5 Nærmere omtale av sentrale offentlige sektorer

5.1 Justissektoren

Rettssikkerhet og likeverd er grunnleggende prinsipper i en demokratisk rettsstat. I praksis handler prinsippene om de garantier en borger har for en lovregulert, rimelig og rettferdig prosess i tilfeller der det er rettet anklager mot vedkommende for en forbrytelse.

Kommunikasjon er helt vesentlig for at rettssystemet skal fungere tilfredsstillende. En gal dom er en tragedie, ikke bare for den som blir utsatt for det, men også for det norske rettssystemet.1 For at rettssikkerhet og likeverd skal være ivaretatt i saker der det foreligger en språkbarriere, er bruk av kvalifisert tolk helt nødvendig.2

Domstolene behandler stadig flere saker der personer med utenlandsk opprinnelse er part i sakene. For å sikre kvaliteten i slike saker, har domstolene behov for kompetanse innenfor kulturforståelse og bruk av tolketjenester.3 Bruk av tolk er et satsingsområde i kompetansearbeidet for de alminnelige domstolene i 2014.4 Domstoladministrasjonen har lagt inn i sin strategiske plan for 2014–2020 at den vil bidra til et tolketilbud i domstolene med kvalitet og god tilgjengelighet.5 Behovet for tolking inntrer i parts- og vitneforklaringer i tingretten og i lagmannsretten. I Høyesterett er det ingen umiddelbar bevisføring i form av parts- eller vitneforklaringer. Bruk av tolk ved forhandlinger for Høyesterett forekommer derfor ikke. Tolk kan derimot bli brukt ved bevisopptak for Høyesterett.

Domstolenes uavhengighet gjør at domstolene står i en særstilling som offentlig tjenesteyter. Den enkelte dommer er uavhengig i behandlingen og avgjørelsen av den enkelte sak, og kan ikke instrueres. Oppnevning av tolk til rettsmøter er et dommeransvar, og inngår i den dømmende virksomhet.6

Politianalysen understreker at politiet må kunne bygge tillit og kommunisere effektivt med hele landets befolkning.7 Befolkningen i Norge er i dag mer sammensatt enn den var tidligere. Politiet må derfor kunne håndtere utfordringer knyttet til språk og kulturforståelse. Tolking er aktuelt på flere av politiets arbeidsområder, herunder i utlendingsforvaltningen,8 ved pågripelser og avhør i straffesaker, i sivile saker og i forvaltningsoppgaver.

Økt immigrasjon har ført til flere utlendingsforvaltningsoppgaver for politiet, blant annet grensekontroll, bortvisning, asylregistrering, registrering av EØS-tillatelser, fornyelse av oppholds- og arbeidstillatelser, opprettelse av utvisningssak (i straffesaker) og uttransportering ved ulovlig opphold.9

Globalisering, dvs. den økte samhandlingen og påvirkningen på tvers av landegrenser, bringer med seg nye former for kriminalitet.10 Kriminalitet som begås av utenlandske statsborgere, har økt de siste årene. I perioden fra 2006 har det vært en sterk økning i antall innsatte i norske fengsler med annet statsborgerskap enn norsk. Det er en særlig høy andel utenlandske innsatte som blir satt i varetekt.11 Per 11. juni 2014 hadde 58 prosent av de varetektsinnsatte utenlandsk statsborgerskap.12 Dette medfører store kommunikasjonsutfordringer og økt behov for tolking.

Kriminalomsorgen har plikt til å informere innsatte og domfelte om gjennomføringen av straffen, rutiner i fengselet og forhold som er av betydning for rettssikkerheten til den enkelte.13 Helsetjenesten til innsatte i fengsel har ansvar for at kommunikasjonen er entydig og forståelig og for bruk av tolk der dette er nødvendig.14 I oppfølgingen av kriminalomsorgsmeldingen15 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som utredet behov og tiltak for å sikre adekvat tolketjeneste og informasjon til innsatte og domfelte som ikke snakker eller forstår norsk. Arbeidsgruppen har i sin rapport konkludert med at det er et udekket behov for tolk og oversettelser i kriminalomsorgen. Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) arbeider med ulike tiltak for å følge opp forslagene i rapporten.16

En rapport etter ett års drift av Kongsvinger fengsel17 (for utenlandske innsatte) uttrykker at det er behov for å sette en standard for tolketjenester ut fra juridiske, fengselsfaglige og etiske rammer. Rapporten viser til at Justisdepartementet jobber med å forbedre rutiner for bruk av tolk på overordnet nivå.

Erfaringsrapporten viser at det mest utfordrende er den daglige samtalen der tolk ikke kan benyttes. Språkproblemer er også en utfordring for sikkerheten. Betjentene mener at celleknusing i fengselet har sammenheng med frustrasjonen som oppstår ved språkbarrierer. Sommeren 2014 har Kriminalomsorgsdirektoratet satt i gang et pilotprosjekt for å teste bruk av skjermtolking i Kongsvinger fengsel.18

5.1.1 Økonomiske forhold i justissektoren

Domstolenes utgifter til tolking i straffesaker dekkes direkte over statsbudsjettet, og har dermed ikke innvirkning på domstolenes driftsbudsjett.19

Politiet og kriminalomsorgen må derimot dekke tolkeutgifter i straffesaker over eget driftsbudsjett.20 Kostnadsspørsmålet blir tatt opp i politidistriktenes rapportering om tolketjenester:21

Politidistriktet har hittil økt budsjettrammene for å håndtere økningen i tolkeutgiftene, men fortsetter utviklingen er vi avhengige av at det avsettes midler fra sentralt hold for å unngå at det kuttes i bruk av nødvendig tolk for å spare.

Kilde: Brev fra Telemark politidistrikt til Politidirektoratet 20.02.2012

I rapporten Bedre forvaltningspraksis for bruk og bestilling av tolk blir det påpekt at politiets satser for honorering av tolker og translatører ikke er konkurransedyktige, og at etaten derfor mister de best kvalifiserte tolkene til andre tolkebrukere med høyere satser/budsjetter.22 Det påpekes videre at dette bidrar til å opprettholde et marked for lavbudsjettolking hvor personer uten tolkefaglige kvalifikasjoner foretrekkes fremfor kvalifiserte tolker.

Arbeidsgruppen som la frem rapporten Rett til tolk mente dekning av tolkeutgifter på lokale driftsbudsjetter kunne få uheldige og utilsiktede konsekvenser og gå ut over enkeltpersoners rettssikkerhet. Den anbefalte derfor at også politi- og påtalemyndighet og kriminalomsorgen skulle få anledning til å postere tolke- og oversettelsesutgifter direkte over statsbudsjettet.23

5.1.2 Kvalitetssikring av tolking i justissektoren

Riksrevisjonen gjennomgikk tolkebruken i straffesaker i politiet og domstoler for 2009.24 Undersøkelsen viste at politiet i stor grad brukte tolker uten registrerte kvalifikasjoner eller tolker i laveste kvalifikasjonsnivå i Nasjonalt tolkeregister. Nesten 60 prosent av de benyttede tolkene i det kontrollerte utvalget var ikke registrert i det nasjonale tolkeregisteret. Undersøkelsen viste videre at de benyttede tolkebyråer og -formidlere i flere tilfeller brukte tolker som ikke hadde registrerte kvalifikasjoner.

Dagens praksis mht manglende kvalitetssikring av de tolkene vi benytter har åpenbare store svakheter i et rettssikkerhetsperspektiv. Vi har ingen garanti for at det som formidles via en tolk er riktig. Vi er prisgitt tolken og har ingen forutsetning til å kontrollere det som formidles. Vi har heller ingen mulighet til å være sikre på at det ikke er noen relasjoner mellom tolken og den/de som vi avhører/intervjuer eller hvorvidt det skjer uønsket påvirkning mellom de to partene.

Kilde: Brev fra Sør-Trøndelag politidistrikt til Politidirektoratet 16.2.2012

Riksrevisjonens undersøkelse viste også at det største og mest benyttede tolkeformidlingsbyrået skilte seg ut når det gjaldt å benytte tolker som ikke var i registeret eller som ikke hadde bestått tester. Av de kontrollerte fakturaene i 2009 var over 50 prosent av de brukte tolkene ikke registrert i tolkeregisteret eller de hadde ikke bestått kvalifiseringstester.

