3 Innledning

Å sørge for at en tjeneste blir gitt likeverdig til alle dreier seg også om at man bruker tolketjenester. Jeg tror faktisk i det lange løp at vi sparer penger i vårt samfunn på at folk med én gang får den hjelpen de trenger, enn at de går i sirkel fordi man ikke helt har skjønt hva behovet eller hva problemet egentlig er.

Kilde: Statsminister Erna Solberg i videooverført åpningstale til Integrerings- og mangfoldsdirektoratets erfaringskonferanse om tolking i offentlig sektor 28. november 2013

Et likeverdig offentlig tjenestetilbud innebærer at alle skal ha tilgang til tjenestene, at kvaliteten på tjenestene skal være god for alle og at tjenesten skal søke å avhjelpe behovet den enkelte har.

Offentlige tjenester som er tilpasset mangfoldet i befolkningen er et grunnleggende premiss for å sikre at alle, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger, får like muligheter i samfunnet. Kvaliteten på tjenestetilbudet er avhengig av god kommunikasjon mellom bruker og tjenesteyter. Dårlig, eller manglende, kommunikasjon kan svekke rettssikkerheten, føre til lang saksbehandlingstid, økte kostnader og – i verste fall – fare for liv og helse.

Tolking er et nødvendig virkemiddel for å sikre lik tilgang til offentlige tjenester i tilfeller der det er en språkbarriere. For samer og nasjonale minoriteter er ivaretakelse og revitalisering av språkene deres en ekstra dimensjon.

Behovet for tolketjenester har økt gradvis siden 1970-tallet. I takt med denne utviklingen har også behovet for kvalifisering av tolker økt. Det har i hele perioden vært en utfordring at offentlige tjenesteytere har benyttet tolker som ikke er godt nok kvalifiserte eller at de ikke har benyttet tolk i det hele tatt.

Denne utredningen dokumenterer underforbruk av tolk i alle de offentlige sektorene som omtales. I tillegg viser undersøkelser at mellom 60 og 90 prosent av de tolkene som brukes ikke har dokumenterte tolkefaglige kvalifikasjoner, jf. kapittel 4 og 9.

I dag brukes det betydelige midler på tolketjenester. Utredningen viser at det er et innsparingspotensial ved å bruke kvalifiserte tolker, både når det gjelder tidsbruk i saksbehandling, liggetid på sykehus og antall runder i rettssystemet. Ikke minst vil bruk av kvalifisert tolk virke forebyggende og bidra til å ivareta liv og helse, rettssikkerhet og likeverdige tjenester. I tillegg dokumenterer utredningen en betydelig nytteverdi av å ta i bruk skjermtolking i mye større grad enn i dag.

Behovet for tolk vil være situasjonsbetinget. Språkforskning viser at barn raskt lærer å kommunisere om hverdagslige ting på et nytt språk, mens det tar 5–7 år før de utvikler en dypere begrepsforståelse av et nytt språk. Voksne og eldre har ikke samme evne som barn og unge til å lære et nytt språk.1 Å kommunisere på hverdagsspråk er noe helt annet enn å være i en situasjon der komplisert fagspråk benyttes. I en krise- eller sykdomssituasjon vil ferdighetene i et andrespråk2 kunne bli sterkt redusert. Det samme kan gjelde personer som blir demente eller får afasi. I offentlig tjenesteyting og forvaltning vil det alltid være situasjoner der bruk av kvalifisert tolk vil være nødvendig for at tjenesten skal være forsvarlig. Samtidig skal ikke bruk av tolk være en erstatning for god norskopplæring.

Målet for integreringspolitikken er at alle som bor i Norge skal få bruke ressursene sine og ta del i fellesskapet.3 Et offentlig tjenestetilbud der kvalifiserte tolker er tilgjengelige og benyttes, slik at tjenesteytere og – brukere kan forstå og bli forstått, vil bidra til at vi oppnår dette målet.

3.1 Ulike former for tolking

Simultan- og konsekutiv tolking

Tolking kan skje enten simultant (samtidig) eller konsekutivt (etterfølgende). Ved simultantolking blir budskapet overført til lytterens språk mens taleren snakker. Denne metoden egner seg godt for tolking av lengre monologer, og for tolking i forsamlinger.4 Metoden brukes ofte ved for eksempel internasjonale konferanser og i domstoler. Tolkene har da sin arbeidsplass i lydisolerte kabiner. Ved hjelp av mikrofoner og annet utstyr blir originaltalen overført til kabinene og tolkens oversettelse til lytteren. Ved simultantolking arbeider tolkene ofte i par eller team som veksler på å tolke hvert 20.–40. minutt. Ved simultan metode på internasjonale konferanser er det vanlig at tolken bare tolker til sitt morsmål eller antatt beste språk.

