8 Organisering av tolkefeltet i andre land

En del av utvalgets mandat er å se hen til organisering av tolking i enkelte sammenliknbare land.

Utvalget har valgt å beskrive tiltak som er iverksatt på tolkefeltet i EU. I tillegg gis en nærmere omtale av feltet i Danmark, Finland, Island, Sverige, Australia og Storbritannia. Dette er land som det er mest aktuelt for Norge å sammenlikne seg med når det gjelder tolking i offentlig sektor. Utvalget har mottatt skriftlige innspill fra fagmyndigheter og enkelte forskere i de nevnte landene.

Det er ulik tilnærming til tolkefeltet i ulike land. Tilrettelegging for bruk av tolketjenester, i stedet for bruk av venner og familie, er imidlertid jevnt over blitt vanligere de siste årene.

Ifølge Ozolins1 er tre nøkkelkomponenter til stede i de samfunnene som har funnet helhetlige løsninger for tolkefeltet: de har en organisert formidlingstjeneste, en autorisasjonsordning og utdanningsprogrammer for tolker. Gentile et al. fremhever dessuten lønnsforhold som en viktig faktor i utviklingen av tolkefaget innenfor offentlig sektor.2

Ulike faktorer påvirker hvilken tilnærming myndighetene i ulike land velger for å organisere tolkefeltet. Ozolins argumenterer for at fire konstante makrofaktorer, som gjelder for alle land, er med på å definere rammene for tolking i offentlig sektor. Disse faktorene er:

• økende språkmangfold som hele tiden stiller nye krav til kapasitet og organisering

• avhengighet av statlig finansiering som har konsekvenser for kvaliteten på tolketjenestene

• standarder og praksis på feltet som blir bestemt av de offentlige institusjonenes behov og ikke av profesjonen selv

• tverrsektorielle tolkebehov og utfordringer som kommer i konflikt med sektorspesifikk politikkutvikling

I tillegg vil en rekke sidefaktorer i ulik grad påvirke hvordan myndighetene tar tak i utfordringer knyttet til et offentlig tjenestetilbud på flere språk. Holdninger til innvandring kan være med på å bestemme dette. En annen faktor kan være det administrative forholdet mellom lokale og sentrale myndigheter, hvor for eksempel delstater i samme land kan ha ulike bestemmelser på samme felt. Hvordan det offentlige tjenestetilbudet er organisert, og hvorvidt det anses som offentlige myndigheters oppgave å organisere eller føre tilsyn med tjenestene, vil også ha noe å si.3

8.1 EUs rettstolkingsdirektiv

EUs rettstolkingsdirektiv er et resultat av arbeidet med å harmonisere straffeprosessuelle rettigheter i EU. Formålet er å skape gjensidig anerkjennelse av straffesystemene i medlemslandene samt øke tilliten mellom dem.4

EUs rettstolkingsdirektiv er det første i en rekke foranstaltninger som skal fastsette felles EU-standarder i straffesaker.5 En rettferdig rettergang forutsetter at den mistenkte eller siktede forstår hva som blir sagt. Myndighetene plikter å informere om rettigheter og anklager på et språk den mistenkte eller siktede forstår. Dette betyr også at skriftlige dokumenter skal oversettes til et språk den mistenkte eller siktede behersker.

Ifølge rettstolkingsdirektivet skal tolking og oversetting i straffesaker være en gratis tjeneste i alle medlemslandene, hvilket betyr at det er myndighetene som plikter å dekke utgiftene.

Direktivet stiller minstekrav til kvaliteten på tjenestene. Tolking og skriftlig oversettelse av alle dokumenter skal være av en kvalitet som ivaretar individets rettssikkerhet. Hensynet til at individer får utøve sine rettigheter på best mulig måte er gjennomgående i direktivet.

Et annet krav er at medlemslandene skal etablere registre over aktive tolker og oversettere. Registeret skal være lett tilgjengelig for tolkebrukerne, i tillegg til at ansatte i justissektoren skal få nødvendig opplæring i å kommunisere via tolk.

Direktivet setter minimumsstandarder for tolking i justissektorene i EU-landene, men det er opp til hvert medlemsland hvordan dette organiseres ellers. Det åpnes også for bruk av teknologisk utstyr til tolkingen, som for eksempel video- eller telefonutstyr.

Som følge av rettstolkingsdirektivet må medlemslandene gå gjennom sine systemer for kvalifisering og rekruttering av tolker og sette i verk nødvendige tiltak. I noen land, som i Nederland og Belgia, er det lovpålagt å bruke autoriserte tolker, men det er likevel utfordringer knyttet til at det ikke finnes godt nok kvalifiserte tolker på alle språk, og at det ikke er god nok tilgang til kvalifiserte tolker i distriktene. Andre land, som Spania, setter bestilling av tolketjenester ut på anbud uten at myndighetene stiller noen krav til tolkenes kvalifikasjoner og oppfølging av kvaliteten.6

Medlemslandene fikk tre år på seg til å vedta nødvendige lovendringer og administrative tiltak for å oppfylle bestemmelsene i direktivet, men etter at fristen var gått ut 27. oktober 2013 var det bare åtte land som kunne melde at de har fulgt opp direktivet. Ett land ga tilbakemelding om at det ikke er behov for å implementere bestemmelsene. En rapport skal sendes EU-kommisjonen innen 27. oktober 2014.7

Siden strafferetten ikke er en del av EØS-avtalen, trenger Norge verken å implementere eller rapportere på direktivet. Men dersom Norge blir klaget inn for Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg i forbindelse med tolking i straffesaker, må norske myndigheter regne med at direktivet vil bli lagt til grunn som beste praksis eller god standard. Forslagene i rapporten Rett til tolk fra 2005 oppfyller i stor grad bestemmelsene i direktivet.8

8.2 Situasjonen på tolkefeltet i andre sammenliknbare land

Språkmangfold er i dag en realitet i alle EU-land. En kartlegging fra 2006, av 22 EU-land, viste at 458 språk var i bruk.9 Bare i London ble det i 2011 kartlagt 340 språk.10

Ifølge EUs QUALITAS rapport om språksituasjonen i Europa11 er følgende utfordringer felles for de fleste landene når det gjelder tolking:

• tilgang på kvalifiserte tolker i alle språk, til alle tider og på alle steder

• kvalitetssikring og profesjonalisering

• godt nok kvalifiseringstilbud og rammevilkår for tolkene, slik at de beste tolkene velger offentlig sektor som oppdragsgiver

• varierende kvalitet på tolkeregistrene

• konsekvente myndigheter som følger egne retningslinjer til tross for at det kan komme i konflikt med budsjettplaner

Utfordringene bekreftes i en rapport fra en ekspertgruppe om tolking og oversettelse i offentlig sektor avgitt til EU-kommisjonen.12 Ekspertgruppen mener at manglende tilgang til tolketjenester i EU medfører fare for liv og helse for millioner av mennesker og bidrar til å opprettholde sosiale forskjeller.

