16 Tilsyn og kvalitet på tolketjenester

Et tilsyn skal påse at lover og forskrifter på et område innenfor offentlig forvaltning etterleves. I tillegg omfatter tilsynsvirksomhet aktiviteter som områdeovervåking, veiledning og informasjon.1 Tilsyn kan ha betydning for, og innflytelse på, kvaliteten på tolketjenester i offentlig sektor. Selv om Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er fagmyndighet for tolking i offentlig sektor, har ikke direktoratet noen tilsynsfunksjon med kvaliteten på tolkingen. IMDi er heller ikke en klageinstans.

Tilsyn er et forvaltningspolitisk virkemiddel og har stor prinsipiell og samfunnsmessig betydning.2 Kommunal- og moderniseringsdepartementet har et overordnet ansvar for forvaltningspolitikken, mens det enkelte fagdepartementet er ansvarlig for styringen av sine tilsynsorgan.

Det finnes mellom 30 og 40 statlige tilsynsorgan i Norge, både rene tilsynsorgan og virksomheter som har andre oppgaver i sin portefølje. Ved vurdering av tilsyn og tilsynsoppgaver er det nødvendig å se dette i sammenheng med øvrige oppgaver som organene ivaretar. Statens helsetilsyn er for eksempel den sentrale tilsynsmyndigheten for helse- og omsorgstjenester, sosiale tjenester i NAV og for barnevernet.

Riksrevisjonens undersøkelse av statlig tilsynsvirksomhet i 2014 hadde som formål å vurdere om tilsynsvirksomhet er et målrettet og effektivt virkemiddel for å bidra til at lover overholdes, og om det arbeides systematisk for å sikre at tilsynsvirksomhet får ønsket effekt. Undersøkelsen viser at planlegging av tilsynsvirksomheten kan bli mer målrettet. Nødvendig kompetanse og frihet til å velge tilsynsmetodikk er viktig for tilsynsorganene.

I Innst. S. nr. 222 (2002–2003) om statlige tilsyn3 ble det understreket at informasjon, veiledning og dialog i noen tilfeller bør brukes fremfor kontroll og reaksjoner. 10 prosent av tilsynsårsverkene brukes på aktiviteter som informasjon og veiledning, mens 70 prosent brukes til kontrollvirksomhet. Rundt halvparten av tilsynsorganene og tilsynsenhetene i fylkesmannsembetene opplever at de påpeker samme type feil år etter år, noe som kan tyde på at kontroll gir lite erfaringsoverføring til virksomheter som ikke blir kontrollert. Dette kan tilsi at tilsynsorganene i større grad bør vurdere om veiledning og informasjon i noen tilfeller kan være mer hensiktsmessig for å forebygge avvik og dårlig praksis.

Oppfølgingen av tilsynsobjektene kan bli mer målrettet, ifølge Riksrevisjonen (2014). I mange tilfeller blir det utført nye tilsyn i stedet for å følge opp gjennomførte tilsyn. Mange tilsynsorgan og tilsynsenheter mener i tillegg at de har behov for sterkere og/eller mer nyanserte reaksjonsmidler for å sikre at avvik blir rettet opp. Det er viktig at tilsyn er samordnet, slik at byrden for dem det føres tilsyn med blir minst mulig.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i liten grad tatt initiativ til undersøkelser om hvordan tilsyn fungerer som forvaltningspolitisk virkemiddel, og har bare i begrenset grad lagt til rette for erfaringsutveksling og kompetanseoppbygging. Ifølge Riksrevisjonens undersøkelse bør Kommunal- og moderniseringsdepartementet i større grad være en pådriver på tilsynsfeltet.

16.1 Tilsynsaktører

Det er ikke bare staten som fører tilsyn, men også Stortinget, domstolene, kommunene og andre utfører beslektede oppgaver.4

I noen tilfeller vil staten også føre kontroll med seg selv, fordi den omfattes av tilsynspålagt generelt regelverk; for eksempel staten som arbeidsgiver, registereier, sykehuseier etc. Dette kan gi behov for spesielle rolleavklaringer, men skal i prinsippet ikke være annerledes enn andre tilsyn.

