15 Sikkerhet og beredskap

Ifølge mandatet skal utvalget i sine forslag ta høyde for sikkerhets- og beredskapsmessige forhold.

Det er flere sikkerhetsmessige aspekter knyttet til tolking i offentlig sektor. Som beskrevet i kapitlene om sektorenes bruk av tolk, kan tolking ha betydning både for den enkeltes sikkerhet og for trygghet i samfunnet generelt. At tolken er pålitelig vil også ha en sikkerhetsmessig betydning. På noen områder vil sikkerhetsklarering av tolker være nødvendig, jf. kapittel 11. I dette kapittelet vil vi primært se på tolking i krise- og beredskapssituasjoner.

15.1 Nasjonale prinsipper for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid

De overordnende prinsippene om ansvar, nærhet, likhet og samvirke ligger til grunn for alt samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid.1 Ansvarsprinsippet innebærer at den etat som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for å håndtere ekstraordinære hendelser på området. Likhetsprinsippet betyr at den organisasjonen man opererer med til daglig skal være mest mulig lik den organisasjonen man har under kriser. Nærhetsprinsippet innebærer at kriser organisatorisk skal håndteres på lavest mulig nivå.2 Samvirkeprinsippet stiller krav til at myndighet, virksomhet eller etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering.3

Beredskap kan defineres som planlegging og forberedelser av tiltak for å begrense eller håndtere kriser eller andre uønskede hendelser på best mulig måte.4

I arbeidet med sikkerhet og beredskap er planlegging, informasjon og kommunikasjon sentrale virkemidler. God kommunikasjon i en krisesituasjon er avgjørende for interne og eksterne målgruppers opplevelse av situasjonen.5

Krisekommunikasjon handler om å gi innbyggere rask og konkret informasjon som gjør dem i stand til å håndtere en uønsket hendelse best mulig. Kommunikasjonen skal synliggjøre ansvarsforhold, myndighetskoordinering og opplyse hvor berørte kan få ytterligere informasjon og eventuelt hjelp og støtte. God krisekommunikasjon forutsetter forberedelse, jevnlige øvelser og evaluering i etterkant av reelle hendelser.6 Etter kringkastingsloven § 2-4 plikter kringkastere å sende meldinger fra statsmyndigheter når de har vesentlig betydning.7

Det er et viktig prinsipp at kommunikasjon mellom myndigheter og befolkning tar hensyn til mangfoldet i samfunnet. Det betyr at myndighetene skal vie oppmerksomhet til alle berørte grupper, og deres behov og forutsetninger, når kommunikasjonsstrategien utformes.8

Kommunikasjon med, og informasjon til, befolkningen i krisesituasjoner er tema i flere stortingsmeldinger som redegjør for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.9 Informasjon og kommunikasjon er også sentrale temaer i stortingsmelding om brannsikkerhet og sentral krisehåndtering i etterkant av flodbølgekatastrofen i Sør-Asia.10

Bruk av tolk, oversatt materiale eller egne tiltak for å nå ut til de deler av befolkningen som ikke snakker norsk, er ikke omtalt i noen av meldingene.

Tolking i krisesituasjoner kan både handle om informasjon til den delen av befolkningen som ikke forstår norsk og kommunikasjon med enkeltpersoner som er sentrale i en krise. Det er mulig å forestille seg både ulykker eller naturkatastrofer der det er behov for å nå ut med informasjon til hele befolkningen, og gisselaksjoner eller terroraksjoner der bruk av tolk er nødvendig for å kunne kommunisere med mulige gjerningspersoner.

15.1.1 Ansvarsdeling

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har en generell samordningsrolle for samfunnssikkerhet og beredskap i sivil sektor. Departementet skal gjennom sin samordningsrolle sikre et koordinert og helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorgrenser.11 JD skal være fast lederdepartement i sivile nasjonale kriser, dersom Kriserådet12 ikke bestemmer noe annet.13

En følge av ansvarsprinsippet er at det departementet som er mest berørt av en krise får et hovedansvar for å koordinere håndteringen av krisen, herunder samordne krisestyringen på departementsnivå. Utpeking av et lederdepartement medfører ikke endringer i det konstitusjonelle ansvarsforhold. Alle departementene beholder derfor ansvar for sine respektive ansvarsområder.14

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) understøtter Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle, og er på vegne av departementet fag- og tilsynsorgan på det sivile samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Direktoratets koordinering skal legge grunnlaget for et godt og helhetlig forebyggende arbeid og gode beredskapsforberedelser innenfor offentlig forvaltning og samfunnskritisk virksomhet.15

