11 Formidling, bestilling og kjøp av tolketjenester

Utvalget er i mandatet bedt om å komme med forslag til en samordnet, kvalitetssikret og effektiv organisering av tolking i offentlig sektor.

Bestiller- og formidlerleddet er sentralt for organiseringen av tolketjenester. I denne delen av utredningen beskrives ulike modeller for, og problemstillinger knyttet til, bestilling, formidling, kjøp og salg av tolketjenester.

11.1 Historikk

Flere kommunale og interkommunale tolketjenester ble opprettet på 1970- og 80-tallet på grunn av økt innvandring til Norge.

Ved opprettelsen i 1988 fikk Utlendingsdirektoratet (UDI) ansvar for å koordinere den videre kompetanseutviklingen1 på tolkeområdet, herunder bistand til utvikling av gode tolke- og oversettertjenester og en hensiktsmessig formidling av disse.2 Målet var at det skulle opprettes en tolketjeneste i alle kommuner der innvandrere var bosatt.3

I 1989 var det i alt 17 registrerte offentlige tolketjenester på landsbasis. UDI anslo at de offentlige tolketjenestene dekket de fleste språk og omfattet de fleste kommunene hvor det bodde innvandrere, flyktninger og asylsøkere. Samtidig ble det understreket at opplæringen av tolker ikke var tilstrekkelig og at dette medførte dårlig kvalitet i tolkingen.4

Antallet kommunale tolketjenester forholdt seg rimelig stabilt frem til 2000-tallet, men gikk deretter nedover. I 1999 var antallet registrerte offentlige tolketjenester på landsbasis 18.5 I 2006 var det 16,6 mens det i dag er 8.7

I utgangspunktet var de kommunale tolketjenestene fullfinansiert over kommunebudsjettene, og tolking var et gratis tilbud til kommunale etater.8 Flere kommuner fikk etter hvert inntjeningskrav for tolketjenestene, slik at oppdrag ble fakturert den etaten som hadde behov for tolk.

Inntjeningskravet og vansker med å møte et økende behov gjorde at det vokste frem et marked for private tolkeformidlere. Disse har med tiden fått en større andel av markedet.9

Ulike offentlige tolkebrukere har etablert såkalt egenregi for formidling av tolketjenester med interne bestillerkontor eller egne oversikter eller registre over tolker som benyttes internt. Utlendingsdirektoratet, Lovisenberg sykehus, Oslo tingrett og Oslo politidistrikt har ulike eksempler på slike løsninger.

Mye kunnskap om tolkeformidling finnes i offentlige rapporter. Ifølge Ozolins er det imidlertid lite forskning på tolkeformidlingens rolle i utviklingen av feltet.10

11.2 Bestilling av tolker

Offentlig sektor kan få tilgang på tolker på ulike måter. I det følgende beskrives de mest vanlige måtene å bestille tolketjenester på:

• direkte bestilling fra private formidlere/tolkebyråer

• direkte bestilling fra kommunale formidlere/offentlige tolketjenester

• anbudsutsetting av tolketjenester

• tolkebestilling i egenregi – mest vanlig blant store offentlige tolkebrukere som ofte har egne enheter til å ta seg av bestillingen.

• kontakte tolker gjennom Nasjonalt tolkeregister

Ifølge IMDis veileder for kjøp av tolketjenester bør praksis for bestilling av slike tjenester være forankret i virksomhetens budsjett- og planarbeid.11

11.3 Private tolkeformidlere

Et formidlingsbyrå kan bistå tolkebrukere med den praktiske delen ved kjøp av tolketjenester, finne frem til tilgjengelig tolk, lage avtale med tolken, administrere lønn osv.

Det stilles ingen tolkefaglige krav for å få registrert et tolkeformidlerbyrå, og erfaringene viser at kvalitetskontrollen i formidlerleddet varierer.12

I Brønnøysundregistrene finnes det per i dag 4 693 enheter registrert som oversettelse- og tolkevirksomhet. Ettersom næringskoden i registeret ikke skiller mellom tolke- og oversettervirksomhet, er det ikke mulig å skille ut hvor mange av de registrerte enhetene som leverer tolketjenester, hvor mange som leverer oversettertjenester og hvor mange som leverer begge. 2 954 av de registrerte enhetene er enkeltpersonforetak og 121 av de resterende er aksjeselskap.13 Majoriteten av enkeltpersonsforetakene er trolig selvstendig næringsdrivende oversettere og tolker.14

Oversettelse- og tolkevirksomhet er en uensartet bransje. Foretakene som er registrert i denne næringskoden leverer også tjenester knyttet til økonomi, finans, hudpleie, markedsføring, design, renhold, bygg- og mekanisk industri, reiseformidling, trykkeri og emballasje.

Den totale omsetningen for de enhetene som har levert regnskap var på nesten 500 millioner kroner i 2012.15 Figur 11.1 viser de 10 største formidlere av tolketjenester rangert etter omsetningstall. I denne oversikten er det forsøkt å skille ut de firmaene som hovedsakelig leverer tolketjenester.

Samlet omsetningstall for de 20 største formidlerne var cirka 290 millioner kroner i 2012. Som man kan lese av figuren står de seks største firmaene for om lag to tredjedeler av omsetningen.

Kilde: Tallene i tabellen er innhentet fra Brønnøysundsregistrene

Alle formidlerne i figur 11.1 tilbyr tolketjenester til offentlig sektor, men har også kunder i privat sektor. Tolkebyråenes bransjeforening (TBBF), som organiserer seks16 av de ti største formidlerne, anslår at 90 prosent av oppdragene er til offentlig sektor.17 TBBF anslår at deres medlemmer formidler cirka 200 000 oppdrag i året, og at de private byråene til sammen formidler 250 000 oppdrag årlig. Tilknytningen mellom de private firmaene og tolkene er hovedsakelig basert på frilanstilknytning.18

Markedsføringen på tolkeformidlernes hjemmesider er flere steder villedende. Den eneste godkjenningsordningen som finnes for tolker i dag er statsautorisasjonsordningen. Per 1.11.2013 har 208 tolker, i til sammen 23 språk, fått bevilling som statsautorisert tolk. Likevel reklamerer en av de største formidlerne med at de har «tilgang til over 4 000 godkjente tolker på over 200 språk».19 På hjemmesiden til en annen formidler står det at de har «Tolking til/fra alle språk» og at «Alle våre tolker er utdannet og har minst bestått tolkeprøven for å bli statsautorisert tolk.»20

Kilde: Hentet fra hjemmesiden til en tolkeformidler 15.11.2013

Tolkebyråenes bransjeforening (TBBF) anslår at medlemmene formidler cirka 3 900 tolker som ikke er registrert i Nasjonalt tolkeregister. Foreningen mener at tilgangen til testing og kurs, som er nødvendig for å bli oppført i registeret, er for dårlig, og opplever at dette dermed blir en flaskehals i systemet. TBBF ønsker at kurs, utdanning og testing blir lettere tilgjengelig over hele landet.21 Bransjeforeningen ønsker også dialog med IMDi om kvalifiseringstester for tolker, som kan muliggjøre at private leverandører får autorisasjonsmulighet.22

TBBF opplyser at byråene har løpende kontakt med alle sine registrerte tolker. I tillegg arrangeres faglige sammenkomster og kurs som sørger for at kompetansenivået til tolkene opprettholdes og utvikles. Tolkene blir tilbudt kurs i ulike fagområder der tolking er mye brukt. Kursene omhandler medisinsk, omsorgsrelatert, offentlig og juridisk tolking.23

De private tolkebyråene står for en stadig større del av tolkeoppdragene i offentlig sektor. Dette har sammenheng med at stadig flere offentlige etater setter tolketjenester ut på anbud.24 Ifølge TBBF har anbudsutsettingen bidratt til en konsolidering av de største formidlingsbyråene.25

11.4 Kommunale tolketjenester

I dag finnes det åtte kommunale tolketjenester: i Oslo, Drammen, Bergen, Trondheim, Lørenskog, Kristiansand, Larvik og Porsgrunn. Disse kommunene samsvarer delvis med de kommunene hvor det er flest innvandrere. Oslo, Bergen, Trondheim og Kristiansand er blant de ti kommunene hvor det bor flest innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre, mens Oslo, Drammen og Lørenskog er de tre kommunene hvor andelen innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre er høyest i forhold til folkemengden i kommunen.26 Stavanger og Tromsø er kommuner med forholdsvis stor innvandrerbefolkning og som ikke har kommunal tolketjeneste.

