4 Bruk av tolk i offentlig sektor

Tolkeutvalget skal utrede og fremme forslag til samordnet, kvalitetssikret og effektiv organisering av tolking i offentlig sektor. Utvalget skal ta utgangspunkt i hver sektors selvstendige ansvar for å informere, veilede og høre sine tjenestemottakere og beskrive behovet for tolk i offentlig sektor fremover.

Uvalget anslår at det årlig utføres om lag 343 000 tolkeoppdrag i offentlig sektor, jf. kapittel 18. I alle deler av offentlig sektor vil kommunikasjon ved hjelp av tolk før eller senere kunne være aktuelt. I 2014 er 12 prosent av befolkningen innvandrere (som selv har innvandret), nesten halvparten med kort botid (under 5 år), jf. kapittel 7. Også utenlandske statsborgere vil, i en del tilfeller, ha behov for tolk mens de oppholder seg i Norge. I tillegg bor det urfolk og nasjonale minoriteter i Norge, som har andre morsmål enn norsk og som har særskilte språklige rettigheter, jf. kapittel 6.

Utvalget har konsentrert arbeidet sitt om de sektorene der hensynet til rettssikkerhet, liv, helse og likebehandling står sterkest. Justissektoren, utlendingsforvaltningen og helse- og omsorgssektoren får en grundig omtale i utvalgets utredning. Sektorer som er sentrale for vårt velferdssystem som NAV, barnevern, skole og barnehage er også nærmere omtalt.

Figur 4.1 viser hvordan oppdragene til tolkene i Nasjonalt tolkeregister fordeler seg på ulike deler av offentlig sektor.

Kilde: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2014): Undersøkelse om tolkene i Nasjonalt tolkeregister 2013. Figur 2

Andre sektorer som kan ha behov for tolk med jevne mellomrom er skattemyndigheter, sjøfartsmyndigheter, toll- og avgiftsmyndigheter samt samferdselsmyndigheter. Utvalget har ikke gått nærmere inn på disse sektorene i utredningen, men eksemplifiserer med Full City havariet i kapittel 15 at språkbarrierer kan få fatale konsekvenser, også i andre sektorer. Utvalget har heller ikke sett på bruk av tolk på internasjonale arenaer som nærings- og handelssamarbeid, bistandsarbeid eller ved Forsvarets operasjoner i utlandet.

Etterspørselen etter ulike tolkespråk varierer fra sektor til sektor. Tabell 4.1 viser de 10 mest brukte tolkespråkene i henholdsvis Oslo tingrett, helsevesenet i Oslo-regionen og ved asylintervju i Utlendingsdirektoratet. Arabisk, somali og russisk er de eneste språkene som er blant de 10 mest brukte i alle etatene.

Forvaltningsloven fastslår i § 11 offentlige myndigheters plikt til å veilede og informere partene, og i §§ 16 og17 plikten til å varsle partene og sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak. Loven spesifiserer ikke om offentlige myndigheter har plikt til å kommunisere på et språk som den man kommuniserer med forstår.

En lovuttalelse fra 2003 fra Justisdepartementet slår fast at administrasjonsspråket i Norge er norsk, og at en generell plikt til å tilby tolk og oversettelse derfor ikke kan oppstilles. Plikten avgrenses til enkelte områder i særlovgivningen:

På visse områder har lovgiver direkte fastsatt en plikt til å kommunisere på et språk som den man kommuniserer med forstår. I pasientrettighetsloven 2. juli 1999 nr. 63 § 3-2 heter det at en pasient har rett til å få den informasjon som er nødvendig for å få innsikt i sin helsetilstand og innholdet i helsehjelpen, i tillegg til informasjon om mulige risikoer og bivirkninger og om påført skade eller alvorlige komplikasjoner. Informasjonen skal gis ved bruk av tolk dersom dette er nødvendig, jf. § 3-5 og Ot.prp. nr. 12 (1998–99) s. 131. Videre må det i utlendingssaker om bortvisning, utvisning og tilbakekall av gitt tillatelse antas at politiet plikter å benytte tolk dersom dette er nødvendig for å gi utlendingen veiledning om visse sentrale rettigheter, jf. utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 34 og utlendingsforskriften 21. desember nr. 1028 §§ 54 og 125.

Utover dette er det usikkert hvor langt veiledningsplikten medfører en plikt til å sørge for tolk eller oversettelser.

Gode grunner taler imidlertid for at forvaltningen plikter å benytte tolk eller oversettelsestjenester i saker hvor hensynet til rettssikkerhet og likebehandling står like sentralt som ved utlendings- og helsetjenestesaker. De to lovenes avgrensing av plikten gir samtidig holdepunkter for at veiledning ved tolk eller oversettelse kun vil være aktuelt på et svært begrenset område.

Kilde: Tolkningsuttalelse fra Justisdepartementet om forvaltningsloven §§ 11 og 17, 30.01.2003

Rapporten Bedre forvaltningspraksis for bruk og bestilling av tolk påpeker at opplevd behov for tolking er større enn det lovuttalelsen skulle tilsi.1 Tolkeutvalget har bedt Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet om å vurdere om uttalelsen fortsatt er dekkende. I svar til utvalget viser Lovavdelingen til at enkelte av regelverkene som prinsipputtalelsen viser til er erstattet av nye eller har fått nye navn. Utover dette ser ikke departementet at det er tilkommet nytt rettskildemateriale som gir grunn til å revidere uttalelsen.2

4.1 Retningslinjer og veiledere for bestilling og bruk av tolk

Statens kommunikasjonspolitikk understreker at kommunikasjon er et strategisk virkemiddel, på lik linje med andre virkemidler, for at det offentlige skal nå ønskede resultater. Folk har forskjellige behov og ulike forutsetninger for å kunne motta informasjon. Det må tas hensyn til blant annet språk, kultur, funksjonsevne, kompetansenivå og tilgang til digitale kanaler. Ved språkbarrierer må statlige virksomheter vurdere bruk av tolketjenester for å sikre god kommunikasjon.3

Det er utviklet en rekke verktøy som skal kunne bistå offentlige myndigheter i bestilling og bruk av tolk. På www.tolkeportalen.no finnes det mye informasjon om kommunikasjon via tolk.