Oversettelse handler ikke bare om brukerveiledninger, patenter, programvare eller litteratur; og tolking handler ikke bare om overnasjonale organisasjoner, internasjonale relasjoner eller vitenskapelige konferanser. Tolking og oversettelse i offentlig sektor handler om mennesker og har en innvirkning på deres liv. Det er ikke bare et spørsmål om kommunikasjon, men først og fremst om rettigheter. Tolking og oversettelse har avgjørende betydning for menneskerettigheter; retten til å motta hjelp, bli forsvart og få en rettferdig behandling.

Kilde: Special Interest Group on Translation and Interpreting for Public Services – Final Report. European Commission 2011

Ekspertgruppen mener at lovforankring av rett til tolking og oversettelse i offentlig tjenesteyting er nødvendig. Andre tiltak som foreslås er blant annet fjerntolking, bedre rammevilkår for tolkeoppdrag, autorisasjon av tolker og oversettere, egen utdanning for tolking i offentlig sektor og tettere samarbeid mellom offentlige tjenesteytere og tolker og oversettere.

8.2.1 Sverige

Språksituasjonen i Sverige er den som likner mest på situasjonen i Norge. I tillegg til minoritetsspråkene, som har kommet til landet på grunn av innvandringen de siste tiårene, har Sverige også nasjonale minoritetsspråk (samisk, finsk, Tornedal finsk, yiddish og romani).

Organisering

I Sverige finnes det ikke én koordinerende myndighet på tolkefeltet, men Arbetsmarknadsdepartementet har ansvaret for en forskrift om autorisasjon for tolker. Kammarkollegiet13 har ansvar for å autorisere tolkene.14 Myndigheten för yrkeshögskolan15 forvalter midler til finansiering av grunnutdanningen for tolker.16

Forankring i lov, forskrift eller retningslinjer

Statlige og kommunale myndigheter, inklusive rettsvesenet, står for nesten all bruk av tolker. Bruken er nedfelt i en rekke lovtekster,17 men lovtekstene inneholder ingen særskilte krav til tolkenes kompetanse. I den svenske forvaltningsloven heter det:

När en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid behov anlita tolk.

Kilde: Förvaltningslag (1986:223) § 8

SOU 2010: 29 om ny forvaltningslov går inn for en skjerping av bestemmelsen om å bruke tolk fra bør til skal.18

Sverige er forpliktet til å følge EU-regelverket på dette området. Som en konsekvens av implementering av rettstolkingsdirektivet, har Domstolverket utarbeidet retningslinjer som spesifiserer hvilke kvalifikasjoner tolkene bør ha. Disse gjelder fra og med 2014.19

Tolkeregistre, private og offentlige formidlingstjenester

Kammarkollegiet har ansvar for å drifte et tolkeregister, www.tolkregistret.se. Registeret er et innsynsregister med oversikt over tolkenes kvalifikasjoner. Det har ikke bestillingsfunksjoner, men inneholder kontaktinformasjon til omtrent 1 000 statsautoriserte tolker, og i underkant av 300 tolker med grunnutdanning.

Offentlige tjenesteytere innhenter tolketjenester både gjennom tolkeformidlere og ved bruk av tolkeregisteret. Det finnes omtrent 50 offentlige og private tolkeformidlere i Sverige. Markedet domineres av et titalls private formidlingsbyråer.

Staten ved Kammarkollegiet har tegnet en rammeavtale med ni tolkeformidlere for kjøp av tolketjenester. I de fleste tilfeller skaffer offentlige myndigheter tolker gjennom en tolkeformidler de har avtale med innenfor rammeavtalen. Det er stort sett private tolkeformidlere som vinner anbudskonkurransene, men noen få offentlige formidlere er også med i rammeavtalen.20

Det finnes ingen bransjeforening for tolkeformidlerne, men et samarbeidsforum – Tolkservicerådet – som står for noe utdanning og service i de kommunalt eide byråene. Det er omtrent 20 medlemmer i samarbeidsforumet.21

Domstolsverket gjennomgikk i 2010 kvaliteten på tolkingen i domstolene.22 Undersøkelsen viser at de formidlerne som domstolene hadde rammeavtale med, regelmessig ikke var i stand til å levere kvalifiserte tolker i henhold til avtalen. I rapporten foreslås innføring av regler om registrering og tilsyn overfor tolkeformidlere.

Kvalitetssikring av tolkingen

Alle statsautoriserte tolker i Sverige arbeider under tilsyn av Kammarkollegiet. Selv om tolker med grunnutdanning også står oppført i tolkeregisteret, føres det ikke tilsyn med disse, verken av Kammarkollegiet eller annen myndighet. Tolkeautorisasjonen må fornyes hvert femte år. Dette skjer automatisk med mindre man ikke har vært aktiv som tolk i mellomtiden, eller har begått en straffbar handling og blitt anmeldt for det.23

En ny rammeavtale for tolkeformidlingstjenester trådte i kraft 1. november 2013 og løper til og med 31. oktober 2015. I Kammarkollegiets veiledning for avrop er tolkenes satser spesifisert etter kvalifikasjoner. Veilederen er detaljert med klare og tydelige krav til leverandørene av tolketjenester. Blant annet skal den høyest kvalifiserte tolken alltid prioriteres. Leverandørene har rett til et formidlingsgebyr per oppdrag. I prinsippet vil dette kunne bidra til at konkurransen formidlerne i mellom ikke går på bekostning av tolkenes lønn. Det er bare for oppdrag i domstoler og politi at satsene går uavkortet til tolken.24

Rammeavtalen er delt opp i län (fylker), med den hensikt at myndighetene skal benytte seg av tolker som finnes i nærheten og dermed redusere tidsbruk og kostnader i forbindelse med reiser.

