6 Statlige tilskuddsordninger

6.1 Innledning

Begrunnelsen for det statlige engasjementet i norsk filmproduksjon er først og fremst av kulturell karakter. Markedet for film og andre audiovisuelle utrykk er dominert av utenlandske produksjoner, særlig amerikanske. Film konkurrerer på et globalt marked og blir vurdert ut fra en felles målestokk. Produksjon av film er kostbart. Det koster det samme å produsere film i Norge som i et land med et langt større markedspotensial. Selv om det er et mål å nå utenfor landets grenser med norske produksjoner, er likevel det norske markedet det primære for de norske produksjonene.

For å kunne opprettholde en stabil filmproduksjon i Norge, er det nødvendig med offentlige tilskudd til filmproduksjon. Uten statlige tilskudd ville det ikke vært mulig å produsere norske filmer eller å opprettholde et levende produksjonsmiljø. Offentlig støtte til filmproduksjon er en forutsetning for å kunne produsere film i de fleste europeiske land. Statlig støtte til filmproduksjon er derfor et viktig virkemiddel for å sikre at publikum får et godt tilbud av filmer på eget språk, forankret i egen kultur.

Kultur- og kirkedepartementet legger til grunn at det fortsatt vil være en statlig oppgave å sikre at det kan lages gode, norske audiovisuelle produksjoner.

I dette kapitlet blir de statlige tilskuddsordningene til audiovisuelle produksjoner gjennomgått og vurdert. Departementet foreslår endringer i enkelte av ordningene.

Til slutt i kapitlet vil departementet gå inn på eksport av norsk film, incentivordning for å tiltrekke utenlandske produksjoner til Norge og innkjøpsordning for norsk film til folkebibliotekene.

6.2 Danmark og Sverige

Tilskuddsordningene til filmproduksjon i de skandinaviske land har store likheter, men også viktige forskjeller. En sentral forskjell er at de svenske og danske ordningene er forankret i fireårige filmavtaler. I Sverige inngås disse mellom bransjen og staten. I Danmark inngås slike avtaler mellom de politiske partiene. Avtalene sikrer langsiktighet og forutsigbarhet i budsjettrammene til filmproduksjon, og gir i tillegg bidrag fra fjernsynskanalene. Direkte statlige tilskudd i disse landene er derfor lavere enn i Norge. I Sverige bidrar også kinoene til filmavtalen.

I Danmark gis det tilskudd til filmproduksjon både etter konsulent- og markedsvurdering. I den danske markedsvurderingen, også kalt 60/40-ordningen, skal produsentens egenkapital være minst 40 pst. Denne ordningen er i praksis ikke automatisk, ettersom det ved tildeling blir gjort en vurdering av filmenes markedsmessige og kunstneriske potensial. I Danmark har man ingen tilskuddsordning som tilsvarer den norske billettstøtten. Det gis heller ikke tilskudd til produksjon av fjernsynsdrama. Fra og med den nye filmavtalen (2007–2010) gis det tilskudd til utvikling av interaktive produksjoner. Den nye filmavtalen gir fjernsynskanalene plikt til å investere i dansk filmproduksjon. Bidraget fra fjernsynssektoren skal ligge på samme nivå som de statlige bevilgningene.

Også i Sverige gis det tilskudd til filmproduksjon etter konsulentvurdering, men det finnes ingen markedsbasert ordning tilsvarende den norske og danske. Sverige har en automatisk tilskuddsordning, som på mange måter tilsvarer den norske billettstøtten, såkalt publikumsrelatert støtte. Denne er imidlertid langt mer avgrenset enn den norske ordningen. Heller ikke i Sverige gis det tilskudd til produksjon av fjernsynsdrama. Et viktig trekk ved finansieringen av film i ­Sverige, er de regionale filmfondenes sterke stilling. Fond som Film i Väst og Filmpool Nord investerer betydelige summer lokal kapital i svensk film. Dette har resultert i at nivået for statlige tilskudd til svensk film er lavere enn i Norge.

6.3 Oversikt over de statlige tilskuddsordningene

Norsk filmfond forvalter de statlige tilskuddsordningene til audiovisuelle produksjoner. Tilskuddsordningene har som formål å fremme audiovisuelle produksjoner som kulturuttrykk og skal bidra til å oppfylle målene på det audiovisuelle området. Målgruppen for tilskuddsordningene er norske uavhengige produksjonsselskaper. Med norske audiovisuelle produksjoner forstås en produksjon som produseres av et uavhengig audiovisuelt produksjonsselskap og som er innspilt på norsk eller samisk 1 .

Tilskuddsordningene forvaltes etter forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner, og forskrift om tilskudd til produksjonsselskap fastsatt av Kultur- og kirkedepartementet henholdsvis 19. august 2002 og 28. januar 2005.