De store tolkefirmaene som er raske og tilgjengelige er ute etter økonomisk fortjeneste og ser ikke ut til å stille strenge krav til formell kompetanse hos sine tolker. De mindre firmaene og enkelttolker klarer ikke å levere nok språk eller tilgjengelighet til å gjøre oss uavhengige av de store firmaene.

Kilde: Brev fra Telemark politidistrikt til Politidirektoratet 20.2.2012

Manglende rutiner for å sjekke tolkenes kvalifikasjoner fremgikk av IMDis rapport om bruk av tolk i straffesakskjeden (figur 5.1).

Kilde: IMDi-rapport 6-2009

Domstolene hadde i større grad et rutinemessig forhold til bestilling og bruk av tolk enn de andre arbeidsstedene, men også her manglet det rutiner for kvalitetssikring av tolkingen. Nærmere to tredjedeler av respondentene innenfor domstolene svarte at de ikke hadde faste rutiner for å sjekke tolkenes kvalifikasjoner.25

Domstoladministrasjonen melder at praksis for bestilling av tolketjenester varierer mye ved de ulike domstolene.26 I årsrapportering til Domstoladministrasjonen i 2011 svarte noe over halvparten at de hadde fokus på tolkenes kompetanse ved bestilling av tolk.

Oslo tingrett er landets største domstol og behandler 44 prosent av alle saker med tolk i landet. 25 prosent av alle sakene i Oslo tingrett er med tolk. Oslo tingrett har egne rutiner for bestilling av tolker.27 Ifølge disse rutinene skal best kvalifisert tilgjengelig tolk alltid benyttes. Figur 5.2 viser kvalifikasjonskategoriene til tolkene som ble benyttet i 2012.

Kilde: Oslo tingrett

5.1.3 Lydopptak som en del av kvalitetssikringen

Lydopptak av tolkede samtaler kan bidra i kvalitetssikringen av tolkingen, idet det gir mulighet til objektivt å etterprøve kvaliteten i saker der det oppstår tvil eller uenighet om tolkingens kvalitet.28 I rapporten Rett til tolk foreslås det at straffeprosessloven § 23 endres, slik at det som hovedregel skal tas lyd- eller videoopptak av hovedforhandlinger. Når det benyttes tolk anbefaler rapporten at tolkingen under forklaringen i retten så vidt mulig tas opp i sin helhet. I rapporten fremheves det at lyd- eller videoopptak i langt større grad enn protokollasjon vil sikre innholdet i forklaringer avgitt av minoritetsspråklige, og at opptak er det eneste brukbare middel for å sikre bevis for tolkingens kvalitet og omfang i retten.29

En regel om plikt til å ta lydopptak av hovedforhandlinger foreslås dessuten i NOU 2007: 7 Fritz Moen og norsk strafferettspleie. Mælandutvalget viser til hvilken konkret betydning lydopptak kunne hatt for gjenopptakelsesprosessen i Fritz Moen-saken.30

PST (Politiets sikkerhetstjeneste) bruker lydopptak av tolkingen i avhør eller samtale som en måte å sjekke kvaliteten på.31 Se også kapittel 11 om lydopptak av tolking i asylintervju.

5.2 Helse- og omsorgssektoren

Helse- og omsorgssektoren er stor og kompleks. Utvalget har valgt å konsentrere seg om noen tjenester der det finnes dokumentasjon om bruk av tolk i Norge. Det betyr ikke at det ikke er like viktig å benytte kvalifisert tolk på de områdene som er mindre omtalt – som i rusomsorgen, psykiatri, habilitering og rehabilitering etc.

Corsellis32 skriver om betydningen av å bruke tolk i alle ledd i behandlingskjeden:

Equally, in health care services, if there is only reliable interpreting and translation in hospitals, patients may be at risk if it is not also available at other locations where health care is provided, (…)

I Helsedirektoratets rundskriv om nasjonale mål og prioriterte områder for 2014 fremgår det at god kommunikasjon må ivaretas i møte med personer med begrensede norskkunnskaper. Bruk av kvalifisert tolk er nødvendig for å ivareta slik kommunikasjon. Videre fremgår det at den samiske befolkningen har rett til tilrettelagte tjenester og bruk av tolk på samisk.33

Kommunene har ansvar for å sørge for gode og forsvarlige helse- og omsorgstjenester til alle som trenger det, uavhengig av alder eller diagnose. Staten har ansvar for å sikre like rammevilkår gjennom regelverk og økonomiske rammer. Staten har også ansvar for å føre tilsyn og kontroll.34

Kommunene har ansvar for førstelinjetjenesten eller primærhelsetjenesten. Kommunale helse- og omsorgstjenester består av fastlegeordningen, legevakt, omsorgstjenesten, psykisk helsearbeid, rustiltak, fysioterapi, helsestasjons- og skolehelsetjeneste, tildeling av kommunale tjenester og klageadgang, habilitering og rehabilitering. Tannhelsetjenesten er fylkeskommunal.

Dersom man trenger spesialiserte helsetjenester kan fastlegen henvise til spesialisthelsetjenesten, det vil si helseforetakene (sykehus) eller avtalespesialistene.35

Behovet for tolk i helse- og omsorgstjenestene er stort og forventes å øke. Det er en forutsetning for kvalitet og pasientsikkerhet at behandler og pasient forstår hverandre.

Utfordringer knyttet til bruk av tolk i helse- og omsorgstjenesten er bekreftet i offentlige dokumenter. I stortingsmeldingen om kvalitet og pasientsikkerhet i helse- og omsorgstjenesten36 blir for lite bruk, og manglende kompetanse i bruk av kvalifisert tolk, omtalt.

Folkehelsemeldingen37 understreker at kommunene må ta hensyn til at det er behov for å tilrettelegge tjenester i møtet med en mer mangfoldig befolkning, ved at tjenesteytere tilføres ny kompetanse og ved å benytte tolketjenester.

Den nasjonale strategiplanen for likeverdige helse- og omsorgstjenester beskriver opplæringen i tolkebruk for helsepersonell i Norge som mangelfull og tilfeldig.38 Strategiplanen understreker at dårlig kommunikasjon kan skyldes mangel på kvalifiserte tolker og at kommunikasjonsproblemer kan skape misforståelser og få alvorlige følger for diagnostisering, behandling og rehabilitering. Ett av tre mål i planen er:

Helsepersonell på alle nivåer skal tilrettelegge for god kommunikasjon med pasienter med ulik språklig bakgrunn. Dette forutsetter blant annet å ha oversikt over tolkebehov og å benytte kvalifiserte tolker.

I NOU 2011: 10, om mottakstilbudet for asylsøkere,39 uttrykker utvalget bekymring over det som kan se ut som en altfor lav bevissthet rundt bruk av tolk i helsevesenet. Utvalget viser blant annet til bruk av mindreårige familiemedlemmer som tolker og at hver fjerde fastlege er av den oppfatning at det først og fremst er pasientens eget ansvar å oppheve den språkbarrieren som finnes når lege og pasient ikke snakker et felles språk.

En kartlegging av tolkebruk i den kommunale helse- og omsorgstjenesten fra 201340 viser at kommunene har lite kunnskap og kompetanse når det gjelder bruk av tolk, og at de heller ikke er godt fornøyd med egne opplæringstiltak for helse- og omsorgspersonell i bruk av tolk.

Et flertall av kommunene (60–70 prosent) har rutiner for bruk av tolk når det gjelder sentrale tjenester som helsestasjons- og skolehelsetjeneste, svangerskaps- og barselomsorg, fastlege og psykisk helse- og rustjeneste. Likevel viste et landsomfattende tilsyn i 2013 at mange helsestasjoner bruker familiemedlemmer og venner som tolk.41

Så mange som 70 prosent av kommunene er usikre på om rutiner for bruk av tolk er etablert når det gjelder helsetjenester til innsatte i fengsel, medisinsk nødmeldetjeneste og heldøgns medisinsk akuttberedskap.