Kvalifiseringsløp og sertifisering

Stockholms universitet tilbyr tolkeutdanning i ett språk hvert år (60 studiepoeng), forutsatt at studenten allerede har 60 studiepoeng i det aktuelle språket. Fra 2008 til 2011 har omtrent 20 studenter bestått utdanningen som har vært tilbudt i fire språk. Antallet godkjente studenter per språk har variert fra én til ti. Disse kan søke om autorisasjon uten å måtte avlegge autorisasjonsprøven. I tillegg finnes en felles grunnutdanning for tolker som tilbys ved seks folkehøyskoler og fire studieforbund, enten som et ettårig heltidsstudium eller toårig deltidsstudium. Avsluttet utdanning med godkjent resultat gir et diplom. Siden oppstart i 2006 frem til våren 2011 har 422 elever bestått utdanningen på 32 ulike språk.25

Statsautorisasjon for tolker ble opprettet i 1976. Statsautorisert tolk er en beskyttet tittel, men i realiteten kan hvem som helst jobbe som tolk, og kalle seg tolk, uten å ha tatt en utdanning. Omtrent 6 000 personer jobber som tolk i Sverige, både med og uten formelle kvalifikasjoner.26

Siden 1994 har Kammarkollegiet hatt ansvar for å planlegge og å avvikle autorisasjonsprøvene som er tilgjengelige på 40 språk. I tillegg organiseres autorisasjonsprøver for spesiell kompetanse, som retts- eller medisinsk tolk. Autorisasjonsprøvene utarbeides av et ekspertpanel bestående av lærere, representanter fra justis- og helsesektoren, fagorganisasjoner, tjenesteytere og Myndigheten för yrkeshögskolan. Prøvene er avanserte og er svært vanskelige å bestå for en som ikke har noe tidligere erfaring. Autorisasjonsprøven består av en skriftlig og en muntlig del. Etter bestått skriftlig prøve får man gå opp til muntlig prøve som er et rollespill i ulike tolkesituasjoner. Det blir leid inn skuespillere for å utføre prøven og eksaminatorer som skal vurdere kandidatene.27

Skjermtolking

I rettssaker er hovedregelen at alle parter personlig må være til stede i rettssalen eller der møtet finner sted, jf. rättegångsbalken kap 5, § 10. Domstolen avgjør om det er hensiktsmessig med fjerntolking. Alle domstoler er utrustet med videokonferanseutstyr som kan benyttes til skjermtolking, men domstolene er ikke godt nok tilpasset til denne type tolking. Med den nåværende teknologien er det ikke mulig med simultantolking via skjerm. Dessuten har ikke alle rettssaler utstyret som behøves. Politiet bruker telefontolking i stor grad, men sjelden skjermtolking. Telefontolking benyttes mest i forbindelse med hastesituasjoner hvor det er vanskelig å skaffe en fremmøtetolk.28

Språkbehov

Rundt 200 forskjellige språk snakkes av personer som har innvandret til Sverige. De største språkgruppene er albansk, arabisk, bosnisk, kroatisk, fransk, tysk, gresk, italiensk, kurdisk, persisk, polsk, russisk, serbisk, somali, spansk og tyrkisk.29

Fra januar til september 2011 var det brukt til sammen 38 000 tolketimer fordelt på 80 ulike språk, ifølge tall Statskontoret30 har innhentet fra seks tolkeformidlere. 75 prosent av alle tolketimene foregikk på de ti mest brukte språkene. 90 prosent av timene foregikk på de 20 mest brukte språkene.31

Utfordringer

Selv om det er foretatt vesentlige grep for å rekruttere kvalifiserte tolker er det, ifølge EUs Qualitas prosjekt, en utfordring at det ikke finnes godt nok kvalifiserte tolker i alle språk i Sverige. Dette gjelder særlig i distriktene.32

Statskontoret skriver i rapporten En tolkningsfråga (2012) at det er ønskelig med flere og bedre tolker. Dette betyr at det må tilbys autorisasjonsprøver på flere språk og prøvene må avvikles hyppigere. Men det er, ifølge rapporten, vanskelig å tilpasse utdanningstilbudet til en etterspørsel som endrer seg raskt og hvor prognosene er svært kortsiktige. I tillegg ligger det ingen automatikk i at alle studenter vil fullføre og bestå utdanningen selv om utdanningskapasiteten utvides. En annen utfordring er hvordan bruken av de kvalifiserte tolkene kan effektiviseres.33

Den svenske tolkeformidlingsutredningen34 omtaler manglende kvalitetskontroll ved anbud som et alvorlig problem. Konkurransevridninger oppstår mellom formidlerne fordi bestillerne ikke følger opp tolkekvaliteten med konkrete krav om autorisasjon eller lignende. Formidlerne oppgir ikke navn og kvalifikasjoner på tolkene i sine tilbud og kan derfor oppgi at de har tilgang til autoriserte tolker på flere språk enn det som er reelt.

8.2.2 Danmark35

Organisering

Det finnes ikke ett koordinerende departement eller direktorat på tolkefeltet i Danmark. Hvert fagdepartement har et selvstendig ansvar for tolketjenester i sine sektorer, som Justisministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse. Kommunene har også et selvstendig ansvar for tolk i alle sine tjenester.36

Forankring i lov, forskrift eller retningslinjer

I veiledningen til den danske forvaltningsloven heter det:

Det må antages at følge af bestemmelsen i forvaltningslovens § 7, stk. 1, om vejledningspligten og den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om forvaltningens undersøgelsespligt, at forvaltningsmyndighederne i almindelighed må sikre sig, at de er i stand til at forstå og blive forstået af udlændinge, der retter henvendelse til myndighederne om sager, der skal tages under behandling af myndighederne. Efter omstændighederne må myndighederne således om fornødent stille tolke- og oversættelsesbistand til rådighed for den pågældende.

