1 Innledning, bakgrunn og sammendrag

1.1 Film som satsingsområde

Film er et av vår tids viktigste kulturuttrykk. Filmen som kunst- og kulturuttrykk kombinerer på en unik måte andre kunstformer som musikk, drama og levende bilder. Film er både underholdning, et selvstendig kunstuttrykk og et medium som gjenspeiler både historien og vår samtid. Film handler også om identitet, fellesskap og tilhørighet. Vurdert i forhold til publikumsoppslutningen er film et av de mest brukte kulturtilbud i Norge. Det er derfor viktig at det legges til rette for at det kan produseres gode norske filmer som fremmer norsk språk, kultur og fortellertradisjon.

Norsk film har hatt en svært positiv utvikling de siste årene. Det produseres flere norske filmer årlig. Besøkstallene for norske filmer på kino har hatt en markant økning, og publikums holdning til norsk film er langt mer positiv, særlig blant ungdommen. Regjeringen ønsker å støtte opp om og videreføre denne norske filmsuksessen. Gjennom Kulturløftet og Soria Moria-erklæringen har regjeringspartiene lagt opp til en offensiv filmpolitikk.

Regjeringen ønsker både en opptrapping av de statlige tilskuddene til filmproduksjon og en gjennomgang av de statlige virkemidlene for å sikre at disse brukes effektivt og målrettet.

1.2 Omlegging av filmpolitikken i 2001

Den siste større omleggingen av filmpolitikken ble lagt frem av regjeringen Stoltenberg I i 2000, jf. St.prp. nr. 1 (2000–2001). Stortinget sluttet seg til omleggingen som ble gjennomført i 2001–2002, jf. Budsjett-Innst. S. nr. 2 (2000–2001). Hovedmålet med omleggingen var å få økt publikumsoppslutning om norske filmer. Omleggingen omfattet både tilskuddsordningene og den statlige filmforvaltningen.

Departementets målsetting med omleggingen var blant annet å hente ut gevinster gjennom rendyrking og effektivisering av tilskuddsforvaltningen. Det var også et mål å få en klarere ansvarsdeling mellom staten og bransjen, jf. St.prp. nr. 1 (2000–2001):

«Et av hovedmålene med omleggingen er å gi filmbransjen større ansvar og frihet. Den kunstneriske utvikling forblir et privat ansvar. Kulturdepartementet ønsker på sin side å legge til rette for utviklingen gjennom støtteordninger som stimulerer til nyskaping, langsiktig idé- og prosjektutvikling og økte private investeringer i norske filmer. Kulturdepartementet legger opp til en styrking av sektoren gjennom dialog med og økt ansvarliggjøring av brukerne. I første omgang legger departementet opp til å hente ut en gevinst gjennom rendyrking og effektivisering av tilskuddsforvaltningen. Departementets forslag til omlegging og effektivisering av støtteordningene og forvaltningen av disse legger til rette for en mer effektiv bruk av statens ressurser samtidig som det åpner for prioritering av nye tiltak. Omleggingen bygger på forutsetningen om at økt aktivitet vil resultere i økt kvalitet og på sikt gi økt publikumsoppslutning. Departementets rolle er i første rekke å legge forholdene til rette. Det er bransjens ansvar å levere et vellykket resultat».

Omleggingen av de statlige virksomhetene på filmområdet la opp til en deling av virksomhetene etter funksjon og målgruppe:

«Kulturdepartementet har i forslag til organisering av filmforvaltningen lagt vekt på å dele oppgaver mellom virksomhetene med utgangspunkt i hvilke funksjoner virksomhetene skal ivareta og hvilke målgrupper de skal betjene. Departementet foreslår å samle all tilskuddsforvaltning rettet mot filmprodusentene i et nytt fond. De tradisjonelle forvaltningsopp­gavene som har allmennheten som målgruppe vil ligge til Norsk filminstitutt (bevaring, formidling og profilering av film). Det opprettes en ny virksomhet – Norsk filmutvikling – på grunnlag av Statens studiesenter for film. Norsk filmutvikling vil ivareta oppgaver knyttet til utvikling og kompetanseheving i første rekke rettet mot profesjonelle filmarbeidere. Departementet legger til grunn at staten ikke skal ivareta oppgaver som private kan ivareta på en fullgod måte.»

