7 Befolkningsutvikling og behov for tolketjenester i fremtiden

Ifølge mandatet skal utvalget beskrive behovet for tolk i offentlig sektor fremover.

Tolkebehovet i offentlig sektor er, og vil være, i stadig endring. Behovet avhenger både av innvandrerbefolkningens sammensetning, den enkeltes norskkunnskaper samt den enkeltes befatning med ulike offentlige arenaer.1

Det er vanskelig å gi en eksakt prognose for tolkebehovet i tiden fremover, fordi vi ikke kan vite hvilke innvandrergrupper som vil komme til Norge. Men den store andelen relativt nyankomne innvandrere som bor i Norge i dag, i tillegg til økt innvandring, tilsier at behovet for tolker i offentlig sektor vil øke de nærmeste årene, jf. globale migrasjonstrender og SSBs prognoser beskrevet nedenfor.

Internasjonale migrasjonsstrømmer varierer fra år til år. Migrasjonsstrømmene påvirkes blant annet av den økonomiske konjunktursituasjonen, politikk, konflikter og klimakriser.2

Arbeidsinnvandring og familiegjenforening er de dominerende innvandringskategoriene i Norge i dag. EU-utvidelsen i 2004 og 2007 representerte et markant skifte i innvandringen, både med hensyn til omfang og sammensetning av innvandrerbefolkningen. Gjennom det europeiske arbeidsmarkedet har om lag en halv milliard mennesker formelt rett til å oppholde seg, arbeide og bo i Norge uten særlige restriksjoner.3

Ifølge FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) var det, i 2013, 51,2 millioner mennesker i verden som hadde blitt tvunget til å flytte fra sine hjem på grunn av forfølgelse, konflikter, vold eller brudd på menneskerettighetene. Mer enn halvparten (53 prosent) av alle flyktninger i verden kom fra tre land – Afghanistan (2,56 millioner), Syria (2,47 millioner) og Somalia (1,12 millioner).4 Et lite antall av disse kommer til Norge som asylsøkere eller som overføringsflyktninger.

7.1 Innvandrere i Norge i dag

Ved årsskiftet 2013/2014 var det 633 100 innvandrere i Norge (12,4 prosent av folkemengden). Innvandrerne har bakgrunn fra 221 ulike land og selvstyrte regioner.5

Innvandrere fra Polen er den klart største innvandrergruppen og har vært det siden 2008. Deretter følger innvandrere fra Litauen, Sverige, Latvia, Eritrea, Tyskland, Somalia, Afghanistan, Filippinene og Island.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Blant de 483 200 utenlandske statsborgerne som var bosatt i Norge pr. 1.1.2014 utgjorde polakker 18 prosent eller 85 600 personer, 8 500 flere enn året før. Personer med litauisk statsborgerskap var den gruppen som vokste nest mest, etter polakkene, med en vekst på 5 000.6

Sammenliknet med 1990, har antallet bosatte innvandrere og etterkommere med bakgrunn fra sentral- og østeuropeiske EU-land tidoblet seg. Antallet innvandrere og etterkommere med bakgrunn fra land i Afrika, Asia m.fl. er firedoblet. I samme periode har antallet personer med bakgrunn fra vestlige land blitt doblet.7

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Pr. 1. januar 2013 hadde 42 prosent av alle innvandrere en botid i Norge på under fem år.8 Familieinnvandring og arbeidsinnvandring fra EU/EØS landene utgjør en stor del av den samlede innvandringen.

7.1.1 Hvor bosetter ulike innvandrergrupper seg?

Det bor innvandrere i alle landets kommuner, men det er klart flest innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i Oslo (30 prosent av befolkningen pr. 1.1.13). Drammen og Lørenskog følger etter, med henholdsvis 25 og 23 prosent.9

Generelt bosetter innvandrere seg i mer sentrale strøk enn personer uten innvandrerbakgrunn. Ellers er ulike innvandrergrupper ujevnt fordelt i kommunene. De fleste finske og russiske innvandrere er bosatt i kommuner i Finnmark og Nord-Troms. Arbeidsinnvandrere fra Polen, Tyskland, Litauen, Estland og Latvia bor mer spredt enn resten av befolkningen. 35 prosent av innvandrere fra Nederland bor utenfor byer og tettsteder,10 mens nesten alle innvandrere fra Pakistan, Somalia, India, Tyrkia, Sri Lanka, Marokko og Etiopia bor i byer og tettsteder i de mest sentrale kommunene. Innvandrere fra Eritrea, som er den største flyktninggruppen som er bosatt de siste årene, skiller seg ut ved at 34 prosent av dem bor i sentrale eller mellomsentrale kommuner.11 Mange flyktninger flytter til mer sentrale strøk etter å ha vært i landet i noen år.12