Kilde: Vejledning om forvaltningsloven https://www.retsinformation.dk/Forms/ R0710.aspx?id=60828 hentet 28.5.2014

En plikt til tolking kan i enkelte tilfeller være fastsatt direkte i lovgivningen eller i internasjonale konvensjoner som Danmark har tiltrådt, slik som sundhedslovens § 50, som omhandler pasienters rettigheter til helsetjenester og tolkebistand dersom helsepersonellet finner det nødvendig. Dessuten innebærer den Europeiske menneskerettighetskonvensjonen rett til tolking i forbindelse med straffesaker. Det er i tillegg utarbeidet en bekendtgørelse om krav til tolke, der anvendes av myndigheder under Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration.37

En tolkeguide38 for saksbehandlere i kommunene ble utarbeidet av Social- og Integrationsministeriet i 2012. Guiden inneholder en rekke anbefalinger og konkrete beskrivelser av hvordan man sikrer god kvalitet i tolkingen.

Danmark har reservert seg mot EU-traktaten del III kapittel V om «area of freedom, security and justice.» Danmark er dermed ikke nødt til å følge bestemmelsene i rettstolkingsdirektivet.39

Tolkeregistre, private og offentlige formidlingstjenester

I Danmark finnes det et register med kvalifiserte tolker og translatører for domstolene og politiet, også kjent som Rigspolitiets tolkeliste.40 Det er Rigspolitiet som har ansvar for drifting av registeret. Ifølge EUs Qualitas prosjekt, er få tolker kjent med registeret og hva det inneholder.41 Registeret er heller ikke offentlig tilgjengelig. Tolketjenester formidles til offentlig sektor både av private tolkebyråer og fra tolker som er ansatt i kommunene.

Tolker kan bli oppført i Rigspolitiets tolkeliste på to måter. Enten ved å oppfylle utdanningskravene om en mastergrad i tolking eller ved at tospråklige sender en søknad til politiet om oppføring.

Mastergrad i tolking gir også direkte statsautorisasjon. De som har en mastergrad i filologi kan føres opp i tolkelisten, men får ikke tittelen statsautorisert tolk. Disse må kunne vise til, eller dokumentere, kompetanse i muntlig dansk, samfunnskunnskap og kjennskap til hvordan rettsvesenet fungerer.

Det koster ingenting å være oppført i registeret og det forutsettes heller ikke at man har erfaring som tolk. For tiden er 3 000 personer registrert i Rigspolitiets tolkeliste, men bare 150 av dem har en formell tolkeutdanning.42

Kvalifiseringsløp og sertifisering

Universitetet i Århus er den eneste institusjonen i Danmark som tilbyr en formell tolkeutdanning. Seks andre universiteter tilbyr språkutdanning i engelsk, fransk, tysk, spansk, arabisk og kinesisk med noe opplæring i skriftlig oversettelse. Disse språkene sammenfaller ikke med de språkene der behovet for tolking er størst.43

Statsautoriserte tolker honoreres med en høyere takst enn tolker uten autorisasjon. Formålet med differensieringen er blant annet å skape insentiver som stimulerer til viderekvalifisering dersom man ikke har en godkjent utdanning som tolk, men likevel utøver yrket. Ellers tilbyr Professionshøjskolen Metropol en akademisk utdannelse for erfarne tolker.

Skjermtolking

Danske myndigheter arbeider med å øke bruken av skjermtolking på sykehus og samtidig innhente erfaringer om potensialet for bruk av slik tolking flere steder. Skjermtolkingsprosjektet44 sikter på å høste både økonomiske og kvalitetsmessige gevinster, blant annet:

• mer effektiv ressursanvendelse og redusert reisetid for tolkene

• økt tilgjengelighet på kvalifiserte tolker ved akutt behov og ved sjeldne språk

• økt nøytralitet fordi det blir mindre sannsynlig at tolken og pasientene kjenner hverandre

Per 1. januar 2014 har alle fem regioner i Danmark oppnådd prosjektets tekniske utbredelsesmål om at skjermtolkning kan gjennomføres på 90 prosent av alle relevante sykehusavdelinger.

Ifølge Den nationale strategi for digitalisering af sundhedsvæsenet 2013–2017, fører bruk av skjermtolking til at tolkesituasjonen oppleves mer profesjonell, blant annet på grunn av avstanden til tolken. Dette bidrar til å styrke tilliten mellom pasient og lege og skaper dermed grunnlag for mer åpne samtaler, flere presise diagnoser og medisinering og bedre behandlingsforløp for pasienter som i utgangspunktet kan være særlig utrygge i møte med helsevesenet. Som en konsekvens av skjermtolkingsprosjektet har antallet uteblivelser på avdelingen blitt halvert.45

Språkbehov

I 2013 var det, i Danmark, størst behov for tolker i arabisk, somali, urdu, pashto, persisk, tyrkisk, rumensk, russisk og engelsk (primært som annet eller tredjespråk).46

Utfordringer

En rapport om tolking i det danske rettssystemet47 viser til at rettssikkerheten står i fare når tolkene som brukes av domstolene ikke er kompetente nok. Ifølge rapporten mangler 80 prosent av tolkene som benyttes tolkeutdanning. Det er opprettet et utvalg i det danske Justitsministeriet som skal analysere tolkefeltet på Justitsministeriets område (domstoler, politi og utlendingsfeltet).48

Ifølge en rapport om språkpolitiske utfordringer for Danmark er fremmedspråkfagene i en dyp krise. Dette gjelder også utdanning av tolker til offentlig sektor.49 Flere fagpersoner har pekt på at det er et kontinuerlig behov for å styrke kvaliteten på tolketjenestene, fordi det fremdeles er mange ukvalifiserte utøvere som verken har tolke- eller språkutdanning.

I en kronikk i Politiken i 201250 viser forfatterne til manglende kvalifiseringsmuligheter og dermed for få kvalifiserte tolker, manglende testing, kvalitetssikring og oppfølging av tolkene, manglende retningslinjer for god tolkeskikk og dårlige arbeidsbetingelser for tolkene.