Det er mange utfordringer knyttet opp mot arbeidet med å tilby likeverdige helsetjenester uavhengig av språk og/eller etnisitet. Tilbudet i dag er utilstrekkelig og vil trolig forverres fremover uten store endringer av organiseringen av tolketjenester, i følge en analyse av bruk av tolk i helsetjenesten.42

5.2.1 Nærmere om lovgrunnlaget i helse- og omsorgssektoren

Helse- og omsorgstjenestene skal tilrettelegges slik at alle, uavhengig av bakgrunn, kan nyttiggjøre seg av tilbudene. Bruk av kvalifisert tolk i tjenesteapparatet gjør helse- og omsorgspersonell i stand til å informere, veilede og høre partene.43 Manglende bruk av tolk kan påvirke tilgangen til, og kvaliteten på, helse- og omsorgstjenester. Når det ikke blir kommunisert på et språk som pasienten eller brukeren forstår, kan det være et brudd på informasjons- og medbestemmelsesretten.

Plikten til å yte likeverdige helse- og omsorgstjenester følger til dels direkte av helselovgivningen, men også av den generelle plikten til likeverdig offentlig tjenesteyting etter diskrimineringslovverket (diskrimineringsloven om etnisitet § 6). De regionale helseforetakene har ansvar for å sørge for at hele befolkningen i helseregionen blir tilbudt likeverdig spesialisthelsetjeneste, jf. spesialisthelsetjenesteloven.44

Etter en individuell vurdering kan § 3-5 i pasient- og brukerrettighetsloven innebære en plikt til å tilkalle tolk, jf. omtale av lovverk i kapittel 3. I merknad til pasient- og brukerrettighetsloven § 3-5 fremgår det at behandlingsansvarlig personell har ansvar for å tilrettelegge eller gi informasjon. I de tilfeller pasienten er minoritetsspråklig, og det er avgjørende at han eller hun skjønner innholdet av informasjonen, må det skaffes tolk.45 Videre gjøres det klart i merknadene at departementet fraråder å bruke pasienters pårørende til tolking, da dette krever spesiell opplæring. En del situasjoner kan være av en slik art at familie, og særlig mindreårige familiemedlemmer, bør holdes utenfor.

I medhold av pasient- og brukerrettighetsloven § 5-1 har pasienter innsynsrett i egen journal. Pasientene har også rett til, på forespørsel, å få en enkel og kortfattet forklaring av faguttrykk eller lignende.

Pasientens rettigheter speiler en plikt for helsepersonellet til å gi pasienter innsynsrett i egen journal etter helsepersonelloven § 41. Av pasientjournalforskriften § 11 fremgår at helse- og omsorgstjenesten skal legge til rett for at samiskspråklige, fremmedspråklige og personer med funksjonshemminger skal kunne utøve retten til innsyn i egen journal.46

5.2.2 Økonomiske forhold i helse- og omsorgssektoren

Kostnadene til bruk av tolketjenester utgjør en del av det økonomiske ansvaret for helse- og omsorgstjenesten. De instansene som trenger tolk for å utføre sine oppgaver, skal bestille og betale for tjenesten. Utgifter til tolketjenester ved undersøkelse og behandling i primærhelsetjenesten, inklusive helsepersonell som kommunen har driftsavtale med, dekkes av kommunen. Tjenesten selv, for eksempel legen, har ansvar for å bestille tolk. Bruk av tolk på sykehus og offentlige poliklinikker dekkes av institusjonen selv. Bruk av tolk hos private avtalespesialister, dekkes av de regionale helseforetakene, jf. veileder for bruk av tolk i helsetjenesten.47

Tolkeutgifter for pasienter uten trygderettigheter i Norge skal i første omgang dekkes av den aktuelle kommune eller helseforetak, for deretter å kreves tilbake fra pasientens forsikringsselskap, eventuelt av pasienten selv. Tolkeutgifter i forbindelse med tannhelsetjenester dekkes av fylkeskommunen.

Økt tidsbruk for fastleger og privatpraktiserende spesialister som følge av bistand fra tolk kompenseres ved særskilt tilleggstakst (tilleggstakst 7 i Normaltariff for privat allmennpraksis).48

Utgifter til tolking i helseforetakene var til sammen på 44,8 millioner kroner i 2012, jf. kapittel 4. Helse Sør-Øst RHF er det foretaket som har de største utgiftene til kjøp av tolketjenester, i overkant av 20 millioner kroner pr. år. Det er en korrelasjon mellom antall innvandrere som bor i regionen og sykehusenes direkte kostnader til tolketjenester.49

Vel 7 av 10 kommuner har rutiner helt eller delvis på plass for å sikre at nødvendige midler til tolk avsettes i kommunens budsjetter.50 Det samme antallet oppgir at de har oversikt over årlige utgifter til tolketjenester. 14 prosent oppgir at kommunen ikke har oversikt over utgifter til tolketjenester, eller de har ikke kjennskap til om kommunen har en slik oversikt.

5.2.3 Konsekvenser av dårlig kvalitet på tolking og betydning for liggetid på sykehus

Kvalitetssikring av tolker fremstår som en av de største utfordringene i helsesektoren. Bruk av lavt kvalifiserte, eller ukvalifiserte tolker, medfører unødvendig sløsing med både menneskelige og økonomiske ressurser.

Driftskostnadene for et somatisk liggedøgn på sykehus i Norge var i 2012 på nærmere 13 000 kroner per døgn.51

En amerikansk studie52 viser at pasienter med begrensede engelskkunnskaper, som ikke får bistand av kvalifisert tolk ved innleggelse og utskriving, har en økning i oppholdstiden på sykehus på mellom 0,75 og 1,47 dager sammenliknet med pasienter som fikk tilgang på kvalifisert tolk. Oppholdstiden på sykehus var signifikant lengre når kvalifisert tolk ikke ble brukt.

I tillegg viser studien at pasienter med begrensede engelskkunnskaper ble på sykehuset fra 0,7 til 4,3 dager lengre enn engelskspråklige pasienter med ellers like forhold. Pasienter med dårlige engelskkunnskaper hadde også en større sjanse for å bli gjeninnlagt i løpet av en 30-dagers periode.

Pasientene som ikke fikk tilgang til kvalifisert tolk hadde liten forståelse for sin diagnose og behandlingsplan, og hadde ofte et ønske om at legen hadde forklart ting bedre for dem.

Studien viser til at bruk av ukvalifiserte tolker eller familiemedlemmer kan resultere i alvorlige feil. Slike ukvalifiserte tolker kan feiltolke eller utelate opp til halvparten av legens spørsmål, kan begå feil av medisinsk signifikant betydning, har høyere risiko for ikke å nevne bivirkninger og kan unnlate pinlige temaer.

I tillegg til å redusere liggetiden og få færre gjeninnleggelser, viser forskning at ved å bruke kvalifisert tolk blir pasientene tryggere, man forebygger faren for alvorlig sykdom, reduserer faren for komplikasjoner og helse- og omsorgssektoren leverer en bedre tjeneste når den kommuniserer direkte med pasienten.53

Annen forskning på helsepersonells bruk av tolk54 viser at personellet reflekterer lite over konsekvensene av tolkingens kvalitet. Helsepersonell er også lite bevisst på at deres profesjonelle status og integritet kan bli skadet ved bruk av dårlig tolk.

Til tross for sykehusenes fokus på tilgjengelighet ved anbudsrunder, tyder funn på at dette fortsatt er en betydelig utfordring, som per i dag ikke synes håndtert på en tilfredsstillende måte. Befolkningsfremskrivinger fra Statistisk sentralbyrå gir grunn til å anta at tilgangen til tolketjenester vil reduseres ytterligere om ikke organiseringen optimaliseres og kvalifiserte tolker økes betraktelig.55

Valio (2009) konkluderer med at sentralisering av tjenesten og bruk av skjermtolking kan representere løsningen på disse utfordringene.

5.2.4 Språkbarrierer mellom pasienter og leger

IMDi-rapporten Fastleger og tolketjenester56 viser at fastlegene er usikre på hvem som har ansvar for å bestille tolk og ansvaret for kommunikasjonsproblemer plasseres i stor grad hos pasientene.

Ved de fleste legekontorene er det legesekretæren som bestiller tolk, og de fleste benytter en kommunal tolketjeneste, eventuelt en privat tolkeformidler. Samtidig viser undersøkelsen varierende oppfatninger, og en del usikkerhet, blant fastlegene om hvem som har det formelle ansvaret for bestillingen av tolk. Cirka én av fem vet ikke hvem som har det formelle ansvaret. Én av ti fastleger plasserer det formelle ansvaret for å bestille tolketjenester hos pasienten, mens én av fire fastleger oppgir at pasienten også i praksis bestiller tolk selv.