Kilde: Statistisk sentralbyrå

7.2 Befolkningsfremskrivinger

Statistisk sentralbyrå (SSB) har foretatt befolkningsfremskrivninger for 2014–2100.13 Ifølge hovedalternativet for fremskrivningen av inn- og utvandring vil det fortsatt være relativt høy innvandring til Norge i noen år til. Etter hvert som olje- og gassinntektene avtar, regner SSB med at innvandringen vil gå noe ned på sikt. Det gjelder særlig innvandring fra de nye EU-landene i Øst-Europa. Utvandringen vil sannsynligvis øke etter hvert som det bor flere innvandrere i Norge, siden det er større sannsynlighet for at de som har innvandret, enn de som ikke har innvandret, flytter ut av landet. Dette bidrar til nedgang i nettoinnvandringen.

SSB regner med at antall innvandrere vil fortsette å øke i mange tiår, men anslår at fra 2060 vil antallet ligge noenlunde stabilt på rundt 1,5 millioner, ifølge hovedalternativet, jf. figur 7.3. Dette betyr en nær fordobling av andelen innvandrere av folkemengden, fra 12 prosent i 2014 til 22 prosent i 2060.

Tallene er usikre. Antall innvandrere avhenger av den økonomiske og politiske utviklingen i Norge og i resten av verden. Historien har vist at store endringer i migrasjon, kriger og konflikter ofte kommer overraskende.

SSB tar utgangspunkt i en økonomisk modell der innvandringen hovedsaklig bestemmes av den økonomiske utviklingen i Norge og andre land, da disse faktorene har vist seg å ha stor innflytelse på innvandringen til Norge. SSB antar at forskjellene i inntekt per innbygger mellom Norge og resten av verden gradvis vil bli mindre.14

SSBs fremskrivinger er gjort for tre grupper innvandrere, etter landbakgrunn:

Landgruppe 1: Vest- Europa samt Nord-Amerika (USA og Canada), Australia og New Zealand

Landgruppe 2: Østeuropeiske EU-land (Bulgaria, Estland, Latvia, Litauen, Polen, Romania, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia, Kroatia og Ungarn)

Landgruppe 3: Østeuropeiske land utenfor EU, Oseania (utenom Australia og New Zealand), Asia (inkludert Tyrkia), Afrika og Latin-Amerika

Drøyt halvparten av innvandrerne som bor i Norge i dag kommer fra landgruppe 3. Ifølge hovedalternativet vil denne landgruppen dominere også i fremtiden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I dag er det mange innvandrere med forholdsvis kort botid (mindre enn fem år) i Norge. Stadig flere vil få lengre botid. I dag har omtrent 25 prosent av innvandrerne 16 års botid eller mer. I 2060 kan dette, ifølge SSB, gjelde for drøyt 1 million av 1,5 millioner innvandrere, altså 67 prosent.15

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sannsynligheten for at en innvandrer fra vestlige land skal ha utvandret igjen i løpet av to år etter innflyttingen er om lag 56 prosent, ifølge SSB. Personer som kommer til Norge fra land utenfor Europa, dvs. hovedsaklig som flyktninger eller familiegjenforente med disse, har en vesentlig lavere utvandringssannsynlighet, om lag 9 prosent i løpet av de to første årene i Norge.