Utvalget har foretatt en spørreundersøkelse blant de kommunale tolketjenestene. 7 av 8 kommunale formidlere svarte på undersøkelsen. For den kommunen som ikke svarte har utvalget innhentet enkelte opplysninger fra årsrapporten for 2012.

Til sammen formidler de 8 tjenestene cirka 67 680 oppdrag per år. Samlet omsetning for de kommunale tolketjenestene er cirka 50 millioner kroner årlig. Sammenlikner vi oppdrag og omsetning for de kommunale tolketjenestene med tilsvarende anslag fra private formidlere, ser vi at de private formidlerne har fem ganger så mange oppdrag som de kommunale og at omsetningen hos de private er fire ganger så stor.

Figur 11.3 viser fordelingen av oppdragene i ulike sektorer ved den kommunale tolketjenesten i Kristiansand.

Kilde: Tolk Sør (2012): Årsrapport 2012. Kristiansand kommune

På spørsmål om hvor stor andel av markedet i kommunen tjenesten dekker, svarer to kommuner 100 prosent, mens fire svarer 90 prosent. De to andre kommunene har ikke oppgitt andel.

Kommunale tolketjenester deltar i anbudsprosesser hvor de konkurrerer mot private formidlere. Ifølge Linnestad og Buzungu kommer kommunale tolketjenester ofte til kort fordi de ikke kan konkurrere på antall tolker og pris da de har pålagt seg selv strengere kvalitetskrav enn de private.27

UDIs tidligere kartlegging av tolketjenestene28 viste at det var store ulikheter tolketjenestene i mellom når det gjaldt organisasjonsmodell og finansieringsordning. Det er også tilfelle i dag. Fire kommuner svarer at tjenesten er gratis for kommunens brukere, én har differensierte satser for interne og eksterne brukere, mens to har like satser for interne og eksterne. Tjenestene er finansiert over kommunenes budsjetter og fra salg av tjenester til samarbeidskommuner og private aktører. Tre oppgir at de får midler gjennom integreringstilskuddet til kommunene.29

Kommunene oppgir å dekke 35–65 språk. Selv om antallet kommunale tolketjenester er halvert siden 2007, er antallet tolker tilknyttet de kommunale tolketjenestene omtrent det samme som det var i 2007. Tjenestene har til sammen 1 039 tolker knyttet til seg i 201430 mot 1 072 i 2007.31 Dette kan tyde på at de gjenværende kommunale tolketjenestene har vokst. Alle de kommunale tolketjenestene oppgir at de samarbeider med andre kommunale tolketjenester. Tolketjenestene bestiller i økende grad oppdrag internt hos hverandre.32

Et særtrekk ved de kommunale tolketjenestene er at de ofte har fast ansatte tolker i tillegg til frilansere.33 På landsbasis er det i dag 77 fast ansatte tolker tilknyttet de kommunale tolketjenestene. Det er stor variasjonen mellom de ulike kommunene. Bergen kommune har 30 fast ansatte tolker, mens Drammen kommune har 5.

På spørsmål om hvor mange som er oppført i kategori 1–3 i Nasjonalt tolkeregister (se kapittel 10) varierer svarene fra 7–50 prosent. For kategori 4–5 varierer det fra 5–17 prosent. Alle oppgir at de etterspør krav til kvalifikasjoner ved rekruttering av nye tolker. Bare én svarer ja på spørsmål om den som bestiller etterspør kvalifikasjoner hos tolkene. De andre svarer «sjelden» eller «noen ganger».

Ifølge en undersøkelse fra 200634 har de kommunale formidlerne, i større grad enn de private, objektive kvalitetskriterier. Men også de kommunale tolketjenestene formidler tolker uten dokumenterte kvalifikasjoner.

Hvis vi kun skal formidle tolker i kategori 1–3 i Nasjonalt tolkeregister vil det være 3–15 ukers ventetid på enkelte språk. Derfor formidler vi også tolker uten dokumenterte kvalifikasjoner.

Kilde: Representant for Tolketjenesten i Oslo kommune i referansegruppemøte 12.12.13

Tabell 11.1 viser antall oppdrag utført ved Tolketjenesten i Oslo kommune i 2011 fordelt på kvalifikasjonskategoriene i Nasjonalt tolkeregister.

Til sammen rekrutterer de kommunale tolketjenestene cirka 180 nye tolker hvert år. Å beholde godt kvalifiserte tolker fremheves som en utfordring for flere. Årsaker til at tolker slutter, oppgis å være fast jobb og bedre inntekt. Alle tolketjenestene er samstemte om dette. Timelønn for tolkene varierer fra 158–1 150 kroner. Alle oppgir at de differensierer satser etter kvalifikasjoner.

Manglende tilgang på kvalifiserte tolker blir fremhevet som den viktigste utfordringen for de kommunale tolketjenestene. I konkurransen om kvalifiserte tolker taper de kommunale mot statlige aktører, som UDI og domstolene, hvor oppdragene er lengre og lønnsbetingelsene bedre.35

Følgende utfordringer fremheves i tillegg:

• manglende kunnskap og opplæring blant dem som trenger tolk

• leveringsplikten internt i kommunen

• uklare satser for tolkeoppdrag

• tolker som bryter avtaler

På spørsmål om hva som kan bidra til å forbedre situasjonen svarer flere at de ønsker bedre tilgang på tolkeutdanning og ToSPoT-testing i regionen. Det samme kom frem av Wattnes undersøkelse fra 2006. Formidlerne mener at nasjonal fagmyndighet har utviklet en testmodell som fungerer, men at fagmyndigheten ikke har kapasitet til å fylle behovet for testing.36

Wattne anser det som problematisk at kvalitetssikringen av tolkingen i praksis faller på formidlerleddet:

Gapet er stort mellom intensjon og gjennomføring av kvalitetssikringen, og subjektive kriterier har en fremtredende plass. Formidlerne selv fremhever at oppgaven er utfordrende. Krysspresset mellom pris og kvalitet er et daglig dilemma og flere sier at de ønsker sentralt ansvar for kvalitetskontroll.37

11.5 Anbudsutsetting av tolketjenester

Regelverket om offentlige anskaffelser pålegger offentlige oppdragsgivere å basere anskaffelse av tjenester så langt som mulig på konkurranse. For anskaffelser som overstiger visse terskelverdier stiller regelverket detaljerte krav til bestemte prosedyrer som må følges, herunder krav om utlysning.

Flere offentlige etater har de senere årene satt tolketjenester ut på anbud. Et søk på publiserte kunngjøringer for tolketjenester på Doffin (Database for offentlige innkjøp) for siste fem år, gir 50 treff. 25 av disse var for kommuner, mens 15 var for helseforetak.

11.5.1 Utfordringer knyttet til anbudsutsetting

Wattne påpeker at i et marked der tilgangen på kvalifiserte tolker er begrenset, kan anbudskonkurranser gi brukere et feilaktig bilde av valgmuligheter. Formidlerne oppgir ikke alltid navn og kvalifikasjoner på «sine» tolker i tilbudene og kan derfor angi at de har tilgang til flere autoriserte tolker på flere språk enn de virkelig har.38 Det finnes eksempler, både i helsesektoren og i kommunal sektor, på at små leverandører har rekruttert et tilstrekkelig antall tolker etter at anbudet var i havn.39

Også når tilbyder oppgir navn og kvalifikasjoner på tolkene, kan det være vanskelig å sammenlikne tilbudene. De færreste formidlerne har fast ansatte tolker og det er vanlig at en tolk kan være tilknyttet flere formidlere samtidig. Av de tolkene i Nasjonalt tolkeregister som tar oppdrag gjennom formidlere, er de fleste tilknyttet flere formidlere samtidig. Over halvparten av tolkene oppga at de fikk oppdrag gjennom tre formidlere eller flere.40 Dermed kan de samme tolkene figurere i ulike tilbud i den samme konkurransen.