I enkelte situasjoner brukes simultantolking med lav stemme, uten teknisk utstyr (såkalt «hvisketolking»). Denne metoden er svært anstrengende både for tolken og samtalepartene (som hører både originalen og tolkens stemme).

Ved konsekutiv («etterfølgende») tolking blir hver replikk eller hvert innlegg tolket umiddelbart etter at taleren har sluttet å snakke. Denne metoden er mest vanlig å bruke ved tolking av samtaler i offentlig sektor.5 Ved konsekutiv tolking av samtaler arbeider tolken normalt alene og i begge språkretninger.

Kilde: Foto: Oslo tingrett, Nina Gulbrandsen

Såkalt relétolking innebærer at tolkingen foregår via et tredjespråk, dvs. at én tolk tolker fra eksempelvis swahili til fransk, mens en annen tolk overfører denne tolkens tale fra fransk til norsk. Der man ikke har tilgang til en egnet tolk mellom tolkespråket og norsk, kan forvaltningsorganet benytte relétolking med videolink.6 Både «hvisketolking» og «relétolking» innebærer forhøyet press på tolkens konsentrasjon, og gir reduserte muligheter til kvalitetssikring.

Fremmøtetolking, skjermtolking og telefontolking

Fremmøtetolking har hittil vært den mest brukte tolkemetoden i offentlig sektor, trolig fordi denne metoden ikke krever teknisk tilrettelegging av situasjonen. Ved fremmøtetolking er tolken og tolkebrukere til stede i samme rom. Alle parter har dermed god anledning til å observere også ikke-verbale sider ved kommunikasjonen,7 som ansiktsuttrykk/mimikk.

Ved skjermtolking er ikke tolken fysisk til stede i rommet, men har lyd- og bildekommunikasjon med partene som skal snakke sammen. Skjermtolking tillater bare konsekutiv tolking, men er et godt supplement til fremmøtetolking. Den teknologiske utviklingen har medført at skjermtolking nå kan benyttes i mye større grad enn tidligere. Det er likevel viktig å bruke den formen for tolking som passer best i den enkelte situasjon.

Telefontolking er et alternativ til fremmøtetolking som er mye brukt i Norge. Telefontolking egner seg best ved korte samtaler og konkrete beskjeder. Telefontolking har den ulempen at partene ikke kan se hverandre, noe som hemmer tolkens oppfattelsesmuligheter. Ved telefontolking er det også vanskelig å kontrollere at andre enn dem som deltar i samtalen, hører det som blir sagt.8

Tegnspråktolking

En tegnspråktolk tolker mellom talespråk og tegnspråk for døve, døvblinde og hørselshemmede. Tegnspråktolking foregår vanligvis ved simultan metode, uten behov for tekniske hjelpemidler. Utvalgets mandat omfatter ikke tegnspråktolking, men blant døve og hørselshemmede finnes personer med innvandrerbakgrunn som ikke behersker norsk tegnspråk.9 Offentlig sektor har et ansvar for å gi et godt og likeverdig tjenestetilbud også til denne gruppen. Tolkeutredningen 2008 anbefalte at Tolketjenesten ved NAV igangsatte et eget utredningsarbeid med mål å utarbeide en plan for oppbygging av minoritetsspråklig tolkekompetanse i tolketjenesten.10

3.2 Retningslinjer for god tolkeskikk

Tolkens yrkesetikk er definert i Retningslinjer for god tolkeskikk som ble utarbeidet i 1997 i forbindelse med opprettelsen av statsautorisasjonsordningen. Retningslinjene er utarbeidet av en arbeidsgruppe som besto av representanter fra daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet, daværende Norsk tolkeforbund, Universitetet i Oslo og Utlendingsdirektoratet (UDI) som på den tiden var nasjonal fagmyndighet for tolking i offentlig sektor. Innholdet i retningslinjene er i samsvar med slike retningslinjer i en rekke andre land, blant annet Sverige og Finland, Australia og USA. De norske retningslinjene for god tolkeskikk samsvarer også med den internasjonale tolkeorganisasjonen AIICs Code of Ethics.

Begrepet god tolkeskikk er en norm som forteller hvordan tolken skal oppføre seg og utføre sitt arbeid. I Forskrifter om bevilling som statsautorisert tolk og tolkeprøven av 6. juni 1997, § 5, pålegges statsautoriserte tolker å utføre sin virksomhet i samsvar med god tolkeskikk.

Bestemmelsene er også gjeldende for alle som er oppført i Nasjonal tolkeregister, og skal dessuten være retningsgivende for alle som påtar seg tolkeoppdrag, uansett om oppdragsgiveren er en offentlig myndighet, næringslivet eller en privat person.

3.3 Bruk av barn som tolk

Kartlegginger viser at bruk av barn som tolk forekommer i flere deler av offentlig sektor.11 Å bruke barn som tolk har flere etiske, juridiske og tolkefaglige aspekter ved seg.