Blant innvandrere er gjenutvandring høyest de første årene etter innvandring, og sannsynligheten for å gjenutvandre avtar med økt botid. Arbeidsinnvandrere, deres familier og personer som har kommet på grunnlag av utdanning eller kulturutveksling gjenutvandrer i stor grad. Personer med asylsøker- og flyktningbakgrunn, deres familier og øvrige familieinnvandrere gjenutvandrer i liten grad. I hovedtrekk er gjenutvandringen høyest for innvandrere fra nordiske og vestlige land, og minst fra land i Asia, Afrika m.fl.16

SSBs fremskrivinger viser at vi vil få flere eldre innvandrere i landet. I dag er det mindre enn 1 prosent innvandrere over 67 år i Norge (cirka 28 000 personer). Arbeidsinnvandrerne som var unge da de kom til Norge på 1970-tallet kommer nå inn i gruppen eldre. Antall eldre med innvandrerbakgrunn vil tidobles frem til 2050, til nesten 300 000 personer.17 Ifølge befolkningsfremskrivningenes mellomalternativ (hovedalternativ) vil gruppen eldre innvandrere utgjøre nærmere 7 prosent av totalbefolkningen i år 2100. Eldre innvandrere fra landgruppe 3 vil være i flertall og utgjøre omtrent halvparten av den eldre delen av innvandrerbefolkningen.

Behovet for tolk blant eldre vises i en levekårsundersøkelse blant innvandrerbefolkningen.18 Der fremgår det at andelen som uttrykker behov for tolk hos lege, øker mye med alder, særlig blant kvinner. Økningen er på vel 40 prosentpoeng – fra 5 prosent i aldersgruppen 16–24 år til 48 prosent i aldersgruppen 55–70 år. Også ved tap av ulike kognitive funksjoner øker tolkebehovet, jf. kapittel 5.

Alle disse tallene forutsetter at mellomalternativet for fremskrivingene stemmer. SSB har også fremskrevet et høyalternativ med høye verdier for fruktbarhet, levealder og innvandring, og et lavalternativ med lave verdier for fruktbarhet, levealder og innvandring. Det er stor avstand mellom disse to alternativene og mellomalternativet, noe som illustrerer hvor stor usikkerheten knyttet til slike beregninger er. I tillegg viser befolkningsfremskrivninger foretatt av FN en lavere befolkningsvekst i Norge i 2050 enn hva SSB fremskriver i mellomalternativet.19

7.3 Språkstatistikk

Det finnes ingen offisiell samlet språkstatistikk i Norge. Det er heller ingen offentlig registrering av hvilke språk innbyggerne snakker eller hvor mange som snakker de ulike språkene. SSB har, på oppdrag fra IMDi, kartlagt eksisterende og mulige fremtidige datakilder for hvilke språk som benyttes i Norge.

Gjennom kopling av ulike registre20 har SSB plassert språk på cirka 22 prosent av innvandrerbefolkningen. Opptellingen viser at det snakkes rundt 300 språk i Norge.21 Det er hittil registrert behov for tolking i mer enn 100 språk.22

Ifølge SSB23 gjøres det systematisk registrering av språk i noen etater, og disse kildene gir nyttig informasjon om utbredelsen av minoritetsspråk. Samtidig er det flere svakheter ved rapporteringen. De kan oppsummeres i fire hovedpunkter:

1. Relevans: Registrering av språk er en lite prioritert oppgave i etatene, og dette påvirker kvaliteten.

2. Datakvalitet: Det finnes ingen standard for hvordan språk skal rapporteres.

3. Kodeverk: Det foreligger ikke et nasjonalt standardisert kodeverk som benyttes på tvers av registrene.

4. Dekningsgrad: Samlet gir registrene kun opplysninger om språk for en liten del av befolkningen.

Rapporten foreslår følgende grep for å forbedre datakvaliteten i foreliggende registre:

• forbedre kvaliteten på eksisterende registre ved å innføre en standard for hvordan man spør om språk, slik at man får gode og sammenliknbare resultater. Ifølge SSB er det mulig å gjennomføre estimeringer av språk på bakgrunn av informasjon fra befolkningsregisteret (BeReg).

• utvalgsundersøkelser rettet mot innvandrerbefolkningen

• registrering av språk i møte med offentlige myndigheter

Alle disse alternativene vil, ifølge rapporten, kunne gi et bilde av språkfordelingen i Norge i dag, men de gir lite informasjon om hvordan språksituasjonen og behovet for tolking blir fremover.

For å kartlegge tolkebehovet anbefaler SSB en årlig spørreundersøkelse til tolkeformidlere og sektormyndigheter om omfang av oppdrag fordelt på språk. Både tolkeformidlere og sektormyndigheter sitter på informasjon som er egnet til å belyse behovet for tolker innenfor ulike språk. Tolkeformidlere har oversikt over hva som faktisk formidles av tolkeoppdrag. En spørreundersøkelse rettet mot disse kan gi et bilde av omfanget fordelt på språk. SSB anbefaler å gjennomføre en årlig undersøkelse med spørsmål om antall oppdrag som er formidlet de siste 12 månedene, fordelt på språk.