Tabell 6.1 viser de årlige bevilgningene til Norsk filmfond 2003–2007. I tillegg til bevilgningene over statsbudsjettet, bidrar TV 2 med et årlig beløp fastsatt i TV 2s konsesjonsvilkår.

Styret i Norsk filmfond avgjør fordelingen av midler mellom de ulike ordningene som Norsk filmfond forvalter. I henhold til forskriftene forvalter Norsk filmfond følgende tilskuddsordninger:

• tilskudd til langfilm, herunder tilskudd til prosjektutvikling (konsulentordning)

• tilskudd til samproduksjon med utlandet

• tilskudd etter markedsvurdering

• billettstøtte

• tilskudd til produksjonsselskaper

• tilskudd til kortfilm og fjernsynsdokumentar, herunder tilskudd til prosjektutvikling

• tilskudd til fjernsynsserier (drama og dokumentar), herunder tilskudd til prosjektutvikling

• tilskudd til interaktive produksjoner

Figur 6.1 viser den prosentvise fordelingen av tilskudd mellom de ulike ordningene i 2006.

I tillegg til de tilskuddsordningene som forvaltes av Norsk filmfond, finnes en egen manuskriptstøtteordning og tilskudd til kurs og videreutdanning. Disse ordningene forvaltes av Norsk filmutvikling etter forskrift om tilskudd til manuskriptutvikling og utdanningsrettede tiltak, fastsatt av Kultur- og kirkedepartementet 2. juli 2003.

FILM&KINO forvalter en prøveordning for tilskudd til teksting av norske filmer på kino, regulert i forskrift om tilskudd til teksting av statsstøttede norske filmer som vises på kino. Forskriften er fastsatt av Kultur- og kirkedepartementet 25. oktober 2004. I tillegg forvalter FILM&KINO en rekke støtteordninger gjennom midlene fra Norsk kino- og filmfond.

6.4 Produksjonstilskudd til langfilm

6.4.1 Innledning

Produksjonstilskudd til langfilm kan gis til tre ulike faser av en produksjon: prosjektutvikling, produksjon og lansering. Ordningen omfatter både spillefilm og dokumentarfilm for kino. Tilskudd gis til norske uavhengige produksjonsselskap.

Det finnes to ulike tilskuddsordninger til produksjon: tilskudd etter konsulentvurdering og tilskudd etter markedsvurdering. I tillegg kan det gis tilskudd til samproduksjoner med utlandet.

Tabell 6.2 viser utvikling i produksjonstilskuddet til langfilm i perioden 2002–2006.

6.4.2 Prosjektutvikling

Det kan gis tilskudd til utvikling av prosjekter som er på et tidlig utviklingsstadium. Formålet med ordningen er å videreutvikle prosjekter til et nivå hvor produsenter og andre som finansierer filmen kan ta stilling til produksjon. Tilskudd til prosjektutvikling har samme mål og innretning som konsulentordningen for tilskudd til produksjon.

6.4.3 Konsulentordning

Innledning

Ordningen har som mål å sikre et bredt tilbud av norske filmer innen ulike sjangere og til ulike målgrupper. Dette er en selektiv tilskuddsordning, der én av flere konsulenter i Norsk filmfond vurderer søknadene. Styret i Norsk filmfond beslutter hvilke prosjekter som får produksjonstilskudd. En produsent som får avslag på søknaden hos én konsulent, kan søke på nytt og få søknaden vurdert hos en annen av Norsk filmfonds langfilmkonsulenter.

Prosjektene skal vurderes ut fra kunstneriske, produksjonsmessige, økonomiske, tekniske og markedsmessige kriterier, jf. § 2-1 i forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner. Tilskuddets størrelse fastsettes ut fra en samlet vurdering av disse kriteriene. Det stilles krav om at produksjonsselskapets egenfinansiering skal utgjøre minimum 25 pst. av filmens godkjente budsjett. I særskilte tilfeller kan Norsk filmfond fastsette en lavere andel egenfinansiering for dokumentarfilmer og filmer for barn og ungdom.

Evaluering av ordningen

Ifølge både ECON og Rambøll har produsentene ulike syn på hvordan ordningen fungerer. Enkelte mener at filmkonsulentene fungerer som en faglig og kreativ katalysator som er med på å videreut­vikle filmprosjektet, mens andre mener konsulentene blander seg for mye inn i produsentens ansvar og fungerer som en form for statsprodusenter.

Både Rambøll og ECON anbefaler at det utarbeides en tydelig stillingsinstruks for filmkonsulentene. En slik stillingsinstruks vil skape større forutsigbarhet for filmbransjen gjennom å synliggjøre og presisere kravene til konsulentenes arbeid.