Den organisasjonen som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, har også ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for å håndtere ekstraordinære hendelser på området.16 Dette ansvaret omfatter også å planlegge hvordan funksjoner innenfor eget ansvarsområde skal kunne opprettholdes og videreføres dersom det inntreffer en ekstraordinær hendelse.17

Kommunene har et generelt og grunnleggende ansvar for ivaretakelse av befolkningens sikkerhet og trygghet innenfor sine geografiske områder.18 Enhver uønsket hendelse stiller berørte lokalsamfunn overfor utfordringer, og en rekke oppgaver er lagt til kommunene for å sikre god oversikt over risiko og sårbarhet, godt forebyggende arbeid og nødvendig beredskap og håndteringsevne. Kommunene skal iverksette tiltak for å beskytte befolkningen, og sørge for å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner under kriser og katastrofer. En god kommunal beredskap er en grunnleggende forutsetning for en god nasjonal beredskap.19

Kommunene har et ansvar for alle som til enhver tid oppholder seg i kommunen. Dette gjelder ikke bare de som har fast bopel i kommunen, men også de som oppholder seg der for kortere perioder. Kommunene må i sitt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap ta høyde også for denne gruppen mennesker.20

Kommunene skal sørge for tilstrekkelig helseberedskap, nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester til befolkningen under kriser. De som har ansvaret for helse- og sosialtjenesten har en lovbestemt plikt til å utarbeide beredskapsplanverk for å verne om liv og helse samt bidra til nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester.21

Fylkesmannen skal samordne samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i fylket,22 og spiller en viktig rolle som pådriver for et systematisk og samordnet samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på regionalt og lokalt nivå, og som bindeledd mellom sentrale og lokale myndigheter. Fylkesmannen skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i fylket samt ha oversikt over, og samordne, myndighetenes krav og forventninger til kommunenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Fylkesmannen skal videre samarbeide med viktige samfunnsaktører regionalt.23

15.2 Kommunikasjon i forebygging, krise- og beredskapsarbeid

Et av prinsippene i Statens kommunikasjonspolitikk er at alle offentlige etater må sørge for at relevant informasjon på deres saksområder når frem til alle berørte. I enkelte tilfeller er det tilstrekkelig at informasjonen bare gjøres tilgjengelig, slik at innbyggerne selv kan gjøre seg kjent med den, men slike tilfeller hører til unntakene. Som regel vil det være behov for en mer målrettet innsats for å nå målgruppene. Personer har forskjellige behov og ulike forutsetninger for å kunne motta informasjon. Det må tas hensyn til blant annet språk, kultur, funksjonsevne, manglende kompetanse og tilgang til digitale kanaler.24

For å nå frem til innvandrerbefolkningen med statlig informasjon, skal den enkelte virksomhet vurdere om det er tilstrekkelig å oversette til engelsk, eller om det i tillegg er behov for oversettelse til andre fremmedspråk. I saker hvor det er språkbarrierer, må statlige virksomheter vurdere bruk av tolketjenester for å sikre god kommunikasjon.25

15.2.1 Kanaler og mangfold

DSB anbefaler at det, etter en vurdering av målgrupper og budskapsutforming, bør gjøres en vurdering av hvilke kanaler som i størst grad kan nå frem til målgruppen. Kanalvalg må tilpasses det som kjennetegner målgruppen og budskapet som skal formidles. Viktige spørsmål ved valg av kanaler er blant annet hvem som nås ved valg av kanal, hvem som ikke nås og hvorvidt budskapet kan endre karakter på grunn av kanalvalg. Ved å satse på én kanal kan en risikere en potensiell skjevhet i informasjonstilfanget hos den enkelte. Myndighetene bør derfor gjøre en vurdering av hvorvidt satsning på én kanal vil kunne bidra til, eller forhindre, en skjevhet i befolkningens muligheter for å nå informasjonen. Kanalvalgene må også ses opp mot de ulike gruppers mulighet for å kunne gi tilbakemeldinger (toveiskommunikasjon).26

I en rapport om kommunikasjon og risikogrupper for brann påpeker DSB at mesteparten av informasjonen om brannsikkerhet, særlig fra sentralt hold, er rettet mot befolkningen som helhet og ikke spesifikt mot de gruppene som er mest utsatt for brann. Rapporten understreker at utfordringene som er knyttet til kommunikasjonen med innvandrere generelt først og fremst har å gjøre med store forskjeller i de enkelte innvandrergruppene. Dette gjør det umulig å målrette kommunikasjonen til gruppen som helhet. Gruppene er i tillegg ujevnt fordelt i landet. Språklige, sosiale og kulturelle forhold spiller inn, også når det gjelder valg av kanaler, budskap og andre forhold. Manglende leseferdigheter i noen grupper kan være et problem. Rapporten gir råd om ulike kanaler og tiltak for å nå målgruppen, herunder bruk av tolk.27

Flere hendelser siste tiår belyser betydningen av å overkomme språkbarrierer i en krisesituasjon, jf. boks 15.2, 15.3 og 15.4.