Barnets beste er et grunnprinsipp i FNs barnekonvensjon. Det følger av artikkel 3 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Artikkel 36 lyder som følger: Partene skal beskytte barnet mot alle andre former for utnytting som på noen måte kan være til skade for barnets ve og vel.

Barneombudet hadde i 2010 et ekspertmøte med barn og unge som hadde erfaring med å bli benyttet som tolk.12 Alle hadde blitt brukt som tolk i saker av til dels sensitiv art, som hos lege, i barnevernet, på skolen, hos skatteetaten og i kommunen. Det kom også frem at barn av og til må ta fri fra skolen for å tolke for foreldre eller andre.

Parallelt med Tolkeutvalgets arbeid, har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet utredet et forbud i forvaltingsloven mot å benytte barn som tolk. Høringsnotat med forslag til lovtekst er sendt ut til en rekke mottakere 28.5.2014 med svarfrist 12. september 2014.13 Utvalget har derfor ikke gått nærmere inn på det alvorlige faktum at barn blir benyttet som tolk i tilknytning til offentlige tjenester.

3.4 Oversikt over ansvarsdeling og lovverk

3.4.1 Ansvarsdeling

Prinsippet om sektoransvar ligger til grunn for myndighetene sitt arbeid når det gjelder urfolk, nasjonale minoriteter og innvandrere. Det betyr at alle fagmyndigheter, sektorer og forvaltningsnivåer har det samme ansvaret for disse gruppene som for den øvrige befolkningen. Dette innebærer ansvar for å utvikle gode rutiner for bestilling, betaling og bruk av kvalifisert tolk.

Det samme gjelder for kommunesektoren. Kommuner og fylkeskommuner har et selvstendig ansvar for å gi befolkningen gode og forsvarlige offentlige tjenester, herunder tilbud om kvalifisert tolk. Kommuner og fylkeskommuner skal ha rammebetingelser som setter dem i stand til å løse sine oppgaver både som tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og som demokratiske arenaer. Statens styring av kommunesektoren skal balanseres mellom nasjonale hensyn og hensynet til det kommunale selvstyret. Kommunene og fylkeskommunene skal ha rom for å prioritere og å tilpasse tjenester i tråd med lokale forhold og behov.14

Tolketjenestene organiseres ulikt innenfor ulike sektorer, avhengig av hvilke behov – og hvilket bevissthetsnivå om bruk av tolk – den enkelte sektor har. Noen sektorer, som utenrikstjenesten og forsvaret, har særskilte behov for tolk som ikke omfattes av utvalgets mandat. De største sektorene, som faller innenfor mandatet, omtales i utredningen – justissektoren, helse- og omsorgssektoren, utlendingsforvaltningen, NAV, barnehage, skole og barnevern, jf. kapittel 4. Det statlige ansvaret innebærer, innenfor de fleste sektorer, å sikre rammevilkår gjennom lov- og regelverk, økonomiske rammer samt tilsyn og kontroll.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har et særlig pådriver- og samordningsansvar i integreringspolitikken. BLD har overordnet ansvar for å legge til rette for tolking i offentlig sektor til og fra norsk og andre talespråk. Tilskudd til drift av autorisasjonsprøven bevilges over BLDs budsjett. BLD har etatsstyringsansvar for blant annet Integrerings- og mangfoldsdirektoratet.15

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er nasjonal fagmyndighet for tolking i offentlig sektor. IMDi drifter og eier Nasjonalt tolkeregister og har bevillingsansvar for statsautorisasjon av tolker. Utover dette har IMDi primært pedagogiske virkemidler på tolkefeltet. Direktoratet samarbeider med Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA) for å sikre at utdanningstilbudet og autorisasjonsprøven svarer til samfunnets behov for tolker i ulike språk.

IMDi skal medvirke til at personer med innvandrerbakgrunn får likeverdige offentlige tjenester. IMDi har samarbeidsavtaler med flere direktorater og etater med ansvar for viktige velferdsoppgaver. IMDi har også samarbeidsavtaler med flere kommuner. Avtalene skal blant annet forplikte til systematisk bruk av tolk.16 IMDi har ansvar for oppfølging av Nordisk språkkonvensjon i Norge. Den daglige oppfølgingen er delegert til Finnmark fylkesbibliotek.17

Andre kjerneoppgaver for IMDi er samarbeid med kommuner om å bosette flyktninger, følge opp introduksjonsloven og tiltak mot tvangsekteskap samt å forvalte økonomiske virkemidler, herunder FOU-midler og en rekke tilskuddsordninger.18

I tillegg til BLD er disse departementene sentrale når det gjelder tolking i offentlig sektor:

Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) har det overordnede ansvaret for arbeidsmarkedspolitikk, arbeidsmiljø og sikkerhet, pensjoner og velferdspolitikk. ASD har ansvar for regelverk knyttet til arbeidsinnvandring.19Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV)skal bidra til å skape et inkluderende samfunn, et inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked.20 NAV har også ansvar for tolketjeneste for døve, hørselshemmede og døvblinde.21

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD)har det overordnede ansvaret for at befolkningen får gode og likeverdige helse- og omsorgstjenester.22

Justis- og beredskapsdepartementet (JD)skal styrke tryggheten i Norge, sørge for den enkeltes rettssikkerhet og at justissektorens tjenester er tilgjengelige for publikum på en måte som man forventer i dagens samfunn.23

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD)har blant annet ansvar for regjeringens politikk overfor kommunene og for at hensynet til samiske og nasjonale minoriteters interesser blir inkludert i utformingen av politikken på alle aktuelle områder. KMD koordinerer og samordner kontakten med Sametinget.24

Kultur- og kirkedepartementet (KKD)har et overordnet ansvar for å forme, tolke og fremme språkpolitiske mål25 og skal bidra i utformingen av en helhetlig og praktisk orientert språkpolitikk.26

Kunnskapsdepartementet (KD) hardet overordnede ansvaret for, og bevilger midler til, tolkeutdanningen ved Høgskolen i Oslo og Akershus. KD har også bevillingsansvar for statsautoriserte translatører.27 Bevillingsansvaret er delegert til Norges Handelshøyskole.28

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD)har blant annet ansvar for konkurransepolitikken og anbudsregelverket.29 Dette er relevant når det gjelder bestilling og formidling av tolketjenester.

3.4.2 Lov- og regelverk

Plikt til å bruke tolk er ikke særskilt behandlet i lovverket, men tolkefunksjonen nevnes i domstolloven og i enkelte andre lover og forskrifter.

Grunnloven § 9830 lyder:

Alle er like for loven. Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.

Forvaltningsloven § 11 fastslår at forvaltningsorganene, innenfor sitt saksområde, har en alminnelig veiledningsplikt. §§ 16 og 17 fastslår at forvaltningen skal varsle partene og sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak. Bestemmelsen har kun anvendelse ved enkeltvedtak, det vil si vedtak som gjelder rettigheter eller plikter for en eller flere bestemte personer.31

Justisdepartementet har i en lovuttalelse fra 2003 utdypetveilednings- og informasjonsplikten i kommunikasjon med personer som ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper, jf. kapittel 4.32

På noen områder er det fastsatt en plikt til å kommunisere på et språk som den man kommuniserer med forstår:

Domstolloven § 135 sier:

Skal nogen, som ikke kan norsk, ta del i forhandlingen, brukes en tolk, som retten har opnævnt eller godkjendt.

Straffeprosessloven § 304 setter som minstekrav at tiltalte skal forstå aktors og forsvarers påstander.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) art. 6 har også betydning for bruk av tolk i domstolene:

Enhver som blir siktet for en straffbar handling, skal [...] ha vederlagsfri bistand av en tolk hvis han ikke kan forstå eller tale det språk som blir brukt i retten, og han skal bli underrettet straks, i et språk han forstår og i enkeltheter, om innholdet i og grunnen til siktelsen mot ham.

Rettighetene gjelder fra personen blir pågrepet og under politiets arbeid med saken (jf. art. 5.2).

At det er det offentlige som skal betale utgiftene til tolk i straffesaker følger av menneskerettighetsloven,33 som gjør Den europeiske menneskerettighetskonvensjon til norsk lov. Ved innføringen av den nye tvisteloveni 2008, ble det også regulert når det offentlige skal bekoste utgiftene til tolk i sivile saker. Dette er regulert i tvistelovforskriften,34 kapittel 4, Dekning av utgifter til tolk. Etter bestemmelsene i dette kapittelet dekker det offentlige utgiftene til tolk i sivile saker når parten er norsk statsborger med bopel i utlandet eller utenlandsk statsborger med fast bopel i Norge. På samme måte dekkes utgiftene til tolk for stumme og hørselshemmede. I andre tilfeller dekkes utgiftene til tolk dersom retten finner det rimelig.35

Dersom en part er innvilget fri sakførsel etter bestemmelsene i rettshjelploven36 vil det offentlige kunne dekke utgiftene til tolk også i de tilfeller som ikke omfattes av bestemmelsene i tvistelovforskriften.

I pasient- og brukerrettighetsloven heter det at en pasient har rett til å få den informasjon som er nødvendig for å få innsikt i sin helsetilstand og innholdet i helsehjelpen, i tillegg til informasjon om mulige risikoer og bivirkninger og om påført skade eller alvorlige komplikasjoner, jf. §§ 3-1 og 3-2. Informasjonen skal være tilpasset mottakerens individuelle forutsetninger, som alder, modenhet, erfaring og kultur- og språkbakgrunn. Informasjonen skal gis på en hensynsfull måte. Personellet skal så langt som mulig sikre seg at mottakeren har forstått innholdet og betydningen av opplysningene, jf. § 3-5.