IMDi utarbeidet i 2009 veiledende anbefalinger for bestilling og bruk av tolk i offentlig sektor.4 Anbefalingene understreker offentlige myndigheters ansvar for å bruke tolk når det offentlige skal informere, veilede eller høre partene i en sak. Videre understreker anbefalingene lederansvaret for å sikre at det er etablert interne rutiner for bestilling, kvalitetssikring, bruk og betaling av tolketjenester, og at rutinene er godt kjent og brukt blant de ansatte.

Ved behov for tolking er det den offentlige parten som skal bestille tolk. Tjenesteyteren har ansvaret for at tolkingen skjer til og fra et språk som den minoritetsspråklige forstår, og at tolken som innkalles har de kvalifikasjonene som er nødvendige for å kunne tolke. Tolken skal utføre sitt verv samvittighetsfullt og i samsvar med Retningslinjer for god tolkeskikk.5 Alvorlige brudd på retningslinjene skal, ifølge Retningslinjer for bruk av tolk i offentlig sektor,6 meldes skriftlig til Nasjonalt tolkeregister.

Utgiftene til tolking skal dekkes av det offentlige. Som hovedregel bør den instansen som finansierer den faglige driften også dekke tolkeutgifter, ifølge retningslinjene. For fastleger og avtalefysioterapeuter som arbeider som selvstendig næringsdrivende i den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal tolk finansieres av kommunen.7

Domstoladministrasjonen laget i 2010 anbefalinger for bruk og bestilling av tolk.8 I tillegg arrangerer Domstoladministrasjonen kurs/seminarer i bruk av tolk for ansatte i rettsvesenet.

Retningslinjene til straffegjennomføringsloven inneholder regler for når vedtak skal oversettes, skriftlig eller muntlig, til et språk som domfelte forstår:9

For å kunne ivareta fremmedspråklige domfeltes og innsattes krav om rettssikkerhet har kriminalomsorgen plikt til å forvisse seg om at domfelte og innsatte faktisk er kjent med innholdet i vedtakene. Det skal legges opp til rutiner som sikrer at alle vedtak som er av vesentlig betydning for den domfeltes og innsattes rettsstilling oversettes til et språk vedkommende forstår, uten at saksbehandlingstiden forlenges. Skriftlig oversettelse bør som hovedregel foretas når det gjelder vedtak som er av særlig inngripende betydning for den domfelte og innsatte.

Kilde: Retningslinjer til lov om gjennomføring av straff mv (straffegjennomføringsloven) og til forskrift til loven

Helsedirektoratet har utarbeidet en Veileder om kommunikasjon via tolk for ledere og personell i helse- og omsorgstjenestene.10 Målet med veilederen er å bidra til å gi helse- og omsorgspersonell bedre kompetanse til å bestille kvalifiserte tolker og til å gjennomføre samtaler via tolk. Målgruppen er helse- og omsorgspersonell på alle nivåer. Helsedirektoratet gjennomførte høsten 2012 en informasjonskampanje i tilknytning til veilederen overfor helse- og omsorgstjenestene og brukerorganisasjonene.

Ifølge Retningslinjer for bruk og bestilling av språktolk i NAV11 skal tolk benyttes overfor brukere som ikke behersker norsk godt nok.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har utarbeidet retningslinjer for bruk av tolk i barnevernet. Disse ligger på etatens intranettsider og er dermed bare tilgjengelige for ansatte i etaten.

4.1.1 Utlendingsdirektoratets retningslinjer for bruk av tolk

Utlendingsdirektoratet (UDI) har laget et eget rundskriv for bruk av tolk i utlendingssaker.12 Rundskrivet gir retningslinjer som har til formål å sikre forsvarlig bruk av tolk ved muntlig kommunikasjon mellom utlendinger og utlendingsforvaltningen.

Rundskrivet gjelder for politiet og UDI som forvaltningsorganer ved behandling av saker etter utlendingsloven og statsborgerloven, og for andre aktører som utfører oppgaver knyttet til slik saksbehandling på deres vegne.

Rundskrivet gjelder videre i andre saker som faller inn under utlendingsloven eller statsborgerloven og der forvaltningsorganet benytter tolk ut fra veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 eller utrednings- og informasjonsplikten etter forvaltningsloven § 17. Rundskrivet viser her til fortolkningsuttalelse13 fra Lovavdelingen i Justisdepartementet om veilednings- og informasjonsplikt i kommunikasjon med personer som ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper.

Rundskrivet presiserer at ved søknader om familieinnvandring eller arbeidsinnvandring må utlendingen i utgangspunktet selv ta ansvar for å kunne kommunisere med norske myndigheter.

På det området som rundskrivet dekker, fremheves det at statsautorisert tolk med tolkeutdanning hovedsakelig skal benyttes. Der slik tolk ikke er tilgjengelig fastsetter rundskrivet at man kan benytte den tolken som er best kvalifisert for et gitt oppdrag, blant de tolker som er tilgjengelige innenfor det tidsrom oppdragsgiver har til rådighet. Vurderingene ved valg av tolk skal baseres på de kriterier som ligger til grunn for kvalifikasjonskategoriene i Nasjonalt tolkeregister.14

UDI har også utarbeidet rundskriv om krav til bruk av tolk og språkassistenter i statlige mottak.15 Av kravene fremgår det blant annet at driftsoperatør for mottaket skal planlegge for, og sette av ressurser til, tolking knyttet til mottakets beboerrettede arbeid, betale for nødvendige tolketjenester og ha god oversikt over tilgjengelige tolketilbud samt samarbeide med aktuelle tolketjenester for å sikre tilgang på profesjonelle tolker når behovet oppstår.