Kilde: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, IMDI-rapport 6-2007. Figur 10

Mer enn 60 prosent av fastlegene mener, ifølge IMDis undersøkelse, at mangelfulle norskkunnskaper hos en pasient øker sjansen for at symptomer ikke oppdages og øker risikoen for feildiagnostisering og feilbehandling. Til en viss grad mener legene å kunne kompensere for språkbarrierene ved å ta flere blodprøver enn normalt, foreta flere henvisninger etc., og på denne måten gardere seg mot risikoen for feildiagnostisering, feilbehandling eller at symptomer ikke oppdages.

Samtidig svarer én av fire fastleger at ansvaret for oppheving av språkbarrierene først og fremst ligger hos pasientene. Det er usikkerhet blant fastlegene om hvor langt ansvaret deres strekker seg når det gjelder kommunikasjonsproblemer med pasienter som har bodd i Norge en viss tid, men som fortsatt har manglende norskkunnskaper og behov for tolk.

Kilde: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, IMDI-rapport 6-2007. Figur 18

Forskning viser at innvandrere har dårligere helse enn resten av befolkningen og at innvandrernes helse fortere blir dårligere med årene. Innvandrere er betydelig overrepresentert når det gjelder psykiske lidelser, diabetes, muskel- og skjelettplager. Helsetilstanden varierer også betydelig etter sosioøkonomiske skillelinjer.57

Personer med pakistansk bakgrunn er blant de gruppene i Norge som får livsstilsykdommer opptil ti år tidligere enn majoritetsbefolkningen. En studie fra Universitetet i Oslo58 viser at mange norskpakistanere med livsstilsykdommer tar medisinene sine feil eller lar være å ta dem. Språkproblemer og misforståelser er en del av forklaringen på dette.

En mastergradsoppgave om norske allmennlegers erfaringer med, og holdninger til, pasienter med innvandrerbakgrunn59 viser at språkvansker er den største utfordringen i møte med pasienter med innvandrerbakgrunn. Studien omfatter også farmasøyter. Både legene og farmasøytene var bekymret for om informasjon når frem til pasientene.

18 av 22 allmennleger mente at språkvansker er den største utfordringen for å stille rett diagnose. Halvparten av legene mente at problemet er størst blant eldre pasienter, og spesielt kvinner. Når språkproblemene er store, ber legene om telefontolk eller de bruker Google oversettelse, kroppsspråk, peking og tegninger. Noen av pasientene hadde med seg familiemedlemmer, barn eller venner som tolk. Enkelte ganger innkaller legene til time med tolk, men kostnadene er en utfordring, ifølge oppgaven.

5.2.5 Omsorgstjenesten

Eldre med innvandrerbakgrunn utgjør i dag en liten andel av mottakerne i pleie- og omsorgssektoren. Det gjelder hjemmetjenesten så vel som institusjonstjenesten. Men norske kommuner må forberede seg på større etterspørsel etter omsorgstjenester fra eldre innvandrere og andre etniske minoritetsgrupper.

Stortingsmeldingen om morgendagens omsorg60 påpeker at det i nær fremtid vil bli flere eldre med innvandrerbakgrunn i Norge. Ifølge en rapport fra prosjektet Omsorgstjenester til personer med etnisk minoritetsbakgrunn61 er forestillinger om at eldre innvandrere drar tilbake til sine opprinnelsesland, eller at familien tar seg av dem, feilaktige.

Eldre innvandrere som har lært seg norsk som sitt andrespråk kan, etter hjerneslag eller ved demenssykdom, miste andrespråket eller få problemer med å skille morsmål og norsk fra hverandre. Bruk av morsmål kan være viktig for å opprettholde best mulig funksjonsnivå og integritet. Utredning av demens hos ulike innvandrergrupper kan være mer utfordrende fordi pasienten har en annen kultur- og språkbakgrunn, noe som gir større kommunikasjonsutfordringer i konsultasjonen.62

Kommunene trekker frem tilgang på tolketjeneste og bedret kommunikasjon som et viktig moment når de blir spurt om hva som kunne ha gjort omsorgsarbeidet i kommunene lettere. Utbygging av tolketjenesten blir nevnt som ett område der det er behov for strategisk planlegging.63

Et annet prosjekt64 viser at alle velferdstjenester har behov for kunnskap om å arbeide med, og bevissthet rundt å bruke, tolk. Det er, ifølge prosjektrapporten, stort behov for økt tilgang til kvalifiserte tolker i velferdstjenestene.

Behovet for tolk blant eldre vises i en levekårsundersøkelse blant innvandrerbefolkningen.65 Der fremgår det at andelen som uttrykker behov for tolk hos lege øker mye med alder, særlig blant kvinner. Økningen er på vel 40 prosentpoeng – fra 5 prosent i aldersgruppen 16–24 år til 48 prosent i aldersgruppen 55–70 år. Det var flest personer med bakgrunn fra Irak som hadde behov for tolk under legebesøk. Minst behov for tolk var det blant menn fra Serbia-Montenegro og Sri Lanka, og blant kvinner fra Chile.

5.2.6 Samiske pasienter og brukere

Innenfor forvaltningsområdet for samiske språk, jf. kapittel 6, følger det av sameloven § 3-5 at den som ønsker å bruke samisk for å ivareta egne interesser overfor lokale og regionale offentlige helse- og sosialinstitusjoner i forvaltningsområdet, har rett til å bli betjent på samisk. Samiske tjenestemottakere har også rettigheter regulert i internasjonale konvensjoner.

Dersom tjenesten ikke har samisktalende ansatte, må det skaffes tolk. Risiko for feilbehandling øker når kommunikasjonen er dårlig. Det er en utfordring å få tak i nok samisktalende tolker.

Folkehelsemeldingen66 påpeker at det er en utfordring at personell har for lite kunnskap om samisk språk og kultur. Hvis det ikke finnes personell som har slik kompetanse, kan det lede til manglende forståelse, udekkede behov og isolasjon.

I stortingsmeldingen om kvalitet og pasientsikkerhet67 står det at samiske pasienters behov for tilrettelagte tjenester må etterspørres og synliggjøres både i planlegging og utredning, og når beslutninger tas. God tolketjeneste med kvalifisert tolk og lydhørhet i møte med pasienten, er en forutsetning for likeverdighet.

Handlingsplanen for samiske språk68 påpeker at likeverdige helse- og omsorgstjenester forutsetter at samiske pasienter blir møtt med kompetanse i samisk språk og kultur. Muligheten til å bruke eget språk er særlig avgjørende for et godt resultat på områder som rehabilitering, forebygging av kroniske sykdommer, læring og mestring, rusproblemer og psykisk helse. Handlingsplanen understreker at det er behov for tilstrekkelig utbygd tolketjeneste.

I oppdragsdokumentet til de regionale helseforetakene er det stilt krav om at det skal etableres tolketjenester til pasienter som har behov for det. Videre er det stilt krav om at det skal iverksettes tiltak for å styrke ansattes språk og kulturkompetanse knyttet til den samiske befolkningen.69

5.3 Barnevernet

Både kommunene og staten har oppgaver og ansvar på barnevernsområdet. Alle kommuner skal ha en barnevernstjeneste som utfører det daglige løpende arbeidet i tråd med barnevernlovens bestemmelser. Barneverntjenestene skal blant annet gi råd og veiledning, foreta undersøkelser, fatte vedtak etter loven eller forberede saker for behandling i fylkesnemnda og iverksette og følge opp tiltak. I tilfeller hvor barn og ungdom ikke kan bo hjemme med familiene sine, kan barnevernet plassere dem i fosterhjem eller på institusjon. I alle disse situasjonene vil det være behov for tolk dersom klientene har begrensede norskferdigheter.