Ifølge helsepersonelloven § 10 skal den som yter helse- og omsorgstjenester gi informasjon til den som har krav på det etter reglene i pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-2 til 3-4.

I utlendingsloven § 81 omtales utlendingens rett til å uttale seg. I saker etter utlendingsloven §§ 28 og 73 samt i saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall av gitt tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokument, jf. § 120 annet ledd, skal utlendingsmyndighetene sørge for at utlendingen får mulighet til å fremlegge sine synspunkter på et språk utlendingen kan kommunisere forsvarlig på. Dette skal skje så snart som mulig, og under enhver omstendighet før det treffes vedtak i saken. Det skal legges til rette for utlendinger med spesielle behov.

Utlendingsforskriften § 17-2 fastslår at tolk skal tilkalles med mindre søkeren og den som skal foreta asylintervjuet kan kommunisere forsvarlig på et felles språk. Søkeren skal opplyses om tolkens rolle under asylintervjuet og at tolken har taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 flg. Det skal også opplyses om at overtredelse av taushetsplikten kan medføre straffansvar etter straffeloven § 121.

Utlendingsloven § 98d omhandler oppgavene til representanter for enslige mindreårige asylsøkere. Representanten skal ved utførelsen av sitt oppdrag ta tilbørlig hensyn til den mindreåriges nasjonale, språklige, religiøse og kulturelle bakgrunn, herunder sikre forsvarlig kommunikasjon med den mindreårige. Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om dekning av utgifter til tolk.

Krisesenterloven § 3 pålegger kommunene å sørge for at brukere av bo- og dagtilbud får tilgang til kvalifisert tolk dersom det er nødvendig for at de skal få et fullgodt tilbud. Kommunen skal, ifølge loven, sørge for rutiner for kvalitetssikring, bestilling og betaling av tolketjenester.

Diskrimineringsloven37 § 6, forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion eller livssyn. Diskriminering på grunn av nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk regnes også som diskriminering på grunn av etnisitet.

Barnehageloven§ 1 sier at barnehagen, i samarbeid og forståelse med hjemmet, skal ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling.

Opplæringsloven§ 1-1, første ledd, fastsetter at opplæringen i skole og lærebedrift skal være i samarbeid med, og i forståelse med, hjemmet. Skolen har ansvar for å samarbeide med foreldrene om opplæring for å skape forståelse for arbeidet som gjøres, og sikre nødvendig oppfølging, jf. Ot.prp. nr. 46 (2007–2008). Kommunen og fylkeskommunen skal sørge for samarbeid med foreldre, henholdsvis i grunnskolen og i videregående opplæring. Det skal tas hensyn til lokale forhold, jf. opplæringsloven § 13-3d.

Ifølge opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12 kan det, om nødvendig, gis morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring som en del av tilbudet om særskilt norskopplæring, inntil elevene har tilstrekkelig kunnskap i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen.

Opplæringsloven § 2-7 gir rett til opplæring i finsk for elever med kvensk-finsk bakgrunn ved skoler i Troms og Finnmark. I samiske distrikt har alle i grunnskolealder rett til opplæring i og på samisk.

I saker der nordiske borgere er involvert gjelder Nordisk språkkonvensjon.38 Nordisk språkkonvensjon fastslår nordiske borgeres rett til å kunne bruke sitt eget språk ved kontakt med myndighetene og andre offentlige organer i en annen kontraherende stat. Det vil si i kontakt med offentlige organer som helse-, sosial- og barnevernsmyndigheter samt arbeidsmarkeds, skatte-, politi- og skolemyndigheter (art. 2).

3.4.3 Lovgrunnlag for samiske språk

Både norsk og samisk regnes som offisielle språk i Norge.39 Betegnelsen offisielt språk blir som regel brukt om språk, som i kraft av vedtak eller sedvane, har rettslig status som offentlig administrasjonsspråk.

Det snakkes hovedsakelig tre ulike samiske språk i Norge i dag, nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk.

Grunnloven § 108etablerer en plikt for statlige styresmakter til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Dette dannet blant annet bakgrunnen for at sameloven fikk et nytt kapittel 3 om språk i 1990 (Samisk språklov).

Lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold(sameloven) fastslår at samisk og norsk er likeverdige språk,40 og at de er likestilte i forvaltningsområdet for samisk språk etter nærmere regler,41 jf. kapittel 6.

Etter språkreglene i sameloven har den samiske befolkningen rett til å bruke samisk i kontakt med lokale og regionale offentlige organer i forvaltningsområdet for samiske språk,42 jf. sameloven § 3-3. Språkreglene gir også utvidede rettigheter til bruk av samisk i kontakt med politi, domstoler og helsetjenesten og ved kirkelige tjenester, jf. sameloven § 3-4 og 3-5. Den som henvender seg skriftlig på samisk til et lokalt offentlig organ i forvaltningsområdet, har rett til svar på samisk.