Forslaget til omlegging og effektivisering av støtteordningene og forvaltningen av disse, skulle legge til rette for en mer effektiv bruk av statens ressurser samtidig som det åpnet for prioritering av nye tiltak. En av konsekvensene av omleggingen i 2001 var at det statlige eierskapet i Norsk Film AS ble avviklet. Staten opprettholdt eierskapet i Filmparken AS/Norsk filmstudio AS.

Det ble gjort endringer i de eksisterende støtteordningene, og det ble innført to nye tilskuddsordninger; tilskudd etter markedsvurdering og direkte produsentstøtte. For å sikre en hensiktsmessig fordeling av tilskuddsmidlene ble det foreslått enkelte innstramminger i ordningene. Det ble også innført en tilbakebetalingsordning.

Gjennom å legge til rette for en klarere ansvarsdeling mellom staten og bransjen, var målet å oppnå større kontinuitet og et mer profesjonelt produksjonsmiljø, jf. St.prp. nr. 1 (2000–2001):

«Departementet legger videre vekt på tiltak som fremmer kontinuitet og økt aktivitet i produksjonsmiljøene og økt ressursutnyttelse og kostnadseffektivitet i den enkelte filmproduksjon. Det er et mål å øke egenkapitalen og private investeringer og å stimulere til sterkere innsats for prosjektutvikling og markedsføring.»

Siden omleggingen i 2001 har det vært en kraftig økning i publikumsoppslutningen om norske filmer. Antall filmer er også økt kraftig sammenliknet med slutten av 1990-tallet. Omleggingen i 2001 har helt klart hatt en positiv effekt på den norske filmsuksessen, og har ført til en vitalisering av produksjonsmiljøet og tilfanget av de gode filmprosjektene. I tillegg er det en rekke andre faktorer som er med på å forklare den positive utviklingen, blant annet etableringen av Filmskolen på Lillehammer. Bransjeorganisasjonene 1 viser i sitt høringssvar til Einarssonutvalget (jf. kapittel 1.4) til at

«…norsk film har vist en positiv utvikling siden filmpolitikken ble omlagt i 2001. Vi mener dette skyldes en rekke forhold, ikke bare omorganiseringen av statlige støtteordninger, men også et sterkere norsk produksjonsmiljø, nedleggelse av statlig produksjon, bedre manuskripter, resultatene fra de første studentene fra filmskolen, en tydeligere rollefordeling mellom statlige oppgaver og bransjens ansvar, m.m.»

1.3 Evaluering av de norske tilskuddsordningene

I St.prp. nr. 1 (2000–2001) ble det fastslått at det skulle foretas en ny evaluering av ordningene innen fem år etter at de hadde trådt i kraft.

Siden 2001 har det skjedd endringer i organisering, samarbeidsmønstre og pengestrømmene i bransjen, samtidig som publikumsoppslutningen om norske filmer har økt betraktelig. Det skjer også kontinuerlig store endringer i distribusjonsformer i form av digitalisering av filmdistribusjon og kinovisning. Det ble derfor i St.prp. nr. 1 (2004–2005) varslet at virkemidlene i den statlige filmpolitikken skulle evalueres i løpet av 2005.

På oppdrag fra Kultur- og kirkedepartementet gjorde konsulentselskapet Rambøll Management AS i 2005 en evaluering av tilskuddsordningene på filmsektoren. Selskapet la frem rapporten «Kartlegging og vurdering av utviklingen av den norske filmbransjen», som var på bred høring våren 2006. Norske Film- og tv-produsenters forening, med støtte fra FILM&KINO, fikk samtidig utarbeidet en egen rapport «Rammevilkårene for film- og tv-produksjoner og kino», utarbeidet av ECON Analyse. Rapporten forelå våren 2006.

Disse rapportene omhandler i hovedsak de statlige tilskuddsordningene og andre økonomiske virkemidler. Begge rapportene har i tillegg enkelte vurderinger knyttet til de statlige virksomhetenes arbeid og de til dels overlappende arbeidsoppgaver, samt grenseflatene mot Norsk kino- og filmfond.

