale oppgaver - hvorfor varierer omfang og kvalitet 10 er oppgaveløsningen studert ved et utvalg av indikatorer som til sammen dekker de fire dimensjonene ved kommunal oppgaveløsning: Demokrati, tjenesteyting, rettssikkerhet og samfunnsutvikling. Det vil i det følgende vil bli redegjort for noen funn i studien.

Demokrati. I studien ble tre sider ved demokrati analysert. Det representative demokratiet, det direkte demokratiet og brukerdemokratiet. Studien konkluderer i hovedsak med at smått stort sett er godt. Analysene viser for eksempel at valgdeltakelsen, og ikke minst omfanget av listeretting, er høyere i små kommuner enn i store. Når det gjelder direkte demokratitiltak viser analysen at det særlig er de folkerike kommunene som skiller seg ut; de sentrale store kommunene har innført relativt mange tiltak, mens de perifere store kommunene har innført relativt få tiltak for å styrke det direkte demokratiet.

Tjenesteyting. Studien har sett på kommunelegetjenesten, tjenester overfor psykisk utviklingshemmede, skolefritidsordningen (SFO) og musikk- og kulturskolene. Studien konkluderer i hovedsak med at store og perifere kommuner har de største utfordringene i tjenesteproduksjonen. Analysen viser for eksempel at legedekningen øker jo mindre kommunene er, og at den øker jo mer perifer kommunene er. Sammenhengen er imidlertid noe mer komplisert. For de mest perifere kommunene er det sterk negativ sammenheng mellom størrelse og legedekning, mens dette er betydelig mindre markant for de mest sentrale kommunene.

Rettssikkerhet. Rettssikkerhetsdimensjonen i kommunenes oppgaveløsning er belyst ved analyser av barneverntjenesten. Prosjektets ambisjon er kun å peke på om visse betingelser for rettssikkerhet ser ut til å være til stede, og hvilke forhold som kan ha betydning for disse betingelsene. Studien konkluderer i hovedsak med at det er store variasjoner i små kommuners barnevernstjeneste.

Analysene viser for eksempel at små kommuner gjennomgående har flere ansatte i barnevernet pr. barn enn større kommuner. Det er særlig de store distriktskommuner som har lav bemanning i barnevernet. Ut fra de analysene som er gjennomført er det ingen grunn til å tro at småkommunene i snitt har dårligere barneverntjeneste enn større kommuner. De indikatorene som er brukt i analysen, varierer imidlertid mer blant kommunene under 3 000 innbyggere enn blant kommuner over. Dette betyr at noen av de små kommunene kan ha en betydelig dårligere barneverntjeneste enn andre norske kommuner.

Samfunnsutvikling.I analysen av samfunnsutviklingsoppgavene har man sett på kommunenes arbeid med kommuneplanen. Studien har sett på kommunenes ”erfaring med kommuneplan”. Studien konkluderer i hovedsak med at nordnorske distriktskommuner har lav planstatus. Det framgår for eksempel av analysen at erfaringen med kommuneplan er betydelig mindre i de minste kommunene enn i større kommuner. Det er først og fremst kommuneøkonomien samt om kommunen ligger i Nord-Norge eller ikke som framstår som vesentlige forklaringsfaktorer på dette forholdet.

Implikasjoner for kommunestrukturen. Resultatet av analysene som er presentert i rapporten kan ha visse implikasjoner for spørsmål knyttet til gevinster og kostnader ved endringer i kommunestrukturen. Studien indikerer at mulighetene for å utnytte fordelene ved sammenslutning kan være betinget av beliggenhet langs en sentrum-periferi dimensjon. Store perifere kommuner ser ut til å tape på to fronter: de har ikke fordelen av tette, nære forhold, og heller ikke fordelen av å befinne seg nær kvalifisert arbeidskraft.

De gjennomgående negative effektene av reiseavstander på kommunal tjenesteyting kan også ha implikasjoner for hvor aktuelt det er å slutte sammen kommuner. Analysene tyder på at det er kostnader knyttet til å etablere et godt tjenestetilbud i kommuner med store avstander. Gevinstene ved sammenslutning vil derfor være begrenset i slike områder.

Analysene presentert i rapporten dekker bare en begrenset del av den kommunale virksomheten. Effektiviteten i tjenesteproduksjonen er ikke direkte analysert. Tidligere studier har funnet betydelige sammenhenger mellom størrelse og effektivitet for enkelte tjenester. Det er derfor ikke grunnlag for å gi noe entydig svar på hva som vil være resultatet av kommunesammenslutninger.

19 Endringer i oppgavefordelingen og regelverk

19.1 Miljøverndepartementet

19.1.1 Oppgavefordelingen på miljøvernområdet

Lokal mobilisering og forankring av miljøvernpolitikken er nødvendig for å bidra til bedre måloppnåelse i forhold til nasjonale og internasjonale miljømål, og for å sikre miljøkvaliteter som har betydning for helse, trivsel og velferd. Det kommunale miljøvernarbeidet vil bli styrket ved å gi kommunene økt ansvar, større frihet og flere virkemidler for å ivareta miljøvernoppgaver av lokal karakter, jf. St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå. Staten vil invitere kommunene til samarbeid om å løse nasjonale og globale miljøutfordringer.

Kommunene har allerede en viktig rolle i arbeidet med å bedre miljøet og sikre en bærekraftig utvikling. Det er et betydelig handlingsrom knyttet til en mer aktiv bruk av plan- og bygningsloven og særlovgivningen som miljøinstrument i kommunene. En styrking av det kommunale miljøvernarbeidet bør derfor også skje ved at kommunene bedre utnytter det handlingsrommet de har i dag.

Regjeringens utgangspunkt er at alle oppgaver som krever lokalpolitisk skjønn skal overføres til kommunene, jf. St.meld. nr. 19 (2001-2002). Innen naturforvaltningsområdet er det oppgaver som pr. i dag ligger hos fylkesmannen som er mest aktuelle å overføre til kommunene. Innen forurensning kan overføring også være aktuelt for enkelte oppgaver som i dag ligger på direktoratsnivå. Det tas sikte på en gradvis overføring av oppgaver og myndighet fra staten til kommunene i perioden 2002-2005.

På forurensningsfeltet vil kommunene i første omgang gis myndighet etter ny forskrift om lokal luftkvalitet. Det arbeides også med en ny forskrift om utslipp fra avløpsanlegg hvor det vurderes å gi kommunene ytterligere myndighet. I tillegg vil det bli vurdert hvorvidt kommunenes behandling etter plan- og bygningsloven på enkelte områder skal kunne erstatte behandling etter forurensningsloven. For 2002 er kap 1441, post 65 Tilskudd til helhetlig vannforvaltning, opprettet på Miljøverndepartementets budsjett. Den nye tilskuddsposten er en generell og landsomfattende ordning for å bedre vannmiljøet i Norge, hvor en helhetlig tilnærming til vassdragsforvaltningen blir vektlagt.

Innen naturforvaltning er det i 2002 allerede gjennomført noen endringer i viltforvaltningen som medfører økt ansvar og myndighet til kommunene. I den nye jakttidsperioden fram til 31. mars 2007 er kommunene gitt myndighet til ved forskrift å tilpasse jakttiden til lokale forhold. Kommunene er også ved ny forskrift gitt myndighet til å åpne adgang til jakt og fastsetting av minsteareal for felling av hjortevilt. I 2003 tas det sikte på å overføre ytterligere myndighet til kommunene innen vilt- og fiskeforvaltningen. Det arbeides med "avtalebasert" forvaltning av verneområder som grunnlag for å vurdere hvordan kommunenes framtidige rolle i forvaltning av verneområder skal innrettes.

I St.meld. nr. 39 (2000-2001) Friluftsliv sies det at man innenfor friluftsliv har kommet svært langt i retning av en effektiv, demokratisk og god rolle- og oppgavefordeling. Det foreslås imidlertid å gjøre ytterligere endringer i friluftsloven for å styrke det kommunale friluftslivet og forenkle håndhevingen av regelverket.

På kulturminnesiden vil myndighet til skjøtsel, vedlikehold og tilrettelegging av kulturminner bli vurdert lagt til kommunen. Miljøverndepartementet vil vurdere om også andre oppgaver etter kulturminneloven kan overføres til kommunene. Dette vil i første omgang skje gjennom forsøk, der større byer og kommuner som har ønske og kompetanse, vil bli invitert til å overta slik myndighet. Miljøverndepartementet vil som en del av oppfølgingen av NOU 2002:1 Fortid former framtid, komme tilbake til tiltak for satsing på kulturminner i kommunesektoren og styrking av kommunesektorens rolle i kulturminneforvaltningen.

Behovet for utvikling av rammebetingelser som fremmer en miljøvennlig by- og tettstedsutvikling er nærmere belyst i St.melding nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder som Miljøverndepartementet la fram våren 2002. For å stimulere til nye løsninger og miljøvennlig praksis, inviterer Miljøverndepartementet kommuner til samarbeid på prioriterte områder. Erfaringer fra disse pilotprosjektene vil gi grunnlag for utvikling av aktuelle tiltak og virkemidler.

Det legges opp til dialog med kommunesektoren, blant annet i forbindelse med konsultasjonsordningen mellom regjeringen og Kommunenes Sentralforbund om videre rammer, føringer og tilrettelegging av støttefunksjoner med videre for gjennomføringen av de lokale miljøvernoppgavene.

Kommunene må selv ut fra lokale forhold og behov vurdere hvilke virkemidler de ønsker å ta i bruk for å møte de økte utfordringer de vil stå overfor, blant annet på kompetansesiden. For mange kommuner vil interkommunalt samarbeid kunne være et godt alternativ, for å sikre seg nødvendig miljøfaglig kompetanse. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor åpne for at et interkommunalt samarbeidsorgan skal kunne få anledning til å treffe enkeltvedtak på et område. Det vil kunne gis unntak fra kommuneloven § 27 og den aktuelle særlovgivningen, gjennom bruk av forsøksloven.