På landsbasis har to av ti barn med barneverntiltak innvandrerbakgrunn,70 mens i Oslo er omtrent halvparten av barna som mottar tiltak norskfødte med innvandrerforeldre eller barn som selv har innvandret.71 De mest brukte barnevernstiltakene er råd og veiledning og økonomisk hjelp.72

Tall fra SSB viser at i 2009 fikk 3,3 prosent av alle barn i Norge i alderen 0–22 år hjelp fra barnevernet. Andelen innvandrerbarn og norskfødte barn med innvandrerforeldre i barnevernet har økt fra 16 prosent i 2004 til 21 prosent i 2009. De største gruppene har bakgrunn fra Afghanistan, Eritrea, Irak, Russland og Iran. Innvandrerbarn i alderen 13–17 år har den høyeste klientraten. 115 per 1 000 av disse mottok tiltak fra barnevernet i 2009. Gruppen som har hatt størst økning i tiltak per 1 000 fra 2004 til 2009 er norskfødte barn med innvandrerforeldre.73

5.3.1 Bruk av tolk i barnevernet

En kunnskapsoversikt fra 200774 viser at kunnskapen om bruk av tolk i barnevernet er mangelfull, både nasjonalt og internasjonalt.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) foretok i 2008 en spørreundersøkelse om bruk av tolk i barnevernet.75 Undersøkelsen viser at over halvparten av respondentene har rutiner for tolkebruk og bestilling av tolk. Derimot er det få som har rutiner for å sjekke tolkens kvalifikasjoner. De fleste ansatte ser behov for mer opplæring i bruk av tolk, en kvalitetsheving av de tolkene som er tilgjengelige på markedet, økt profesjonalisering av tolkeyrket og bedre rutiner for å sjekke tolkens kvalifikasjoner. Få kjenner til muligheten for å søke opp kvalifiserte tolker i Nasjonalt tolkeregister.

Ifølge IMDis rapport etterlyste de ansatte mer informasjon om bruk av tolk og rolleforståelse samt praktisk kursing/opplæring i tolkesituasjoner. Mange av respondentene har hatt negativ erfaring med tolkene fordi de ikke fulgte Retningslinjer for tolkeskikk.76 Én av tre hadde opplevd at tolken ga tilleggsinformasjon om familiens hjemland eller forklart hendelser ved å vise til kulturelle forskjeller, og nær én av fem hadde opplevd at tolken blandet seg inn i en sak. Mange synes det er greit at tolken gir tilleggsinformasjon om familiens hjemland, men få aksepterer at tolken blander seg inn i saken.

NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling anbefaler blant annet økt bruk av tolketjeneste i barnevernet, standardiserte og oversatte informasjonsbrosjyrer som spres til steder der barn er samt profesjonalisering av tolketjenester for å kunne ivareta barnas rettsikkerhet bedre.77

5.3.2 Manglende tillit på grunn av språkbarrierer

I IMDis undersøkelse om bruk av tolk i barnevernet kommer det frem at saker gjerne eskalerer fordi det ikke benyttes tolk i innledende fase.

Som ledd i tillitsbyggingen har Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet utarbeidet en kommunikasjonsstrategi, Barnevernet – en hjelper (2013–2016). Ett tiltak i strategien er å videreutvikle tolketjenesten og å bygge ned språkbarrierene.

En doktorgradsavhandling78 viser at det er behov for mer tid til dialog og refleksjon i det flerkulturelle barnevernet for å oppnå en felles forståelse av situasjonen. I møtet med barnevernet opplever foreldre med minoritetsbakgrunn at de ikke blir forstått, respektert eller lyttet til. Dette gjelder særlig de foreldrene som ikke selv har tatt kontakt med barnevernet. Bruk av kvalifiserte tolker er et sentralt og nødvendig tiltak, ifølge avhandlingen. De gangene foreldre med minoritetsbakgrunn har positive opplevelser med barnevernet, er når de har opplevd å bli forstått og lyttet til.

Ifølge en annen rapport om bruk av tolk i barnevernet kan sammenbrudd i kommunikasjon, og det å ikke kunne gjøre seg forstått (måtte uttrykke seg som et barn), fort føre til at vedkommende også blir snakket til som en mindreårig og dermed føler seg like hjelpeløs som et barn. En slik posisjon kan skape skam, tilbaketrekning og/eller aggresjon. Det virker ødeleggende for selvfølelsen, noe som er særlig ille for allerede traumatiserte personer. Bruk av tolk er derfor ikke bare et redskap for å sikre rammene for kommunikasjon, men også en måte å formidle respekt og likeverdighet på.79

En undersøkelse om barnevernsansatte i Norge og England, og deres erfaringer med innvandrerfamilier,80 sammenfaller med funnene i IMDis rapport om bruk av tolk i barnevernet. Språkproblemene fører til at barnevernet går glipp av vesentlig informasjon og taper tillit i innvandrermiljøene. Av de intervjuede i Norge og England svarte henholdsvis 70 og 75 prosent at de har hatt problemer med språk og tolking.

Flere oppslag i media viser manglende tillit til barnevernet i innvandrerbefolkningen. Polske, somaliske og tamilske foreldre har gått ut og protestert mot det de mener har vært urettferdig behandling fra barnevernet, som har tatt fra dem barna.81

Ifølge en rapport om flerkulturelt barnevern82 er møter med barnevernet ofte ikke noe man oppsøker frivillig, i motsetning til for eksempel legebesøk. Det kreves derfor en ekstra innsats for å skape legitimitet og tillit hos klientene. Familier som kommer i kontakt med barnevernet for første gang befinner seg ofte i krise, noe som gjør at kommunikasjonen er ekstra presset og sårbar. Særlig vil dette gjelde minoritetsfamiliene. I tillegg vil faren for både språklige og kulturelle misforståelser være større enn ellers, fordi det som regel er vanskelig å skaffe tolk på kort varsel. I verste fall kan familier med språklig og etnisk minoritetsbakgrunn risikere å bli utsatt for tvangstiltak på feil grunnlag.

En masteroppgave83 beskriver samhandlingen mellom barnevernet og minoritetsfamilier. Ett funn er at manglende informasjon fører til avmaktsfølelse hos brukerne. Minoritetsfamilier opplever at de ikke får vite hvorfor barnevernet blander seg inn i livene deres. De føler seg overkjørte og redde.

Saksbehandlere i barnevernet oppgir at det er innvandrerfamiliers språkproblemer og manglende forståelse for systemet som gjør samhandlingen utfordrende. Økt brukermedvirkning kan ha stor betydning. Når familiene får informasjon om sine rettigheter og plikter, og om hvorfor barnevernet er inne i bildet, avtar frykten. Dermed kan familier, som åpenbart trenger hjelp, dra nytte av hjelpetiltak, i stedet for at barnevernet må gå inn med tvang.84

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har nedsatt en kompetansegruppe som blant annet skal gi innspill til hvordan tilliten til barnevernet kan bli bedre i innvandrerfamilier. Kompetansegruppen skal bidra til å utvikle en strategi for barnevernets inkludering av etniske minoritetsperspektiver.

På et møte i kompetansegruppa i februar 2014, der Tolkeutvalgets leder og sekretariat deltok, ble det formidlet at det er et stort underforbruk av tolk i barnevernet. Ofte blir det ikke engasjert tolk før saken har kommet til fylkesnemnda.85 Ifølge IMDi bekreftes dette også av andre kilder (barnevernsansatte og tolker).86 Det er, ifølge kompetansegruppa, stor sannsynlighet for at verdifull informasjon kan ha gått tapt i mellomtiden. Et annet problem er at fylkesnemndene ikke har rutiner for å sjekke tolkenes kvalifikasjoner. Dette kan også føre til at verdifull informasjon går tapt og familienes rettsikkerhet blir svekket.87

Fylkesnemndene behandler saker i barnevernet og sosialtjenesten. I barnevernssaker treffer fylkesnemndene vedtak om å overta omsorgen for barn og om andre tvangspregede tiltak. På møte i referansegruppa for Tolkeutvalget 5.5.14 kom det frem at fylkesnemndene som regel ikke gir tolkene informasjon om saken i forkant fordi de er redde for å bryte taushetsplikten. Tolken får dermed ikke mulighet til å forberede seg til saken. Dette svekker kvaliteten på tolkingen og, igjen, familienes rettssikkerhet.

Videre forteller en statsautorisert tolk at han ikke får forespørsler fra fylkesnemndene om å tolke i saker som gjelder omsorgsovertakelse for barn. Tolken, som har henvendt seg til Barneombudet angående dette,88 mener at årsaken er at det er kommunale barneverntjenester som bestiller tolk, ikke fylkesnemnda selv, og at de bruker private formidlingsfirmaer som ikke kan tilby statsautoriserte tolker. Tolken uttrykker alvorlig bekymring for barnas rettsikkerhet i disse sakene. Barneombudet har sjekket tolkens opplysninger med en fylkesnemndsleder, som bekreftet at det er barnevernet som skaffer tolk i disse sakene, ikke fylkesnemnda selv.