8.2.3 Finland51

Organisering

All anskaffelse av tolketjenester i Finland skjer gjennom anbudskonkurranser. Utover dette finnes det ingen form for sentral koordinering av feltet.52

Forankring i lov, forskrift eller retningslinjer

Rett til tolking i Finland er ivaretatt gjennom lov om offentlig forvaltning, integreringsloven samt lovgivningen som oppfyller bestemmelsene i rettstolkingsdirektivet som trådde i kraft 1. januar 2014.53

I den finske forvaltningsloven heter det:

Myndigheten skall ordna tolkning och översättning, om en person inte behärskar det språk som enligt språklagen (423/2003) skall användas vid myndigheten eller om han eller hon på grund av hörsel-, syn- eller talskada inte kan göra sig förstådd (…)

Kilde: Förvaltningsprocesslag, kap. 13, §77

Den finske språkloven regulerer retten til å bruke de nasjonale språkene svensk og finsk, og rett til tolkebistand ved behov.54 Det finnes også et regulativ fra det tidligere Arbeidsdepartementet om organisering av tolketjenester til innvandrere og asylsøkere samt refusjon av tolkeutgifter.

Finland har også en samisk språklov. I kap 4, § 19 står det:

När samiska med stöd av denna lag används vid muntlig behandling av ett ärende skall myndigheten försöka se till att ärendet handläggs av en anställd som kan samiska. Finns det inte hos myndigheten någon sådan samisktalande anställd som kan handlägga ärendet, skall myndigheten ordna avgiftsfri tolkning, om den inte själv sköter tolkningen.

Kilde: Samisk språklag, kap. 4, §19

Tolkeregistre, private og offentlige formidlingstjenester

Det finnes i dag ikke et offentlig godkjent register over tolker, men Finlands Tolk- och översättarförbund har en liste over sine medlemmer, der tolkenes kvalifikasjoner er offentliggjort. Forbundet formidler ikke tolker, men bestillerne kan ta direkte kontakt med tolkene.

Det finnes åtte kommunale tolkesentraler i Finland. Tolkesentralene betjener først og fremst myndigheter som er i kontakt med innvandrere, og formidler sjelden tolking mellom nasjonalspråkene svensk og finsk. Flere kommersielle formidlingsbyråer opererer også på det finske tolkemarkedet.

Statsforvaltningen har konkurranseutsatt tolketjenestene og valgt noen formidlingsbyråer som primært skal brukes. Også enkelte av de kommunale tolkesentralene har blitt valgt ut etter anbudsrunden og kan dermed formidle tolker til både statlige og kommunale myndigheter. I konkurranseutsettingen er det tatt høyde for vakttjeneste for krise- og beredskapssituasjoner, og de fleste tolkeformidlere, både kommunale og private tjenesteytere, har en vakttelefon for hasteoppdrag. Noen etater bestiller også tolketjenester direkte fra tolkene.

Kvalitetssikring av tolkingen

Det er opp til hver enkelt formidler å kvalitetssikre og å evaluere tolkene de formidler. Ved konkurranseutsetting utarbeider bestilleren et sett av kriterier for tolker. Kriteriene omfatter utdanning og ansiennitet. Hvordan disse følges opp, er ikke kjent. De kommunale tolkesentralene tilbyr offentlig ansatte opplæring i bruk av tolk, men kursene er ikke obligatoriske.

Kvalifiseringsløp og sertifisering

Tolking inngår i oversetterstudier i varierende omfang ved flere finske universiteter. Det er da en del av et magisterstudium og kan som regel kun gjennomføres i noen større europeiske språk som engelsk, tysk, fransk, italiensk, spansk, russisk og svensk. Noen yrkeshøgskoler tilbyr også tolkeutdanning. Språkene det undervises i varierer fra år til år, etter vurdert behov i samfunnet.

Det er utviklet en såkalt fristående yrkesexamen för kontakttolk og en mer krevende specialyrkesexamen för rettstolk. Frittstående yrkeseksamener er et system som godkjenner personers yrkeskompetanse, uavhengig av om kunnskapen er ervervet gjennom arbeidserfaring, studier eller på andre måter. Både næringslivet og det øvrige arbeidslivet bidrar til planlegging, organisering og evaluering av yrkeseksamenene.55 I praksis er det vanskelig å bestå eksamen uten noe opplæring i forkant. Opplæringstilbudet til frittstående eksamen blir konkurranseutsatt med noen års mellomrom. Ofte er det utdannings- og utviklingssentre ved universiteter eller høyskoler som står for opplæringstilbudet. Tolkesentralene har sine egne kurs og egen opplæring for sine tolker, spesielt i de språkene som ikke inngår i det formelle undervisningssystemet.

Skjermtolking

Bruk av skjermtolking er ikke særlig utbredt i Finland. Hovedstadsregionens tolkesentral anslår at cirka 5 prosent av alle tolkeoppdrag gjennomføres ved bruk av skjermtolking. Bruk av telefontolking er mer vanlig, spesielt i Nord-Finland, hvor det er lange avstander.

Språkbehov

Behovet for tolking er økende, delvis på grunn av økende innvandring, men også på grunn av økt bevissthet om tolking hos myndighetene. For tiden er det god tilgang på russiske tolker, der behovet er stort. Det kan til tider være vanskelig å finne tolker i arabisk og somali samt rumensk og bulgarsk. Spesielt få tolker er det i burmesisk og i kinyarwanda.

Utfordringer

Finske myndigheter anser kvalitetssikring av tolkingen og oppfylling av krav i rettstolkingsdirektivet (2010/64/EU) om et offentlig tolkeregister som de største utfordringene på tolkefeltet.

8.2.4 Island56

Organisering

Så langt utvalget kjenner til, er det ikke noen offentlig myndighet som har overordnet administrativt eller faglig ansvar for tolkefeltet på Island.

Forankring i lov, forskrift eller retningslinjer

På Island er tolking i offentlig sektor delt i to kategorier. Tolking i retten og tolking i andre deler av offentlig sektor som helse og skole. Bare tolking i retten er forankret i lov og forskrifter.57

Tolkeregister, private og offentlige formidlingstjenester

Rikiskaup (Statens innkjøpsavdeling) konkurranseutsetter tolketjenestene og det er bare private formidlingsbyråer som deltar i disse konkurransene. Island har verken en offentlig tolketjeneste eller et elektronisk tolkeregister med oversikt over tolkene i landet og deres kvalifikasjoner. Tolker blir formidlet til privat sektor gjennom private tolkebyråer som har en rammeavtale med Rikiskaup.

Kvalitetssikring av tolkingen

Myndighetene har ingen måte å kontrollere eller kvalitetssikre tolkingen på. Private formidlingsbyråer tilbyr offentlige tjenesteytere opplæring i bruk av tolk i form av noen gratis kurs, men myndighetene pålegger ikke de ansatte å delta i denne opplæringen.