19.2 Landbruksdepartementet

19.2.1 Oppgavefordelingen på landbruksområdet

For å får best mulig lokal tilpasning av de nasjonale virkemidlene i landbruket, ønsker Landbruksdepartementet å legge til rette for at kommunene i større grad kan bli en aktiv landbrukspolitisk aktør, gjennom desentralisering av mer myndighet og ansvar for gjennomføringen av landbrukspolitikken, jf. St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå. Målet er å stimulere til lokal forankring, forståelse og aksept for viktige landbrukspolitiske målsettinger. Gjennom reformen skal kommunene gis større handlingsrom og det skal legges til rette for et forsterket lokaldemokrati på landbruksområdet.

Oppgaver som er egnet for lokalpolitisk skjønn foreslås overført fra fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) på landbruksområdet fra 01.01.2004. Dette gjelder oppgaver tilknyttet både juridiske og økonomiske virkemidler.

Kommunene er førstelinjemyndighet i saker etter jordloven, skogbruksloven, odelsloven og konsesjonsloven. Vesentlig myndighet er allerede desentralisert til kommunene. Landbruksdepartementet ønsker imidlertid å desentralisere alle konsesjons- og delingssaker til kommunene. Basert på tall fra perioden 1996-1999 utgjør dette samlet sett om lag 7000 saker pr. år.

Videre vil Landbruksdepartementet desentralisere alle avgjørelser i saker etter skogbruksloven til kommunene med unntak av avgjørelsesmyndigheten tilknyttet verneskoggrensene.

Fylkeslandbruksstyret vil være klageorgan for de avgjørelser kommunene fatter etter landbrukets særlover.

Landbruksdepartementet vil videre desentralisere vedtaksmyndighet til kommunene innenfor en stor del av de økonomiske virkemidlene i landbrukspolitikken. Dette gjelder de bedriftsrettede bygdeutviklingsmidlene som i dag forvaltes av SND, miljørettede virkemidler under Landbrukets utviklingsfond (LUF) og skogmidlene under LUF og statsbudsjettet som er rettet direkte mot skogeierne. Samlet sett utgjør dette i underkant av 775 millioner kroner.

Det er etter Landbruksdepartementets mening nødvendig å tenke modeller som inkluderer vurderinger fra fylkesmannen vedrørende fordeling og bruk av midler for å fange opp både regionale forskjeller og årlige endringer. Det er imidlertid nødvendig å bruke mer tid på å vurdere ulike forvaltningsmodeller for fordeling av de økonomiske virkemidlene på landbruksområdet. Landbruksdepartementet vil derfor starte opp et utviklingsarbeid som skal ha som målsetting å få fram og vurdere slike modeller. Kommunene, statlig regional forvaltning, næringsorganisasjoner og FOU-miljøer vil bli invitert og trukket aktivt med i arbeidet.

Landbruksdepartementet vil komme tilbake til den praktiske gjennomføringen av reformen i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2004. Landbruksdepartementet vil vektlegge god dialog med Kommunenes Sentralforbund gjennom konsultasjonsprosessen mellom regjeringen og Kommunenes Sentralforbund.

19.2.2 Omorganisering av den offentlige matforvaltningen

I St.prp. nr. 1 (2001-2002) ble Stortinget forelagt hovedretningslinjene for omorganiseringen av den offentlige matforvaltningen. Som ledd i dette arbeidet har Landbruksdepartementet ansvaret for å etablere et nytt tilsyn for matvarer med unntak av marine produkter. Dette skjer ved at en tar sikte på å samordne virksomheten i Statens næringsmiddeltilsyn, Statens dyrehelsetilsyn og Statens landbrukstilsyn i én organisasjon. Samtidig vil staten overta ansvaret for de deler av tilsynsvirksomheten i de kommunale og interkommunale næringsmiddeltilsynene (KNT) som inngår i det nye mattilsynets oppgaveportefølje.

Arbeidet med det nye mattilsynet er i utredningsfasen. Det er lagt opp til at Landbruksdepartementets endelige vurderinger og forslag skal legges fram for Stortinget høsten 2002. En del sentrale organisatoriske og lokaliseringsmessige spørsmål vil imidlertid bli lagt fram for Stortinget allerede i vår. Dette for å sikre nødvendig framdrift i omorganiseringsarbeidet.

Med hensyn til den videre framdrift legges det opp til at leder for det nye tilsynet er på plass ved årsskiftet 2002/2003, og at ansvar og oppgaver formelt overføres fra eksisterende organisasjoner til det nye mattilsynet ved årsskiftet 2003/2004.

Den samlede årsverkbruken i landets 89 KNT’er tilsvarte i 2000 vel 950 årsverk. Selv om departementet ikke har konkludert med hensyn til hvilke oppgaver som skal inngå i det nye tilsynet, synes det likevel klart at hovedtyngden av tilsynsoppgavene i KNT’ene vil inngå i det nye tilsynets oppgaveportefølje.

Hovedprinsippene for gjennomføringen av det økonomiske oppgjøret er under utredning. Departementets vurderinger og forslag på dette punktet vil inngå i omtalen som legges fram for Stortinget høsten 2002. Med basis i den beskrevne framdriftsplanen legges det opp til at det økonomiske oppgjøret gjennomføres pr. 1. januar 2004. Konsekvenser for kommuneopplegget 2004 av omorganiseringen vil bli lagt fram for Stortinget i neste års kommuneproposisjon.

19.2.3 Nærmere om landbruksområdet og miljøvernområdet i inntektssystemet til kommunene

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå, er det varslet at kommunene vil få ansvaret for flere oppgaver både på miljøvernområdet og landbruksområdet. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor i samarbeid med Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet sette i gang et arbeid for å endre kriteriene i inntektssystemet for kommunene, slik at det blir god sammenheng mellom tildeling av midler og oppgavemengden i kommunene. Kommunenes Sentralforbund vil også bli trukket inn i dette arbeidet.

Fra 1.1.1997 ble det øremerkede tilskuddet til kommunale miljøvernledere på 107,5 millioner kroner innlemmet i de ordinære rammeoverføringene til kommunene. På dette tidspunkt ble de øremerkede midlene lagt inn i rammetilskuddet med tilnærmet samme fordeling som i 1995. I tråd med målsettingen om at alle kommuner bør ha miljøvernleder ble midlene i 1998 fordelt etter basistillegget i kostnadsnøkkelen for utgiftsutjevningen. Midlene ble lagt inn i rammetilskuddet til kommunene og omfordelt gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. Dette betyr at midlene fordeles likt pr. kommune med om lag 250 000 kroner pr. kommune fra 2002.

I Innst. S. nr. 295 (2000-2001) viser Energi- og miljøkomiteen til den vekt regjeringen nå legger på at kommunene skal ta større ansvar og gis større myndighet med sikte på å realisere nasjonale miljømål. Komiteen støtter en slik tilnærming. Komiteen vil legge vekt på at kommunene i denne sammenheng kan gis økonomisk støtte og kompensasjon for de tiltak som iverksettes i ulike kommuner for å sikre nasjonale målsettinger.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, mener at det bør utvikles kriterier for verdsetting av den innsats ulike kommuner gjør for miljøet med sikte på positiv uttelling i inntektssystemet til kommunene. Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at det bør utvikles kriterier for verdsetting av miljøutfordringene kommuner har og at dette innarbeides i inntektssystemet. Kommunal- og regionaldepartementet vil se dette i sammenheng med oppfølging av St.meld. nr. 19 (2001-2002) og komme tilbake til saken i kommuneproposisjonen for 2004.

I 1997 ble også tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen på 349 millioner kroner innlemmet i inntektssystemet, og lå fram til 2002 med samme kommunevise fordeling utenfor overgangsordningen i inntektssystemet. Midlene ble lagt inn i overgangsordningen i inntektssystemet fra 2002. Overgangsordningen innebærer at midlene først etter fem år blir fordelt fullt ut etter inntektssystemets kostnadsnøkkel.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2002, ba flertallet i Kommunalkomiteen om en oversikt over og vurdering av fordelingsvirkningene ved denne innlemmingen. Det forestående arbeidet med å endre kriteriene i inntektssystemet fordi kommunene vil få ansvar for flere oppgaver både på miljøvernområdet og landbruksområdet, vil ha konsekvenser også for den langsiktige fordelingen av de tidligere øremerkede midlene til den kommunale landbruksforvaltningen. Kommunal- og regionaldepartementet legger derfor ikke opp til noen særskilt vurdering av disse midlene nå, men vil se denne saken i sammenheng med ovennevnte oppfølging av St.meld. nr. 19 (2001-2002). Kommunal- og regionaldepartementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2004. I 2003 vil enkeltkommuner som blir gjenstand for stor omfordeling få kompensasjon gjennom Kommunal- og regionaldepartementets skjønnsmidler på samme måte som i inneværende år, jamfør kapittel 7 Skjønnsrammen 2003.

19.3 Fiskeridepartementet

19.3.1 Oppgavefordelingen i fiskeri- og havbruksforvaltningen

I St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling ble det varslet at det skulle vurderes hvilke oppgaver innen fiskeri- og havbruksforvaltningen som egner seg for overføring til kommuner og fylkeskommuner. Som en oppfølging av dette, ble det satt ned en arbeidsgruppe med deltakelse fra Fiskeridirektoratet og Fiskeridepartementet. Arbeidsgruppen avga sin innstilling 21. desember 2001. Dette er en del av grunnlaget for Fiskeridepartementets vurdering av oppgavefordelingen i denne sektoren.

Fiskeri- og havbruksforvaltningen er av nasjonal karakter. Arbeidsoppgavene til den regionale fiskeri- og havbruksforvaltningen er i stor grad knyttet til myndighetsutøvelse i form av forvaltning eller kontroll/tilsyn. Hensynet til likhet og rettssikkerhet gjør at denne typen oppgaver ikke bør påvirkes av lokalpolitiske forhold.

Et tilleggsmoment er at fiskeressursene ikke er bundet til ett sted, men er å finne på ulike steder til ulike tider. Fiskeridepartementet legger også vekt på at det for sektorene landbruk, miljø, fiskeri og havbruk bør velges organisasjonsmodeller som står til hverandre. Den regionale fiskeri- og havbruksforvaltningen bør derfor forbli statlig, organisert gjennom Fiskeridirektoratets regionkontor.