Mange av tolkene i Nasjonalt tolkeregister er ikke tilknyttet noen formidler. IMDis undersøkelse viser at jo høyere kvalifisert tolkene er, jo mindre vanlig er det at de tar oppdrag gjennom formidler.41 Likevel kan det forekomme at disse tolkene figurerer på lister hos tolkeformidlere. Oslo universitetssykehus HF opplyser at sykehuset tok stikkprøver og kontaktet 30 av tolkene som sto oppført på tolkeformidlernes lister, i all hovedsak statsautoriserte tolker og tolker med tolkeutdanning. De fleste avkreftet at de hadde tilknytning til de aktuelle formidlingsbyråene.42

Vi tolker opplever det slik: formidlere som deltar i anbudskonkurranser, gjør det på grunnlag av lister som antakelig omfatter oss kvalifiserte tolker, uten at vi har blitt spurt om det. Antakelig har alle formidlerne omtrent de samme listene, og de samme kvalifiserte tolkene er på dem alle. Når så et anbud er vunnet, sirkuleres det blant tolker mailer med oppfordring om å tolke for det eller det byrået, begrunnet med det tildelte anbudet, og med et ris bak speilet om at «tolker du ikke for oss, så får du ikke tolke i det hele tatt».

Kilde: Jan Wesenberg: Banebrytende rapport, enormt oppryddingsarbeid venter. I Dagsavisen 30. juni 2012.

Et eksempel på hvordan private formidlere rekrutterer tolker er illustrert i boks 11.2.

Ifølge Tolkebyråenes bransjeforening (TBBF) er det umulig for formidlerne å oppfylle kravene i konkurransegrunnlaget med den begrensede betalingsviljen det offentlige har i dag. Selv om offentlige etater stiller kvalitetskrav, er det pris som til syvende og sist er avgjørende. TBBF ønsker tydeligere standarder for offentlige anbud for kjøp av tolketjenester hvor pris ikke bør telle mer enn en viss prosent i tildelingskriteriene.43

11.5.2 Ukjent kvalitet på tjenesten

For de fleste markedsgoder kan forbrukerne skaffe seg kunnskap om kvaliteten gjennom prøving og feiling. Men for noen varer eller tjenester kan innhenting av informasjon om kvaliteten basert på prøving og feiling være kostbart, både for forbrukeren, næringslivet og samfunnet. I økonomisk teori argumenteres det for at en skjev informasjonsfordeling mellom kjøper og selger om kvaliteten på tjenestene, vil føre til en systematisk utvelgelse slik at det er de dårligste produktene som omsettes i markedet.44

Den skjeve informasjonsfordelingen vil gi utslag i lavere betalingsvillighet hos forbrukerne slik at prisen på tjenesten går ned. Konsekvensen er at selgere av tjenester med høy kvalitet blir drevet ut av de som tilbyr lavkvalitetstjenester. I verste fall kan betalingsviljen hos kjøper bli så lav at markedet forsvinner.45

Liknende tendenser finnes også i dagens marked for tolketjenester. Norsk tolkeforening påpeker at markedet favoriserer de ukvalifiserte tolkene som er villige til å ta dårligst betalt.46 Det finnes ingen standardiserte krav til tolkingens kvalitet og heller ingen standardiserte timesatser for tolkeoppdrag i Norge. Timesatsene kan være nede i 100 kroner i noen sektorer, jf. kapittel 12.

Kvaliteten på tolkingen er, om ikke umulig, vanskelig å måle for en tolkebruker. Selv om det finnes verktøy som Nasjonalt tolkeregister, er flertallet av dem som jobber som tolk ikke oppført der.47 Tolking forblir derfor i stor grad en tjeneste av ukjent kvalitet. Stort sett vil et tolkeformidlingsbyrå som tilbyr tolker til lave priser vinne konkurransen.48

Informasjonsgapet mellom kjøper og selger fører til ineffektiv ressursbruk.49 Innenfor økonomisk teori heter det at det er asymmetrisk informasjon når informasjonsfordelingen mellom kjøper og selger er skjev. Vanligvis sitter selger med mer informasjon om varen enn kjøper. I mange markeder som kjennetegnes av informasjonsskjevheter er det ofte fastsatt minimumsstandarder for kvaliteten på produktet/tjenesten.50

11.5.3 Hvert språk er én anskaffelse

Ifølge IMDi vil konkurransen på pris og på bredden i hvor mange tolkespråk formidlerne kan tilby, ofte gå på bekostning av kvalitet i hvert enkelt språk.51 IMDis veileder for kjøp av tolketjenester anbefaler å dele opp anskaffelsen etter språk fordi hvert språk i utgangspunktet har ulike tilbydere og derfor må anses som ulike markeder. Dette er i tråd med en uttalelse Regjeringsadvokaten har gitt til Utlendingsdirektoratet i en intern vurdering om anbudsutsetting av oversettertjenester:

Så langt jeg kan se, må hvert språkområde være én anskaffelse – ettersom dette er ulike markeder, der det i stor grad er forskjellige tilbydere. Det betyr at dere strengt tatt vel egentlig bare trenger å lyse ut de språkene der det må antas at anskaffelsene vil overstige terskelverdiene, mens de «små» språkene kan skje ved direkte anskaffelse (også her er det dog minimumskrav til en viss konkurranse).

Følger man prinsippet om at hvert språk er et eget marked, vil de færreste offentlige tolkebrukere overskride terskelverdien for anbudsutlysning av tolketjenesten. Likevel kan det være praktiske hensyn som gjør at offentlig etater velger å inngå rammeavtale med én leverandør som skal formidle tolk i alle språk. Ifølge Devoteam52 er årsakene til at tolketjenester settes ut på anbud trolig knyttet til ressursbruk både når det gjelder bruk av interne ressurser i bestillingsprosessen og muligheter for redusert pris på tolketjenestene som bestilles ved bruk av anbudskontrakter.

IMDi påpeker i sin veileder at dersom en velger å lyse ut alle språkene under ett, er det viktig at hvert språk vurderes separat i tilbudene. Valio (2009) bemerker imidlertid:

Det er lite trolig at man i en anbudsrunde kan forvente kvalitetskontroll ved kontakt med referanser, kontroll av oppgitt kompetanse eller andre kvalitetssikringstiltak. Slik at anbudsrunder derfor i beste fall vil sikre tilgang til en tjeneste av ukjent kvalitet til en rimelig pris. Det er ikke å forvente at selger (tolkeformidler) fokuserer på kvalitet, så lenge kvalitetssikring kun gir økte kostnader, høyere pris for bruker og kanskje tapte markedsandeler.

En leder av en kommunal tolketjeneste i Wattnes undersøkelse ser det også som lite realistisk at kjøper av tolketjenesten har detaljkunnskaper om tolkenes kvalifikasjoner:

Vi kan ikke forvente at folk skal være detaljinteressert i vårt område. Vi er et verktøy. Det er vi som må tilrettelegge for dem, vi kan ikke forvente at de skal bruke sin arbeidstid på å sjekke tolkens kvalifikasjoner. Jeg tror det er et godt stykke igjen før mange går inn og sjekker kvaliteten selv.

Kilde: Wattne 2006: 24

Dette bekreftes også av offentlige etater:

Det antas at de tolkene som formidlers fra tolkebyråene er godkjente og sertifiserte for oppdraget. Det foretas ingen kvalitetskontroll av deres faglige kvalifikasjoner.