Det er utarbeidet egne retningslinjer for utenriksstasjonene om håndtering av tvangsekteskapssaker.16 Retningslinjene angir at utenriksstasjonene fortrinnsvis skal benytte kvalifisert og uavhengig tolk, eventuelt telefontolk. Det skal aldri brukes familiemedlemmer eller venner av søkeren eller referansepersonen til tolking, da disse kan ha interesse i saken. Så langt det er praktisk mulig, skal eventuelle ønsker om kjønn på intervjuer og tolk etterkommes.

UDI har videre utarbeidet tre interne meldinger som er underlagt rundskrivet for bruk av tolk i utlendingssaker: Rekruttering av tolk til søknad om beskyttelse,17Bestilling og honorering av tolk ved søknad om beskyttelse (asyl)18 og Kvalitetssikring av tolking ved søknader om beskyttelse (asyl).19

4.2 Kvalitetssikring av tolketjenester

Tolking er en tjeneste som skiller seg fra andre tjenester, blant annet ved at kunden selv vanskelig vil kunne kontrollere tjenestens kvalitet. Erfaring som tolk er i seg selv ingen garanti for at man innehar de ferdighetene som tolkeoppgaven krever.

Gjennom testing av tolker har Integrerings- og mangfoldsdirektoratet avdekket at over 60 prosent av kandidater med tolkeerfaring fra offentlig sektor har såpass svakt ordforråd at de umulig kan ha forutsetninger for å klare tolkeoppgaven.20 Ved kjøp av tolketjenester er det derfor nødvendig å stille krav til dokumenterte kvalifikasjoner i tolking.

Manglende kvalitetssikring av tolkingen i justissektoren er dokumentert i flere rapporter.21 Selv om krav til kvalitet ved tolking er langt mer påaktet i politiet, påtalemyndigheten og domstolene nå enn tidligere,22 utføres fortsatt en stor andel av tolkingen i justissektoren av ufaglærte. Av Riksrevisjonens regnskapsrevisjon av Justis- og politidepartementet i 2010 fremgår det at 60 prosent av de benyttede tolkene i et kontrollert utvalg ikke hadde dokumenterte kvalifikasjoner.23

En undersøkelse av tolkingen i helsetjenestene i hovedstadsområdet viser at 88 prosent av oppdragene var utført av personer uten dokumenterte kvalifikasjoner i tolking.24

I den samme undersøkelsen ble det foretatt en sammenlikning av tolkeoppdragene og tolkenes kvalifikasjoner ved tre sykehus,25 Tolketjenesten i Oslo kommune og Utlendingsdirektoratet. Sammenlikningen viste stor forskjell i kvalifikasjonene til tolkene ved de ulike stedene (figur 4.2).

Kilde: Linnestad og Buzungu 2012

Erfaringer fra sykehus viser at en del av tolkene som benyttes ikke snakker godt nok norsk til å tolke, spesielt når det kommer til uttrykk relatert til medisinske tilstander. Samtalen blir da en blanding av samtale direkte med familie og indirekte via tolk fordi tolken ikke kan godt nok norsk. Flere har erfaring med at tolken blander seg inn i samtalen eller at legen sier noen få ord mens tolken snakker lenge. Det er også en utfordring at pasienter nekter å benytte tolker på grunn av konflikter, kjønn, etnisitet eller religion.26

I IMDis undersøkelser om bruk av tolk i barnevernet, straffesakskjeden, grunnskolen i Oslo og arbeids- og velferdsforvaltningen27 er det spurt om etatene har rutiner for å sjekke tolkenes kvalifikasjoner. I barnevernet er det bare 1 av 10 som har rutiner for å sjekke tolkenes kvalifikasjoner. Andelen som har slike rutiner er høyest i domstolene. Her svarer 1 av 3 bekreftende på spørsmålet. Som det går frem av figur 4.3 har de færreste rutiner for å sjekke tolkenes kvalifikasjoner.

Se nærmere omtale av de ulike sektorene i kapittel 5.

Kilde: IMDi-rapporter 5-2008, 6-2009, 2-2011, 3-2011

4.3 Utgifter til tolketjenester i offentlig sektor

Bruken av tolk i offentlig sektor har økt de senere årene og dermed også utgiftene til tolketjenester.

De største tolkebrukerne er justissektoren, utlendingsforvaltningen og helse- og omsorgssektoren. Det eksisterer ikke noen samlet oversikt over utgifter til tolking i kommunesektoren.

4.3.1 Utgifter i justissektoren og utlendingsforvaltningen

I 2013 brukte justissektoren og utlendingsforvaltningen 257 millioner kroner på tolketjenester. Fra 2007 til 2013 økte utgiftene med 142 millioner kroner.

Mens utgifter til tolking i domstoler og ved politikamre har hatt en jevn økning fra 2007, viser figur 4.4 at utgiftene i utlendingsforvaltningen varierer i takt med antall asylankomster. I 2009 var antall asylankomster 17 226 mot 9 053 i 2011.28 Dette gir utslag på utgiftene til tolking.

Kilde: Brev fra Utlendingsdirektoratet til Justisdepartementet 23.2.2012, brev fra Utlendingsnemnda til Justisdepartementet 27.2.2012, e-post fra Domstoladministrasjonen til Tolkeutvalget 10.4.2014, e-post fra Politidirektoratet til Tolkeutvalget 3.6.2014, e-post fra Utlendingsdirektoratet til Tolkeutvalget 3.7.2014 og e-post fra Utlendingsnemnda til Tolkeutvalget 28.7.2014

4.3.2 Utgifter i helseforetakene

Utgifter til tolking i helseforetakene var til sammen 44,8 millioner kroner i 2012. Helse Sør-Øst hadde mer enn fem ganger så høye utgifter som Helse Midt-Norge og Helse Nord, og fire ganger høyere utgifter enn Helse Vest, jf. tabell 4.2.

Til sammenlikning var de totale driftskostnadene i spesialisthelsetjenesten på 110 milliarder kroner i 2012. Dette viser at utgifter til tolketjenester, i den store sammenheng, er relativt beskjedne.