Fiskeri- og havbruksforvaltningen skal imidlertid inngå i de regionale partnerskapene som skal diskutere regional utvikling. Fiskeri- og havbruksforvaltningen har betydelig kompetanse om rammebetingelser, behovet for regional tilrettelegging og næringens betydning for den regionale utviklingen. Dette er kompetanse som det er viktig å integrere i det regionale utviklingsarbeidet. Den sentrale og regionale fiskeri- og havbruksforvaltning vil samarbeide tett med både fylkeskommunen og fylkesmannen på områder der dette er naturlig.

Innenfor fiskeri- og havbruksforvaltningen er det enkelte oppgaver som innebærer lokalpolitiske avveininger på kommunenivå. De viktigste lokalpolitiske avveiningene knyttet til fiskeri- og havbruksforvaltningen gjøres i forbindelse med utarbeidelse av kystsoneplaner, som er kommunenes ansvar i dag. Fiskeridirektoratet har en viktig rolle som bidragsyter i disse prosessene.

Fiskeridirektøren er, ved brev av 18. september 2001 fra Fiskeridepartementet, gitt fullmakt til å etablere en fiskerikontorstruktur som anses mest mulig hensiktsmessig ut fra servicetilbud, ressursbruk, utnyttelse av kompetanse med videre. Fiskeridirektørens modell innebærer en reduksjon av antallet kontorsteder, men med gjennomgående større kontor. Bakgrunnen for dette er at regelverket som styrer norsk fiskerinæring er betydelig mer komplekst og omfangsrikt enn det som var tilfellet på 1970- og 80-tallet. Dette krever større tverrfaglige kompetansesentre for å kunne yte den service som må kunne forventes. En omfattende overføring av oppgaver til kommunene vil innebære å gå i motsatt retning.

Et annet moment er at kommunene som regel er for små til å kunne se et større sjøområde som for eksempel en fjord i sammenheng. I forvaltning av både fiskeri og havbruk er det avgjørende at større områder vurderes i en helhet.

19.4 Sosialdepartementet

19.4.1 Handlingsplanen for eldreomsorgen

Regjeringen har lagt fram St.meld. nr. 31 (2001-2002) Avslutning av handlingsplan for eldreomsorgen som redegjør for status og utfordringer innen eldreomsorgen.

Handlingsplan for eldreomsorgen har gitt resultater som er i godt samsvar med måltallene for planen. I perioden 1998-2001 er pleie- og omsorgstjenesten tilført mer enn 12 000 nye årsverk. Så langt har kommunene bygd og utbedret 19 300 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Ytterligere 17 500 boenheter vil stå ferdige innen utgangen av 2005. Husbankens tilsagnsrammer for perioden er disponert.

I løpet av 4 år har personelldekningen i pleie- og omsorgstjenesten økt fra 43 til 46 årsverk pr. 100 innbyggere over 80 år og den samlede dekningsgraden for aldershjem, omsorgsboliger og sykehjem økt fra 26,4 prosent i 1997 til 29,6 prosent i 2001. Tilbudet er bygd ut raskere enn befolkningsutviklingen i samme periode tilsier. Dette betyr at Handlingsplanen har holdt tritt med veksten i antall eldre og skapt ytterligere kapasitetsvekst.

Sosialdepartementet har sammen med landets fylkesmenn utarbeidet en prognose for sluttresultatet i 2005, som angir en samlet dekning av sykehjem, aldershjem og omsorgsboliger på 31,6 prosent av antall eldre over 80 år. Av dette er 60 prosent sykehjemsplasser, 5 prosent aldershjemsplasser og 35 prosent omsorgsboliger. Samtidig vil nesten 45 prosent av sykehjemmene i Norge enten være nybygd eller opprustet og modernisert. Eneromsdekningen blir ifølge prognosen nå 95 prosent.

Utbyggingsmønsteret innebærer for landet samlet at

• sykehjemsutbyggingen holder tritt med økningen i antall eldre over 80 år

• eneromsreformen blir gjennomført

• sykehjemmene rustes opp og gjennomgår en omfattende standardheving og modernisering

• en stor del av aldershjemmene blir nedlagt og erstattet med omsorgsboliger

• dekningsgraden øker først og fremst i form av vekst i tallet på omsorgsboliger med felles serviceareal

• utbyggingen av nye omsorgsboliger følges opp med bemanningsøkning i hjemmetjenestene

Selv om det er forskjeller mellom kommunene, har handlingsplanen bidratt til å heve de kommunene som hadde lavest dekningsgrad og skapt større likhet i samlet tjenestetilbud kommunene imellom.

Opprinnelig tok Handlingsplanen utgangspunkt i et gjennomsnittsbehov på 25 prosent heldøgns dekning i egnet bolig for hele landet sett under ett. Regjeringen ønsker at alle kommuner som har søkt om det, skal få mulighet til å komme opp på dette nivået. Det er forutsatt at de retningslinjer som gjelder for tilskuddsordningen i Husbanken ikke blir endret i sluttfasen. Tildeling av tilskudd vil skje med vekt på de kommuner som ikke har oppnådd en samlet heldøgnsdekning på 25 prosent i forhold til antall eldre over 80 år, enten dette gis i sykehjem, aldershjem eller omsorgsbolig, jf. St.meld. nr. 31 (2001-2002).

Etter at handlingsplanen er utvidet med til sammen 9 000 boenheter, vil det fortsatt ligge søknader om bygging og utbedring av 9 300 omsorgsboliger og sykehjemsplasser i Husbanken etter at tilsagnsrammen for 2002 er fordelt. Mange av søknadene er fra kommuner som allerede har en høy dekningsgrad.

Ut fra en gjennomgang av søknadene og en samlet vurdering av målene foreslår regjeringen at handlingsplanen utvides med ytterligere 2 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Tilsagnsrammen for Kap 586 post 60 Oppstartingstilskudd foreslås utvidet med 652,7 millioner kroner i 2002.

Det er fortsatt behov for personellvekst innen pleie- og omsorgssektoren. Regjeringen vil legge til rette for ytterligere personelløkning gjennom veksten i kommunenes frie inntekter. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2003 komme tilbake med forslag til ordninger for finansiering av kommunale investeringer i sykehjem og omsorgsboliger.

19.4.2 Bedre kvalitet

Utviklingsprogram

Etter at Handlingsplan for eldreomsorgen er gjennomført, vil de ytre rammene være lagt til rette for å prioritere tjenestenes innhold og kvalitet. Regjeringen foreslår på den bakgrunn at handlingsplanen avløses av et nytt utviklingsprogram for bedre kvalitet og enklere og mer brukervennlige ordninger i omsorgstjenesten.

Regjeringen vil sette ned et lovutvalg som skal utrede og foreslå harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Videre tar regjeringen sikte på å legge fram forslag til nye brukerbetalingsordninger våren 2003, der målet er å få til mest mulig like regler uavhengig av om tjenestene gis i institusjon, omsorgsbolig eller eget hjem.

Ledelsesprosjekt

Pleie- og omsorgstjenestens store og komplekse organisasjoner, representerer en av de største utfordringene når det gjelder organisasjon og ledelse i offentlig sektor. Regjeringen vil i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund allerede i år sette i gang et satsingsprosjekt med sikte på ledelses- og kvalitetsutvikling - gjennom å styrke opplæring og kunnskapsutvikling, bygge ut nettverk for erfaringsutveksling og veiledning og på ulike måter støtte dem som har lederansvar. Programmet skal gå over fire år.

Kvalitetsforskrift - plikt til ensengsrom

Regjeringen vil følge opp St.meld. nr. 50 (1996-97) og Stortingets behandling av denne gjennom å vurdere forskriftsfesting (i den såkalte kvalitetsforskriften) av kommunenes plikt til å tilby enerom.

19.4.3 Tiltak for rusmiddelmisbrukere

Sosialdepartementet tar sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon med forslag om endringer i fylkeskommunenes nåværende ansvar når det gjelder tiltak for rusmiddelmisbrukere. Det tas sikte på endringer fra og med 01.01.2004.

Gjennomføringen av endringene og oppgjør i den forbindelse vil forutsette et tett samarbeid mellom departementene og fylkeskommunene. Sosialdepartementet og Helsedepartementet vil blant annet i samarbeid med fylkeskommunene, sette i gang en nærmere kartlegging av tiltakene for rusmiddelmisbrukere hjemlet i lov om sosiale tjenester m.v.

En nærmere beskrivelse av gjennomføring av omorganiseringen vil bli omtalt i kommuneproposisjonen for 2004.

19.4.4 Arbeidet med reformer i trygdeetat, arbeidsmarkedsetat (aetat) og sosialetat (SATS-prosjektet)

I et enstemmig stortingsvedtak av 14. desember 2001 het det:

”Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om en felles etat for sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten og legge saken fram for Stortinget på egnet måte i løpet av 2002.”

På bakgrunn av stortingsvedtaket utreder regjeringen en eventuell omorganisering av trygdeetat, Aetat og sosialtjeneste, herunder spørsmålet om en felles etat.

Regjeringen skal legge utredningsarbeidet fram for Stortinget i form av en stortingsmelding med tilrådinger og forslag til videre arbeid i løpet av høsten 2002.

19.4.5 Funksjonshemmede og transport – landsdekkende forsøksordninger

Fra 01.08.2001 ble det iverksatt et forsøk med tilrettelagt transport for funksjonshemmede arbeidstakere og studenter. Forsøket er et samarbeidsprosjekt mellom Sosialdepartementet, Helsedepartementet og Samferdselsdepartementet.

Målet med forsøket er å utvide/etablere et transporttilbud som sikrer funksjonshemmede arbeidstakere og studenter muligheter for deltakelse i arbeidsliv og utdanning, som kompenserer for merutgifter knyttet til transport.

Forsøkene baserer seg på utprøving av to modeller for organisering av en rasjonell transportordning. Den ene modellen er knyttet opp mot trygdeetaten og kjørekontorene. Den andre ordningen er knyttet til den fylkeskommunale transporttjenesten for funksjonshemmede (TT).

Foreløpig har relativt få personer deltatt i forsøket. For å få et bedre grunnlag for å vurdere om ordningen bør gjøres permanent, ønsker departementene å forlenge forsøket fram til juli 2003.