Tolkeforeningen er også bekymret for at kvalifiserte tolker ikke blir brukt i barnevernssaker, verken i den kommunale barnevernstjenesten eller i fylkesnemndene. Først når saken ankes til domstolene blir statsautoriserte tolker tilkalt.89

5.4 Barnehage og skole

Barn og unge skal ha lik rett til utdanning, uavhengig av bosted, kjønn, sosial og kulturell bakgrunn og eventuelle spesielle behov.90

Utfordringer i samarbeidet mellom barnehage, skole og hjem, er å skape en gjensidig forståelse av barnets og elevens utvikling og læring, og et tillitsfullt samarbeid om best mulig utbytte av tiden i barnehagen og skolen. Samarbeidet stiller store krav både til barnehage, skole og foreldrene. 91

5.4.1 Tolk i barnehagen

I møte med foreldre med minoritetsspråklig bakgrunn har barnehagen et spesielt ansvar for at foreldrene har mulighet til å forstå og gjøre seg forstått.92

I Kunnskapsdepartementets temahefte om språklig og kulturelt mangfold (2006)93 står det at barnehager må sørge for tolk til foreldre som ikke behersker norsk språk godt nok til å kunne forstå og til å gjøre seg forstått. Planer og beskjeder må også vurderes oversatt skriftlig eller muntlig til ulike språk, ifølge heftet. Det gjelder å ta i bruk ulike arbeidsmåter for å sikre at alle får gitt tilbakemeldinger på det arbeidet som gjøres i barnehagen. For foreldre som ikke er fortrolige med å lese skriftlige planer og dokumenter på norsk, kan en billedperm som synliggjør barnehagens arbeid være et godt utgangspunkt for samtale om arbeidet. Daglig bruk av digitale bilder kan styrke foreldrenes innsikt i barnas hverdag i barnehagen.

I barnehager med flerspråklig personale, som har felles språk med noen av foreldrene, har man et godt utgangspunkt for å sikre en gjensidig forståelse i hverdagen, ifølge temaheftet. Temaheftet understreker at det like fullt er viktig at en vurderer når tospråklige ansatte skal fungere som tolk. I formelle sammenhenger, som en foreldresamtale, kan det være viktig at man benytter eksterne tolker. Dette for å unngå en uryddig situasjon, både for den tospråklige assistenten og for foreldrene. Det vises til at i alle sammenhenger der man benytter tolk må man la tolken klargjøre sin rolle og sin taushetsplikt, slik at situasjonen er avklart for alle de involverte i samtalen.

¹ I rapporten figuren er hentet fra understrekes det at funnene må tolkes med forsiktighet, siden analysene bygger på en survey med betydelig frafall og en nokså lav N.

Kilde: Djuve, A.B., M.L. Sandbæk, H. Lunde (2011): Likeverdige tjenester? Storbyenes tjenestetilbud til en etnisk mangfoldig befolkning. Fafo-rapport 2011:35 (figur 3.6)

I en rapport om storbyenes tjenestetilbud til en etnisk mangfoldig befolkning94 fremkommer det at tolk tilkalles til møter i barnehagene når det er behov for det, men at også barnehageansatte benyttes som tolk. I den daglige kommunikasjonen med foreldre er det ikke tid og ressurser til å benytte tolk. I en del tilfeller blir det ikke brukt tolk selv om barnehagen ønsker det, fordi foreldrene ikke ønsker tolk. En informant i undersøkelsen formulerte det slik:

Vi bruker (tolk), selv om far sier jeg snakker norsk, jeg trenger ikke tolk, så sier jeg at ja, men jeg trenger tolk, særlig hvis mor sitter der og ikke snakker norsk. Så der er jeg ganske firkanta.

Ledere og ansatte i barnehagene rapporterer, ifølge undersøkelsen, om at språk utgjør en av de største utfordringene i møtet med minoritetsspråklige foreldre, men språklige utfordringer henger tett sammen med sosioøkonomisk bakgrunn.

5.4.2 Tolk i forbindelse med skole–hjem-samarbeid

Det nasjonale læreplanverket slår fast at skolen, i forståelse og samarbeid med hjemmene, skal bistå i barnas utvikling og at skolen må trekke foreldrene med i utviklingen av miljøet rundt opplæringen. Det er skolens ansvar å legge til rette for et godt foreldresamarbeid og aktiv foreldreinvolvering. Dette ansvaret er lovfestet. Lovverket gir imidlertid ingen retningslinjer for hvordan skolen skal kommunisere med hjemmet når foreldrene ikke snakker norsk.95

På Utdanningsdirektoratets nettside,96under omtale av samarbeid hjem–skole, står følgende:

Når minoritetsspråklige foreldre som ikke behersker norsk, innkalles til utviklingssamtale, er det viktig å sikre at de får kommunisert på et språk de mestrer. Tospråklige lærere er selvfølgelig nøkkelpersoner i slike situasjoner, men har ikke skolen den språkkompetansen i sin lærerstab, så er alternativet å bruke tolk. Eleven selv eller noen som er i nær slekt med familien bør ikke fungere som tolk.

En undersøkelse av opplæringstilbudet for minoritetsspråklige elever i seks kommuner viser at grunnskolens samarbeid med minoritetsspråklige elevers foreldre/foresatte kan by på utfordringer.97 Lærerne gir uttrykk for at det kan være vanskelig å få de foresatte i tale, blant annet når det gjelder å følge opp lekser eller å møte opp på foreldremøter. Også når skolen stiller med tolk, kan det hende at foresatte likevel ikke møter opp til samtaler eller møter. Paradokset i dette er, ifølge rapporten, at foreldrene er vanskelige å få i tale samtidig som ingen grupper i samfunnet har så høy motivasjon på vegne av sine barn som de minoritetsspråklige foreldrene. Et forslag i rapporten er mer grunnleggende gjensidig informasjon og diskusjon.

Få respondenter i IMDis undersøkelse om bruk av tolk i grunnskolen98 oppgir at det bestilles tolk til foreldremøter. Mange skoleansatte opplever det som utfordrende å avholde foreldremøter når foreldre som ikke snakker norsk er blant deltakerne. Fire av fem oppgir at de vanligvis avholder foreldremøte på norsk selv om ikke alle foreldrene snakker tilstrekkelig norsk til å forstå og gjøre seg forstått.

Over halvparten oppgir at de ofte eller hver gang åpner for at foreldre selv har med seg noen til å oversette på foreldremøter. Noen skoler benytter seg også av oversatt materiale som alternativ til foreldremøte når de skal gi informasjon til foreldrene.

Bare et fåtall av skolene har rutiner for å sjekke tolkens kvalifikasjoner. To av tre bestiller tolk gjennom kommunal tolketjeneste, og mange anser det som tolketjenestens oppgave å kvalitetssikre tolkene. Det nasjonale tolkeregisteret var ukjent for de fleste informantene i undersøkelsen, bare én av fem kjente til det.

5.4.3 Kommunikasjonens betydning for foreldremedvirkning

Utdanningsdirektoratet fikk, i 2009, i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet å prøve ut ulike former for foreldresamarbeid på skoler med mange minoritetsspråklige elever. Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) har ledet prosjektet. Prosjektet har vist at ved å benytte tolker og tospråklige lærere i møter, unngår man misforståelser og begge parter kan delta aktivt i samtaler. Oversettelser av skriv og informasjon av ulik art samt mulighet til å kommunisere og delta på et språk man behersker, er av stor betydning, dersom foreldrene skal ha en reell mulighet til å påvirke og medvirke aktivt i sine barns læring og utvikling. Flere av skolene som har arbeidet spesielt med å benytte tolker og tospråklige lærere, arrangere språkhomogene møter samt å oversette informasjon til ulike språk, rapporterer at dette har bidratt til større deltakelse blant foreldre. Foreldrene har fått en reell mulighet til å delta gjennom at det kommuniseres på et språk de behersker.99

5.5 Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV)

NAV har som en hovedmålsetting å yte god service tilpasset brukernes forutsetninger og behov.100

Brukermedvirkning og respekt for enkeltindividet er et sterkt prinsipp i NAV og er nedfelt i lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er en forutsetning at det er god kommunikasjon og gjensidig forståelse mellom bruker og veileder, både for å sikre brukermedvirkning og tilgang til gode tjenester, og for at NAV skal oppnå sine målsettinger.