Kilde: Follo politidistrikt i brev til Politidirektoratet 20.3.2012

11.5.4 Oppfølging av kvalitet

Valio påpeker at »[s]elv om en ved innhenting av anbud har en rekke krav til kvalitet av tjenesten, har de færreste satt av ressurser til å følge opp dette».53 Likeverdsprosjektets54 gjennomgang av leveransen av tolketjenester er det eneste eksempelet utvalget kjenner til i Norge der man har sjekket leveransen i etterkant opp mot kvalitetskrav i anbudsavtalen. Gjennomgangen viste at kun ni prosent av oppdragene ble utført i tråd med avtalens kvalitetskrav.55

Kilde: Anbudsutsetting av tolke- og oversettertjenester til domstolene i Storbritannia illustrert av translatøren og vitsetegneren Alejandro Moreno-Ramos

Likeverdsprosjektet konkluderte med at uforholdsmessige mye ressurser vil gå til kontrolltiltak dersom man inngår en anbudsavtale med et formidlingsbyrå og at hensyn til kvalitet best kan ivaretas ved at det offentlige selv har egenregi på koordineringsarbeidet med å finne tolker til tolkeoppdragene.56

Det vises til tilsvarende utfordringer i andre land, jf. kapittel 8.

11.6 Tolkebestilling i egenregi

Det offentlige står fritt til å organisere sin virksomhet på den måte som det finner mest hensiktsmessig for å løse sine oppgaver. Denne friheten gjelder også valg av fremgangsmåte når forvaltningen skal dekke sitt behov for varer, tjenester eller bygg- og anleggsarbeider. Det betyr at en offentlig oppdragsgiver står fritt til å bestemme om de vil dekke sin etterspørsel av eksterne leverandører eller om de vil ta i bruk egne ressurser. I det siste tilfellet sier man at det offentlige utfører leveransen i egenregi.57

Enkelte offentlige tolkebrukere har etablert interne avdelinger som tar seg av rekruttering av tolker, kvalitetssikring og bestilling av tolketjenester. Utvalget kjenner til eksempler på dette både innenfor justis- og helsesektoren.

11.6.1 Utlendingsdirektoratets tolkebase

Utlendingsdirektoratet (UDI) er det fremste eksempelet på en offentlig etat som har satt kvalitetssikring og bestilling av tolketjenester i system. Nedenfor beskrives ulike komponenter i UDIs kvalitetssikringsprogram for tolking til asylintervju.

Kvalitetssikring av tolker til asylintervju

Som en av de store kjøpere av tolketjenester i offentlig sektor har UDI utredet konsekvenser ved anbudsutsetting av tolketjenester. Utredningen58 konkluderer med at det er vanskelig og kostbart å kontrollere kvaliteten på tjenesten ved anbud og at dette utgjør en stor risiko for kvaliteten på tjenesten og dermed også for rettssikkerheten til asylsøkere. UDI har derfor bygget opp sin egen tolkebase som de selv kvalitetssikrer, blant annet ved krav til tolkenes kvalifikasjoner.

Hensikten med tolkedatabasen er å ha tilgang til tolker som er godt kvalifiserte til å ta tolkeoppdrag for UDI og Utlendingsnemnda (UNE). Per 4.6.2014 hadde basen 509 aktive tolker.59 Tolkene i basen er frilansere og er ikke ansatt i direktoratet.

UDI har en egen enhet som har rekruttering og kvalitetssikring av tolkingen og oversettelse som ansvarsområde (SPRÅK – enhet for språktjenester). Enheten har ansvar for tolking og oversettelse i forbindelse med asylintervju, og består av fem medarbeidere og en leder.

Rekruttering av tolker

Rutiner knyttet til rekruttering av tolker til asylintervjuer i UDI er beskrevet i en egen internmelding i direktoratet.60 Internmeldingen skal sikre at personer som gis oppdrag som tolk ved asylsaksbehandling har de nødvendige tolkefaglige kvalifikasjonene, og er gjort kjent med sine plikter og rettigheter som tolk i slike saker. Hovedregelen er at statsautorisert tolk med tolkeutdanning skal benyttes.

Foruten faglige krav til statsautorisasjon og tolkeutdanning stilles det krav til:

• inngående kjennskap til tolkens yrkesetikk

• streng overholdelse av taushetsplikten

• at tolken opptrer upartisk i tolkesituasjonen og ikke lar egne holdninger komme til syne eller påvirke tolkingen

• at tolken har inngående kjennskap til samfunnsforholdene i begge språksamfunn

• at tolken er kjent med reglene om inhabilitet og viker sete hvis vedkommende enten er eller antas å være inhabil

Nasjonalt tolkeregister er sentralt for rekruttering av tolker til UDI. Tolkekandidater blir innkalt til en rekrutteringssamtale hvor UDI kartlegger mer inngående kandidatens generelle bakgrunn og språklige ferdigheter. I samtalen gjennomgås også retningslinjene for god tolkeskikk som tolkekandidaten er forventet å følge i oppdrag for UDI.

UDI samarbeider også med utlendingsmyndighetene i Storbritannia og Nederland. Disse kan formidle tolker via videokonferanse dersom det er mangel på kvalifiserte tolker, eller hvis det er behov for tolk i et språk hvor det ikke finnes tolker i Norge. Det brukes da to tolker, en fra tolkespråket til for eksempel engelsk, og en fra engelsk til norsk. Dette kalles relétolking. Kommunikasjonen med den utenlandske tolken foregår gjennom videolink.

Bestilling av tolker til oppdrag

Bestilling av tolker i UDI gjennomføres i en logistikkenhet i Asylavdelingen. De som bestiller tolk har de nødvendige kunnskapene om språk, land og tilgjengelige tolkeressurser, slik at de kan tilpasse tolkevalget til søkerens behov. I 2013 har det blitt brukt tolk i 12 000 asylintervjuer. Gjennomsnittlig lengde på et intervju er 6,5 timer. Det er cirka 150 tolker som har oppdrag i løpet av en måned.61

Språket til søkeren avgjør valg av tolk til samtalen. Hvis det ikke lar seg gjøre å finne tolk på morsmålet, skal man først forsøke med de beste tolkene på første andrespråk. Prinsippet er at det er bedre med en profesjonell tolk på andrespråk enn en som ikke er profesjonell på morsmålet. Deretter skal det prioriteres tolker etter tolkefaglige kvalifikasjoner. Hvis tolker har like kvalifikasjoner, tilstreber UDI en lik oppdragsmengde mellom tolkene.

Tolkebestillere har ikke mulighet til å påvirke hvilke tolker som skal prioriteres. Det tas jevnlig ut lister over hvilken oppdragsmengde de ulike tolkene er blitt tildelt for derved å kontrollere at oppdrag fordeles i henhold til prioriteringene.

Tolkebrukerne (intervjuerne) skal heller ikke påvirke valg av tolk. De må bruke den tolken de blir tildelt. Men de kan, og oppfordres til, å gi tilbakemelding på tolkingen etter hvert intervju på et eget evalueringsskjema.

En asylsøker kan også ha ønsker angående tolkens kjønn og/eller nasjonalitet. UDI prøver å etterkomme disse ønskene dersom det er mulig.62

Oppfølging av tolkene

Alle tolker som ønsker å tolke for UDI skal delta på direktoratets orienteringsseminar for nye tolker, uavhengig av utdanningsbakgrunn. Seminaret er rettet mot tolking under asylintervju med fokus på tolketeknikk, tolkeetikk, innføring i asylsaksgang og terminologi som brukes i utlendingsforvaltningen.

SPRÅK arrangerer jevnlig teoretiske tolkeseminarer for alle tolker som er registrert i UDIs tolkedatabase med forelesning om teoretisk fagstoff innen tolketeknikk eller etikk. Slike seminarer kan inkludere samarbeid om terminologi, utarbeidelse av terminologilister, transkriberingsmaler og andre aktuelle temaer som er viktige for at tolkene som tolker under asylintervjuene skal være best mulig oppdaterte samt ha et høyt kunnskapsnivå innenfor asylfeltet.