19.4.6 Iverksetting av tilsyn etter sosialtjenesteloven og forholdet til kommunal internkontroll

Ved lov 15.06.01 nr. 91 om endringer i sosialtjenesteloven ble kommunene pålagt å føre internkontroll med virksomheter etter sosialtjenesteloven kapittel 4 og 6A (omsorgstjenester), jf. § 2-1 nytt andre og tredje ledd. Fylkesmannen skal føre tilsyn med denne virksomheten etter systemrevisjonsmetoden, jf. ny § 2-6. Etter planen skal lovendringene tre i kraft 01.01.2003. Fra samme dato overtar Statens helsetilsyn ansvaret for det overordnede faglige tilsynet med sosialtjenesten, herunder ansvaret for iverksettingen av lovendringen. Det er i Ot.prp. nr. 54 (2001 – 2002) om lov om endringer i lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og i enkelte andre lover (forenkling av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren mv.) fremmet forslag til ny § 2-7 i sosialtjenesteloven om Helsetilsynets nye oppgave.

Sosialdepartementet har i samarbeid med Helsedepartementet sendt forslag til felles internkontrollforskrift for helse- og sosialtjenesten på høring - frist 22.06.2002 - med sikte på iverksetting 01.01.2003.

19.4.7 Tiltaksplan mot fattigdom

Regjeringen har satt i gang arbeidet med en tiltaksplan mot fattigdom. Det vil bli satset på målrettede tiltak for å hjelpe mennesker ut av fattigdom. En målrettet innsats må i stor grad være personrettet. Tiltakene må videre rettes inn mot årsakene til at den enkelte faller utenfor. Målrettede tiltak for å forebygge fattigdom gjennom å styrke arbeidslivstilknytningen vil stå sentralt, sammen med tiltak overfor barnefamilier. Regjeringen har videre påbegynt et arbeid for å gjennomgå eksisterende velferdsordninger for å se om disse kan målrettes bedre i forhold til å forebygge og redusere fattigdom.

I statsbudsjettet for 2002 har regjeringen hevet barnesatsene i de veiledende retningslinjene for sosialhjelp, samt barnetillegget til uførepensjonister. I tillegg er innsatsen overfor rusmiddelmisbrukere blitt styrket. Regjeringen vil følge opp tiltaksplanen og fremme forslag til tiltak i statsbudsjettet for 2003.

19.4.8 Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv ble inngått mellom myndighetene og partene i arbeidslivet 3. oktober 2001. Målet med avtalen er at den skal bidra til å redusere sykefraværet, få tilsatt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne enn i dag og øke den reelle pensjoneringsalderen. Følgende virkemidler er iverksatt:

• redusert arbeidsgiveravgift for de over 62 år (i krafttredelse 01.07.2002)

• vesentlig utvidelse av ordningen med kjøp av helsetjenester

• sykefravær i arbeidsgiverperioden som gjelder svangerskap dekkes av folketrygden (i krafttredelse 01.04.2002)

• tilretteleggingstilskudd i forbindelse med bedriftsintern attføring (ikrafttredelse 22.03.2002)

Det er lagt til grunn at hovedinnsatsen for å nå målene i Intensjonsavtalen skal skje på den enkelte arbeidsplass. Virksomheter som inngår egne samarbeidsavtaler med trygdeetatens fylkesvise arbeidslivssentre blir Inkluderende Arbeidslivsvirksomheter. Virksomhetene forplikter seg til å arbeide systematisk for å nå målene om et mer inkluderende arbeidsliv, og får med dette særskilte virkemidler fra det offentlige. Virkemidlene som er forbeholdt Inkluderende Arbeidslivsvirksomheter er:

• Bruk av aktiv sykemelding uten forhåndsgodkjenning fra trygdeetaten.

• Egen fast kontaktperson ved trygdeetatens arbeidslivssenter.

• Egen refusjonstakst i Folketrygden for bedriftshelsetjenester i Inkluderende arbeidslivsvirksomheter.

• Utvidet rett til bruk av egenmelding ved sykdom – inntil 24 dager pr. år.

I veileder til samarbeidsavtalen presiseres det at ”...Kommunen/ fylkeskommunen bestemmer om samarbeidsavtalen skal undertegnes for hele kommunen/ eller delegeres til den enkelte enhet/ institusjon”. Selv om avtalen forankres i kommunens/fylkeskommunens toppledelse, bør avtalen undertegnes på et nivå som er hensiktsmessig i forhold til den operative gjennomføringen og oppfølging av den enkelte arbeidstaker. Det må være et mål at alle kommunene og fylkeskommunene inngår samarbeidsavtaler med trygdeetaten og blir Inkluderende Arbeidslivsvirksomheter.

19.5 Helsedepartementet

19.5.1 Statlig overtakelse av ansvaret for spesialisthelsetjenesten – overføring av eiendommer og andre formuesposisjoner

19.5.1.1 Innledning

Det vises til kommuneproposisjonen for 2002, kap. 2.3 Statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten – konsekvenser for kommuneopplegget, jf. Innst. S. nr. 326 (2000-2001). Det vises videre til Stortingets behandling av Dok. 8:26 (2001-2002) om sluttoppgjør mellom staten og fylkeskommunene som følge av statens overtakelse av sykehusene m.m., jf. Innst. S. nr. 140 (2001-2002).

Helseforetakslovens § 52 nr. 6 regulerer hvilke eiendommer og øvrige formuesposisjoner staten ved de regionale helseforetakene skal overta i forbindelse med sykehusreformen, jf. Innst. O. nr. 118 (2000-2001) og Ot. prp. nr. 66 (2000-2001). Loven forutsetter at staten ved de regionale helseforetak har rett og plikt til å overta alle eiendommer og øvrige formuesposisjoner som er knyttet til offentlige virksomheter innen spesialisthelsetjenesten, herunder offentlige sykehusapotek, rusmiddeltiltak som er organisert etter spesialisthelsetjenesteloven og universitets- og høgskoleformål. Bestemmelsen omfatter formuesposisjoner knyttet til medisinske/kliniske funksjoner, medisinske støttefunksjoner og ikke-medisinske servicefunksjoner, herunder ansatteboliger. Overtakelsen skjedde i og med lovens ikraftredelse 01.01.2002. Bestemmelsen åpner for at dersom det åpenbart ikke er naturlig sammenheng mellom en virksomhet og rettigheter som er knyttet til virksomheten, kan det besluttes at den ikke overføres, dersom det er rimelig at fylkeskommunen beholder den.

Helseforetakslovens §52 nr. 9 regulerer hvordan prosessen for overføring av eiendommer skal gjennomføres. Det forutsettes blant annet en dialog mellom staten og den enkelte fylkeskommune for å konkretisere hvilke enkeltstående formuesposisjoner som loven overdrar. Dersom staten og den enkelte fylkeskommune ikke kommer til enighet om hva staten har rett og plikt til å overta etter §52 nr. 6, kan en av partene kreve at saken avgjøres av en nemnd som er opprettet i medhold av §52 nr. 9.

Det er i henhold til lovens system gjennomført drøftinger mellom Sosial- og helsedepartementet/Helsedepartementet og samtlige fylkeskommuner/Oslo kommune for å avklare hvilke eiendommer og andre formuesposisjoner som skal overføres til staten ved de regionale helseforetakenei henhold til helseforetakslovens §52 nr. 6. Drøftingene ble gjennomført høsten 2001, men det har våren 2002 vært supplerende prosesser for å ferdigstille protokoller, foreta justeringer og presiseringer i det omfattende materialet og å redusere omfanget på uenighetssakene. Protokoller forventes signert våren 2002. Det tas forbehold om at det fram mot endelig protokollsignering kan oppstå endringer i forhold til drøftingsresultatet som er redegjort for nedenfor.

Det har herunder våren 2002 vært supplerende kontakt med Oslo kommune vedrørende sykehusboligene i kommunens eie, da disse ikke ble gjenstand for realitetsbehandling under de ordinære eiendomsdrøftingene. Oslo kommune har hevdet at de aller fleste sykehusboligene ikke er vurderingstema i henhold til helseforetakslovens § 52 nr. 6 fordi det er inngått salgskontrakt på disse. Salget kan imidlertid ikke gjennomføres før EFTAs overvåkningsorgan har avgjort om salgskontrakten har et element av offentlig støtte i strid med EØS-avtalen. Helsedepartementets syn har under drøftingene og senere vært at sykehusboligene er vurderingstema i henhold til helseforetakslovens 52 nr. 6, og at det er situasjonen ved lovens ikraftredelse 1. januar 2002 som er avgjørende. På det tidspunktet var boligene fortsatt i kommunens eie. Dersom sykehusboligene ellers omfattes av lovens tilknytningskrav, vil det være aktuelt for staten å kreve å tre inn i de rettigheter og forpliktelser som på tidspunktet for lovens ikraftredelse var tilknyttet sykehusboligene, herunder overta eierskapet. Helsedepartementet har overfor Oslo kommune meddelt at en holder åpent for at boligspørsmålet kan bli bragt inn for nemnda som er opprettet i henhold til helseforetakslovens § 52 nr. 9.

19.5.1.2 Prinsipielt utgangspunkt

Helsedepartementet har i drøftingene tatt utgangspunkt i helseforetaksloven og dennes forarbeider. Innenfor denne rammen har Helsedepartementet lagt vekt på at dette skulle være reelle drøftinger med sikte på å komme fram til størst mulig grad av enighet med fylkeskommunene om forståelsen av hvordan loven og lovens kriterier skal anvendes når det gjelder eierskapet til de enkelte eiendommer og formuesposisjoner. Det understrekes imidlertid at denne prosessen innebærer lovanvendelse fra Helsedepartementets side, og en forutsetning har vært at løsninger som staten aksepterer under drøftingene må være forenlig med helseforetakslovens §52 nr. 6.

Drøftingene har vist at det er en prinsipiell uenighet mellom staten og fylkeskommunene om hva som omfattes av loven. Helsedepartementet har oppfattet at fylkeskommunene gjennomgående har ment at kun formuesposisjoner som på tidspunktet for ansvarsovertakelse ansees for funksjonelt nødvendige for statens mulighet for å yte spesialisthelsetjeneste omfattes av det som skal overføres til staten. Under enhver omstendighet har fylkeskommunene gjennomgående ment at øvrige formuesposisjoner representerer økonomiske goder som kan kreves erstattet. Fylkeskommunene har dessuten krevd tilbakeføringsklausuler.