Kvalifiseringsløp og sertifisering

For tiden tilbys det ingen form for utdanning til tolker i offentlig sektor. Tidligere eksisterte det en 3-årig utdanning på bachelornivå. Denne ble lagt ned grunnet få studenter og lav finansiering. I stedet ble det opprettet et deltidsstudium i offentlig regi med varighet på halvannet år. Dette ble også lagt ned av samme årsaker som det første tilbudet. I dag er det de private tolkebyråene som er ansvarlige for opplæring av tolker, men det er ingen krav til kompetanse eller kvalitet fra offentlige myndigheters side.

Skjermtolking

Skjermtolking blir nesten ikke brukt, men telefontolking benyttes både i akuttsituasjoner og i tilfeller der tolken får en altfor lang reisevei.

Språkbehov

Det er, ifølge informasjonen utvalget har mottatt, vanskelig å fastslå hvilke språk det er mest behov for tolker i, men den økte polske arbeidsinnvandringen, og flyktninginnvandringen fra Afghanistan, krever flere tolker i polsk og farsi. De fleste tolkene på Island tolker i engelsk.

Utfordringer

Ifølge det islandske Velferdsdepartementet er de største utfordringene på tolkefeltet knyttet til kvalitetssikring av tolkene i offentlig sektor, utdanning av tolkene og manglende retningslinjer både for tolkene og tjenesteyterne. I tillegg er det et underskudd på tolker i noen språk. Dette fører til utfordringer i forbindelse med habilitet, fordi tolkene kan ha forbindelser til tjenestemottaker.

8.2.5 Australia58

Likeverdige offentlige tjenester til en mangfoldig befolkning (Multicultural Access and Equity) er et sentralt mål i australsk inkluderingspolitikk. Alle i befolkningen skal, uavhengig av kulturell og språklig bakgrunn, ha lik tilgang til offentlige tjenester. Tjenestene skal være rettferdige, enkle å bruke, lette å få tilgang til og sensitive for språklige og kulturelle forskjeller. Australia har en lang innvandringshistorie, og behovet for tolk ble derfor fanget opp tidlig.

Organisering

Det er ikke ett enkelt departement som er ansvarlig for tolketjenester i Australia. Hver sektor/tjeneste har et selvstendig ansvar for bestilling og bruk av tolker.

Department of Immigration and Border Protection (DIBP) har det administrative ansvaret for The National Translation and Interpreter Services (TIS National). Dette er en egen enhet innenfor DIBP.

Department of Social Services (DSS) ble opprettet i 2013. Centrelink er en tjeneste administrativt knyttet til DSS og er sannsynligvis den største arbeidsgiveren for tolker i offentlig sektor i Australia.59

Tolker sertifiseres av det offentlige organet National Accreditation Authority for Translators and Interpreters (NAATI).

Forankring i lov forskrift eller retningslinjer

I mars 2013 publiserte The Commonwealth of Australia nasjonale retningslinjer for multikulturelle språktjenester,60 der det blant annet oppfordres til bruk av tolker som er godkjente av NAATI.

Anbefalingen om bruk av godkjente tolker følger av en rekke lover og retningslinjer61 og er iverksatt for at offentlige ansatte skal være i stand til å gjennomføre sine oppgaver og oppfylle sine plikter.

Tolkeregister, private og offentlige formidlingstjenester

En oversikt over godkjente tolker i Australia finnes på NAATIs elektroniske søkeregister på www.naati.com.au. Alle som er oppført i dette registeret får utstedt et ID-kort som bekrefter deres kvalifikasjoner. Foreningen Australian Institute of Translators and Interpreters (AUSIT) har et tilsvarende register over sine medlemmer på www.ausit.org.

Begge registrene blir ofte benyttet i krise- og beredskapssituasjoner for å søke opp tolker. I tillegg fører australske akuttinstanser gjerne egne lister over kvalifiserte tolker som de kontakter ved behov.

Offentlige formidlingstjenester finnes både på nasjonalt, delstats- og lokalt nivå. På nasjonalt nivå tilbyr The National Translation and Interpreter Services (TIS) tolketjenester 24 timer i døgnet hver dag hele året. Hovedformålet med TIS er å tilrettelegge for likeverdige offentlige tjenester til den australske befolkningen gjennom telefontolking og fremmøtetolking.62 De offentlige brukerne må betale for tjenesten. Unntatt er: private leger, ideelle og frivillige organisasjoner, nødetater, medlemmer av parlamentet, lokale myndigheter, fagforeninger og apotek.

Det australske sosialdepartementet, Department of Human Services (DHS), har egenregi på tolkeformidling til sosiale tjenester. DHS har leid inn om lag 3 000 tolker og formidler daglig rundt 1 000 tolkeoppdrag. De fleste oppdragene er hasteoppdrag som formidles gjennom et automatisk telefonsystem driftet av DHS. Opplysninger om brukernes foretrukne språk finnes i DHS sine kunderegistre. Denne informasjonen blir brukt av ansatte til å identifisere hvilke brukere som trenger tolk, og hvilket språk man skal finne tolk i. I tillegg til innleide tolker har DHS også tospråklige ansatte som kan betjene brukere direkte på et annet språk, uten bistand av en tolk.63

Et eksempel på en offentlig formidlingstjeneste på delstatsnivå finnes ved Communities Relations Commission (CRC). CRC er en offentlig etat som gir råd til delstatsregjeringen i New South Wales i flerkulturelle spørsmål. CRC formidler tolke- og oversettertjenester til offentlig sektor i 106 språk og dialekter.64 600 tolker er tilknyttet formidlingstjenesten. Alle er godkjente av NAATI og leverer tolketjenester 24 timer i døgnet året rundt. CRC har et eget online-bookingsystem hvor ulike aktører som tolker og tolkebestillere har differensiert tilgang.65

Det finnes også mange private tolkeformidlere som leverer tjenester til det offentlige, og det er flere eksempler på offentlige etater som har driftsutsatt tjenesten til private foretak.

Kvalitetssikring av tolkingen

Det finnes ingen tilsynsinstans i Australia som evaluerer tolkingen i etterkant av et oppdrag, men NAATI behandler klager på tolker som de har sertifisert. I verste fall kan tolkene miste sertifikatet og mulighet til oppføring i NAATIs tolkeregister. Fra og med 2007 må alle tolkene fornye sin sertifisering hos NAATI hvert tredje år, forutsatt at de oppfyller alle aktivitets- og kompetansekrav.