Domstolloven § 136 a om utvidet rett til bruk av samisk i rettsvesenet viser til sameloven § 3-4.

Offentlige organer som er omfattet av samelovens språkregler skal selv sørge for at reglene blir fulgt, og har ansvaret for at de har kompetent samiskspråklig personell.43

3.4.4 Rettigheter til vern av språk

Grupper med langvarig tilknytning til landet defineres som nasjonale minoriteter. I Norge er dette kvener/norskfinner, skogfinner, jøder, rom (sigøynere) og romanifolk/tatere.

Samiske språk, kvensk, romanés (språket til rom) og romani (språket til romanifolk/tatere) er definert som minoritetsspråk i Norge, og er dermed beskyttet av Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk (språkpakten) som Norge har ratifisert. Ifølge Språkpakten artikkel 7 skal staten basere sin politikk, sin lovgivning og sin praksis på prinsippet om å anerkjenne nasjonale minoritetsspråk som uttrykk for kulturell rikdom. Videre skal staten oppmuntre og lette bruk av nasjonale minoritetsspråk i både skriftlig og muntlig kommunikasjon med privat og offentlig virksomhet.44

Artikkel 9 og 10 i språkpakten spesifiserer blant annet at staten skal tilrettelegge for tolking og oversettelse i kommunikasjon med rettsmyndigheter, forvaltningsmyndigheter og offentlige tjenester. Tilrettelegging bør skje innenfor forvaltningsområder hvor antallet innbyggere som benytter regions- eller minoritetsspråkene rettferdiggjør det.

Flere internasjonale konvensjoner om minoriteter og urfolk har bestemmelser om vern av språk. ILO-konvensjon nr. 169om urfolk sier blant annet i artikkel 28:

Det skal treffes tilfredsstillende tiltak for å sikre at disse folk har mulighet til å lære å uttrykke seg flytende på nasjonalspråket eller et av nasjonalspråkene i landet.

Det skal treffes tiltak for å bevare og fremme utvikling og bruk av de opprinnelige språk for vedkommende folk.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettighetergir føringer for Norges arbeid for samisk språk og FN-erklæringen om urfolks rettigheter omtalerspråklige rettigheter for urfolk.45

3.5 Historikk

Tolkefeltet har utviklet seg i takt med økende innvandring til Norge. Det kom mange arbeidsinnvandrere på 1960- og 70-tallet, hovedsakelig fordi andre og mer attraktive innvandrerland i Europa begynte å stenge portene. De sosiale problemene blant innvandrerne var ofte en begrunnelse for å innføre innvandringsstopp eller strengere innvandringsregulering. En slik regulering ble også innført i Norge i 1975. Samtidig var det behov for å utvikle en politikk for hvordan samfunnet kunne ivareta de innvandrerne som alt var her, familiegjenforente til disse, flyktninger, studenter og kvalifiserte arbeidsinnvandrere.46

1970-årene: offentlig sektor får behov for tolk i kontakt med arbeidsinnvandrere

Da Danielsenutvalget47 la frem forslag til en ny innvandringspolitikk i 1973, ble også behovet for tolketjenester vurdert.

Det befinner seg nå, særlig i Oslo, store grupper arbeidstakere fra land hvis språk er meget lite kjent i Norge. Dette har bydd på problemer ved informasjon, registrering, formidling etc. En rekke offentlige kontorer har således behov for tolker som kan nås i påkommende tilfelle. Dette gjelder både informasjons- og formidlingstjenesten og andre institusjoner som likningskontor, folkeregistre, politikammer, trygdekontor, sosialkontor osv. 48

Utvalget anså at:

det [er] av den største betydning at utlendingen får informasjon og rettledning som kan hjelpe ham i å løse de daglige konkrete så vel som de mer grunnleggende sosiale problemer som møter ham i Norge.

Det ble også påpekt at lov om sosiale tjenester pålegger kommunene ansvar for at det blir organisert en informasjons- og veiledningstjeneste til den som trenger det for å bli selvhjulpen eller for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon og at denne loven gjelder alle som oppholder seg i Norge, uansett statsborgerskap. Stortingets sosialreformkomité uttalte imidlertid:

En vil peke på at lov om sosial omsorg neppe kan ha tatt sikte på å løse slike spesielle og omfattende informasjons- og veiledningsoppgaver som den økende import av fremmed arbeidskraft fra fjerne land nødvendiggjør. Med den nåværende sosiale administrasjon i kommunene og de rådende bemanningsforhold ved sosialkontorene, vil kommunene ikke være i stand til å tilby fremmedarbeiderne en fullverdig rådgivningstjeneste.49

På denne bakgrunn vurderte utvalget at det ikke var hensiktsmessig å pålegge kommunene ytterligere oppgaver på dette området. Dertil er antall utlendinger i de enkelte kommuner utenom Oslo for lite, og de krav som stilles til språklige og andre kvalifikasjoner for spesielle.