Deretter vil det være behov for å fremskrive tolkebehovet basert på dagens situasjon. Herunder må det foretas estimeringer av sannsynlig språkutvikling i populasjonen som har benyttet seg av tolker. På et eller annet tidspunkt har en person tilegnet seg tilstrekkelig språkkompetanse i norsk (eventuelt engelsk), som gjør behovet for tolk overflødig, i alle fall i de fleste aktuelle situasjoner. Dette kan det gjøres beregninger av på et aggregert nivå. Det må, ifølge SSB, også foretas estimeringer av omfanget av familiegjenforening i innvandrerbefolkningen, fordelt på språk. Det vil gi et bilde av nyrekrutteringen i befolkningsgrupper som vil ha behov for tolk. For det tredje vil fremtidig tolkebehov være avhengig av hvilke personer som i fremtiden gis adgang til Norge. UDI vil være den mest aktuelle etaten til å kunne si noe om omfanget av asylsøkere som vil komme i nærmeste fremtid.

IMDi utarbeider i dag årlige analyser av hvilke språk som kan være aktuelle for utdanning og autorisasjon. Analysene baserer seg på kartlegging blant kommunale og private formidlere samt store tolkebrukere som UDI, Oslo politidistrikt og Oslo universitetssykehus. Det er variasjon i hvor gode systemer formidlerne har for å registrere de dataene som IMDi etterspør. Ifølge IMDi er det tydelig at enkelte formidlere mangler nødvendige administrative systemer for å kunne gi relevante data.24

Ved Oslo universitetssykehus er det igangsatt et arbeid med å opprette en Tolkesentral, jf. kapittel 11. Én av Tolkesentralens oppgaver er å utarbeide analyser av oppdragsmengden på ulike tolkespråk.

For omtale av samiske språk og nasjonale minoritetsspråk, se kapittel 6.

7.4 Utvalgets vurderinger

En befolkning med bakgrunn fra flere land vil stille nye krav til offentlige tjenester i årene fremover. Det er blant annet en stor utfordring for myndighetene å legge bedre til rette for arbeidsinnvandrerne som kommer til landet.

Den store andelen relativt nyankomne innvandrere som bor i Norge, i tillegg til økt innvandring og flere med kort botid, tilsier at behov for bruk av tolk i offentlig sektor vil øke og vedvare. En eventuell innføring av plikt til å bruke kvalifisert tolk, og et eventuelt forbud mot bruk av barn som tolk, vil i tillegg medføre økt behov for kvalifiserte tolker, jf. kapittel 17.

For å kunne planlegge for kvalifisering av tolker i de riktige språkene, og sørge for tilstrekkelig utdanningskapasitet i tiden fremover, vil det være essensielt å vite mest mulig om fremtidige behov for tolketjenester.

Etter det utvalget kjenner til, finnes det lite kunnskap om hvilken rolle faktorer som botid, gjenutvandring, alder, og sosio-økonomisk bakgrunn har når det gjelder behov for tolk. Det er rimelig å anta at behovet for tolk vil være størst de første årene etter innvandring. Alder ved innvandring vil mest sannsynlig også spille en rolle for tolkebehovet. Språkbakgrunn kan være relevant. En analyse av resultatene for norskprøve 3 for innvandrere25 viser at det er flere kandidater med et indo-europeisk språk som morsmål som består prøven enn kandidater med morsmål fra andre språkfamilier. Dette viser at det er mange hensyn som må tas når man skal beregne fremtidige tolkebehov.

Samtidig er det klart at fremskrivinger aldri vil kunne forutsi nøyaktige tolkebehov i ulike språk. Systemer som utvikles for kvalitetssikring av tolkingen må derfor være slik innrettet at de vil kunne håndtere variasjon og stadige endringer.

Vi må anta at migrasjon generelt øker, både på grunn av økende globalisering, fordi det blir enklere å forflytte seg, på grunn av arbeidskraftbehov og fordi naturkatastrofer, kriser, kriger og konflikter samt forfølgelse av enkeltindivider høyst sannsynlig vil fortsette i uoverskuelig fremtid.