Kultur- og kirkedepartementet ønsket i tillegg en gjennomgang av organiseringen av virkemiddelapparatet på filmsektoren. Høsten 2006 ble det derfor satt ned et utvalg under ledelse av Kristenn Einarsson som skulle foreslå organisering av de statlige virkemidlene på filmområdet.

1.4 Mandat for Einarssonutvalget

Kultur- og kirkedepartementet satte 30. august 2006 ned et utvalg for å vurdere organiseringen av de statlige virkemidlene på filmområdet. Utvalget besto av tolv medlemmer med bred erfaring fra filmsektoren. Utvalget fikk følgende mandat:

«Med utgangspunkt i Kulturløftet, Soria Moria-erklæringen og de gjeldende filmpolitiske målene skal utvalget foreslå organisering av den statlige filmpolitikken frem til 2014. Utvalget skal i størst mulig grad komme med konkrete anbefalinger og eventuelle forslag til endringer. I denne sammenheng skal utvalget:

• Vurdere avgrensingen mellom statens og bransjens ansvarsområder.

• Vurdere ansvarsfordelingen mellom de statlige virksomheter på filmområdet (Norsk filmfond, Norsk filminstitutt og Norsk filmutvikling) og forholdet til andre virksomheter/virkemidler (Norsk kino- og filmfond, FILM&KINO, Nasjonalbiblioteket, Filmskolen, Filmkommisjonen, kommunene og eventuelt andre virksomheter). Foreslå eventuelle endringer i det samlede offentlige virkemiddelapparatet for å oppnå profesjonalisering og god ressursutnyttelse i alle ledd.

• Gjennomgå ansvarsdelingen mellom statlige og regionale oppgaver på filmområdet, blant annet i forhold til filmsentrene/filmfondene og hvilken rolle staten skal ha når det gjelder finansiering av de regionale tiltakene.

• Foreslå tiltak for å fremme likestilling på filmområdet.

• Gjennomgå den statlige virksomheten på området eksport av norsk film. Se på forholdet mellom kulturformidling og kommersiell eksport og ansvarsfordelingen mellom det offentlige og private ved kommersiell lansering i utlandet. Foreslå tiltak for å fremme eksporten av norsk film i utlandet.

Utvalget skal avgi sin innstilling innen 7. desember 2006.»

Utvalgets innstilling har vært på bred høring med frist 26. januar 2007. Det er kommet inn 94 høringssvar.

1.5 Sammendrag

I kapittel 2 redegjør departementet kort for de internasjonale forhold på mediesektoren i WTO-sammenheng, i UNESCO og innenfor EØS-samarbeidet. En viktig konklusjon er at kombinasjonen av teknologiske endringer, digitalisering av innhold og distribusjon sammen med tendensene til globalisering, gjør en aktiv deltakelse i internasjonale fora viktigere enn noensinne.

Kapittel 3 gir en oversikt over status og utviklingstrekk i norsk audiovisuell sektor. Publikumsoppslutningen om norske audiovisuelle produksjoner i alle kategorier har økt betydelig de siste årene. Kapitlet gjennomgår de ulike sektorer og viser at innenfor distribusjon er det blitt færre og større selskaper, mens produksjon fortsatt består av mange og små selskaper. Markedene for norsk film er også i endring. Mens kinovisning tidligere var den dominerende inntektskilden for norske filmer, blir andre visningsformer, særlig dvd, fjernsyn mv. stadig viktigere. Til slutt beskrives finansieringen av norsk film.

I kapittel 4 gjør departementet nærmere rede for de politiske målene på filmsektoren. Departementet legger til grunn at målene bør være visjonære og fremtidsrettede, samtidig som de lar seg tilpasse til den løpende utvikling på området. Hovedmålet for sektoren er et mangfold av film- og tv-produksjoner basert på norsk språk, kultur og samfunnsforhold, som er anerkjent for høy kvalitet, kunstnerisk dristighet og nyskapning, og som utfordrer og når et stort publikum i Norge og internasjonalt. Videre foreslås en rekke konkrete resultatmål som skal nås innen 2014. Kapitlet tar videre for seg ansvarsfordelingen mellom stat og bransje.