I NAV skal tolk benyttes:101

• når det er behov for tolk

• når det er ønske om tolk

• eller der hvor NAV-veileder finner det riktig å bruke tolk

IMDis undersøkelse om bruk av tolk i NAV102 viser at litt under 80 prosent av respondentene hadde saker i 2010 der det var behov for tolk. Men over halvparten brukte sjelden eller aldri tolk ved behov. Fire av ti mente at det ble brukt tolk for sjelden. Den største barrieren mot å bestille tolk, var at saksbehandlere ikke ble informert om behovet på forhånd. 55 prosent hadde opplevd at tolken oppsummerte samtalen og 70 prosent syntes at dette var greit. Bedre rutiner for tolkebruk, bedre opplæring i bruk av tolk og økt tilgang på kvalifiserte tolker, ble nevnt som de viktigste faktorene for å forbedre tolkebruken.

Manglende bruk av tolk i NAV får også konsekvenser for andre sektorer. I IMDis undersøkelse om bruk av tolk i barnevernet var det respondenter som hadde opplevd at saker som opprinnelig var enkle sosialhjelpssaker, endte opp i barnevernet på grunn av manglende veiledning og manglende bruk av tolk innenfor sosialtjenesten. For eksempel kunne en uteblitt betaling av husleie, på grunn av manglende veiledning i sosialtjenesten, ende opp med en bekymringsmelding til barnevernet.103

Etter funn om underforbruk av språktolker, har NAV utarbeidet egne retningslinjer slik at bruk av tolk skal være en integrert del av tjenesteytingen.104 Videre har NAV igangsatt et eget prøveprosjekt med skjermtolking, jf. omtale i kapittel 13.

5.6 Utvalgets vurderinger – offentlig sektor

Det er, etter utvalgets vurdering, behov for økt bruk av kvalifiserte tolker i alle deler av offentlig sektor.

Utvalget ser med bekymring på at underforbruk og feil bruk av tolk gir gale domsavsigelser, feilbehandlinger, saksbehandlingsfeil, lav effektivitet, lengre ventetid og økt ressursbruk. I tillegg er det bekymringsfullt at språkbarrierer og manglende bruk av tolk fører til frustrasjon, passivitet og manglende tillit til myndighetene.

Det er blant annet dokumentert at mangelfull kommunikasjon på grunn av språkbarrierer kan medføre økt liggetid på sykehus. Når vi vet at ett liggedøgn koster rundt 13 000 kroner, er det ikke vanskelig å forstå at underforbruk av tolk ikke bare er en trussel for liv og helse, men også for fornuftig bruk av ressurser.

God og riktig ressursutnyttelse bør ligge til grunn for offentlige myndigheters bruk av tolketjenester. Det offentlige bruker i dag betydelige ressurser på å kvalifisere tolker. Derfor er det et paradoks at de tolkene som allerede er kvalifisert ikke blir brukt i tilstrekkelig grad.

Bestillerkompetansen blant offentlige tjenesteytere bør styrkes. Kommunikasjon via kvalifiserte tolker bidrar til å redusere misforståelser, frustrasjoner, og sannsynligheten for at viktig informasjon går tapt. Dessuten er det ressursbesparende når antallet klagesaker reduseres fordi misforståelsene blir færre. God kommunikasjon kan også redusere risiko for vold og trusler.

Utvalgets oppfatning er at kommunikasjon ved hjelp av tolk må vurderes på linje med andre virkemidler for å oppnå målsettinger innenfor de ulike forvaltningsområdene. Det er derfor behov for å øke bevisstheten, blant annet i barnevernet, kriminalomsorgen, politiet og helsesektoren, om hvordan mangelfull kommunikasjon påvirker kvaliteten på utførelsen av oppgaver.

Intensjonen om likeverdige tjenester innebærer lik tilgang på informasjon og samme mulighet til å kommunisere sine behov og ønsker. Offentlige tjenesteytere vil ikke være i stand til å gi en likeverdig tjeneste hvis de ikke kan kommunisere med brukerne.

Utvalget ser at mye arbeid er gjort på dette feltet de senere årene. Likevel viser kunnskapsgrunnlaget at tolketjenester ikke blir tilstrekkelig prioritert. Lovverket på området er fragmentert og oppfattes ulikt. Utvalget mener derfor at en lovforankring av offentlige tjenesteyteres plikt til å bruke tolk er nødvendig, jf. kapittel 17.

På denne bakgrunn foreslår utvalget en opptrappingsplan for 2015–2018 som blant annet skal sikre offentlige myndigheter økt tilgang på kvalifiserte tolker, profesjonalisering av tolkeyrket, lønnsregulativ for tolker, kompetanseheving i kommunikasjon via tolk i offentlig sektor, økt bruk av skjermtolking, et utviklings- og kompetansesenter for tolking, bedre forutsigbarhet for tolkebehov i sektorene, videreutvikling av Nasjonalt tolkeregister, autorisasjonsordning for samiske tolker samt fortsatt revitalisering av samiske og kvensk språk. Se nærmere omtale under de ulike kapitlene i utredningen.

Forankring

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets politiske og administrative rolle som ansvarlig myndighet for tolkefeltet bør, etter utvalgets vurdering, styrkes. Videre bør Integrerings- og mangfoldsdirektoratets rolle som fagmyndighet styrkes og IMDi bør får ansvar for en tilsynsfunksjon knyttet til Nasjonalt tolkeregister, jf. kapittel 16.

Et overordnet og sentralt tiltak er at organisering av tolketjenester forankres og følges opp i alle sektordepartementer. Utvalget ser med bekymring på at forslagene i rapporten Rett til tolk fra 2005 fortsatt er til behandling i Justis- og beredskapsdepartementet, særlig fordi forslagene i denne rapporten skulle danne utgangspunkt for bruk av tolk i hele offentlig sektor.

Utvalget mener at krav til god organisering av tolketjenestene bør fremgå av tildelingsbrev fra departementer til ytre etater, av vedtak i foretaksmøter og i kommunenes plandokumenter/kommunale føringer. Årlige rapporteringer bør synliggjøre bruk av tolk i offentlige etater.

Antitetisk105 lovtolkning når det gjelder bruk av tolk er et problem. Lovavdelingens prinsipputtalelse fra 30. januar 2003 er et eksempel på dette. Fordi bruk av tolk er presisert på noen områder, kan det oppfattes som om uttalelsen utelukker nødvendigheten av å bruke tolk der dette ikke er presisert. Lovuttalelsen viser blant annet til at informasjonsplikten i pasientrettighetsloven innebærer at informasjon skal gis ved bruk av tolk dersom dette er nødvendig. I tillegg vises det til bruk av tolk i bortvisnings- og utvisningssaker, jf. utlendingsloven. Ifølge uttalelsen er det usikkert hvor langt veiledningsplikten i forvaltningsloven strekker seg, utover de nevnte områdene, når det gjelder plikt til å sørge for tolk eller oversettelser. Utvalget mener at denne forståelsen er uheldig.

Utvalget har bedt Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet om å vurdere om uttalelsen fortsatt er dekkende. I svar til utvalget viser Lovavdelingen til at enkelte av regelverkene, som prinsipputtalelsen viser til, er erstattet av nye eller har fått nye navn. Utover dette ser ikke Lovavdelingen at det er tilkommet nytt rettskildemateriale som gir grunn til å revidere uttalelsen.106

Utvalget stiller spørsmål ved dette svaret. Rettslige standarder må vurderes ut i fra den tiden vi lever i. Det har skjedd store endringer i det norske samfunnet etter 2003, og det ville være naturlig at Lovavdelingen i sin vurdering også så hen til det økte språkmangfoldet og de utfordringer offentlige myndigheter møter i kommunikasjonen med personer med svake norskkunnskaper.