Etter Danielsenutvalgets vurdering var ikke behovet så stort at det var nødvendig å bygge opp en egen tolkesentral, slik det var gjort i Sverige og Danmark. Utvalget foreslo at det i tilknytning til informasjonstjenesten ved fylkesarbeidskontoret for Oslo og Akershus ble opprettet et kontaktnett blant personer som kunne virke som tolker etter behov.

Kilde: Rasjonaliseringsdirektoratet (1974): Organisering av en tolketjeneste. Notat

1974: Rasjonaliseringsdirektoratet fikk i 1974 i oppgave å utrede behovet for en offentlig tolketjeneste nærmere og å komme med forslag til organisering.50 Direktoratet slo fast at det offentlige hadde et ansvar for å avhjelpe situasjonen og foreslo opprettelsen av en telefontolketjeneste ved fylkesarbeidskontoret for Oslo og Akershus som en forsøksordning. Direktoratet mente at det vil være mulig å skaffe tolk på de aktuelle språkene: [h]vis det ikke stilles for strenge krav og antok at husmødre, studenter og andre som behersker de språkene det her gjelder, kunne være interessert i en slik ordning.

1976: Tolketjenesten ble opprettet i 1976 ved Fylkesarbeidskontoret i Oslo. Seks tolker samt en del reserver ble engasjert i språkene urdu, tyrkisk, arabisk, spansk, serbokroatisk og engelsk.51 Alle tolkene hadde en beredskapstid til faste tider på dagen noen dager i uken da de forpliktet seg til å være i nærheten av telefon og være til disposisjon for tolketjenesten. Tjenesten ble etter hvert utvidet til også å omfatte tolking på stedet.

1980-årene: større flyktningankomster – kommunale tolketjenester blir opprettet

Større grupper med overføringsflyktninger ankom Norge på 1980-tallet og behovet for tolk økte.

Den første kommunale tolketjenesten ble etablert i Bergen i 1982. Oslo kommune opprettet deretter egen tolketjeneste ved Innvandrerkontoret på Sagene etter at tolketjenesten ved arbeidsformidlingen i Oslo ble nedlagt. I løpet av 1980-tallet ble det etablert kommunale og interkommunale tolketjenester i de fleste storbykommuner.

Kilde: Foto: NTB/Scanpix

Etter initiativ fra Kommunaldepartementet ble Senter for tolkeutdanning opprettet i 1985, som en prøveordning ved Universitetet i Oslo (UiO). Senteret ga kurs over ett semester i ett språk av gangen. De første språkene som fikk utdanningstilbud var polsk, tyrkisk, spansk, urdu og finsk.52

Da Utlendingsdirektoratet (UDI) ble opprettet i 1988, fikk direktoratet ansvar for å koordinere den videre kompetanseutviklingen på området. Det ble opprettet en egen Tolke- og informasjonsavdeling (TIA) som fikk ansvar for informasjonsoppgaver overfor flyktninger og innvandrere, kommuner og det norske samfunnet generelt. Arbeid med tolke- og oversettelsesoppgaver, og utarbeiding av informasjonsmateriale på mange språk, inngikk også i avdelingens ansvar.53

I perioden 1988–1990 gjennomførte UDI 9 regionale og 2 landsomfattende tolkekurs for i alt 600 personer.54 Kursene (90 timer over 4 uker) var åpne for yrkesaktive tolker i regionene, men ga ingen formell kompetanse i form av studiepoeng eller avsluttende test.55

Norsk tolkeforening ble stiftet som en interesseorganisasjon for tolker i norsk offentlig sektor i 1986. Foreningen gikk i 1992 inn i LO og skiftet navn til Norsk tolkeforbund. I 1999 bleNorsk tolkeforbund en del av Norsk Kommuneforbund, jf. kapittel 12.56

1990-årene: opplæring, utdanning og autorisasjon

Etterspørselen etter tolker vokste utover 1990-tallet. Tolkeutdanningen ved UiO ga kun undervisningstilbud til én språkgruppe om gangen. Som et supplement til tolkeutdanningen ved UiO ble det i 1993–95 gjennomført et prosjekt med tilbud om tolkeutdanning ved høyskolene i Alta, Volda og Agder.57 Parallelt ga staten støtte til kommunene for å arrangere lokale tolkekurs. Opplæringstiltakene ble av UDI betegnet som førstehjelp.58

UDI igangsatte et forsøksprosjekt for autorisasjonsprøve i tolking ved Universitetet i Oslo i 1995. I 1997 ble statsautorisasjonsordningen for tolker vedtatt ved kongelig resolusjon med tilhørende forskrifter om bevilling som statsautorisert tolk og tolkeprøven (autorisasjonsprøven). Faglig-administrativt ansvar for prøven ble lagt til Universitetet i Oslo, mens Kommunal- og regionaldepartementet fikk ansvar for å utstede bevilling.