15.2.2 Medisinsk nødmeldetjeneste

Den medisinske nødmeldetjenesten er et landsdekkende, organisatorisk og kommunikasjonsteknisk system for varsling og håndtering av henvendelser om behov for akuttmedisinsk hjelp og kommunikasjon innen helse- og omsorgstjenesten. Nødmeldetjenesten utgjør kommunikasjonsberedskapen i helsetjenesten og sikrer befolkningen direkte kontakt med medisinsk fagkyndige ved behov for øyeblikkelig hjelp.28

Språkforskjeller mellom nødmeldingsoperatører og innringere med begrensede norskkunnskaper kan gi mindre effektiv kommunikasjon, noe som igjen kan skape usikkerhet og feilbehandling.

Behovet for tolk ved Akuttmedisinsk nødsentral (AMK) er stort og økende. Det sendes ofte ambulanse fordi AMK, på grunn av språkproblemer, er usikker på situasjonen.29

Flere AMK-sentraler har avtale med private tolkeformidlere. Her setter AMK-operatør telefonen i forbindelse med tolk. Nasjonalt kompetansesenter for helsetjenestens kommunikasjonsberedskap (KoKom) melder at erfaringene med bruk av tolkeformidler fra blant annet AMK-Telemark og Vestfold er gode, og at responstiden fra tolketjenesten er kort. Noen AMK-sentraler utarbeider lister over hvilke nasjonaliteter som bor i de ulike asylmottakene til enhver tid.30 Sentrale helsemyndigheter vil vurdere om det er behov for nasjonale føringer med hensyn til tolketjeneste innen de akuttmedisinske tjenestene.31

KoKom utarbeidet i 2011 en modulbasert opplæringsplan for helsepersonell som mottar og håndterer medisinske nødmeldinger. Opplæringsplanen inneholder konkrete råd for hvordan operatørene kan få til en god kommunikasjon med alle innringere, også de med annen språklig bakgrunn.32 I 2010 ble anbefalinger til AMK-operatører og lederskap publisert i en rapport beregnet på intern opplæring ved AMK-Ullevål.33

De siste årene har det også vært en bevisst rekruttering av ansatte med flerkulturell og flerspråklig kompetanse til AMK og ambulansetjenesten og det har blitt arrangert dialogmøter med innvandrerorganisasjoner. Et annet viktig virkemiddel i arbeidet med å spre kunnskap om de akuttmedisinske tjenestene har vært deltakelse på ulike stands, for eksempel på flerkulturelle festivaler og lignende. Dette for å være synlige i miljøer der innvandrere ferdes, for å rekruttere til ambulanseyrket og for å spre kunnskap om AMK/nødmeldetjenesten og ambulanseoppgaven generelt.34

En rapport om medisinsk nødmeldetjeneste og muligheter for fremtiden varsler at nye informasjonskanaler og teknologier vil kunne tas i bruk for å imøtekomme kommunikasjonsutfordringer, herunder digitale, automatiserte tolketjenester.35

Nasjonal kompetanseenhet for minoritetshelse (NAKMI) har et utviklingsprosjekt om kommunikasjon med minoritetsspråklige innringere. Målet med prosjektet er å utvikle kunnskapsbaserte, konkrete anbefalinger og undervisningsverktøy som kan bidra til bedret kommunikasjon mellom innringer med minoritetsspråklig bakgrunn og operatør i den medisinske nødmeldetjenesten.

15.2.3 Nødmeldetjenesten for brann

Nødmeldetjenesten for brann sikrer befolkningen direkte kontakt med fagkyndige på brann- og redningsområdet ved behov for øyeblikkelig hjelp ved brann og andre ulykker.