Tjenesteyters ansvar for å informere

Statens kommunikasjonspolitikk fastslår at kommunikasjonsansvaret følger saksansvaret. I saker hvor det er språkbarrierer, skal statlige virksomheter vurdere bruk av tolketjenester for å sikre god kommunikasjon.107 Utvalget er av den oppfatning at hver sektor må ha et selvstendig ansvar for bruk og bestilling av tolk. Dette følger av ansvaret for å veilede og informere brukerne.

Tjenesteytere må være bevisste på at de selv har behov for tolk for å kunne utføre sine arbeidsoppgaver på en forsvarlig måte. Samtidig må tjenesteytere alltid vurdere om brukerens rettsikkerhet og rett til likebehandling blir ivaretatt. Det er tjenesteyters ansvar å formidle informasjon og sektorspesifikke begreper på en måte brukerne forstår. I tillegg skal tjenesteyter/behandler informere om tolkens rolle og ansvar. Tjenesteyter må kjenne til grensene for tolkens ansvarsområde og ha kompetanse i å kommunisere via tolk.

Tolken har ansvar for å følge retningslinjer for god tolkeskikk. Tolker skal ikke blande seg inn i saker, gi tilleggsinformasjon eller være kulturtolker.

God kommunikasjon virker forebyggende i en rekke henseender. Undersøkelser viser at god informasjon og kommunikasjon er med på å dempe frustrasjon blant asylsøkere i mottak. Kartleggingene som viser at vedtak i utlendingssaker ikke blir oversatt for søkere gir grunn til bekymring. Det er positivt at Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet nå gjennomgår feltet for å avklare ansvarsdeling og hvordan vedtak formidles til asylsøkere.

Utvalget vil understreke at det er til det beste for alle parter at både positive og negative vedtak formidles til, og oppfattes av, den enkelte asylsøker så snart de er truffet. Det er derfor viktig at alle vedtak formidles umiddelbart ved bruk av kvalifisert tolk. Det samme må gjelde i fengsler. Dette kan blant annet bidra til at man unngår at asylsøkere blir værende lenger enn nødvendig i mottak og lever i en passiv tilværelse.

Kvalitetssikring

Ansvaret for bestilling, kvalitetssikring og oppfølging av tolker bør, etter utvalgets vurdering, ligge i den enkelte sektor. Dette vil sannsynligvis både forenkle tilgangen til kvalifiserte tolker og redusere administrative kostnader.

Utvalget vil fremheve at arbeidet som er gjort med kvalitetssikring av tolketjenester til asylintervju i Utlendingsdirektoratet (UDI) har bidratt til å sette en standard. Rutinene utarbeidet av UDI bør være et eksempel til etterfølgelse for flere deler av offentlig sektor.

Arbeidet i UDI synliggjør hvordan flere av elementene som bidrar til kvalitetssikring av tolkingen kan settes i system: krav til kvalifikasjoner hos tolkene som rekrutteres, avlønning etter kvalifikasjoner, lydopptak av tolkingen, oppfølging av tolkene, opplæring av tolkebrukere og deltakernes evaluering av tolkesituasjonen.

Utvalget vil imidlertid understreke at kvalitetssikring av tolketjenester også er viktig i de delene av UDI-systemet som ikke omfatter asylintervjuer.

Utvalgets oppfatning er at flere utdannede tolker vil gi en bedre offentlig tjeneste ved at utdanning og autorisasjon bidrar til profesjonalisering av tolkefunksjonen. Tolkene må beherske både norsk og tolkespråket utover vanlig dagligtale. Kunnskaper i medisinsk fagterminologi vil for eksempel være en forutsetning for å kunne tolke i helsesektoren. Ansvar for utdanning og statsautorisasjon ligger hos utdanningsmyndighetene og -institusjonene, i samarbeid med IMDi, jf. kapittel 9.

Det er behov for styrket bevissthet hos offentlige tjenesteytere om hva god kommunikasjon via tolk innebærer og klare rutiner for når kvalifisert tolk skal tilkalles.

Bestilling av tolk og opplæring i kommunikasjon via tolk omtales i kapittel 11 og 14.

Det må føres jevnlige tilsyn der bruk av kvalifisert tolk inngår, jf. kapittel 16.

Naturlig del av driftsbudsjettene

Tolking må anses som en integrert del av oppgaveløsningen i sektorene. Hvis tolking er nødvendig for å løse de oppgavene etatene er satt til, må det også settes av nødvendige midler til dette. Kommunikasjon via tolk må være en naturlig del av driften i alle offentlige etater. Utgifter til tolk må synliggjøres i budsjettene.

For kommunenes del bør det vurderes om utgifter til tolketjenester skal innlemmes i KOSTRA (Kommune-stat rapportering).108

Særskilt om barnevern, barnehage og skole

En stor utfordring for barnevernet er å få etablert et tillitsforhold til brukerne, kanskje særlig når det gjelder familier med innvandrerbakgrunn.109 Å gi informasjon om hvilke tjenester barnevernet kan yte, og etablere god kommunikasjon så tidlig som mulig, vil være avgjørende for å kunne gi nødvendig hjelp. For at barnevernets ansatte skal nå frem med kommunikasjon, og for at tjenesteytere skal få et riktig situasjonsbilde bør det, etter utvalgets vurdering, være en selvfølge at kvalifisert tolk blir benyttet.

Fylkesnemndene bør ha et selvstendig ansvar for rutiner for bestilling av tolketjenester og kvalitetssikring av tolkingen, på samme måte som i domstolene. Det er av stor betydning for fylkesnemndenes uavhengige stilling, og for tilliten til dem, at de selv sørger for oppnevning av tolker. For å sikre tolkingens kvalitet må tolken alltid få mulighet til å forberede seg tilstrekkelig og, ved behov, også kunne gjennomgå saksdokumentene på forhånd.

I barnevernsaker er det, fra 1. september 2014, innført rutiner med egenerklæring ved oppnevning av sakkyndige. Formålet er å legge til rette for større åpenhet om den sakkyndiges forhold til oppdragstakere og beslutningsorganer samt å bidra til økt bevisstgjøring om habilitetsproblematikk.110 Utvalget foreslår at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vurderer å innføre en liknende egenerklæring også ved oppnevning av tolker. Dette for å sikre etterrettelige og trygge oppnevninger av kvalifiserte og upartiske tolker.

Å få til god kommunikasjon med foreldre, og å ha et godt samarbeid med hjemmene, er avgjørende for barns læring og utvikling. Foreldrenes involvering har positiv innvirkning på læringsmiljøet og barnas skoleprestasjoner.

Som i andre deler av offentlig sektor må ansatte i barnehage og skole ha kompetanse i kommunikasjon via tolk. Barnehager og skoler må ha rutiner for når og hvordan tolk skal bestilles. Slike rutiner bør utvikles på sentralt nivå og forankres i den enkelte barnehage- og skoleledelse. Rutinene må gjøres kjent for de ansatte.

I noen situasjoner vil det åpenbart være helt nødvendig med kvalifisert tolk. Tolk skal benyttes i situasjoner der det av hensyn til rettssikkerhet og likebehandling er påkrevet at forvaltningsorganet kommuniserer via tolk for at personen skal kunne ivareta sine interesser, jf. utvalgets forslag til lovhjemling i kapittel 17. Barnehager og skoler kan ikke basere seg på at personer uten tolkefaglig kompetanse skal tolke samtaler der fortrolig eller sensitiv informasjon om barnet blir formidlet. Det kan også være fornuftig å kommunisere via tolk i oppstartssamtaler/første møter med foreldre og barn, blant annet for å fange opp spesielle behov så tidlig som mulig.

I andre situasjoner kan det være mulig å finne pragmatiske løsninger, jf. kapittel 4. Det er ikke nødvendig å tilkalle tolk i den vanlige undervisningssituasjonen. Det er først og fremst i samarbeidet mellom skole og hjem at det kan være aktuelt å bruke tolk. Det er avgjørende at barnehagene og skolene etablerer et tidlig tillitsforhold til foreldrene, inkluderer dem i barnehage- og skolehverdagen, og finner fornuftige måter å formidle allmenn informasjon på.

Utvalget vil oppfordre Utdanningsdirektoratet til å endre sin anbefaling på direktoratets nettside om at tospråklige lærere kan benyttes som tolk i utviklingssamtaler.111 Dette vil medføre en rollekonflikt for de tospråklige lærerne, og det er ikke sikkert at disse lærerne har tolkefaglige kvalifikasjoner selv om de kan to språk.