Oppfølging av tolkene skjer også daglig ved at SPRÅK er tilgjengelig for tolken og tolkebrukerne slik at eventuelle problemer som måtte oppstå i en tolkesituasjon lar seg løse på beste måte der og da.63

Tilbakemelding på tolkingen

Både tolken, intervjueren og asylsøkeren gis mulighet til å gi tilbakemeldinger på den enkelte tolkesituasjonen.64 Evalueringene gis på et evalueringsskjema. Hvis det samler seg flere tilbakemeldinger av samme art, skal det vurderes om det er behov for en individuell samtale med tolken hvor problemene tas opp.

Utlendingsnemnda (UNE) gir tilbakemeldinger til Språk – enhet for språktjenester i UDI på hvordan tolkene fungerer i nemndmøter og UDI følger opp tilbakemeldingene. UDI får også tilbakemeldinger på tolkingen fra andre instanser som for eksempel hjelpeverger, mottak og advokater. Disse tilbakemeldingene må følges opp hvis de kommer skriftlig. De som henvender seg muntlig med klage på en tolk anmodes om å fremsette den skriftlig.

Det hender også at UDI mottar anonyme henvendelser om enkelttolker. Hovedregelen er at det ikke skal legges vekt på slike henvendelser med mindre innholdet gir grunn til å foreta nærmere undersøkelser av eventuelle påstander.65

Lydopptak av tolkingen i asylintervju

Lydopptak av asylintervjuene gir mulighet til objektivt å etterprøve kvaliteten i saker der det oppstår tvil eller uenighet om tolkingens kvalitet. UDI har hjemmel for å foreta lydopptak av asylintervjuene og evaluering av opptakene er det viktigste virkemiddelet direktoratet har for å sikre kvaliteten på tolkingen. Tiltaket skal samtidig brukes forebyggende med hensyn til respekten for tolkens ansvarsområde og ivaretakelsen av tolkens yrkesetikk i praksis.

Lydopptak er særlig viktig når UDI trenger tolking på språk der det enda ikke finnes tilgjengelige tolker med statsautorisasjon og/eller tolkeutdanning. Opptakene bidrar også effektivt til å skjerme tolkene mot anklager om bevisst eller ubevisst tjenesteforsømmelse under asylintervjuet. UDI har opparbeidet seg et nettverk av eksterne sensorer som kan evaluere opptakene.66

Etter gjeldende praksis tas det i dag rutinemessig lydopptak i følgende tilfeller:

• alle asylintervjuer med enslige mindreårige søkere

• alle saker hvor det benyttes tolker som ikke tilfredsstiller minstekravet for oppføring i Nasjonalt tolkeregister

• andre saker hvor det av ulike grunner er behov for å kvalitetssikre tolkingen

• opptak av intervju fra enkelte land der det anses ønskelig ut fra rådende forhold (for eksempel søkere som tilhører særskilt utsatte grupper, sårbare søkere eller søkere med særskilte behov)67

Fra 2014 er det innført en regel i utlendingsforskriften som gjør at politiet kan ta lyd- og bildeopptak av samtaler med asylsøker under registreringen av en asylsøknad.68

Selv om lyd- og bildeopptak vil styrke søkerens rettssikkerhet, er det ikke lagt opp til at dette skal gjøres rutinemessig i alle saker. Nærmere retningslinjer om når det skal gjøres opptak, vil bli utarbeidet av politiet og UDI.69

11.6.2 Bestillingsordninger i justissektoren

Domstolene har et landsdekkende tolkeregister i saksbehandlingssystemet LOVISA. Registeret ble laget i 2003, to år før opprettelsen av Nasjonalt tolkeregister. Som i Nasjonalt tolkeregister er tolkene i LOVISA sortert etter dokumenterte kvalifikasjoner. Kategoriene er de samme som i Nasjonalt tolkeregister, med unntak av enkelte forskjeller. Eksempelvis tilsvarer kategori 4 i Lovisa kategori 3 i Nasjonalt tolkeregister, og oppføring i kategori 5 i LOVISA krever ikke gjennomføring av kurset Tolkens ansvarsområde (TAO).70 LOVISA har i tillegg to kategorier 6 og 7 for henholdsvis personer som ikke har oppnådd tilfredsstillende resultat på ToSPoT (Tospråklig sjekk for potensielle tolker) og for personer som tolker i språk der det ikke er utarbeidet ToSPoT.

Alle som er brukt som tolk i en sak blir lagt inn i tolkeregisteret i LOVISA. Registeret er et aktørregister som gir historikk over alle som har opptrådt som tolk i retten. Det er derfor ikke mulig å slette en tolk fra tolkeregisteret i LOVISA. Oslo tingrett har ansvar for å oppdatere opplysninger om tolkenes kvalifikasjoner i registeret. I rapporten Rett til tolk foreslås det å etablere et regelverk for registeret.71

Det forutsettes at den best kvalifiserte tolken blir bestilt i domstolene.72 Imidlertid er det ikke pålagt å bruke dette særlige registeret ved bestilling av tolk. Domstoladministrasjonen opplyser at praksis i ulike domstoler vedrørende bestilling av tolketjenester varierer mye. Det benyttes private formidlere, kommunale/interkommunale formidlere, direkte kontakt med tolken via tolkeregisteret i LOVISA, egne lister eller Nasjonalt tolkeregister.

Etter gjennomføring av seminarer med deltakelse av saksbehandlere og dommere i alminnelige domstoler i alle seks lagdømmer er Domstoladministrasjonens inntrykk at det er spesielt to områder av landet som skiller seg ut med overveiende bruk av formidlingsbyråer. Det er likevel vanskelig for Domstoladministrasjonen å anslå hvor mange av tolkene som bestilles via byrå og hvor mange som bestilles direkte i de ulike domstolene. Domstolene er ikke blitt spurt om dette i rapporteringen for 2011. Det er heller ikke mulig å innhente disse opplysningene på noen annen måte.73

Domstoladministrasjonen og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har samarbeidet om en mulig kobling mellom tolkeregisteret i LOVISA og Nasjonalt tolkeregister slik at domstolene skal kunne få tilgang til tolkens fødselsnummer fra Nasjonalt tolkeregister og importere opplysninger om tolkenes kvalifikasjoner direkte til LOVISA. I praksis vil dette rasjonalisere arbeidet slik at man ikke er nødt til å registrere tolkenes kvalifikasjoner i to registre. Arbeidet med koblingen av de to registrene ble stilt i bero av økonomiske årsaker.74

I Oslo tingrett anslår man at det brukes 1–2 årsverk på bestilling av tolk. Mye av tiden går med til å ringe tolker som allerede er opptatt. De ansatte i Oslo tingrett ønsker seg et elektronisk bestillingssystem som kan sende ut sms med forespørsel til tolkene.75

Oslo politidistrikt (OPD) har et eget tolkeregister som inneholder navn på cirka 500 tolker. Bestillingssystemet er et undersystem av personalsystemet i politidistriktet.76 OPD administrerer registeret og kvalitetssikrer tolkene med hensyn til kvalifikasjoner og vandel.77 OPD har de siste 6–7 årene ryddet i registeret ved at de har gjennomført tospråklig sjekk for potensielle tolker (ToSPoT) i samarbeid med Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Registeret er ikke gradert etter kvalifikasjoner, men det er anført om tolkene har statsautorisasjon, tolkeutdanning eller ToSPoT. Ved oppføring av nye tolker er det et krav at de enten har tolkeutdanning eller er oppført i Nasjonalt tolkeregister. Brukere av registeret blir informert om at tolker med tolkeutdanning skal velges fremfor tolker uten utdanning. Det er en utfordring at det ikke finnes tester eller utdanning i alle språk som det er behov for tolk i. OPDs register inneholder derfor også tolker uten utdanning eller test.78 OPDs register blir også benyttet av Politiets utlendingsenhet, Økokrim og av tilgrensende politidistrikt.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) har opprettet en egen stilling som tolkekoordinator. Koordinatoren arbeider fulltid med både fagutvikling og administrasjon av PSTs behov for tolkebistand.