Fra Helsedepartementets side har det vært lagt til grunn at helseforetakslovens §52 nr. 6 innebærer at eiendommer og formuesposisjoner som faktisk er knyttet til de offentlige virksomhetene innen spesialisthelsetjenesten skal overføres. Det har videre vært lagt til grunn at det er den faktiske situasjonen ved årsskiftet som er avgjørende. Det har videre vært lagt til grunn at alle eiendommer som omfattes av helseforetakslovens §52 nr. 6 skal overføres uten at det skal ytes noe særskilt vederlag ut over det som følger av det generelle økonomiske oppgjøret mellom staten og fylkeskommunene. De økonomiske sidene ved mellomværendet mellom staten og fylkeskommunene ivaretas dels ved at fylkeskommunene fritas for ansvaret og dermed for utgiftene forbundet med spesialisthelsetjenesten og dels gjennom gjeldsoppgjøret. Helsedepartementet har videre lagt til grunn at lovens system innebærer at eierskapet overføres uten vilkår, og at det ikke er hjemmel for å knytte tilbakeføringsklausuler til eiendommer som overføres. Tilbakeføring til opprinnelig eier er noe som først kan vurderes dersom det blir aktuelt å ta eiendommer ut av bruk til spesialisthelsetjenesteformål.

19.5.1.3 Status etter drøftinger

Generelt

Selv om det i utgangspunktet var stor avstand mellom partene, er det i drøftingene så langt oppnådd enighet om eierskapet til ca. 95prosent av eiendommer og bygninger utenom boliger. Enighetssakene omfatter de aller fleste eiendommene relatert til selve sykehusdriften. Med fem av fylkeskommunene var det etter de ordinære drøftingene ingen uenighetssaker om eierskapet til enkelteiendommer. I supplerende samtaler er det oppnådd enighet om samtlige eiendommer med ytterligere en fylkeskommune.

Drøftingsresultatet innebærer blant annet at mange av fylkeskommunene i tilknytning til en del eiendommer, særlig innen psykiatrien, beholder overskytende tomtearealer, gårdsvirksomhet, utmarksområder med videre som i første rekke kan sies å utgjøre et økonomisk gode og hvor det etter Helsedepartementets vurdering ikke har noen vesentlig funksjonell betydning for spesialisthelsetjenesten å få overført eiendomsretten.

Det ble i de ordinære drøftingene oppnådd enighet med åtte fylkeskommuner om boliger. Det er i supplerende samtaler oppnådd enighet med ytterligere to fylkeskommuner, slik at det så langt er enighet med 10 av 19 fylkeskommuner om boliger. Dette innebærer at staten overtar eiendomsretten, evt. disposisjonsrett der hvor det er stiftelseseide boliger, til gjennomsnittlig ca. 80 prosent av personalboligene i det enkelte fylke (stort sett varierende mellom ca. 70-90 prosent), mens fylkeskommunene beholder i snitt ca. 20 prosent. I fire av de ti fylkeskommunene er mellom ca. 50 og 90 prosent av boligene i stiftelser som tilbyr boliger til ansatte i spesialisthelsetjenesten.

Utenom boliger, dreier uenigheten seg i første rekke om sykehusapotek, pasientundervisningsbygg og eiendommer som fylkeskommunene mener vil bli tatt ut av bruk i framtiden. I tillegg til uenighet om eierskapet til konkrete eiendommer, er det også gjennomgående uenighet knyttet til spørsmål som tilbakeføringsklausuler, erstatning/vederlag for eiendommer som overføres med videre.

Sykehusapotek

Når det gjelder sykehusapotek, kan uenigheten deles i to. De fleste fylkeskommuner aksepterer at det er snakk om sykehusapotek som i henhold til helseforetaksloven skal overføres til staten, men tar med et par unntak forbehold om å kreve erstatning, eventuelt tilbakeføring, ved eventuelt framtidig salg på helseforetakets hånd. Noen fylkeskommuner mener at alle eller enkelte av deres apoteker ikke lenger er sykehusapotek, og følgelig ikke omfattes av loven. Helsedepartementets oppfatning har under drøftingene vært at alle apotek som har vært vurdert, er å anse for sykehusapotek og faller innenfor kriteriene i helseforetaksloven.

Pasientundervisningsbygg

Når det gjelder undervisningsbygg, gjelder det enkelte bygg hvor fylkeskommunen i henhold til opplæringsloven fortsatt vil ha ansvaret for selve undervisningen for pasienter ved institusjonen. Noen fylkeskommuner mener at de derfor må ha eiendomsretten til bygningene hvor undervisningen foregår. Helsedepartementets oppfatning har under drøftingene vært at selv om undervisningen fortsatt ivaretas av fylkeskommunen, tilsier bygningens funksjon og beliggenhet i forhold til de aktuelle virksomheter innen spesialisthelsetjenesten at de omfattes av det som skal overføres. Det kan for øvrig vises til at Odelstinget har vedtatt en endring i opplæringslovas §13-3a som innebærer at helseforetaket får et sørge-for-ansvar for bygninger og inventar til den opplæring som skal skje i regi av fylkeskommunen, jf. Besl. O. nr. 38 (2001-2002), Innst. O. nr. 27 (2001-2002) og Ot. prp. nr. 30 (2001-2002). Dette gjør det ytterligere unaturlig at fylkeskommunen beholder eiendomsretten til bygninger som faller innenfor denne kategorien. Etter dette er det oppnådd enighet med ett av de opprinnelige uenighetsfylkene om pasientundervisningsbygg.

Tomtearronderingsspørsmål m.v.

Det er uenighet om en del eiendommer hvor fylkeskommunene mener det er sannsynlig med nedlegging av driften og oppbygging av virksomheten andre steder. Uenigheten fordeler seg på to hovedkategorier:

• Eiendommer, hovedsakelig innenfor psykiatrien, hvor vedkommende fylkeskommune viser til fylkeskommunale vedtak om fraflytting/avvikling, og gjør krav på å beholde eiendomsretten til disse mot vederlagsfri bruksrett til staten inntil alternative planer er realisert. Overføring av eierskap til staten kan aksepteres dersom det blir knyttet tilbakeføringsklausul til de aktuelle eiendommer.

• Eiendommer som av forskjellige grunner betyr mye for det enkelte fylke. Fylkeskommunene aksepterer med enkelte unntak at eiendomsretten overføres til staten, men tar forbehold om å kreve tilbakeføringsklausul.

For enkelte av de aktuelle eiendommer, har Helsedepartementet, i likhet med enkelte andre eiendommer, vært innstilt på å fradele til fordel for fylkeskommunen en del ”overskytende” areal som i første rekke kan sies å utgjøre et økonomisk gode og ikke har noen funksjonell tilknytning til spesialisthelsetjenesten idag.

I noen få tilfeller hvor det pågår konkrete arbeider med etablering av ny lokalisering, har en under drøftingene akseptert at fylkeskommunen beholder eiendomsretten mot bruksrett for spesialisthelsetjenesten inntil den nye lokaliseringen er ferdigstilt. Lovens hovedregel er imidlertid at det er situasjonen ved lovens ikrafttredelse 1. januar 2002 som er avgjørende, og det er ikke gitt at fylkeskommunale planer vil bli realisert av ny eier, selv om det foreligger en statlig faglig godkjenning. Selv om det foreligger godkjente planer, er ikke disse nødvendigvis finansiert og det kan også være at nye vurderinger, endrede behov med videre tilsier at planene ikke blir realisert.

Helsedepartementet har under drøftingene lagt til grunn at loven ikke gir hjemmel for å knytte tilbakeføringsklausuler til enkelteiendommer. Lovens system forutsetter generelt at de eiendommer som omfattes av tilknytningskravet i §52 nr. 6 overføres til ny eier uten begrensninger eller vilkår knyttet til dette eierskapet. Det framgår videre av lovens forarbeider at dersom det oppstår situasjoner hvor det er aktuelt å ta en eiendom ut av bruk for spesialisthelsetjenesten, er salg på statens hånd bedre enn at fylkeskommunen skal kunne kreve å få tilbake eierskapet. Det heter videre at eventuell tilbakeføring må vurderes konkret i det enkelte tilfelle, det vil si at det er noe som først kan vurderes når det blir aktuelt å ta en eiendom ut av bruk, og at en under drøftingene ikke har hatt adgang til å etablere tilbakeføringsklausuler i forkant. Når det gjelder spørsmålet om å innføre generelle tilbakeføringsklausuler drøftes og avvises dette i proposisjonen, jf. Ot. prp. nr. 66 (2000-2001) s. 97, og et forslag om dette fikk heller ikke flertall under stortingsbehandlingen av Innst. O. nr. 118 (2000-2001).

Etablering av tilbakeføringsklausuler vil redusere noe på omfanget av uenigheten mellom staten og fylkeskommunene etter drøftingene. Helsedepartementet har på denne bakgrunn vurdert om det innenfor rammene av lovens system kan finnes løsninger som innebærer at det kan etableres tilbakeføringsklausuler for enkelte eiendommer.

Transaksjonskostnader

Den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten har krevd en ekstrainnsats fra fylkeskommunenes side, både når det gjelder å legge til rette for etablering av helseforetakene og å ivareta fylkeskommunens interesser for eksempel i forbindelse med eiendomsdrøftinger med staten. Fylkeskommunene har framholdt overfor Helsedepartementet at dette dels har skjedd på bekostning av andre fylkeskommunale oppgaver og at de ikke har mottatt ekstrabevilgninger til dette arbeidet.

Kommunenes Sentralforbund har oversendt til Helsedepartementet en oppsummering av innspill fra fylkeskommunene utenom Oslo kommune på hva de definerer som transaksjonskostnader, det vil si de kostnadene fylkeskommunene har hatt for å tilrettelegge for statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Fylkeskommunene har i henhold til denne oppsummeringen i snitt hatt kostnader på mellom 2-3 millioner kroner. Dette omfatter også interne kostnader knyttet til bruk av eget personell m.v.

Helsedepartementet har under eiendomsdrøftingene akseptert å dekke alle direkte utgifter i forbindelse med tomteoppdelinger, overskjøtinger og andre kostnader som påløper ved nødvendig formalisering av andre forhold for å gjennomføre overføring av formuesposisjonene. Helsedepartementet har etter avtale med de enkelte fylkeskommuner også dekket direkte kostnader forbundet med omlegging av IT-systemer med videre. Helsedepartementet har ut over dette ikke funnet grunnlag for å dekke fylkeskommunenes transaksjonskostnader så som interne kostnader med videre forbundet med tilrettelegging for reformen og deltaking i drøftingsmøter.