4.3.3 Utgifter i det statlige barnevernet og NAV

I hovedsak er det kommunene som betaler tolkeutgifter for barnevernet. Unntaket er når barnet er plassert i institusjon. Da dekker det statlige barnevernet tolkeutgiftene. De aller fleste tiltak i barnevernet er hjelpetiltak i hjemmet (råd, veiledning, økonomisk støtte mv.).29

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (BUFdir) oppgir at tolkeutgiftene i Bufetat (Barne-, ungdoms- og familieetaten) var på 830 000 kroner i 2011, 733 000 kroner i 2012 og 876 000 kroner i 2013. Det er forholdsvis store forskjeller mellom regionene. Region Sør og Region Øst hadde de største utgiftene til tolketjenester alle tre årene.

NAV-kontorene bruker til sammen rundt 4 millioner kroner på tolketjenester årlig.30

Figur 4.5 viser tolkeutgiftene i det statlige barnevernet og NAV de siste tre årene. Dette er ikke en nøyaktig oversikt over det totale forbruket av tolketjenester, da en del NAV-kontorer samarbeider med den kommunale tolketjenesten. Tolkeutgiftene blir da mest sannsynlig utgiftsført i den aktuelle kommunens regnskaper.

Kilde: Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, e-post av 29.1.14, og regnskapstall fra NAV, e-post av 10.12. 2013

En undersøkelse viser at det ikke finnes noen samlet oversikt over utgifter til tolking pr. tjenesteområde i storbyene. Ifølge undersøkelsen forutsetter en beregning av finansieringsbehovet klarere retningslinjer for hvilke situasjoner det skal brukes tolk i innenfor de ulike tjenesteområdene.31

Tallene i dette kapittelet viser at de offentlige sektorene som er omtalt her til sammen bruker nærmere 306 millioner kroner på tolketjenester årlig. Dette er imidlertid bare en liten del av de samlede offentlige utgiftene til tolk.

Mange kommuner utgiftsfører ikke kostnader til tolketjenester separat i sine driftsbudsjetter. Utvalget har derfor ikke oversikt over kommunenes utgifter til tolketjenester.

For å kunne anslå et samlet beløp til tolketjenester i offentlig sektor, har utvalget basert seg på omsetningstall fra private og kommunale tolkeformidlere. I tillegg har utvalget lagt til beregninger på kjøp av tolketjenester direkte fra tolkene, jf. kapittel 18 om økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

Utvalgets beregninger viser at offentlig sektors utgifter til tolketjenester samlet ligger på rundt 490 millioner kroner per år. Det er stor usikkerhet knyttet til dette anslaget. Tolkeformidlerne har bare løse anslag på hvor mange av tolkene som formidles til offentlig sektor og tallgrunnlaget fra kommunale tolkeformidlere er til dels mangelfullt.

4.4 Innsparingspotensial ved bruk av kvalifisert tolk

Dårlig kommunikasjon grunnet manglende tolkebruk eller tolkens manglende kvalifikasjoner, fører ofte til misforståelser og utgjør en fare for rettssikkerheten – som igjen kan medføre økt ressursbruk.32

I IMDis undersøkelse om bruk av tolk i straffesakskjeden blir det understreket at kostnadene kan bli enorme dersom det skjer feil som følge av dårlig eller manglende tolking underveis i prosessen. Nye runder i rettssystemet kan bli resultatet med de utgiftene det medfører. 33

Utlendingsdirektoratet (UDI) har dokumentert at tiden på hvert enkelt asylintervju reduseres ved bruk av statsautoriserte tolker. Det viser seg at intervjulengden reduseres med opp til 30–45 minutter når UDI benytter statsautoriserte tolker med tolkeutdanning (kategori 1 i Nasjonalt tolkeregister) kontra tolker uten formell utdanning, men med bestått tospråklig test og innføringskurs i tolkens ansvarsområde (kategori 5 i Nasjonalt tolkeregister). Beregningene er gjort innenfor ett og samme språk.34 Dette viser at bruk av godt kvalifiserte tolker medfører innsparinger i den generelle saksbehandlingen.

En amerikansk studie viser at bruk av kvalifiserte tolker reduserer liggetiden på sykehus.35 Se nærmere omtale i kapittel 5.2.3.

Domstoladministrasjonen har gjennomgått dommer fra de siste ti årene og funnet fem saker der lagmannsretten har opphevet dommer fra tingretten på bakgrunn av mangler ved bruk av tolk. I boks 4.1 gjengis et par eksempler som illustrasjon.

4.5 Underforbruk av kvalifiserte tolker

Selv om kostnadene til tolking er gått opp de senere årene, tyder funn på at det fremdeles er et underforbruk av kvalifiserte tolker i flere sektorer. Flere undersøkelser viser at det ikke er uvanlig at barn, andre slektninger eller bekjente benyttes som tolk.36

4.5.1 Underforbruk i justissektoren

Underforbruk av tolketjenester i justissektoren fremgår av flere rapporter.37 I IMDis undersøkelse om bruk av tolk i straffesakskjeden svarer kun en tredjedel at tolk benyttes i alle tilfeller der det er behov for det. Én av fire svarer at tolk benyttes i ingen eller kun en liten andel av sakene der det er behov for det.