Etter det utvalget kjenner til, finnes det ikke bestillingssystemer for tolker i andre deler av justissektoren. 20 av 27 politidistrikt svarer at de hovedsakelig bestiller tolker gjennom private formidlingsbyråer. 4 svarer at de har egne lister som de sjekker opp mot Nasjonalt tolkeregister. Flere ytrer ønske om en sentral pool eller felles bestillingssystem for politiet, kriminalomsorgen eller hele straffesakskjeden.79

Kriminalomsorgen trenger mer kompetanse på språk og kultur. Dette vil gjøre det daglige arbeidet med innsatte lettere. I tillegg trengs det en opprustning av kommunikasjonskontrollen. Etter min vurdering er det derfor behov for en felles tolketjeneste for hele justissektoren.

Kilde: Sigbjørn Hagen, seniorrådgiver ved Politiets utlendingsenhet, intervjuet i Aktuelt for kriminalomsorgen 1-2012

11.6.3 Bestillingsordninger i helsesektoren

Ifølge den informasjonen utvalget har innhentet er det, innenfor helsesektoren, bare Lovisenberg diakonale sykehus og Oslo universitetssykehus som har etablert interne avdelinger for bestilling av tolketjenester.

Tolketjenesten ved Lovisenberg diakonale sykehus

Lovisenberg diakonale sykehus (LDS) etablerte i 1999, som landets første sykehus, egen tolketjeneste. Dette ble gjort for å bedre kommunikasjon mellom pasient og personalet. LDS er et diakonalt sykehus og å ha pasienten i sentrum er en grunnleggende verdi.

Tre personer (2,5 årsverk) jobber med tolkebestillinger ved LDS. Per i dag er over 200 tolker tilknyttet tjenesten. Nye tolker blir observert i reelle situasjoner, og veiledet før de blir godkjent. Det gjennomføres dialogmøter med tolkene hver andre måned, for å dele erfaringer, og faglige kurs for tolkene to ganger i året.

Personalet kurses i bruk av tolk og ved hvilke situasjoner tolk skal bestilles med blant annet rollespill. Personalet blir også observert for å sikre god kommunikasjon gjennom tolk. Det stilles kontrollspørsmål for å sikre at pasient og helsepersonale forstår hverandre. Tolketjenesten har lagt til rette for tilbakemeldinger fra både tolkebrukere (helsepersonale) og tolker.80

I 2011 ble det utført 3 757 tolkeoppdrag av tolketjenesten ved Lovisenberg. Ifølge Linnestad og Buzungu (2012) ble 43 prosent av oppdragene utført av personer med statsautorisasjon og/eller tolkeutdanning.81

Tolkesentralen ved Oslo universitetssykehus

Oslo universitetssykehus HF arbeider for tiden med opprettelse av en egen tolkesentral som skal sikre tolking i helseregionen. Arbeidet er en oppfølging av kartleggingen som viste at kvalitetskravene ved anbudsutsetting ikke ble ivaretatt.82

Tolkesentralen skal være en integrert del av tjenestetilbudet i helsevesenet i hovedstadsområdet, og skal sørge for tolker til oppdrag på Oslo universitetssykehus, Akershus universitetssykehus og Sunnaas sykehus. Tjenestene kan utvides til andre helseforetak i regionen/nasjonalt på sikt.

Tolkesentralen er lokalisert på Ullevål sykehus og skal:

• analysere oppdragsmengde på ulike tolkespråk

• rekruttere kvalifiserte tolker

• ta i mot tolkebestillinger fra avdelinger som trenger tolk

• fordele oppdrag til tolker, personal/administrativ oppfølging av tilknyttede tolker

• drifte call-senter for skjermtolking

• kursvirksomhet: «Kommunikasjon via tolk» for ansatte, tolkeetikk, terminologikurs for tolker, faglig fordypning i helse

• evaluering av tolkeoppdrag

• inngå samarbeidsavtaler med andre helseforetak og kommuner

Tolkesentralen starter opp leveransen i begrenset omfang. I en pilotperiode høsten 2014 skal Tolkesentralen levere skjermtolking og oppmøtetolking på 5–7 språk til utvalgte avdelinger. På sikt skal Tolkesentralen rekruttere 300–350 tolker for å kunne dekke oppdrag på 85 språk. I tillegg til å se på tolkenes kvalifikasjoner og referanser vil sentralen gjennomføre samtaler med hver enkelt tolk.83

Tolkesentralen vil inngå egne avtaler med tolkene og har lyst ut en rammeavtale for frilanstolker for pilotperioden.84 Rammeavtalen er lagt ved utredningen i vedlegg 8.

11.7 Bestilling av tolker gjennom Nasjonalt tolkeregister

Ifølge IMDis veileder for kjøp av tolketjenester kan bestilling også gjøres ved å kontakte tolker som står oppført i Nasjonalt tolkeregister.

Tolken er primærleverandør av tolketjenester. Kjøper man tjenesten direkte fra tolken, er det enklere å kontrollere at tolken har de kvalifikasjonene man etterspør.

Kilde: IMDi (2007): Veileder for kjøp av tolketjenester

Registeret er først og fremst ment å være et innsynsregister over tolkenes kvalifikasjoner og ikke et bestillingsverktøy. Tolkebrukere kan derfor ikke forvente å finne en tolk i registeret på kort varsel. Tolkene prioriterer oppdrag ut fra sin arbeidsmengde, pris og lengden på oppdraget. Tolkebruker som kontakter tolken direkte, må selv avtale detaljer rundt oppdraget som pris, taushetserklæring og andre formalia.

I IMDis undersøkelse om tolkene i Nasjonalt tolkeregister (2012) svarte cirka en tredjedel av tolkene at de fikk oppdrag direkte gjennom registeret. Bare fem prosent oppga at registeret var deres viktigste kanal for tolkeoppdrag.85 En evaluering av registeret fra 2010 viser at de som har benyttet Nasjonalt tolkeregister i all hovedsak har benyttet registeret til å bestille tolk.86

På spørsmål om hvilke nye funksjoner man mener ville bidra til å styrke Nasjonalt tolkeregister og www.tolkeportalen.no, svarer flest tolkebrukere at en kalenderfunksjon som viser når de ulike tolkene er tilgjengelige er viktigst. Videre er funksjonalitet som åpner for å bestille tolk direkte i portalen også et element som mange av tolkebrukerne tror i stor grad ville bidra til å styrke registeret/portalen. Tolkene er også positive til en bestillingsfunksjon. Over halvparten av tolkene mener dette er et tiltak som vil gjøre registeret mer nyttig for dem.87

Tolkene i registeret ble i 2012 spurt om de ønsket en kalenderfunksjon og en bestillerfunksjon tilknyttet Nasjonalt tolkeregister. 55 prosent av tolkene svarte at de ønsket en kalenderfunksjon mens 62 prosent svarte at de ønsket en bestillerfunksjon.

Samtidig viste IMDis undersøkelse at respondentene generelt uttrykte en preferanse for direkte kontakt med bestiller per telefon eller e-post og ikke gjennom en automatisk bestillingsfunksjon. En respondent beskrev forbeholdet slik:

Jeg syns ikke automatisering er en god idé for jeg har alltid spørsmål til bestilleren om oppdragets art og varighet etc. Det forutsetter en dialog.88

Devoteam har utredet konseptmodeller for en bestillerløsning tilknyttet Nasjonalt tolkeregister. Devoteam anbefaler ikke å utvikle bestillingsfunksjoner i registeret. Devoteams vurdering er at IMDis viktigste rolle som nasjonal fagmyndighet på tolkefeltet er å sikre en infrastruktur og ikke sitte med forvaltning /drift med ansvar for booking av tolker til oppdrag. Det understrekes i rapporten at IMDi per i dag ikke leverer tolketjenester og at det derfor ikke vurderes som hensiktsmessig å understøtte en slik funksjonalitet,89 jf. kapittel 10 om Nasjonalt tolkeregister.