Tilsyn er et sterkt statlig kontroll- og styringsvirkemiddel. Fire hensyn og verdier bør inngå i en overordnet vurdering av behov for statlig tilsyn med kommunesektoren:5

• hensynet til den enkeltes rettssikkerhet

• hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet

• hensynet til det kommunale folkestyret

• hensynet til en formålseffektiv offentlig ressursbruk

De generelle reglene i kommuneloven kapittel 10 A inneholder felles regler om statlig tilsyn med kommunesektoren, med avgrensning og rammer for tilsynet, og saksbehandlingsregler. Det er imidlertid i særlovgivningen det pekes ut hvilke områder innenfor loven det skal føres tilsyn med.

Statens kontroll med kommunenelikner statens kontroll med seg selv. Det er likevel et prinsipielt skille ved at kommunene er et forvaltningsnivå som også skal ha sin egen styring og kontroll. Statlig tilsyn med kommunene må ses i sammenheng med det generelle forholdet mellom staten og kommunesektoren. Ved utformingen av statlig tilsyn må det tas hensyn til at kommuner og fylkeskommuner er selvstendige rettssubjekter. De har selvstendig myndighet og ett selvstendig ansvar for sin virksomhet. Stortinget kan gjennom lover vedta å legge oppgaver til kommunene. Staten har ikke generell instruksjonsmyndighet overfor kommuner og fylkeskommuner, og må derfor i utgangspunktet styre gjennom lovgivning, budsjettvedtak og dialog.6

Fylkesmannen har en koordineringsfunksjon for alle statlige tilsyn, jf. kommuneloven § 60 e. Denne funksjonen skal blant annet sikre at samme kommune ikke får for mange tilsyn.7 Fylkesmannen skal også sørge for rettssikkerheten for den enkelte innbygger, virksomheter og organisasjoner ved å se til at grunnleggende prinsipper som likebehandling, likeverd, forutsigbarhet, uavhengighet, habilitet og rettferdighet blir ivaretatt i forvaltningen. Fylkesmannen er klageorgan for klager etter samelovens språkregler som gjelder kommunale eller fylkeskommunale organer.8

Indirekte sanksjonsmuligheter finnes via ulike ombud – Sivilombudsmannen, Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet og pasientombudene (i fylkene).

16.2 Tilsynsmetoder

Tilsyn kan beskrives på ulike måter. En mulig inndeling er å skille mellom tre ulike tilsynsmetoder: systemrevisjon, inspeksjonstilsyn og områdeovervåking/tilstandsvurdering.9

Systemrevisjon

Selve kontrollen med virksomhetene gjennomføres oftest i form av en såkalt systemrevisjon og er i stor grad det samme som internkontroll. Da ber tilsynsmyndigheten på forhånd om å få tilsendt den dokumentasjonen virksomheten har og som vedrører de emnene tilsynet skal omfatte. Med utgangspunkt i lovkravene og den mottatte dokumentasjonen, planlegges så et tilsynsbesøk som gjerne omfatter intervjuer av en rekke ansatte på ulike nivåer i organisasjonen samt stikkprøver, for å påvise om kravene i lovgivningen etterleves i praksis.

Systemrevisjoner iverksettes ofte på grunnlag av risikovurderinger.

Inspeksjonstilsyn

Med inspeksjonstilsyn menes at tilsynet gjennomføres som inspeksjoner. Det betyr at en inspektør fra en tilsynsetat oppsøker en institusjon, en bedrift eller en kommune for å kontrollere om de krav som myndighetene har fastsatt, er oppfylt. Eventuelle feil eller mangler som inspektøren påpeker, må så bringes i orden innen en gitt frist.

Et inspeksjonstilsyn kan ha utgangspunkt i uønskede hendelser eller være planlagt ut fra for eksempel risikovurderinger.

Områdeovervåking/tilstandsvurdering

Områdeovervåking/tilstandsvurdering innebærer en enda bredere vurdering av virksomheter eller tjenester enn det som skjer ved systemrevisjon. Denne typen tilsyn gir grunnlag for å vurdere behovsdekning og kvalitet. I utdanningssektoren gjennomføres såkalte tilstandsvurderinger som en del av tilsynet. Denne tilsynsmetoden har tilsvarende innhold og innretning som områdeovervåking. Resultatene fra slike aktiviteter brukes ofte som grunnlag for risikovurderinger.