Det er stor variasjon mellom de ulike instansene i straffesakskjeden når det gjelder i hvilken grad det benyttes tolk ved behov. Andelen som bruker tolk ved behov, er størst innenfor domstolene (94 prosent) og innenfor påtalemyndigheten (85 prosent). Lavest bruk er det innenfor kriminalomsorgen, der bare 34 prosent av respondentene svarer at de bruker tolk ved behov.38

Det er avdekket et stort udekket behov for tolketjenester på ulike språk i fengslene. Ansatte ser det som et problem at de selv ikke har myndighet til å bestille tolk ved behov, men må ha godkjenning fra ledelsesnivå. Løsningen blir tidvis at de ansatte låner tolker fra advokater eller helsetjenesten til å forkynne og gjennomføre samtaler når tolkene først befinner seg i fengselet.39

Ved et tilsyn med en fengselshelsetjeneste i 2010, ble det funnet at det i liten grad var benyttet tolk for minoritetsspråklige innsatte. Det er, ifølge tilsynsrapporten, store språkbarrierer mellom ansatte og innsatte i fengselet.40

Et arbeidsutvalg mener at manglende tolketjenester ved enheter med lavere sikkerhetsnivå kan være medvirkende årsak til at et høyt antall utenlandske domsinnsatte holdes i høysikkerhetsfengsler. Utvalget mener at de utenlandske innsatte dermed urettmessig kan bli utelukket fra muligheter som de skulle hatt for å få en likeverdig behandling.41

Vi står i fare for å få en overrepresentasjon av utenlandske varetektsinnsatte og domsinnsatte i fengsler med høy sikkerhet. Dersom utenlandske innsatte skal ha et likestilt tilbud med norske innsatte, må tiltak iverksettes. Utenlandske innsatte må informeres om de muligheter som finnes for å søke overføring til lavsikkerhetsfengsler. Tilgangen på spesialisttjenester som imøtekommer utenlandske innsattes behov må bedres. Særlig gjelder dette tilgangen på tolketjenester.

Kilde: Kriminalomsorgen (2012): VEIEN UT – Oppfølging av Stortingsmelding 37 (2007–2008) Straff som virker – mindre kriminalitet – tryggere samfunn

Kilde: IMDi-rapport 6–2009

I politiet svarer 7 av 27 politidistrikt at de har underforbruk av tolk i sine virksomheter.42 Årsaker som blir trukket frem er økonomi, dårlig tilgang på tolker og praktiske hensyn. Enkelte politidistrikt trekker frem vedtak i asyl- og utlendingssaker som eksempler på saker der tolk ikke blir brukt.

Ingen av politidistriktene svarer at det foreligger et overforbruk av tolketjenester. Noen bemerker at klienter som politiet erfarer kan norsk, krever tolk når de skal avhøres. Flere svarer at det særlig i saker med kommunikasjonskontroll er vanskelig å bedømme hvorvidt tolking eller oversettelse er nødvendig.

4.5.2 Underforbruk ved formidling av vedtak i asyl- og utlendingssaker

Migrasjonskjeden beskriver prosessen fra en asylsøkers/innvandrers ankomst til Norge, videre gjennom saksbehandling og vedtak hos politi, Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE), og til slutt effektuering av vedtak, enten gjennom retur eller ved bosetting i kommunene.43 Behovet for tolking i denne prosessen er naturlig nok stor.

Politiet har ansvar for å underrette om vedtak i asyl- og utlendingssaker. Enkelte politidistrikt rapporterer til Politidirektoratet at det i denne typen saker foreligger et underforbruk av tolk.44

En Fafo-rapport viser at politiet rutinemessig ikke benytter tolk ved formidling av vedtak om oppholdstillatelse med begrensninger.

[M]øtet hos den lokale politistasjonen ble beskrevet av flere informanter som uryddig. Ingen hadde i forkant vært klar over at det ikke ville være tolk til stede, og flere uttrykte at det hadde vært åpenbare språkbarrierer når vedtaket ble gjennomgått. I alle tilfellene ble kun overskrifter og hovedpunkter trukket frem. Ingen fikk oversatt vedtaket i sin helhet.

Kilde: Sønsterudbråten, Silje (2012): Lovlig med forbehold. Fafo-rapport

Ifølge rapporten er uklart regelverk en av årsakene til at tolk ikke blir benyttet.

Det er mulig man kan innfortolke i forvaltningsloven at et vedtak må, ikke bare bli formidlet, men også kunne forstås av mottakeren, men her er rettstilstanden uklar, og i praksis blir det ikke lagt til grunn noen rett til tolk.

Kilde: Sønsterudbråten, Silje (2012): Lovlig med forbehold. Fafo-rapport

En rapport fra NTNU45 viser at det er stor variasjon mellom politidistriktene når det gjelder bruk av tolk ved formidling av vedtak. 42,2 prosent av mottakene i undersøkelsen svarer at politiet sjelden bruker tolk ved formidling av vedtak. 23,2 prosent svarer at vedtaket vanligvis formidles via brev fra politikontoret.

Politiet skal forkynne vedtak, men det er veldig sjelden at de gjør det. De sender brev, men det er ingen som gjennomgår det med beboerne.

Kilde: Ansatt i asylmottak intervjuet i Berg, Paulsen og Thorshaug 2013 Tidsbruken i bosettingsarbeidet – En studie av prosessen fra positivt vedtak til bosetting

At politiet unnlater å bruke tolk ved formidling av vedtak, forklares i rapporten med manglende økonomiske ressurser, men også utydelig ansvarsfordeling. Mens mottaket oppfatter at det er politiets ansvar å forkynne vedtak, antas det fra politiets side at det er mottakets ansvar å forklare vedtaket for asylsøkerne.

Justis- og beredskapsdepartementet har gitt Politidirektoratet (POD) og Utlendingsdirektoratet (UDI) i oppdrag å gi en samordnet vurdering av anbefalingene i rapporten fra NTNU og komme med forslag til tiltak for å møte utfordringene rapporten skisserer. POD og UDI er enige om at ansvaret for å formidle positive vedtak bør overføres til UDI ved en eventuell gjennomføring av førstelinjereformen.46 Førstelinjereformen tar sikte på en gradvis overføring av politiets oppgaver knyttet til behandling av søknader om oppholdstillatelser, statsborgerskap og EØS-registreringsordningen til UDI.47

I en kronikk om asylsøkere med avslag setter UDIs direktør, Frode Forfang, søkelys på hvordan myndighetene formidler avslaget.48 En av de største utfordringene utlendingsmyndighetene står overfor er, ifølge Forfang, å informere tydelig nok og realitetsorientere om at prosessen er over og hva det innebærer, samtidig som søkerne behandles på en human måte. Ifølge UDIs direktør har det bredt seg en oppfatning om at et endelig avslag ikke er endelig, men starten på en ny prosess. Han foreslår derfor at det legges inn mer ressurser i selve formidlingen av avslagene.