Offentlig ansatte er ikke lovpålagt opplæring i kommunikasjon via tolk, men NAATI tilbyr en workshop i bruk av tolk for interesserte mot en deltakeravgift. The National Translation and Interpreter Services har også utviklet DVD-er med opplæring i bruk av tolk som er tilgjengelige på deres nettsider.66

Kvalifiseringsløp og sertifisering

Det tilbys både bachelor- og masterutdanninger i tolking på universitetsnivå i Australia. Yrkesutdanning er også et alternativ. Etter endt utdanning må tolkene søke NAATI om sertifisering basert på deres faglige bakgrunn og erfaringer. De ulike utdanningsinstitusjonene får emnene eller kursene sine godkjent av NAATI i forkant, og dersom kurset er NAATI- godkjent får de ferdigutdannede tolkene et anbefalingsbrev fra sine utdanningsinstitusjoner som dokumentasjon. I språk der det ikke finnes utdanning er NAATIs språktesting ofte den eneste muligheten for kvalifisering.

NAATI tilbyr sertifisering i seks ulike kategorier basert på tolkenes dokumenterte kvalifikasjoner og erfaring. Tolkene kan enten ta en NAATI test de må bestå, dokumentere at de har bestått utdanning som er godkjent av NAATI (enten i Australia eller i utlandet), dokumentere at de er godkjente medlemmer av en tolkeforening eller dokumentere utmerkede tolkeferdigheter.67

Tolk er ingen beskyttet eller lovregulert yrkestittel i Australia.

Skjermtolking

Skjermtolking blir i noen tilfeller benyttet av politi og domstoler, men dette er heller unntaket enn regelen. Det nødvendige tekniske utstyret er enda ikke tilgjengelig for å kunne gjennomføre skjermtolking i stor skala i Australia. Telefontolking blir derimot brukt i større grad.

Språkbehov

Utviklingen de siste tre årene viser at tolkebehovet i de ti mest brukte språkene har vært stabilt med noen små variasjoner i antall etterspurte oppdrag per språk.

Utfordringer

De største utfordringene på tolkefeltet i Australia er, ifølge NAATI, at myndighetene ikke følger egne retningslinjer for tolkebruk dersom retningslinjene kommer i konflikt med budsjettplanleggingen. I stedet for å vektlegge kvalitet, som er vanskelig å måle, vektlegges prisen på tjenestene. På denne måten får de tolkene som er villige til å ta dårligst betalt oppdragene. Disse tolkene har ofte lave kvalifikasjoner.

Erfaringen i Australia – som mange andre steder – er at lederforankring er essensielt for at offentlig forvaltning skal etterspørre bedre kvalitet på tolketjenestene. Ledelsen må vise at de mener alvor og gi opplæring til alle ansatte i kommunikasjon via tolk samt vekte kvalitet mer enn pris i utforming av anbudskonkurransene.

8.2.6 Storbritannia

Organisering

Ifølge informasjon sendt til utvalget fra britiske ressurspersoner på tolkefeltet koordineres dette området i liten grad av sentralforvaltningen.68 Det er stort sett private aktører som formidler tolketjenester. Myndighetene har heller ikke en koordinerende rolle i justissektoren, på tross av EU-regelverket som omhandler tolking i rettssaker.69

Forankring i lov, forskrift og retningslinjer

I rettssystemet i Storbritannia er rett til tolk nedfelt i både nasjonale og internasjonale lover. Rett og plikt til tolking på helse- og sosialfeltet er i mindre grad lovregulert. I denne og andre sektorer vurderes bruk av tolk i sammenheng med generell lovgivning (for eksempel Race Relations Act og Equalities Act).70

Tolkeregistre, private og offentlige formidlingstjenester

Det finnes et offentlig tolkeregister, The National Register of Public Service Interpreters (NRPSI), som inntil våren 2011 var knyttet til interesseorganisasjonen for språkutdannede, Chartered Institute of Linguists. I dag er registeret et selvstendig organ, registrert som en frivillig organisasjon. I overkant av 2 000 tolker i omtrent 100 språk står oppført i registeret. Registeret utsteder ID-kort til tolkene som står oppført der.71

Kilde: http://www.nrpsi.org.uk/for-clients-of-interpreters/interpreters-id-card.html hentet 23.6.2014

Tolkene i The National Register of Public Service Interpreters får hvert år nytt ID-kort med bilde som bevitner identitet, språk og utløpsdato. Ved å taste registreringsnummer på registerets hjemmeside kan kunden verifisere opplysningene. Oppføring i NRPSI har et årlig gebyr på 198 pund.72

Tolkeformidling skjer både gjennom private byråer, offentlige tolketjenester som WITS73, ikke-kommersielle leverandører som Cintra74 eller gjennom direkte kontakt med tolkene som er oppført i NRPSI.

Nasjonale retningslinjer for bruk av tolk i straffesaker anbefalte frem til 2011 at det primært skulle benyttes tolker som var oppført i NRPSI. I 2011 besluttet det britiske Justisdepartementet å konkurranseutsette tolketjenestene. Tolkeformidlingsbyrået Capit Translation and Interpreting vant konkurransen om en fireårskontrakt og står i dag for anskaffelsen av tolker til den britiske justissektoren. Formidlingsbyrået har ansvar for alt fra å sjekke tolkenes kvalifikasjoner til behandling av klager på utført tolking. Formidlingsbyrået bruker ikke NRPSI, men har egne lister over tolker. Denne endringen har, ifølge EUs QUALITAS rapport om språksituasjonen i Europa,75 ført til dårligere kvalitet på tolkingen i domstolene. Mange tolker er ikke tilfredse med de nye rammevilkårene og boikotter derfor formidlingsbyrået.76

Ifølge en rapport fra House of Commons77 klarte ikke Capita Translation and Interpreting å formidle det etterspurte antallet tolker i 2012 og 2013, og kvaliteten på tolketjenestene var ikke tilfredsstillende. Den britiske justiskomiteen har kritisert Justisdepartementet for anbudsutsettingen, som ble gjennomført på tross av anbefalinger om å la være fordi endringene kom til å få konsekvenser for kvaliteten på tolkingen.