11.8 Vurdering av tolkenes egnethet

Utvalget har fått innspill fra flere aktører om at den som formidler tolketjenester ikke bare må stille krav til tolkenes formelle kvalifikasjoner, men også vurdere tolkens egnethet for oppdraget. Utvalget har innhentet opplysninger fra ulike tolkebrukere i utvalgets referansegruppe om hvordan de vurderer tolkens egnethet. Flere ser behov for en tettere oppfølging av tolkene.

Tolkesentralen svarer at den, gjennom kartlegging av kompetanse og via samtaler og veiledning, vil se på hvilken type oppdrag tolken er egnet for. Faktorer som kan spille inn kan være kjønn, alder, bakgrunn, kompetanse på fagområdet, hvor erfaren tolken er, væremåte, med mer. Tolkesentralen planlegger å ha jevnlige oppfølgingssamtaler med tolkene, både uformelle og formelle samtaler. Tolkesentralen mener at det kan være hensiktsmessig å sette generelle krav om hva som må være oppfylt for å kunne utøve tolkeyrket. Kognitive funksjoner, som hørsel og oppfattelsesevne, er helt nødvendig å ha intakt for å kunne utøve yrket på en god måte.

Tolkens egnethet bør også vurderes i lys av utvalgets mandat om å ta høyde for sikkerhets- og beredskapsmessige forhold. Ifølge PST er det flere land som driver flyktningspionasje mot borgere som oppholder seg i Norge. I 2012 ble en 38 år gammel sudaner, som skal ha jobbet som tolk mellom flyktninger og norske myndigheter, varetektsfengslet for flyktningspionasje. Bruk av tolker til flyktningspionasje er en problemstilling både PST og UDI jobber med. UDI har egne sikkerhetssamtaler med nye tolker for å motvirke flyktningspionasje.

Domstoladministrasjonen mener at mangelen på vandelsattest blant tolker i norske rettssaler kan være et problem for rettssikkerheten. En tolk i en rettssak kan i dag være tidligere kriminell uten at retten er klar over det. I rapporten Rett til tolk foreslås det at tolker som er idømt fengselsstraff skal sperres i domstolenes tolkeregister. Endringer i politiregisterforskriften § 34-15, som trådte i kraft 1. juli 2014, bestemmer at det kan innhentes uttømmende og utvidet politiattest for personer som skal tjenestegjøre som tolk for politi eller påtalemyndighet.

11.9 Utvalgets vurderinger

Formidler- og bestillerleddet er avgjørende for kvalitet i tolkingen. Kunnskapsgrunnlaget viser at den som bestiller tolk i stor grad har tiltro til at formidlerleddet sikrer kvalitet. Undersøkelser avdekker imidlertid at kvalitetskontrollen i formidlerleddet er svært varierende. Større kvalitetsbevissthet i bestillerleddet er derfor nødvendig. De deler av offentlig sektor som trenger tolk, må ta ansvar for å organisere seg slik at de får de tolketjenestene som er nødvendige for å kunne utføre sine oppgaver på en forsvarlig måte.

Utvalget mener at det er viktig å skille mellom utøverrollen (tolken) og formidlerrollen. Tolken er primærleverandør av tjenesten. Tolkens kompetanse og kvalifikasjoner vil ha betydning for kvaliteten på tjenesten. Tolkeformidling er en tjeneste i seg selv. Å finne frem til riktig tolk, lage avtale, følge opp tolk og tolkebruker, administrere lønn osv. er en oppgave som krever innsikt og kompetanse.

Tolkesentralen ved OUS skriver i innspill til utvalget:

En som jobber med å administrere tolker, bør kjenne til tolkenes faglige kvalifikasjoner utover det formelle, vite om de menneskelige aspektene, ha kjennskap til geografien i tolkens arbeidsområde, kjenne til tolkebestillernes behov og kunne vurdere tolkenes habilitet før de møter på oppdraget. I tillegg bør de få tak i utfyllende informasjon om oppdraget, slik at tolkene kan forberede seg før hvert oppdrag.

De bør også kunne håndtere tolker som har behov for debrifing etter endt oppdrag, da tolkene som oftest tolker alene og svært sjelden kan få kollegaveiledning og debrifing etter oppdrag. Det er en selvfølge at all informasjon som kommer inn til bestillerkontoret, blir behandlet konfidensielt av de som administrerer oppdragene, slik at tilliten til bestillerkontoret og tolkene blir ivaretatt.90

Utvalget mener at formidlerrollen er et nødvendig mellomledd. Det er viktig med en instans som kan følge opp tolkene. Tolkene signaliserer ofte behov for oppfølging og nettverk i en krevende arbeidshverdag.

Formidling av tolketjenester er formidling av menneskelige ressurser. En helautomatisering av bestillingsprosessen er derfor ikke realistisk. Deler av bestillingsprosessen kan imidlertid forenkles ved hjelp av elektroniske løsninger. Her bør sektorene samarbeide med IMDi om å finne gode løsninger.

Bestillingsløsninger for tolketjenester

Utvalget har sett på ulike løsninger for bestilling av tolketjenester:

• ett nasjonalt, offentlig formidlerledd for hele offentlig sektor

• egne offentlige formidlerledd innenfor hver sektor

• egne offentlige formidlerledd innenfor hver enkelt etat

• driftsutsetting/outsourcing av formidleroppgaven til private aktører

Med et nasjonalt offentlig formidlerledd menes ett kontor som skal håndtere alle bestillinger i offentlig sektor. En slik modell finnes i dag for tegnspråktolking ved Hjelpemiddelsentralen i NAV.

Med egne, sektorvise formidlerledd ser en for seg at det opprettes en egen formidling som kan betjene en hel sektor. For eksempel kan en se for seg at en egen sentral i justissektoren fikk ansvaret for bestilling av tolketjenester til domstoler, politi og kriminalomsorg. Det er i dag ingen eksempler på offentlige formidlere som dekker en hel sektor. Tolkesentralen, som er i ferd med å etableres ved OUS, har imidlertid et langsiktig mål om å dekke en større del av helsesektoren.

Etatsvise formidlerledd finnes i dag. Ulike eksempler er beskrevet i kunnskapsgrunnlaget. Noen av etatene, som UDI, har egne enheter dedikert til booking av tolker, mens andre, som Oslo tingrett, har lagt tolkebestillingen til avdelinger som også har andre oppgaver. De kommunale tolkeformidlerne kan også betraktes som etatsvise formidlere.

Ved driftsutsetting av formidlingen setter man oppgaven med å finne rett tolk ut til en privat formidler. Kunnskapsgrunnlaget viser at dette er svært vanlig. Utvalgets beregninger indikerer at over halvparten av tolkeoppdragene i offentlig sektor bestilles via en privat formidler, jf. kapittel 18.

Utvalget kan se flere fordeler med en nasjonal bestillerløsning. Med fast ansatte tolker i de mest brukte språkene og en utstrakt bruk av skjermtolking, vil en nasjonal løsning i teorien kunne gi god ressursutnyttelse av tilgjengelige tolker. En nasjonal løsning vil også kunne gi god kontroll på statistikk og data. Samtidig er det flere ulemper ved en slik løsning.

Med én sentral som skal dekke hele det offentlige Norge, vil nærheten og kjennskapen til tolkene og tolkebrukerne være begrenset. Dette kan gjøre det vanskeligere å sette riktig tolk på riktig oppdrag. Det kan også gjøre det vanskeligere å ta vare på hver enkelt tolk og sikre at de blir værende i yrket over mange år uten slitasje. En viss geografisk nærhet mellom formidlerkontor og tolkebruker er dessuten fordelaktig for å sikre god oppfølging av tolkebrukerne og tilbakemelding på tolkingen.