Så lenge vi vet at det ikke er mulig å tvangsreturnere alle som får avslag, er vi uansett nødt til å se på hva vi kan gjøre for at det skal bli enda tydeligere at et avslag er et avslag. Kanskje bør myndighetene legge inn mer ressurser i selve formidlingen av avslagene. I dag er dette en jobb for advokater, og gjøres på ulike måter med og uten bruk av tolk. Dette bør vi se nærmere på.

I tillegg til at det er i Norges interesse at vedtakene blir respektert og mennesker ikke oppholder seg her ulovlig, tror jeg også atskillig flere med avslåtte asylsøknader ville tatt konsekvensene og forlatt landet hvis de tidlig forsto på alvor at det ikke er noen fremtid for dem i Norge.

Kilde: Forfang, Frode (2013): Når oppfattes asylavslag som endelig? NRK – Ytring 29.1.2013

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har kartlagt informasjonsarbeidet overfor beboere i asylmottak. Mål for informasjonsarbeidet i mottak er å gi beboerne et realistisk bilde av det norske samfunnet og en forståelse av de grunnleggende verdier det bygger på. I tillegg skal beboerne få informasjon om sine rettigheter, muligheter og plikter. Beboerne skal også ha tilgang til informasjon om forholdene i hjemlandet.49 Betydningen av god informasjon tydeliggjøres i en rapport om hverdagslivet i mottak. Ansatte forteller at beboere som var blitt oppfattet som vanskelige og frustrerte ble som «engler» når de fikk god informasjon.50

Difis kartlegging viser at selv om det prinsipielt alltid skal benyttes tolk i informasjonsarbeidet, skjer ikke dette nødvendigvis i praksis. Mange ulike språkgrupper skaper store utfordringer i informasjonsarbeidet. Tilgangen til, og kvaliteten på, tolketjenester er variabel, og dårlige tolker kan være til hinder for at beboerne får den informasjonen de har behov for og krav på. Difi anbefaler en tydeliggjøring av når en beboer har krav på tolk. Dette er i dag ikke klart i regelverket.51

Informasjonsbehovet ved mottak tas opp i NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom. Berge-utvalget mener at det er grunn til å spørre om det er et realistisk mål å tilfredsstille det eksisterende behovet innenfor det ordinære informasjonsarbeidet, og om dette under enhver omstendighet er mulig.52

Difis understrekning av det store behovet blant asylsøkere for informasjon om sin egen sak peker også i retning av et til dels uuttømmelig behov. Asylsøkere som har fått avslag på asyl, vil sannsynligvis ikke slå seg til ro med situasjonen. I virkeligheten vil frustrasjon over avslag og informasjonsbehov vanskelig kunne skilles.

Kilde: NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom

Kilde: Foto: NTB/Scanpix

4.5.3 Underforbruk i helse- og omsorgstjenesten

I en undersøkelse utført for Helsedirektoratet53 sier 39 prosent av kommunene at det ofte eller noen ganger oppstår en situasjon der de ikke bruker tolk selv om det er nødvendig. Figur 4.8 viser at bare 6 prosent av kommunene mener at en slik situasjon aldri oppstår.

Kilde: Helsedirektoratet (2013): Kartlegging av tolkebruk i kommunehelsetjenesten, TNS Politikk og samfunn

En spørreundersøkelse om bruk av tolk i den kommunale helse- og omsorgstjenesten i Oslo54 viser et underforbruk av profesjonell språklig assistanse. Det viser seg at helsepersonell i flere sammenhenger tyr til den lettest tilgjengelige løsningen, nemlig å bruke familie/venner som oversettere eller å kommunisere med pasienten så godt som mulig – ofte på et mangelfullt språk.

Underforbruk av tolk ble også funnet som en faktor som kan hindre likeverdig helsetjeneste i en undersøkelse i Alna bydel, Oslo.55

Et landsomfattende tilsyn på helsestasjoner i 201356 viser at flere helsestasjoner ikke informerer om retten til tolk, ikke avklarer behov for tolk, at pårørende og venner blir brukt som tolk og at bruk av tolk ikke alltid journalføres. Videre tilbys det gruppekonsultasjoner ved noen helsestasjoner som ikke er tilgjengelige for dem som har behov for tolk.57

Sykehuset Østfold fikk i 2009 kritikk av Helsetilsynet i forbindelse med at en kvinne fra Kosovo døde bare timer etter at hun ble innlagt. Sykehuset ble kritisert for manglende bruk av tolk og for at kvinnen ble lavt prioritert. Helsetilsynet i Østfold skriver:

Pasienten kom inn med magesmerter og hun hadde hatt utflod fra underlivet. Det kan tenkes at det å bruke sønnen og svigerdatteren som tolk i dette tilfelle hindret pasienten fra å formidle sentrale og viktige sykdomstegn til legen...58

Funn fra et masterprosjekt59 viser at helsepersonell og pasienter har ulik forståelse av når tolk må benyttes. Helsepersonells overvurdering av pasientens norskkunnskaper, spesielt når pasienten snakker litt norsk, fører ofte til at tolk ikke benyttes. Å snakke litt norsk er ikke tilstrekkelig til å kunne kommunisere med helsetjenesten uten tolk, ifølge pasientene selv.

Undersøkelsen viser at mangel på informasjon har betydning for om pasienten medvirker til å velge bruk av profesjonell tolk. Opplæring av helsepersonell i lov- og regelverk som regulerer tolkebruk, og i bruk av tolk, ble funnet å være mangelfull og vil ha betydning for bevissthet rundt, og trygghet i, tolkebruk. Det er mangelfulle rutiner for samhandling og kommunikasjon mellom spesialisthelsetjenesten og fastlegene om behov for tolk. Helsepersonellinformantene opplever at fastlegene ofte underkommuniserer behovet for tolk ved henvisning av pasient, men innrømmer at de selv heller ikke kommuniserer tolkebehov tilbake til fastlegene. Pasientinformantene opplevde at verken fastlegene eller spesialisthelsetjenesten fortalte dem noe om tolketjenester.