Sametinget har rapportert om at mottak av nødmeldinger ikke fungerer tilfredsstillende for samiske brukere i dag. Det er et problem at samisktalende innringere til nødsentralene ikke blir forstått, eller at samiske stedsnavn blir misforstått slik at brannmannskap sendes til feil adresse.36

DSB har, på oppdrag fra JD, gjennomført et tilsyn med nødmeldetjenesten for brann i Finnmark. 110-sentralen har en samisk tolketjeneste der samisk personell i vaktordning kobles til samtalen ved behov. Eksisterende tolketjeneste har imidlertid ikke blitt ansett tilfredsstillende av DSB. Direktoratet har gitt 110-sentralen og de samisktalende kommunene avvik knyttet til mottak av nødmeldinger på samisk. Avviket har resultert i et vedtak der partene pålegges å etablere fast bemanning av kvalifisert personell ved 110-sentralen i Finnmark for å sikre forsvarlig mottak, registrering og oppfølging av nødmeldinger på samisk. Vedtaket er påklaget av kommunene og ligger til klagebehandling i JD medio 2014.37

15.2.4 Det nasjonale nødmeldingsprosjektet

Det nasjonale nødmeldingsprosjektet er et prosjekt i regi av JD og vil innen utgangen av 2014 levere en utredning som beskriver anbefalt valg av konsept for fremtidig organisering av nødmeldingstjenesten i Norge. Helsedirektoratet, Politidirektoratet, Direktoratet for nødkommunikasjon og DSB deltar i prosjektet. Utredningen har som hensikt å forbedre nødmeldingstjenestens kvalitet for befolkningen, og vil derfor se på ulike måter å organisere tjenesten på fremover. Fremtidens tjeneste skal fortsatt være universelt utformet slik at den kan nås og være til hjelp for alle. Prosjektet har ikke gått nærmere inn på hva dette medfører av konkrete tiltak, men påpeker at det ligger et betydelig forbedringspotensial i kvaliteten på de universelt utformede elementene. Konkrete tiltak på dette feltet vil bli nærmere utredet i senere faser av prosjektet.38

15.2.5 Internasjonalt samarbeid

EU-direktiv 2009/136 omhandler kravene til det europeiske nødnummer 112. Direktivet inneholder blant annet krav om at personer med nedsatt funksjonsevne og andre sårbare grupper skal kunne benytte nødnummer på lik linje med andre.39

EENA (European Emergency Number Association) har igangsatt prosjekter for å se på ulike muligheter for mottak av nødmeldinger på ulike språk, herunder bruk av flerspråklige operatører, tolking og overføring av samtale til annen nødsentral.40

15.3 Utvalgets vurderinger

I en krise- eller beredskapssituasjon vil det være viktig med bevissthet rundt hvilke grupper man må nå ut til og hvordan dette skal gjøres.

Etter utvalgets oppfatning er det viktig at kommunene har oversikt over sine innbyggere og hvilke språk innbyggerne bruker og behersker i dagligtale.

Mange offentlige sektorer har i dag utarbeidet gode beredskapsplaner, men få tar hensyn til at ikke alle innbyggere snakker norsk. Utvalget anbefaler at strategier for hvordan man kan nå den delen av befolkingen som ikke forstår norsk, må innarbeides i alle beredskapsplaner.

I enkelte beredskapsplaner henvises det i dag til Nasjonalt tolkeregister. Men registeret er ikke et bestillingsregister og det kan ta tid å ringe opp tolkene for å finne frem til en som er ledig. Beredskapsplaner bør ha tilgjengelige numre til bestillerkontor eller tolketjenester som har beredskapsavtale med tolkene og nødvendige kvalitetssikringsrutiner.

Noen sektorer, som politi og helse, har større behov for tolk i akuttsituasjoner enn andre. En mulighet er at disse etatene har en støttefunksjon i beredskapssituasjoner.

Tolking alene vil ikke kunne løse informasjonsbehovet på ulike språk i krisesituasjoner. Skriftlig og muntlig informasjon på ulike språk og gjennom ulike kanaler vil være nødvendig. Utvalget mener det er viktig med bevissthet rundt hvilke kanaler man må bruke for å nå frem med nødvendig informasjon.

Media vil være en sentral aktør for viktig informasjon i krisesituasjoner. Informasjon på flere språk bør vurderes. Myndighetene bør også ha oversikt over aktuelle flerspråklige media som kan benyttes i beredskapssituasjoner. Kulturdepartementet bør vurdere om NRK skal ha en særskilt rolle når det gjelder å nå ut med kriseinformasjon på flere språk til hele landets befolkning.

Den enkelte tjenesteyters hjemmeside vil være et aktuelt sted å informere om krise- og beredskapssituasjoner på ulike språk. Kriseinfo.no er en annen aktuell kanal der informasjon bør legges ut på de mest brukte språkene. Standardisert informasjon bør utarbeides på flere språk og tilgjengeliggjøres via aktuelle medier.

Strategier for god kommunikasjon på tvers av språkbarrierer er viktig i arbeid med forebygging av uønskede hendelser. Dette kan gjelde alt fra smittevern, økt brannsikkerhet i hjemmet og forebygging av arbeidsulykker til forebygging av voldelig ekstremisme.