19.5.1.4 Helsedepartementets vurderinger

Drøftingsprosessen har etter Helsedepartementets syn vært gjennomført i tråd med loven, forarbeidene og Stortingets forutsetninger. Staten har under drøftingene vist reell vilje til å bevege sine posisjoner innenfor rammene av loven. Dette har likevel vært et krevende løp med stor prinsipiell uenighet, et til dels høyt konfliktnivå og en prosess som generelt har vært preget av tunge interesser og ulike vurderinger av mange eiendommer, selv om det tross alt har vært enighet om det meste. Fra Helsedepartementets side har det i denne forbindelse blitt lagt vekt på å få avklart alle vesentlige eiendomsspørsmål knyttet til sykehusdriften på en måte som ivaretar spesialisthelsetjenestens funksjonelle behov og interesser. Der hvor det har vært grunnlag for det uten å komme i konflikt med helseforetaksloven og funksjonelle hensyn, har Helsedepartementet søkt å imøtekomme fylkeskommunenes syn. Når det likevel er så vidt stor uenighet, skyldes det etter Helsedepartementets syn i første rekke at fylkeskommunene har vært for snevre i sin tolkning av hva som omfattes av det som skal overføres til staten ved de regionale helseforetakene i henhold til helseforetakslovens §52 nr. 6 og dennes forarbeider.

19.5.1.5 Videre oppfølging

Så snart protokoller med den enkelte fylkeskommune/Oslo kommune er ferdigstilt og signert og godkjent av fylkestingene, vil det i forhold til enighetssakene bli gjennomført nødvendige delingsforretninger og overskjøting av eiendommer til staten ved de regionale helseforetakene.

Når det gjelder uenighetssakene, vil Helsedepartementet fortløpende begjære disse behandlet av nemnda. Nemnda er etablert som en integrert del av avklaringsprosessen for eierskapet til de aktuelle eiendommer. Gjennom nemnda er det etablert et administrativt system for å håndtere uenighet fra drøftingene. Det forventes at nemndsprosessen vil kunne pågå utover høsten 2002. Det er enighet mellom staten og fylkeskommunene om at uenighet om enkelteiendommer ikke skal gå ut over den funksjonelle driften av spesialisthelsetjenesten inntil endelig avklaring foreligger.

19.5.2 Tannhelsetjenesten

I St.prp. nr. 1 (2001-2002) ble Stortinget orientert om at Helsedepartementet i løpet av høsten 2002 tok sikte på å sende ut et høringsdokument om framtidig eierskap og driftsform for den offentlige tannhelsetjenesten. Sosial- og helsedepartementet tok i denne forbindelse også sikte på å belyse forslag til opprettelse av regionale odontologiske kompetansesentra og samarbeid mellom offentlig tannhelsetjeneste og privatpraktiserende tannleger.

Et slikt høringsdokument utgår, da det av St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionaltog lokalt nivå, som ble framlagt for Stortinget 12. april 2002, går fram at Helsedepartementet vil videreføre den offentlige tannhelsetjenesten som en fylkeskommunal tjeneste. Helsedepartementet ønsker å konsolidere og bidra til en styrking av den offentlige tannhelsetjenesten, og det skal i større grad fokuseres på målrettet rekruttering av personell, økning i utdanningskapasitet for tannleger, kompetanseheving for de ulike tannhelsepersonellgruppene, forsøksvirksomhet, utprøving av nye organisasjonsmodeller og tiltak for å stimulere til en bedre geografisk fordeling av tannleger.

Følgende tiltak vil bli iverksatt for å bidra til en styrking av tannhelsetjenesten:

• Tilleggsutdanning ved Universitetet i Oslo for tannleger med utdanning utenfor EØS-området (jf. lisensprogrammet ved Universitetet i Bergen).

• Spesialistutdanning av tannleger

• Regionale odontologiske kompetansesentra

• Forsøksvirksomhet og utprøving av nye modeller

• Kompetanseutviklingstiltak

Den største utfordringen for den offentlige tannhelsetjenesten framover er tilgangen på tannleger. Et stort antall tannleger vil gå av for aldersgrensen i årene framover, og sviktende rekruttering fører til et stadig større antall ledige stillinger. I oktober 2001 stod 15 prosent av de offentlige tannlegestillingene ubesatte.

Regjeringen går inn for en opptrapping av utdanningskapasiteten i odontologi de nærmeste årene. I inneværende år avsettes midler til oppstart av et ettårig lisensprogram i Oslo for tannleger med utdanning fra land utenfor EØS. Regjeringen vil i St.prp. nr. 1 (2002-2003) komme tilbake til den videre økning av studieplasser i Norge og vil i denne sammenheng prioritere tannlegeutdanning i Tromsø.

Helsedepartementet vil gi midler til utvikling av odontologisk kompetansesenter/spesialistklinikk i Tromsø. Helsedepartementet ser det etablerte senteret blant annet som en viktig plattform for oppbygging av en framtidig tannlegeutdanning i Tromsø.

Helsedepartementet har i Ot.prp. nr. 54 (2001-2002) Om lov om endringer i lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og i enkelte andre lover (forenkling av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren m.v.), foreslått å oppheve kap. 3 i lov om tannhelsetjenesten. Det betyr at bestemmelser om intern organisering, ledelse og administrasjon foreslås opphevet. Forslaget innebærer at fylkeskommunene vil stå fritt når det gjelder hvordan de vil ivareta sitt ansvar for å sørge for tannhelsetjenester etter tannhelsetjenesteloven og organisere den fylkeskommunalt eide tannhelsetjeneste. Fylkeskommunene står slik sett fritt til å kjøpe tjenester fra private. Helsedepartementet vil støtte enkelte forsøksordninger som prøver ut nye modeller for organisering av drift av offentlig tannhelsetjeneste, herunder bruk av private tannhelsetjenester. Helsedepartementet har innenfor årets budsjett foretatt omdisponeringer slik at støtte til slik forsøksordning kan økes.

Det er avsatt midler i 2002 til oppstart av kurs i folkehelsearbeid for tannhelsepersonell og forsøkskurs med videreutdanning for tannpleiere.

19.5.3 Styrking av kommunale tiltak til mennesker med psykiske lidelser, opptrappingsplan for psykisk helse

Kommunene har mottatt øremerkede tilskudd på dette området fra og med 1995. Det samlede omfanget av tjenester viser en positiv utvikling. En økende andel kommuner har etablert spesielle botilbud og samarbeid med arbeidsmarkedsetaten. Personelltilgangen synes i hovedsak god. Unntaket er småkommuner med generelle rekrutteringsproblemer.

Stadig mindre av disponible midler overføres til påfølgende år samtidig som bevilgningene øker. Det ser ut til at det er færre kommuner som overfører midler, og at disse gjennomgående har konkrete planer for bruken.

Tilskudd utbetales på grunnlag av objektive kriterier i 2002 til kommunene innenfor dette området. Kommunene må ha levert tilfredsstillende resultatrapportering for 2001, og samtidig vist at den samlede aktiviteten i 2002 planlegges økt ift. 2001-nivået minst svarende til økningen i tilskuddet fra 2000 til 2001. Vi viser her til Stortingets behandling av årets statsbudsjett. Innenfor et samlet kommuneopplegg som stiller krav til omstilling og effektivisering, medfører dette trolig at enkelte kommuner i første omgang ikke får utbetalt fullt tilskudd. Det er avsatt 1 018 millioner kroner til drift som fordeles til kommunene i hovedsak etter inntektssystemets kostnadsnøkkel for den kommunale helse- og sosialtjenesten. I tillegg kommer 63,7 millioner kroner fordelt over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett i forbindelse med forsøksordningen med rammetilskudd til kommuner. Utbetalingen til de kommunene som oppfyller vilkårene fordeles over tre terminer.

Helsedepartementet vil følge opp situasjonen nøye. Fylkesmannen og fylkeslegen vil bistå kommunene i prosessen med å innfri kravene og har nå nær kontakt med kommunene.

Opptrappingsplanens mål og virkemidler vil bli revurdert i 2002. Sosial- og helsedirektoratet er bedt om å utarbeide forslag til revisjon av planen. Dette vil i neste omgang kunne innebære justerte signaler til kommunene med hensyn til videre satsing.

Status for utbygging av omsorgsboliger over Opptrappingsplanen for psykisk helse

Det ble i 2001 gitt om lag 440 tilsagn til omsorgsboliger over Opptrappingsplanen. Totalt for planperioden er 709 tilsagn nå gitt. I 2002 var det opprinnelig planlagt gitt 440 nye tilsagn. I Revidert nasjonalbudsjett foreslår regjeringen dette økt med 460 slik at totalt 900 tilsagn kan gis inneværende år.

Det er over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett satt av 114,5 millioner kroner til bygging av omsorgsboliger i 2002. Det er i tillegg avsatt 30,5 millioner kroner til bostøtteordningen. Dette utgjør en økning på 54 millioner kroner sammenlignet med 2001.

19.5.4 Syketransport

Utgifter til syketransport dekkes etter folketrygdloven §§ 5-16 – 5-18 med tilhørende forskrift om dekning av utgifter ved reise for undersøkelse og behandling. Formålet med stønaden er å gi hel eller delvis kompensasjon for nødvendige reiseutgifter til lege, sykehus mv.

Hovedvilkåret for å dekke utgifter er at det dreier seg om nødvendig reise eller oppholdsutgifter i forbindelse med undersøkelse eller behandling. Vanligvis dekkes reise med billigste forsvarlige transportmiddel til nærmeste sted der helsetjenesten kan gis.

Folketrygden har i dag ansvaret for å dekke utgifter til syketransport, mens de regionale helseforetakene har ansvaret for å sørge for helsetjenestetilbudet til landets befolkning. Dette medfører at de som har ansvaret for behandlingen av pasienter ikke trenger å ta hensyn til transportutgifter når de skal gi et behandlingstilbud til pasientene. Slik blir folketrygden økonomisk belastet med et valg som trygdeetaten ikke kan påvirke.