SSBs befolkningsfremskrivinger viser at andelen innvandrere av folkemengden mest sannsynlig vil fordobles innen 2060. Men det er ikke slik at antall tolkeoppdrag øker proporsjonalt med antall innvandrere. Ulike forhold gjør at tolkebehovet vil se ulikt ut for hvert år.

Vi må anta at de fleste barn av innvandrere, som har vokst opp i Norge, bruker norsk i dagligtale (barnehage, skole, utdanning og arbeid), og at de derfor ikke vil ha behov for tolk på noe stadium i livet. Blant dem som selv har innvandret og som snakker godt norsk, kan det være noen som får behov for tolk i alderdommen. Ved demens eller ved hjerneskade blir språket gjerne redusert eller helt borte. Et andrespråk vil være mer utsatt enn morsmålet. Det er generelt en økende utfordring i helsetjenestene å håndtere flerspråklighet, siden språkevnen kan påvirkes negativt av ulike sykdomsforløp.26

En økende andel eldre med innvandrerbakgrunn vil føre til at omsorgstilbudet i alle ledd må tilpasses eldre innvandrere med varierte behov, inkludert bruk av kvalifiserte tolker.

På grunn av globalisering og økt mobilitet vil det være behov for tolking i en rekke sakstyper som ikke har direkte med innvandring å gjøre. Det kan for eksempel dreie seg om turister i en krisesituasjon eller internasjonal kriminalitet.

Utvalgets beregninger viser at det i dag er 343 000 tolkeoppdrag årlig i offentlig sektor, jf. kapittel 18. Dette tallet vil øke, men det er vanskelig å oppgi et eksakt antall på grunn av de ulike faktorene nevnt ovenfor.

For å kunne estimere tolkebehov best mulig fremover er det både behov for god innvandringsstatistikk og gode befolkningsfremskrivinger. Det bør innføres bedre registrering av språk og lages en samlet språkstatistikk. Ved å vurdere statistikkene samlet, sammen med informasjon fra tolkeformidlere og -brukere, vil det, etter utvalgets vurdering, være mulig å gi en antydning om behovet for tolker i ulike språk i tiden fremover.

IMDi utarbeider i dag årlige analyser over behovet for tolk i ulike språk. For å kunne gi en best mulig oversikt over behovet, er IMDi avhengig av tilstrekkelig informasjon fra tolkeformidlere og offentlige etater. Dette fordrer gode systemer/analyser hos begge parter. Igangsatt arbeid hos store offentlige tolkebrukere som UDI og OUS er eksempler til etterfølgelse.

Etter utvalgets vurdering er det behov for et krafttak for å sikre nok kvalifiserte tolker til å kunne imøtekomme det fremtidige behovet. Det må iverksettes systematisk kvalifisering i stor skala og på lang sikt. Utvalgets samlede forslag til tiltak vil bidra til å sikre offentlig sektor nok kvalifiserte tolker, også i årene fremover.

Utvalget foreslår at IMDi får ansvar for å sammenstille og systematisere oversikt over behovet for kvalifisering av tolker i ulike språk. Videre foreslår utvalget at IMDi, på bakgrunn av erfaringstall, gir årlige vurderinger av tolkebehovet fremover. Vurderingen bør gjøres i samarbeid med relevante direktorater, Språkrådet og SSB. Samiske språk må være med i denne vurderingen. Samtidig må forrige års vurderinger evalueres. Sektorene må opprette rapporteringsrutiner for tolkebehov og føre statistikk over utgifter til tolking, antall timer som blir brukt til tolking og i hvilke språk det tolkes. I tillegg kan det innhentes informasjon fra tolkeformidlere.

På bakgrunn av disse opplysningene foreslår utvalget at IMDi utgir en årlig publikasjon og arrangerer en årlig erfaringskonferanse der erfaringer fra siste år, og neste års språkbehov, offentliggjøres.

Tolkeutvalget foreslår i tillegg at Kulturdepartementet/Språkrådet, i samarbeid med andre aktuelle aktører, innfører en standard for språkregistrering og tar initiativ til å lage en samlet språkstatistikk. Nærmere tiltak for opplysninger om språkbakgrunn/morsmål i møte med offentlige tjenester bør vurderes.