Samlet sett vil det være billigere å drifte ett nasjonalt kontor enn flere bestillerkontor innenfor de ulike sektorene. Fordelen med mindre løsninger er at de er lettere å implementere og mer oversiktelige. Utvalget mener at risikoen ved opprettelse av én nasjonal løsning for hele offentlig sektor vil være betydelig større enn ved de andre alternativene. Utvalget vil derfor ikke gå inn for at det opprettes et nasjonalt formidlerledd på det nåværende tidspunkt.

Utvalget mener at hver sektor må ta ansvar for å utvikle egnede løsninger for bestilling av tolketjenester. Hver sektor har et selvstendig ansvar for å informere, veilede og høre sine tjenestemottakere og må tilrettelegge slik at det blir mulig.

Ulikheter mellom sektorene gjør at de har ulike behov for bestilling av tolketjenester. Det er forskjell på et heldags asylintervju og en halvtimes legevisitt. Det er forskjell på planlagte møter og akutte behov. Det er også forskjell på institusjoner der det bor klienter og der samhandling strekker seg over tid, og på tjenester med tidsavgrensede, planlagte konsultasjoner.

Utvalget vil ikke gå inn for én fellesløsning. Hver sektor/virksomhet må drøfte hvilken strategi som vil være den beste for å skaffe gode, kvalitetssikrede tolketjenester og løse kommunikasjonsbehovet på en hensiktsmessig måte.

Risikoelementet i etableringsfasen må vektlegges. Utvalget mener at det er bedre å bygge opp noe man lykkes med, og deretter utvikle dette videre. Over tid kan for eksempel etats-/enhetsløsninger gå over til å bli sektorløsninger. Sektorvise bestillingsløsninger kan med tiden danne grunnlag for større bestillingsenheter. En fare med sektorvise løsninger er at det kan utvikle seg ulik praksis i ulike etater og sektorer, med krav om at «hos oss gjør vi det sånn». Så lenge tolkeyrkets egen profesjonsprofil og status er såpass svak, er det derfor behov for en samlende nasjonal fagmyndighet med tilsynsfunksjon, jf. kapittel 16.

Ved opprettelse av egne bestillerkontor bør tolkebasen baseres på Nasjonalt tolkeregister. Med tiden bør tekniske løsninger vurderes slik at offentlige bestillerkontor kan gjøre direkte oppslag mot registeret og importere opplysninger derfra.

Variasjonen i behovet for de ulike språkene vil gjøre at det er vanskelig med full utnyttelse av tolkenes kapasitet. Utvalget mener at større løsninger som gir god tilgang på tolker, og som gjør at man kan ha en profesjonalitet i bestilling av tolk, vil være hensiktsmessig. Her bør skjermtolking være en del av løsningen. Opprettelse av ulike formidlerkontor i offentlig regi forutsetter samarbeid mellom de ulike kontorene.

De fleste tolker er frilansere. Skiftende etterspørsel etter tolker i ulike språk gjør dette nødvendig. Én etat vil i de fleste tilfeller ikke ha nok oppdrag i ett enkelt språk til å fylle hele arbeidsuker for tolkene. Kvalifiserte tolker er et knapphetsgode. Det er derfor viktig at de ulike sektorene «deler på» de tolkene som er kvalifiserte.

For de språkene hvor tolkebehovet er lite, mener utvalget at man bør ha en nasjonal bestillerløsning. Dette bør legges til et miljø som allerede har kompetanse på området. Utvalget foreslår derfor at ansvaret for bestilling av tolketjenester i sjeldne språk legges til en stor tolkebruker, for eksempel UDI. Det må tilføres nødvendige ressurser, slik at den aktuelle etaten kan sikre kvalifiserte tolker og være en solid støttefunksjon for andre etater. IMDi bør fortsatt ha ansvaret for kartlegging av behov og kvalifiseringen til små språk.

Når det gjelder bestilling av tolketjenester i samiske språk, ser utvalget det også som hensiktsmessig å etablere én nasjonal løsning, eventuelt som et nordisk samarbeid. Utvalget har ikke tatt stilling til hvor en bestillingstjeneste for tolking til/fra samiske språk bør ligge. Her bør Sametinget konsulteres, jf. Konsultasjonsplikten i samiske saker.91

Bedre regulering av tolkemarkedet

Utvalget mener at det er viktig ikke å utelukke driftsutsetting/anbudsløsninger for å skaffe tolketjenester. Behovet for å bygge opp egne bestillerkontor vil variere etter omfanget av tolkebehovet. For etater med mindre tolkebehov kan anbudsløsning være aktuelt. Det er da viktig at disse etatene har nødvendig bestillerkompetanse med god kunnskap om tolkemarkedet og at kravene til tolkenes kvalifikasjoner er tydelige. Formidlerne vil tilpasse seg de kravene offentlige myndigheter stiller.

Utvalget foreslår ulike tiltak som kan bidra til å rette opp skjevheter i markedet for tolketjenester. Kunnskapsgrunnlaget viser at tolkemarkedet er preget av en skjev informasjonsfordeling mellom kjøper og selger om kvaliteten på tjenestene. En måte å rette opp denne skjevheten på er å fastsette en minimumsstandard for tjenesten. Utvalget mener et minstekrav bør være at tolken er oppført i Nasjonalt tolkeregister. Dette drøftes nærmere i kapittel 10 og 17.

Fastsatte satser for tolkeoppdrag vil kunne bidra til en bedre regulering av markedet. Utvalget foreslår at det innføres et eget lønnsregulativ for tolker, jf. kapittel 12. Fastsatte satser kan bidra til et tydeligere skille mellom utøverrollen og formidlerrollen. Utvalget viser her til Sverige hvor Kammarkollegiet nylig har utarbeidet en veileder for bestilling av tolketjenester innenfor myndighetenes rammeavtale.92 Veilederen stiller tydelige krav til formidlingstjenestene. Tolkene er ivaretatt gjennom fastsatte satser som er differensiert etter deres kvalifikasjoner. Veilederen spesifiserer samtidig at leverandøren har rett til en «formidlingsavgift» per formidling. I prinsippet konkurrerer formidlerne dermed om hva det koster å formidle tjenesten. Når formidlerne underbyr hverandre, går det ikke utover tolkenes satser, men utover formidlernes egen fortjeneste.93 Noe liknende burde være mulig å få til i Norge.

Det bør eventuelt vurderes om Difi, i samarbeid med IMDi, bør få ansvar for å utarbeide en ny veileder for kjøp av tolketjenester. Dette bør sees i sammenheng med eventuelle reguleringstiltak.

Utvalget vil understreke betydningen av at hver enkelt sektor vurderer tolkenes egnethet utover de rent tolkefaglige kvalifikasjonene. At tolken er pålitelig har en sikkerhetsmessig betydning. Tolken vil i mange oppdrag få tilgang til sensitiv informasjon. At tolken overholder sin taushetsplikt har stor betydning, både for partene i den enkelte sak, for tilliten til offentlige myndigheter generelt og for tilliten til tolker som yrkesgruppe. Det vil variere fra sak til sak hvilke faktorer som er viktige å vektlegge. I noen tilfeller må tolker sikkerhetsklareres. I andre tilfeller kan kjønn eller alder være av avgjørende betydning for at tolken skal kunne gjennomføre oppdraget tilfredsstillende.

De ulike sektorene må selv vurdere hva som er hensiktsmessig når det gjelder å kontrollere vandel, sikkerhetsklarering av tolkene osv. Skal vandelsattest gi sikkerhet, kreves det jevnlig oppfølging. Det er mange forskjellige typer vandelsattest, og ikke alle forhold vil ha relevans for tolkingen. Det er vel så viktig at man har god oppfølging av tolkene og gode rutiner for å følge opp faktiske brudd på taushetsplikten. Alvorlige brudd på taushetsplikten må få konsekvenser.