En undersøkelse om selvopplevd diskriminering blant samer i Norge60 viser at én av femten samiskspråklige respondenter ikke hadde fått tolk ved lege-/sykehusbesøk selv om de hadde bedt om det. Omtrent hver tredje respondent opplevde at helsepersonellet ikke snakket samisk. Rapporten påpeker at det kan få fatale konsekvenser for dem som ikke får tolk i møtet med helsetjenesten.

Tjenestene har, ifølge undersøkelsen, fremdeles utfordringer med å finne gode løsninger på behovet for tolk og kulturelt tilpasset informasjon for samiske pasienter og brukere. Spesielt eldre samiske pasienter/brukere kan ha vanskeligheter med å uttrykke seg på majoritetsspråket, det gjelder ikke minst demente. Personer som får demens kan i løpet av sykdomsperioden etter hvert tape andrespråket sitt. Samiske pasienter innenfor rusbehandling og psykisk helsevern har også spesielle språkutfordringer.

På IMDis nasjonale erfaringskonferanse om bruk av tolk i offentlig sektor i november 2013,61 viste pasientombud Fredrik Thorne til at helsepersonell opplever at ledere signaliserer at de ikke liker at det sløses med utgifter til tolk, selv om dette ikke sies direkte. En konsekvens av dette er at virksomheter først endrer praksis etter at en feilbehandling har fått alvorlige eller fatale utfall.

En studie for Nasjonalt folkehelseinstitutt viser at kvinner fra ikke-vestlige land, som føder i Norge, har dobbelt så mange dødfødsler som andre, og at dette kan knyttes til kommunikasjonsproblemer fordi man lar være å bestille tolk.62

4.5.4 Underforbruk i pleie- og omsorgstjenester

En rapport fra fem storbykommuner om bruk av pleie- og omsorgstjenester blant eldre innvandrere63 viser at brukerne med innvandrerbakgrunn ofte ikke forstår innholdet i vedtak. Rapporten påpeker at det er viktig å tilkalle profesjonell tolkehjelp når det er fattet et vedtak om tildeling av tjeneste. Forstår ikke brukerne og de pårørende begrunnelsen for vedtaket, innholdet i det og hvordan det vil arte seg i praksis, skaper det grunnlag for misforståelser og frustrasjoner. Disse forplanter seg lett til brukerens relasjon til andre ansatte i systemet.

Noen av informantene innrømmer at kostnadene med tolketjenesten skremmer. Ifølge en av hjemmehjelpslederne henger det en plakat på deres vaktrom med påskriften: Husk at det koster 500 kroner for hver tolketime.

En rapport om likeverdige tjenester i storbyene64 viser at vel halvparten av tjenesteyterne (20 av 39) aldri benytter tolk når de møter brukere med svake norskkunnskaper, mens 16 av 39 gjør det av og til. 12 av 46 respondenter har opplevd at brukerne har fått feil eller mangelfulle tjenester på grunn av språkproblemer. 14 respondenter er usikre på om dette kan ha skjedd.

Den mest vanlige grunnen til at tolk sjelden eller aldri blir benyttet er, ifølge rapporten, at familie og venner fungerer som tolk. Den nest viktigste årsaken er manglende ressurser. En annen årsak er at andre ansatte fungerer som tolk. Det er en utfordring at brukere kan se den ansatte, som også tolker, som sin private hjelper og dermed kan forvente ekstratjenester og tettere oppfølging. En informant i en bestillerenhet fortalte at de alltid spør om bruker ønsker tolk til stede i møter, men at de som oftest har noen i familien de vil benytte. De ansatte vektlegger at deler av oppstartssamtaler med brukere bør foregå uten pårørende til stede og at tolk bør benyttes.

4.5.5 Underforbruk i opplæringssektoren

Bruk av tolk i samarbeidet mellom skole og hjem ble undersøkt av IMDi i 2010.65

Undersøkelsen er avgrenset til grunnskolen i Oslo der 40 prosent av elevene har minoritetsspråklig bakgrunn. Hovedfunnene i undersøkelsen viser at:

• én av fire ikke bruker tolk ved behov i formelle samtaler med hjemmet

• skolene bruker skoleansatte, familie og bekjente til å tolke

• elever tolker i konferansetimer

• det er vanskelig å få tak i tolk på alle språk

• det er ulike grunner til at tolk ikke blir benyttet

Bare én av syv respondenter svarte at tolk brukes i alle samtaler der foreldrene snakker såpass lite norsk at de har vanskelig for å forstå og gjøre seg forstått. Innholdet i samtalen var avgjørende for om det ble bestilt tolk eller ikke. Flere mente at det var viktigere å bestille tolk til tverrfaglige møter der det blir fattet vedtak, enn ved konferansetimer eller utviklingssamtaler der man går gjennom opplæringsplanen eller snakker om elevens utvikling. Nærmere fire av ti mener at tolk brukes for sjelden på deres arbeidssted.

Den viktigste årsaken til at tolk ikke blir bestilt, er at andre personer som kan tolke, har vært til stede og tolket i formelle samtaler skolen har med foreldrene. Det vanligste er at morsmålslærere eller andre ansatte ved skolen erstatter tolken. At det ikke finnes tolker på alle språk, oppgis som den nest viktigste årsaken til at tolk ikke blir brukt.

Noen skoler går bevisst inn for å rekruttere flerspråklige ansatte slik at de kan brukes som tolker, mens andre har gått bort fra å bruke ansatte som tolk fordi de har erfaringer med at dette førte til en uheldig rolleblanding. Familiens slektninger eller bekjente benyttes også for å tolke i formelle samtaler mellom skole og hjem.

Én av tre oppgir at eleven av og til, eller ofte, brukes som tolk i formelle samtaler mellom skole og hjem. I spørreundersøkelsen ser det ut til å være like stor aksept for å bruke eleven som tolk, som for å bruke familie og bekjente.