Nasjonalt tilsyn/landsomfattende tilsyn

Felles nasjonalt tilsyn, for eksempel innenfor opplæringssektoren eller helsesektoren, er en årlig kontroll av tjenestenes etterlevelse av krav i lov og forskrift. Det utføres av samtlige fylkesmenn i samme tidsperiode. Kjernen i tilsynet er å undersøke praksis, og å pålegge korreksjon av lovstridig praksis.10

16.2.1 Avvik

Dersom det kan påvises at myndighetenes krav ikke etterleves, kalles det et avvik. Avvikene presenteres for virksomheten og dokumenteres gjennom den rapporten som tilsynsmyndigheten skriver etter tilsynet. Det er virksomheten selv, og ikke tilsynsmyndigheten, som har ansvar for å korrigere påviste avvik. Dersom påviste avvik ikke korrigeres, har de ulike tilsynsmyndighetene ulike virkemidler for å få virksomheten til å utbedre situasjonen. Slike virkemidler kan f.eks. være formelle vedtak som påbyr virksomheten å rette på forholdet, vedtak om ileggelse av tvangsmulkt eller i noen tilfeller politianmeldelse.

16.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at tilsyn med tolker og deres kvalifikasjoner bør forsterkes. Tilsyn er, etter utvalgets oppfatning, et viktig verktøy for å heve kvaliteten på en tjeneste.

En plikt til å bruke kvalifisert tolk, registrert i Nasjonalt tolkeregister, må følges opp av et eget tilsynsorgan som kan kontrollere at plikten blir overholdt.

Utvalget mener at IMDis rolle som fagmyndighet bør styrkes gjennom en tilsynsrolle for å sikre at registrerte tolker blir brukt, og at tolkene følger retningslinjer for god tolkeskikk. IMDis tilsynsrolle bør både være i kraft av å være registereier (Nasjonalt tolkeregister) og fagmyndighet for tolking i offentlig sektor. Tilsynene, som skal sikre at kvalifiserte tolker blir brukt, bør primært gjennomføres i form av systemrevisjon.

IMDi må ha et nært samarbeid med andre sektormyndigheter for å samordne tilsyn, sikre god oppfølging og for å unngå at det blir unødvendig mange tilsyn. Flest mulig tilsyn bør gjennomføres av ansvarlig sektormyndighet.

Tilsynet må være rettet mot forbedringer og må samtidig kunne ta opp alvorlige tilfeller. Tilsynet må også dekke forvaltningsområdet for samiske språk. Det er viktig at IMDi konsulterer og samarbeider med Sametinget i forbindelse med tilsyn innenfor forvaltningsområdet, jf. konsultasjonsplikten.

Tilsynet bør være proaktivt. Hvis det for eksempel ikke finnes bestillingsstrategier for tolketjenester i en etat, bør IMDi kunne si fra om dette og i første omgang gi veiledning. De ulike sektorene må kunne pålegges å rette opp avvik innen en viss tid.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet gir føringer på hvilke sektorer som skal prioriteres for tilsyn gjennom årlige tildelingsbrev.

IMDi skal ikke overta sektorenes tilsynsmyndighet, som for eksempel Helsetilsynet. Helsetilsynet skal for eksempel påse at spesialisthelsetjenester og primærhelsetjenester benytter kvalifisert tolk når det er nødvendig.

IMDis tilsynsfunksjon skal blant annet gjelde retningslinjer for bruk og bestilling av tolk, og at de ansatte får opplæring i bruk av tolk. IMDi må melde fra om avvik til de angjeldende etater og påse at avvik korrigeres. Det må være en klar rolledeling innenfor IMDi når det gjelder tilsynsfunksjon og øvrige direktoratsoppgaver.

Brukere av Nasjonalt tolkeregister bør ha adgang til å klage til IMDi på de oppførte tolkene.

IMDi bør utarbeide lett tilgjengelige klagerutiner for Nasjonalt tolkeregister/avviksmeldinger på tolkingen. Disse må gjøres kjent i alle offentlige sektorer. Rutinene bør sikre at også den innklagedes rettssikkerhet ivaretas.

For å vurdere klager bør IMDi, som tilsynsorgan, opprette et partssammensatt samarbeidsutvalg/råd, med representanter fra offentlige etater og personer med tolkefaglig kompetanse, for eksempel fra tolkenes interesseorganisasjoner. Utvalget bør ha kompetanse og mulighet til å vurdere om innkomne klager er forårsaket av mangelfulle rutiner, dårlig tilrettelegging av situasjonen eller dårlig tolking.

En sanksjonsmulighet bør være at tolker kan fjernes fra Nasjonalt tolkeregister hvis de viser seg ikke å følge retningslinjene for god tolkeskikk.

Hvis IMDi skal kunne ivareta en tilsynsfunksjon, må direktoratet tilføres nødvendige ressurser.