Meldingens kapittel 5 omhandler det institusjonelle virkemiddelapparatet på filmfeltet. Kapitlet gir en bred oversikt over organisering, oppgaver mv. i de statlige virksomhetene Norsk filmfond, Norsk filminstitutt og Norsk filmutvikling. Departementet foreslår at det etableres en ny virksomhet på grunnlag av disse tre institusjonene, i meldingen kalt «det nye filminstituttet». Dette vil gi grunnlag for å drive en helhetlig filmpolitikk der alle virkemidler kan ses i sammenheng. Samtidig er det viktig at organiseringen av det nye filminstituttet ivaretar de ulike oppgavenes særpreg. Oppgavene som i dag ivaretas av den nasjonale filmkommisjonen, legges til den nye virksomheten. Departementet legger også til grunn at det bør foretas en oppgavefordeling, slik at andre institusjoner kan overta oppgaver som i dag ligger i de tre institusjonene. Arbeidet for barn og unge bør styrkes og koordineres bedre, og hovedansvaret bør legges til FILM&KINO. Etter hvert som det settes av tilstrekkelige midler til digitalisering av kinoene, bør deler av avgiftsmidlene til Norsk kino- og filmfond brukes til andre oppgaver på filmfeltet. Departementet foreslår at det gjennomføres drøftinger med FILM&KINO om dette. I kapitlet foreslås det også at ansvaret for arkivering og restaurering av film bør samles i Nasjonalbiblioteket, og at det nye filminstituttet har ansvaret for formidling og forskning, og at dette arbeidet styrkes. Avslutningsvis i kapitlet gis det en status for virksomheten i Filmparken AS og Norsk filmstudio AS. Departementet legger til grunn at det statlige eierskapet skal opprettholdes, men at det ikke skal gis statlige tilskudd til selskapene.

Kapittel 6 gir en bred gjennomgang av de statlige tilskuddsordningene på området. Departementet foreslår at ordningene i det vesentlige videreføres som i dag, men foreslår enkelte endringer. Det foreslås en ny ordning med pakke-finansiering til produksjon for å bidra til et sterkere produksjonsmiljø. I kapitlet foreslår departementet også at tilskudd til talentutvikling samles i en ordning. Videre foreslår departementet at etterhåndsstøtten (billettstøtten) videreføres, men at det vurderes endringer i satser, beregningsgrunnlag og tilbakebetalingsordninger. Dette krever bedre tallgrunnlag. Det vil derfor bli foretatt nærmere studier og konsekvensanalyser. På grunnlag av disse vil departementet ha en dialog med bransjen før eventuelle endringer i regelverket gjennomføres. Til nå har styret i Norsk filmfond hatt ansvaret for å fordele midler mellom de ulike tilskuddsordningene. Departementet foreslår at ansvaret for denne hovedfordelingen legges til departementet. Kapittel 6 drøfter også eksporten av norsk film til utlandet. Det er et klart mål å øke eksporten av norsk film. Dette er i utgangspunktet den enkelte produsents ansvar, men staten bør bistå produsentene i dette arbeidet, blant annet gjennom særskilte tilskudd til lansering i utlandet. Som et ledd i regjeringens satsing på kultur og næring, tar departementet sikte på å innføre en prøveordning med tilskudd til utenlandske filmproduksjoner i Norge. Tilskuddet bør beregnes ut fra dokumenterte kostnader påløpt i Norge og utgjøre maksimalt 15 pst. av dette. Det forutsettes at dette skal gjelde produksjoner som bidrar til å fremme de overordnede mål på filmsektoren. Ordningen vil få en beløpsmessig øvre grense, og forutsettes evaluert etter tre år. I kapitlet foreslår departementet at det innføres en innkjøpsordning for norske filmer til bibliotekene etter mønster fra ordningene med innkjøp av litteratur og musikk.