De ansatte ble spurt om de kjente til om elevene var borte fra undervisningen for å tolke for foreldre, enten for skolen eller i sammenhenger utenfor skolen. To av syv oppgir at de kjenner til at elever har vært borte fra undervisningen for å tolke.

Om lag hver tredje respondent mener at foreldrenes motvilje mot å bruke tolk er en av de viktigste årsakene til at tolk ikke blir brukt i tilstrekkelig grad.

Kilde: IMDi-rapport 2–2011: Mora mi forstår ikke når lærerne snakker. Bruk av tolk i grunnskolen i Oslo (figur 3.2)

Mer enn seks av syv mener at manglende bruk av tolk fører til at foreldrene ikke får den informasjonen de trenger, og at skolen ikke får nødvendig informasjon fra foreldrene. Over halvparten mener også at det blir vanskelig å fange opp spesielle behov hos eleven og tilrettelegge spesielle tiltak.

Flere svarte at manglende bruk av tolk generelt sett vanskeliggjør skole-hjem-samarbeidet og skaper en unødig avstand mellom skole og hjem. Mange fremhevet at skolene er avhengige av å ha en dialog med foreldrene for å kunne tilrettelegge for en god læringssituasjon.

En lærer sa det slik:

Man godkjenner en slags overflatekommunikasjon når man ikke bruker tolk. Lar man være å bruke tolk, så er det fordi man ikke er på jakt etter informasjon for å hjelpe den ungen, så ungen skal få best mulig utviklingsmuligheter.66

4.5.6 Underforbruk i barnevernet

Hver fjerde barnevernsansatt opplever et underforbruk av tolker.67 Likevel er de ansatte klar over at manglende bruk av tolk kan få alvorlige følger. Barnevernet risikerer å fatte vedtak på sviktende grunnlag og familiene får ikke den informasjonen de har krav på.68

Ifølge IMDis undersøkelse om bruk av tolk i barnevernet69 er det tre hovedårsaker til at det ikke blir benyttet kvalifiserte tolker:

• De ansatte i barnevernet har overvurdert familienes norskkunnskaper i forkant av samtalen.

• Familiene selv ønsker ikke å ha tolk med i samtalen.

• Det er vanskelig å skaffe tolk i akutte situasjoner.

4.5.7 Underforbruk i NAV

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) foretok i 2011 en spørreundersøkelse om bruk av tolk i NAV.70

Ett av hovedfunnene var et betydelig underforbruk av tolk. Over halvparten av de ansatte som deltok i undersøkelsen brukte aldri eller sjelden tolk i de tilfellene brukerne snakket så lite norsk at vedkommende hadde vanskelig for å forstå og gjøre seg forstått. Et annet funn var at barn og andre familiemedlemmer eller bekjente ofte ble brukt som tolk både i planlagte og uplanlagte møter med NAV. I tillegg var det dårlige eller manglende rutiner og opplæring i tolkebruk.

Kilde: IMDi rapport 3–2011: Rett til informasjon ved språkbarrierer

4.6 Tiltak som kan avhjelpe behov for tolk

Opphold i ulike institusjoner, sykehus- eller fengselsopphold kan strekke seg over tid. Det sier seg selv at det er praktisk umulig å ha tolk til stede ved enhver samhandling og kommunikasjon med pasienter/brukere/innsatte som ikke snakker eller forstår norsk. Andre tiltak vil derfor være nødvendig for å avhjelpe de problemene som oppstår på grunn av språkbarrierer.

Viktige tiltak kan være oversettelse av informasjonsmateriell og informasjonsfilmer på ulike språk.71

Domstoladministrasjonen har nylig satt i gang arbeid med å oversette blant annet veiledninger til fengslede og domfelte til samisk. Det arbeides også med å lage en samisk versjon av domstolenes hjemmeside www.domstol.no.72

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) har utarbeidet en brosjyre som er ment som en førstehjelp til innsatte med utilstrekkelige norskkunnskaper. Brosjyren er basert på fotografier som beskriver dagliglivets situasjoner i fengsel og skal i løpet av sommeren 2014 være tilgjengelig på ti språk i alle fengsler.73

KDI har nylig igangsatt et arbeid med utvikling av maler på flere språk for vedtak som besluttes i kriminalomsorgen.

Helsenorge.no har helseinformasjon på ulike språk på sine nettsider, i tillegg til informasjon om bruk av tolk.74

Noen barnehager og skoler bruker flerspråklige ansatte i den daglige kontakten med foreldre som snakker dårlig norsk. Noen løser utfordringene rundt foreldremøter ved å samle for eksempel urduspråklige foreldre rundt ett bord der det er en tolk til stede. Andre har egne informasjonsmøter for foreldre som ikke behersker norsk, eller tar egne samtaler med dem i for- eller etterkant av foreldremøtene.

4.7 Anmodninger fra internasjonale organisasjoner

FNs rasediskrimineringskomité (CERD) har anmodet Norge om å bedre tilgjengelighet, tilgang til, og kvalitet på, tolketjenester, særlig i helse-, omsorgs- og justissektoren. Komitéen anmoder om å øremerke midler for å lette tilgangen til flere språk og anbefaler at det blir tatt hensyn til lovgivningen når det gjelder retten til profesjonell tolking i offentlig sektor. CERD anbefaler videre forbud mot å bruke mindreårige og pårørende som tolker. Offentlige ansatte bør få informasjon og veiledning om hvordan kvalifiserte tolker skal bestilles og brukes.75

FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter uttrykte i 2013 bekymring over mangelfull bruk av tolk i helsesektoren i Norge.76 Komitéen anbefalte bedre tilgang til profesjonelle tolker for den samiske befolkningen og for andre språklige minoritetsgrupper. I tillegg anbefalte komitéen tiltak for å sikre at bare kvalifiserte tolker blir benyttet i helsesektoren.

Den europeiske kommisjonen mot rasisme og intoleranse (ECRI) har anmodet norske myndigheter om å prioritere bedre tilgjengelighet til, og hyppigere bruk av, kvalifisert tolk i helsesektoren.77