Helsedepartementet nedsatte derfor en arbeidsgruppe som skulle vurdere om ansvaret for syketransport og skyss av helsepersonell bør overføres fra folketrygden til de regionale helseforetakene og/eller at deler av tjenesten overføres til kommunene. Arbeidsgruppen har avgitt sin rapport, som nå er til behandling i Helsedepartementet. En eventuell ansvarsoverføring vil tidligst kunne skje fra 01.01.2004.

19.5.5 Direkteleveranser av legemidler til sykehjem

Helsedepartementet vedtok 21.mars 2002 forskriftsendringer som gjør det mulig for sykehjem som inngår i den kommunale helsetjenesten å kjøpe alle legemidler direkte fra legemiddelgrossister som fører de legemidler som etterspørres i landet (fullsortimentsgrossister). Det stilles således ikke lenger krav om at visse legemiddelinnkjøp til den kommunale helsetjenesten må skje via apotek. Grossistene må imidlertid overholde de samme krav til informasjon, sikkerhet og forsvarlig utlevering av legemidler som apotek. Det åpnes for at apotek kan sende legemidler til ethvert sykehjem som inngår i den kommunale helsetjenesten. Forskriftsendringene trådte i kraft 01.04.2002.

19.5.6 Interkommunalt legevaktsamarbeid

Fra 1999 har staten stimulert til forsøksprosjekt med legevaktsamarbeid mellom kommuner. I mars 2001 ble det arrangert en erfaringskonferanse som en foreløpig oppsummering av tilskuddsordningen. Det planlegges nå en videre oppfølging med gjennomgang av de økonomiske sidene ved forsøksprosjektene. Helsedepartementet vil gi et eksternt oppdrag som skal se nærmere på utgiftsdelingen mellom kommunene, trygden og ambulansetjenesten i de gjennomførte prosjektene. Helsedepartementet vil komme nærmere tilbake til dette i statsbudsjettet for 2003.

19.6 Barne- og familiedepartementet

19.6.1 Barnevern og familievern på regionalt nivå

Barne- og familiedepartementet sendte i februar 2002 ut et høringsnotat med alternative forslag til framtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet. De alternativene som vurderes er fortsatt fylkeskommunalt ansvar, samlet overføring av oppgavene fra fylkeskommunene til kommunene, samlet statlig overføring av oppgavene fra fylkeskommunen til staten, samt en delt løsning der noen av de fylkeskommunale oppgavene overføres til staten og andre til kommunene. Høringsfristen gikk ut i april.

19.7 Samferdselsdepartementet

19.7.1 Forsøk med alternativ forvaltningsorganisering i større byområder

Samferdselsdepartementet har invitert byene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Tromsø og Sarpsborg/Fredrikstad, samt tilhørende fylkeskommuner til å delta i forsøk med alternativ forvaltningsorganisering av transportsystemet i større byområder. Alle byområdene, med unntak av Oslo, har meldt tilbake til Samferdselsdepartementet at de ønsker å utrede muligheten for å gjennomføre forsøk. Utgangspunktet for forsøkene er bedre samordning og ressursutnyttelse på tvers av forvaltningsnivåer og administrative geografiske grenser, herunder om utfordringer knyttet til miljø og framkommelighet kan møtes på en mer helhetlig og effektiv måte.

Forsøkene iverksettes i to hovedfaser, en utredningsfase og en gjennomføringsfase. Utredningsfasen skal blant annet avklare rammebetingelser som forsøksområde, ansvar og økonomi, samt organisering innenfor det enkelte byområde. Samferdselsdepartementet har tatt sikte på at utredningsfasen gjennomføres i løpet av 2002. Gjennomføringsfasen skal inneholde utprøving av alternativ forvaltningsorganisering av transportsystemet i utvalgte byområder, der ansvarsområder og virkemidler er overført den myndighet som skal forestå transportpolitikken. Samferdselsdepartementet tar sikte på at gjennomføringsfasen igangsettes tidlig i planperioden 2002-2005. For en nærmere omtale av forsøk med alternativ forvaltningsorganisering i større byområder, vises det til St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport.

19.8 Utdannings- og forskningsdepartementet

19.8.1 Tilskudd til private skoler

Utdannings- og forskningsdepartementet tar sikte på å fremme en odelstingsproposisjon om ny lov om frittstående skoler (friskoleloven) høsten 2002. Friskoleloven skal erstatte privatskoleloven, og forslaget til ny lov er nå ute på høring. De vesentlige endringsforslagene i høringen i forhold til privatskoleloven er knyttet til grunnskoler. Forslagene innebærer blant annet at kravet til formål i privatskoleloven § 3 fjernes. Kravet erstattes med krav til innhold og kvalitet. Videre er det foreslått at det innføres en rett til godkjenning for søkere som oppfyller kravene i loven, men etter forslaget skal retten til godkjenning være betinget av at godkjenningen ikke medfører vesentlige og langsiktige negative konsekvenser for de berørte kommunene og deres innbyggere.

I forbindelse med endring av privatskoleloven vurderes det endringer i tilskuddsregel 1(grunnskoler for funksjonshemmede) og 2 (videregående skoler for funksjonshemmede). Tilskuddsregel 1 og 2 er ikke tilpasset dagens krav om individuell vurdering av elever som har behov for spesialundervisning. I følge opplæringslovens § 5-1 heter det:

”Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplærings-tilbodet, har rett til spesialundervisning”

Det er kommunen/fylkeskommunen som fatter vedtak om spesialundervisning. Før et slikt vedtak fattes skal det foreligge en sakkyndig vurdering av elevens særlige behov. Opplæringslovens § 5-1 gjelder for elever i offentlige skoler og private skoler som er godkjent etter privatskoleloven. Det er derfor ikke hensiktsmessig å opprettholde en tilskuddsordning hvor departementet fastsetter faste tilskuddssatser for spesialundervisning. Tilskuddet pr. elev vil i svært få tilfeller være i overensstemmelse med elevenes faktiske behov. Dagens tilskuddsregel 1 og 2 medfører dessuten en forskjellsbehandling i forhold til andre offentlige og private skoler som også gir spesialundervisning. Endringene kan innebære at kommunesektoren får ansvar for spesialundervisning til elevene ved disse skolene på samme måte som for elever ved private skoler for øvrig.

19.8.2 Læreplanverket for grunnskolen og IKT

Forordet til læreplanen for grunnskolen (L 97) åpner for at IKT-målene i grunnskoleopplæringen kan gjennomføres gradvis ut fra det som er økonomisk ansvarlig i kommunene. I St.prp.nr.1 (2001-2002) for Kirke,- utdannings- og forskningsdepartementet blir saken omtalt som følger:

”Departementet meiner at tida no er inne for å fjerne denne føresetnaden i 2002, slik at alle elevar i grunnskolen skal bli i stand til å bruke IKT i alle fag der det er eit mål. Ein vil rette søkjelyset mot den plikta skoleeigar har til å leggje til rette for bruk at IKT i opplæringa.”

Stortinget hadde i Bud. Innst. S. nr. 12 (2001-2002) ingen merknader til dette. Utdannings- og forskningsdepartementet har sendt høringsbrev om fjerning av IKT-forbeholdet til alle kommuner, og departementet tar sikte på å endre forskriften i løpet av våren 2002.

19.8.3 Lærernes arbeidstidsordning

I forbindelse med hovedtariffoppgjøret våren 2000 ble det inngått en intensjonserklæring mellom staten ved Arbeids- og administrasjonsdepartementet og hovedsammenslutningene/Norsk Lærerlag for å iverksette et målrettet samarbeid over en 3-årsperiode med sikte på nye og mer fleksible arbeidstidsordninger tilpasset dagens og morgendagens skole.

Som oppfølging av intensjonserklæringen har partene gjennomført endringer i flere av særavtalene som har ført til lønnsøkning for lærere og skoleledere. I tillegg er det satt i gang om lag 500 forsøk med alternative arbeidstidsordninger for undervisningspersonalet som for tiden er gjenstand for en forskningsbasert evaluering av SINTEF i Trondheim. Forskningsrapporten vil foreligge

31. desember 2002, og vil blant annet danne grunnlag for å forhandle fram en ny arbeidstidsavtale fra 01.08.2003.

19.8.4 Lovbestemmelse om elevenes skolemiljø

Utdannings- og forskningsdepartementet har fremmet en odelstingsproposisjon om å ta inn bestemmelser i opplæringsloven om elevenes skolemiljø i grunnskolen og videregående opplæring. Utkast til lovendringsforslag har vært på høring i blant annet kommunene. Det er ikke lagt opp til at lovendringen skal få økonomiske konsekvenser for kommunesektoren.

19.8.5 Utvidet ordning for realkompetanse og yrkesprøving

Regjeringen vil fremme et forslag om endring i opplæringsloven, slik at voksne som i dag har rett til videregående opplæring, men som ikke har fullført videregående opplæring, gis rett til realkompetansevurdering og kompetansebevis, uavhengig av om hensikten med vurderingen er arbeid eller videre utdanning. Nyankomne innvandrere og registrerte arbeidssøkere uten rett til videregående opplæring gis mulighet til realkompetansevurdering, herunder yrkesprøving og kompetansebevis, ved at kommune eller Aetat betaler dette etter en individuell vurdering. De som ikke har rett til videregående opplæring får dermed en mulighet, men ikke en rett, til realkompetansevurdering.

Fylkeskommunen vil få ansvar for tilrettelegging og gjennomføring av en utvidet ordning, herunder å tilby realkompetansevurdering og dokumentasjon i form av kompetansebevis for alle, uavhengig av om de har rett til videregående opplæring eller blir henvist via kommune eller Aetat. Endringen forutsettes iverksatt innenfor eksisterende rammer. Siktemålet er at ordningen skal tre i kraft 1. januar 2003.

19.9 Justisdepartementet

19.9.1 Lovpålagt kommunal beredskapsplikt

I St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet går Justisdepartementet inn for at det innføres lovpålagt kommunal beredskapsplikt. De økonomiske og administrative konsekvensene av dette vil bli utredet i forbindelse med lovforslaget.

19.9.2 Innføring av felles digitalt radiosamband for nødetatene (basert på TETRA-standard)

I en utredning som ble lagt fram 05.03.2001, ble det anbefalt at nødetatene (politi, brann- og helsevesen) samler seg om utbygging og bruk av et felles digitalt radiosamband basert på TETRA- standarden.