Rogalandsforskning utarbeidet i 1997, på oppdrag fra UDI, forslag til fremtidig drift av offentlige tolketjenester og minstekrav til kvalitet og tilgjengelighet.59 Anbefalingene dannet grunnlag for mange av tiltakene som senere ble igangsatt, herunder innføring av minstekrav til tolker og nasjonale normer for testing, utdanning og opplæring av tolker. Rapporten anbefalte også standardiserte satser for tolke- og oversettertjenester for hele landet og frarådet en privatisering av tolketjenester i Norge.

En privatisering gir ingen garantier om mer effektiv ressursutnyttelse. Dessuten bør det offentlige ha en viss kontroll med tjenestens kvalitet, både av hensyn til de fremmedspråklige og forvaltningens rettssikkerhet. En privatisering kan føre til at kommunene mister kontroll med tjenestene og risikerer i tillegg å miste viktig kompetanse – og anbefales derfor ikke.

Kilde: Stuland Larsen, Hild og Eli Melby 1997. Offentlige tolketjenester i Norge. Rapport Rogalandsforskning-97/129

2000-årene: rettssikkerhet i fokus – på vei mot standardisering

I 2000 overtok UDI ansvaret for asylintervjuene fra politiet. Direktoratet ble dermed en storforbruker av tolketjenester og igangsatte derfor et kvalitetssikringsprogram for tolkene som skulle benyttes i asylintervju. Ordforrådstesten Tospråklig sjekk for potensielle tolker (ToSPoT) ble utviklet som en komponent i dette programmet, sammen med rutiner for rekruttering av tolker og lydopptak av intervjuene samt rutiner for opplæring og oppfølging av tolker og saksbehandlere.60 Testen ble senere også brukt for tolker til Domstoladministrasjonen, Oslo tingrett og Oslo politidistrikt.

Rapporten fra prosjektet Kommunikasjon og rettssikkerhet ble offentliggjort i 2000. Rapporten avdekket store mangler i kommunikasjonen mellom aktørene under politiavhør og ved forhandlinger i domstolene der personer med begrensede norskkunnskaper er involvert. Manglene skyldtes i hovedsak at tolkene ikke var tilstrekkelig kvalifiserte, at aktørene ikke var opplært i bruk av tolk, at man ikke satte av nok tid og at aktørene manglet kulturkunnskap.61

Justisdepartementet nedsatte i mai 2004 en arbeidsgruppe for å se på regler for bruk av tolker og oversettelse av dokumenter i forbindelse med straffesaker. Arbeidsgruppen leverte sin rapport i mars 2005 og foreslo blant annet regler som skulle fastslå at det er myndighetenes plikt til å sørge for at tolk tilkalles ved behov, og at tolken benyttes i den utstrekning som er nødvendig for å ivareta siktedes krav på en rettferdig rettergang, uten kostnad for den minoritetsspråklige. Arbeidsgruppen mente at reglene som ble foreslått burde danne utgangspunkt for tilsvarende regler innen øvrig offentlig forvaltning, og dels også for den sivile rettspleien.

Nasjonalt tolkeregister ble opprettet i 2005 for å øke tilgang på kvalifiserte tolker og for å stimulere tolkene til å dokumentere og øke sin kompetanse. Registeret skulle bidra til kvalitetssikring ved all bestilling av tolketjenester i offentlig sektor.62 Integreringsavdelingen i UDI (senere IMDi) fikk system- og driftsansvar for registeret.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) ble opprettet i 2006 og overtok ansvaret som fagmyndighet for tolking i offentlig sektor. Samtidig fikk IMDi bevillingsmyndighet for statsautorisasjonsordningen for tolker.

Permanent tolkeutdanning med grunnutdanning og påbyggingsmoduler ble opprettet ved Høgskolen i Oslo i 2007. Grunnutdanningen bygget på prøveprosjektet for nettbasert tolkeutdanning (2003–2006). IMDi fikk i oppgave å samarbeide med høyskolen for å sikre at utdanningstilbudet er tilpasset samfunnets behov for tolk i ulike språk.

IMDi ledet en tverretatlig arbeidsgruppe som i 2009 avleverte rapporten Bedre forvaltningspraksis for bruk og bestilling av tolk. Rapporten inneholdt blant annet forslag til felles overordnede retningslinjer for bruk av tolk i offentlig sektor og prinsipper for implementering av retningslinjene i de ulike sektorene.

For omtale av utviklingen av tolking til/fra samiske språk, se kapittel 6.

Kilde: Foto: Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet/Elisabeth Johansen