Leder av justiskomitéen i House of Commons uttalte følgende under behandlingen av saken:

The Ministry of Justice’s handling of the outsourcing of court interpreting services has been nothing short of shambolic. It did not have an adequate understanding of the needs of courts, it failed to heed warnings from the professionals concerned, and it did not put sufficient safeguards in place to prevent interruptions in the provision of quality interpreting services to courts.78

Kilde: The Chair of the Committee, Sir Alan Beith, MP

Det som skulle være et innsparingstiltak, viste seg å gi utslag i mange avlysninger, forsinkelser og feil i en del saker. Departementet har i etterkant av kritikken hatt tett oppfølging av byrået, og tatt initiativ til samtaler med tillitsvalgte og representanter i de profesjonelle tolkemiljøene for å stimulere til at kvalifiserte tolker tar oppdrag i sektoren.

Kvalitetssikring av tolkingen

Retningslinjer for bruk av tolk i offentlig sektor i Storbritannia varier alt ettersom hvilken tjeneste det gjelder. Ikke alle offentlig ansatte får opplæring i kommunikasjon via tolk, men det har vært tydelige forbedringer der dette har vært et tilbud til de ansatte.79

NRPSI har mange kvalifikasjonskriterier som må være oppfylt før tolkene kan oppføres i registeret. Registeret behandler også klager på tolkene som står oppført der. Brudd på retningslinjene kan medføre utestenging av tolken fra registeret.80

Kvalifiseringsløp og sertifisering

Sertifisering som tolk i offentlig sektor gis i Storbritannia ved Institute of Linguists Educational Trust.81 Eksamen består av fem moduler og kostet i 2013 til sammen 625 pund. Diploma in Public Service Interpreting (DPSI) gis etter bestått eksamen. Det finnes også masterprogrammer i tolking og oversettelse ved flere høyskoler og universiteter.82

Skjermtolking

Skjermtolking er ikke særlig utbredt i Storbritannia, men det er gjort noe forskning83 på fjerntolking ved hjelp av videokonferanseutstyr.

Språkbehov

Et bredt spekter av språk snakkes i de fleste byområder og i økende grad i distriktene, med tilstrømningen av arbeidsinnvandrere. Folketellingen for 2011 viste at over 100 språk ble brukt på daglig basis i kommunene i Stor-London. 22 prosent (1,7 millioner) oppga at engelsk ikke var deres første språk. 32 0000 oppga at de ikke kunne snakke engelsk i det hele tatt.84

Ifølge innspill fra Ann Corsellis, Vice Chairman of Council of the Chartered Institute of Linguists, er det vanskelig å gi sikre prognoser om det fremtidige tolkebehovet i Storbritannia og hvilke språk som vil ha høyest etterspørsel. Cintra oppgir at blant deres tolkeoppdrag i 2011 og 2012 var de ti mest etterspurte språkene de samme begge årene.85

Utfordringer

De største utfordringene på tolkefeltet i Storbritannia er, ifølge Corsellis, blant annet knyttet til mangel på ressurser, lederforankring og gode rammevilkår for tolkene. Det er ønskelig at det etableres instanser i offentlige etater som bare fokuserer på tjenesteyting i flerspråklige kommuner/miljøer.86

Etter flere års erfaring med anbudskonkurranser kan blant annet Cintra bekrefte at kvalitet generelt blir nedprioritert, eller ikke konkret definert som krav, når tolketjenestene settes ut på anbud.87

8.3 Oppsummering

Informasjonen utvalget har innhentet om tolkefeltet i sammenliknbare land viser at mange av utfordringene på feltet er felles. Økt migrasjon har ført til et økende språklig mangfold i alle land og tvinger offentlige myndigheter til å ta stilling til hvordan de skal tilrettelegge tjenestene for å kunne kommunisere med sine innbyggere.

Ingen land har funnet den optimale løsningen for å dekke behovet for tolk, men innspillene til utvalget viser at anbudsutsetting av tolketjenester er problematisk i alle land. En godt organisert formidlingstjeneste, gode utdanningsmuligheter, autorisasjonsordninger og registre over kvalifiserte tolker blir fremhevet som nødvendige tiltak.

I samtlige land utvalget har mottatt innspill fra, er det bare i justissektoren at det eksisterer en plikt til å bruke tolk. Plikten er nedfelt både i nasjonale lover og i internasjonale konvensjoner som landene har tiltrådt. Helse- og sosialsektorene er ikke like prioritert, selv om behovet her kan være like stort og minst like alvorlig som i justissektoren. Utvalget har merket seg anbefalingen fra EU-kommisjonens ekspertgruppe om lovforankring av tolketjenester i offentlig sektor.

Kvalifiseringsløpene varierer fra høyere utdanning på master- og bachelornivå til ikke-poenggivende kurs ved lavere utdanningsinstitusjoner. Flere steder er det de ulike språkenes status, og ikke språkbehovet, som er førende for om det gis utdanning på høyere nivå. Det er for eksempel vanligere med tolkeutdanning på universitetsnivå for europeiske språk (hvor det allerede gis språkundervisning slik som fransk, engelsk, russisk, spansk, italiensk, tysk). Det er ofte ikke disse språkene det er størst behov for tolk i. Mange steder er tolkeutdanning i andre språk – der det er størst behov – gitt i form av kurs som ikke er studiepoenggivende, som en praktisk opplæring for å imøtekomme et udekket behov. En fordel med det norske systemet er at vi har samme utdanningsnivå for alle språk.

Utvalget merker seg utviklingen i Sverige med interesse, og anbefaler at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, eventuelt IMDi, innhenter ytterligere informasjon om svenske myndigheters erfaringer med regulering av anbudsutsettingen og standardiserte satser for tolkene.

Utvalget mener at ID-kort for tolkene i Nasjonalt tolkeregister bør innføres, slik praksis er i Storbritannia og Australia, jf. kapittel 10.

Hovedutfordringene i alle landene utvalget har hentet informasjon fra, er i hovedsak knyttet til kvalitetssikring av tolketjenestene. Australia ser ut til å ha kommet lengst på dette området, med mange kvalifiseringsmuligheter for tolkene og offentlig organiserte formidlingstjenester. Australias erfaringer bør være av interesse for norske myndigheter å se nærmere på.