Det er for 2002 bevilget 30 millioner kr på Justisdepartementets kap. 456 TETRA – felles radiosamband for nødetatene. Midlene skal benyttes til utarbeidelse av anbudsunderlag samt til gjennomføring av en rekke tester i pilotprosjektet. Anbudsunderlaget er planlagt ferdigstilt i desember 2002. En eventuell utbygging av TETRA vil bli vurdert i forbindelse med arbeidet i den ordinære budsjettprosessen.

19.10 Kultur- og kirkedepartementet

19.10.1 Bibliotekslovarbeidet

Som en følge av Stortingets behandling av St.meld. nr. 22 (1999-2000) Kjelder til kunnskap og oppleving (ABM-meldingen) og St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling, må lov om folkebibliotek fra 1985 endres på flere punkter.

Bestemmelsene i lov om folkebibliotek kapittel III om fylkesbibliotek blir vurdert endret for å gi rom for større fleksibilitet innenfor bibliotekfeltet, ved at fylkeskommunene selv kan avgjøre hvordan de vil organisere bibliotektoppgavene på regionalt nivå.

Gratisprinsippet skal framdeles være hovedregel for disposisjonsretten til materialet i folkebibliotekene, men ABM-meldingen åpner for å la kommunene få anledning til etter eget ønske å ta betalt for datatjenester og informasjonsanalyser blant annet når folkebibliotekene skreddersyr informasjonstjenester som ikke har interesse for andre enn den som bestiller tjenesten.

Bibliotekloven §§ 5 og 8 pålegger hver kommune og fylkeskommune å ha fagutdannet biblioteksjef og fylkesbiblioteksjef. Disse kravene skal fjernes som en oppfølging av St.meld. nr. 31 (2000-2001).

19.10.2 Prestenes reise- og telefonutgifter

Under behandlingen av St.meld. nr. 14 (2000-2001), jf. Innst. S nr. 187 (2000-2001), sluttet kirke-, utdannings- og forskningskomiteen seg til forslaget i meldingen om at staten skulle overta oppgaver og ansvar som fellesrådene og kommunene har i dag i forbindelse med prestenes reiseutgifter. Prestenes reiseutgifter er pr. i dag et kommunalt utgiftsansvar. I Ot.prp. nr. 49 (2001-2002) har Kultur- og kirkedepartementet lagt fram forslag til nødvendige lovendringer på dette området. I tillegg foreslås det i proposisjonen at staten også overtar det økonomiske ansvaret som kommunene har i dag for å dekke utgiftene til prestenes boligtelefoner. Som følge av at kommunene og fellesrådene får redusert sine oppgaver og ansvar, vil derfor omleggingen bli fulgt opp ved reduksjon i rammetilskuddet fra staten til kommunen. De budsjettmessige konsekvenser vil bli innarbeidet i statsbudsjettet for 2003. For øvrig vises til Ot.prp. nr. 49 (2001-2002 ),Innst.O. nr. 43 (2001-2002) og vedlegg 11.6.

19.11 Kommunal- og regionaldepartementet

19.11.1 Introduksjonsordning for nyankomne innvandrere

Stortinget fattet 18. april 2002 vedtak hvor regjeringen bes om snarest mulig å innføre et obligatorisk introduksjonsprogram, jf. Innst. S. nr. 129 (2001-2002). Målet er å vri inntektssikringen fra passiv sosialstøtte til aktive kvalifiseringstiltak, samt å legge til rette for et bedre og mer effektivt integreringsarbeid for nyankomne innvandrere i kommunene. Som en oppfølging av Stortingets vedtak arbeider Kommunal- og regionaldepartementet med å iverksette vedtaket, og vil innen utgangen av 2002 fremme en odelstingsproposisjon om saken. Kommunene vil bli bedt om å komme med innspill på når de vil kunne innføre en obligatorisk introduksjonsordning. Loven vil tidligst kunne tre i kraft 1. juli 2003. Det vurderes å åpne for en gradvis innføring, slik at kommunene i en overgangsperiode kan velge om de vil ta ordningen i bruk.

19.11.2 Merutgifter knyttet til tospråklighet

I forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 mv.ba et flertall i kommunalkomiteen regjeringen om å se nærmere på om de berørte kommunene og fylkeskommunene får dekket sine faktiske utgifter knyttet til tospråklighet. Kommunal- og regionaldepartementet nedsatte i januar 2001 en arbeidsgruppe der kommunene i forvaltningsområdet for samisk språk, Troms og Finnmark fylkeskommuner, Sametinget, Statens utdanningskontor i Finnmark og Utdannings- og forskningsdepartementet har deltatt. Arbeidsgruppen la fram sin rapport i mai 2002. De beregningene som ligger til grunn i rapporten, viser at kommunene har merutgifter på ca. 12 millioner kroner som overstiger de tilskudd staten gir. Arbeidsgruppen påpeker at verken kommunene eller fylkeskommunene fyller samelovens krav om tospråklige tjenester til befolkningen.

Som oppfølging av arbeidsgruppens rapport foreslår departementet at Sametingets tilskuddsordning til tospråklighet styrkes med 5 millioner kroner. Midlene foreslås overført fra rammetilskuddet til kommunene. Ytterliggere styrking av tilskuddsordningen vil bli vurdert i de årlige budsjettopplegg.

19.11.3 Fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør

Kommunal- og regionaldepartementet vil utvide fylkeskommunens ansvar og myndighet knyttet til de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene vesentlig. Dette skal skje gjennom en forenkling i budsjettstrukturen og desentralisering av myndighet og ansvar. Hoveddelen av midlene, som bevilges over kategori 13.50 Distrikts- og regionalpolitikk, vil bli desentralisert til fylkeskommunene. Fylkeskommunene vil, på bakgrunn av prosesser i partnerskapet, foreta en fordeling av midler til SNDs distriktskontor, kommuner og til områder hvor de selv er hovedaktører. Endringene betyr at fylkeskommunen styrkes som utviklingsaktør ved at den får større frihet og handlingsrom til å foreta egne strategiske vurderinger av virkemiddelbruken, til å fastsette egne mål og koble virkemiddelbruken til disse, og til å inngå samarbeid med andre.

En av disse samarbeidsaktørene vil være kommunene. I framtiden er det viktig at fylkeskommunene og kommunene eller grupper av kommuner etablerer samarbeidsformer som gjør at deres arbeid understøtter hverandre og legger grunnlag for en best mulig regional utvikling.

19.11.4 Det distriktspolitiske virkeområdet

Ved behandlingen av statsbudsjettet 2002 uttalte Kommunalkomiteen følgende i Budsjett-Innst. S. nr. 5 (2001-2002):

”Komiteen viser til at virkeområdet for de distriktspolitiske virkemidler i område A omfatter Finnmark og fire kommuner i Nord-Troms. Komiteen ber Regjeringen vurdere om kommuner innenfor Tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark, som er plassert utenfor virkemiddelområde A, bør inkluderes i dette.”

Forskrift om avgrensing av det geografiske virkeområdet for de distriktspolitiske virkemidlene ble iverksatt 1.1.2000. Endringene ble gjort på grunnlag av notifisering til og godkjenning fra ESA (EFTA Surveillance Authority).

De fire nordligste kommunene i Troms fylke har i svært lang tid hatt samme status som Finnmark når det gjelder investeringsstøtte. Også under revidering av virkeområdet gjennomførte departementet både i 1993 og 1999 omfattende analyser av alle områdene i landet. Det ble lagt vekt på arbeidsmarked, geografi, demografi og inntekt. Det er langsiktige strukturelle forhold som har blitt vurdert. Rent geografiske forhold, ikke minst sentralitet eller avstand til større sentra, ble tillagt svært stor vekt.

Det vil bli gjennomført en ny revisjon av virkeområdet i løpet av 2006, med virkning fra 1.1.2007. Endring i statusen til en kommune i virkeperioden krever at det skjer meget omfattende endringer i kommunen sammenlignet med det bildet en hadde tidligere. Departementet legger derfor ikke opp til endringer i virkeområdet før tidligst i 2007.

19.12 Finansdepartementet

19.12.1 Behov for å forbedre skatteoppkreverfunksjonen

Under Stortingets behandling av kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling om Dokument 3:5 (2001-2002) Riksrevisjonens undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidskontroll 21.03.2002, jf. Innst.S. nr. 106 (2001-2002), vedtok Stortinget å ”..... be Regjeringen legge fram forslag til tiltak som kan gi resultatforbedringer når det gjelder lokal skatteinnkreving, både mht. arbeidsgiverkontroll og skatteinnkreving.” Finansdepartmentet har det faglige ansvaret for landets skatteoppkrevere, og den faglige styringen skjer gjennom Skattedirektoratet og de underliggende skattefogdkontorene. Skatteetaten har spesielt de seneste årene (etter innlemmelsen av skattefogdkontorene i etaten i 1997) gjort en betydelig innsats for å bedre den faglige styringen av skatteoppkreverne gjennom ulike tiltak, blant annet ved modernisering av instruksverk, etablering av planleggings- og rapporteringssystem, opplæring og veiledning. Riksrevisjonens undersøkelse, kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling og Stortingets vedtak tilsier at dette ikke har hatt tilstrekkelig effekt.

Finansdepartementet vil derfor, som ledd i regjeringens arbeid for modernisering, effektivisering og forenkling av offentlig sektor, gjennomføre en bred utredning av tiltak for resultatforbedring i skatteinnfordringen og tilhørende kontrollvirksomhet. Slike tiltak vurderes både i forhold til en videreføring av dagens kommunale løsning, og ved en statlig overtakelse av ansvaret for oppgaven. I utredningen kartlegges konsekvensene for skattyterne, kommunene og staten av ulike alternativer. Et underliggende formål med utredningsarbeidet er å tilstrebe enighet om situasjonsbeskrivelse og virkelighetsoppfatning, herunder om betingelsene for å gjøre sammenligninger. Utredningen bør også inkludere vurderinger av skatteinnkrevingen i Sverige og Danmark. Kommunesektoren og berørte departementer inviteres til å delta i arbeidet med utredningen, likeså relevante tjenestemannsorganisasjoner.

Det vises til nærmere omtale av saken i St.prp. nr. 63 (2001-2002) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer på statsbudsjettet 2002.