I kapittel 7 kommer departementet nærmere inn på de regionale filmsatsingene i Norge. Departementet mener at det fortsatt bør gis statlig støtte til de regionale filmsentrene , men at selve driften av disse dekkes av regionen. De statlige midlene skal kunne benyttes til utvikling og produksjon av kortfilm, dokumentarfilm, kompetansehevende tiltak mv. Tilsvarende foreslår departementet at det opprettes en prøveordning med statlige tilskudd til regionale filmfond . Departementet legger til grunn at de statlige tilskudd gis under forutsetning av at regionen bidrar med minimum samme beløp som staten. Kapittel 7 inneholder også en drøfting av samisk film. Departementet forutsetter at det nye filminstituttet også bidrar til å styrke, bevare og videreutvikle den samiske kulturen. I kapitlet foreslår departementet videre at ansvaret for å gi tilskudd til de ulike filmfestivalene i Norge legges til et uavhengig, bredt sammensatt festivalstøtteutvalg under FILM&KINO. Kapittel 7 vurderer også de alternative visnings­arenaene; filmklubber og Bygdekinoen.

Kapittel 8 omhandler barn og unge. Barn og unge er særskilt nevnt i de filmpolitiske mål, jf. omtalen av kapittel 4. Departementet legger til grunn at innsatsen overfor barn og unge skal gis prioritet og være en integrert del av den samlede politikken på det audiovisuelle området. I kapitlet foreslår departementet at ansvaret for tiltak rettet mot barn og unge i større grad samles. FILM&KINO anses som den virksomhet som er best rustet til å ta hovedansvaret for disse oppgavene, og departementet vil sette igang en prosess for å avklare ansvarsfordelingen på dette området.

Kapittel 9 omhandler et av regjeringens viktige satsingsområder – likestilling. Kvinner er underrepresentert i nøkkelposisjoner i norsk filmproduksjon. Regjeringens klare mål er at minst 40 pst. av disse posisjonene skal innehas av hvert kjønn innen 2010. Dette skal gjelde kort-, dokumentar- og langfilm. Departementet vil etablere mekanismer som innebærer at prosjekter som prioriterer kvinner gis prioritet ved tildeling av tilskudd. Dersom tiltakene ikke gir tilfredsstillende effekt innen 2010, vil departementet innføre ytterligere kvoteringstiltak.

Kapittel 10 omhandler digitalisering av kinoene i Norge. Departementet mener det er viktig at kinoene i Norge blir digitalisert i løpet av de nærmeste år. Norge er langt fremme når det gjelder kompetanse på dette arbeidet. Departementet legger til grunn at arbeidet med å digitalisere kinoene i Norge må gjennomføres på en slik måte at kinotilbudet i distriktene ikke svekkes. Det er derfor nødvendig med offentlig bistand til gjennomføringen. Departementet mener at avgiftsmidlene som går til FILM&KINO bør dekke den statlige innsatsen på området.

I kapittel 11 kommer departementet nærmere inn på bevaring og formidling av filmarven. Kapitlet redegjør for arbeidet som skjer i regi av Norsk filminstitutt og av Nasjonalbiblioteket. Departementet konkluderer i kapitlet med at ansvar for innsamlings- og bevaringsfunksjoner skal legges til Nasjonalbiblioteket. Departementet legger videre opp til at den nye institusjonen som etableres, bør få et styrket ansvar for formidling av filmarven og filmforskning.

I kapittel 12 gjør departementet nærmere rede for fjernsynsselskapenes rolle i finansiering av filmproduksjon i Norge. Kapitlet inneholder også en beskrivelse av hvordan dette er organisert i enkelte andre land i Europa. De norske fjernsynsselskapene bidrar mindre til nasjonal filmproduksjon enn tilsvarende selskaper gjør i andre land. Departementet vil komme nærmere tilbake til denne saken i en stortingsmelding om allmennkringkasting som blir lagt frem våren 2007.

Kapittel 13 gjelder de ulike internasjonale programmer Norge deltar i på det audiovisuelle området; særlig innenfor EØS-avtalens virkeområde, Europarådet og Nordisk ministerråd. Norsk deltakelse i de ulike programmene er totalt sett positive, og videre deltakelse anbefales. Departementet mener videre at Norge bør tiltre Europarådets konvensjon om samproduksjon av film.

Kapittel 14 gir en omtale av de administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene i meldingen.