Høringen

Høringsuttalelsene støttet forslaget om å utarbeide en tydeligere stillingsinstruks for filmkonsulentene. På bakgrunn av anbefalingene fra ­Rambøll og ECON har Norsk filmfond nå utarbeidet en stillingsinstruks for konsulentenes arbeid.

Norske film- og tv-produsenters forening under­streker betydningen av konsulentordningen og det arbeidet konsulentene gjør, og anbefaler en fortsatt styrking av ordningen, samt at det legges opp til en større differensiering i støttebeløp og støtteandel.

6.4.4 Markedsvurdering

Innledning

Målet med ordningen er å stimulere til produksjon av filmer med høyt publikumspotensial, og en større andel private investeringer i filmproduksjon.

Det kan gis tilskudd til produksjon av filmer der det forventede publikumspotensialet er minimum 100 000 besøkende, jf. § 4-1 i forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner. Det stilles krav om at egenfinansieringen minimum skal beløpe seg til 50 pst. av filmens godkjente budsjett. Tilskuddet per film kan ikke overstige 10 mill. 2002-kroner 2 . Norsk filmfond skal godkjenne filmens budsjett og anslag over besøkstall. Utover dette skal det ikke foretas vurderinger av kunstnerisk eller repertoarmessig art.

Norsk filmfond fastsetter årlig hvor stor andel av tilskuddsmidlene som skal øremerkes tilskudd etter markedsvurdering. Tildeling av tilskudd forutsetter at Norsk filmfond har tilgjengelige midler til formålet. Ordningen er i prinsippet en automatisk tilskuddsordning, men fordi det ikke finnes ubegrensede midler til ordningen må Norsk filmfond ved enkelte tildelingsrunder, foreta en utvelgelse av hvilke prosjekter som får tilskudd. Ved eventuell prioritering mellom ellers kvalifiserte søkere skal Norsk filmfond, i henhold til forskriftens § 4-2, vektlegge forventet besøk i forhold til tilskudd, sammensetningen av egenfinansieringen og målet om at det bør produseres flere filmer for barn og unge. Norsk filmfond har fra 2006 fastsatt konkrete kriterier for prioritering i tilfeller der det foreligger flere søknader om tilskudd enn det er midler til rådighet.

Evalueringer av ordningen

Rambøll viser til at et problem med en slik automatisk ordning er at det ikke er ubegrensede midler til ordningen, noe som fører til at tildelingen av tilskudd blir selektiv. Ordningen mister sin automatikk, og blir underlagt subjektive vurderinger. Det viktigste kriteriet er forventet publikumspotensial. Utover dette har Rambøll ikke vurdert effekten av ordningen.

ECON viser til at publikumstallene for de markedsstøttede filmene i gjennomsnitt ligger langt over de konsulentstøttede filmene. I perioden 2002–2004 var gjennomsnittlig besøkstall på kino 243 000 for de markedsstøttede filmene, mens gjennomsnittlig besøkstall for de konsulentstøttede filmene i samme periode var 63 000. ECON mener det er grunn til å tro at omleggingen av støttesystemet i 2001 har hatt positiv innvirkning på publikumsoppslutningen. ECON viser også til at ordningen med tilskudd etter markedsvurdering bidrar til å bygge opp under målet om økt ansvar og frihet for produksjonsmiljøene. Gjennom ordningen får produsentene selv ansvar for repertoaret. På bakgrunn av de gode erfaringene med ordningen, både når det gjelder publikumsoppslutning og repertoarfrihet, mener ECON det kan være fornuftig å øke markedsstøttens andel av den totale forhåndsstøtten.

Høringen

Bransjen er generelt positiv til ordningen. Norske film- og tv-produsenters forening mener ordningen har vært «en stor suksess og en hjørnestein i den positive utviklingen som har skjedd etter omleggingen i 2001. Den har dokumentert effekt i forhold til målsettingene og har gitt publikumssuksesser, og har vist seg å tiltrekke barnefilmer».

Bransjeorganisasjonene anbefaler at taket for maksimal støtte bør heves.

6.4.5 Samproduksjoner med utlandet

Norsk filmfond kan gi tilskudd til norsk minoritetsandel av en internasjonal samproduksjon innspilt på andre språk enn norsk og samisk. De norske samproduksjonene er i hovedsak med andre skandinaviske land. Norske filmprodusenter kan også søke tilskudd til samproduksjoner gjennom internasjonale programmer der Norge deltar, jf. kapittel 13.

Norsk filmfond har ved en gjennomgang av utbetalingene av tilskudd til minoritetssamproduksjoner med Sverige og Danmark avdekket en betydelig skjevhet mellom landene. Tilskuddene fra Norge til svenske og danske produksjoner var i perioden 2001–2006 på 32,8 mill. kroner, mens det kun kom inn 11,5 mill. kroner fra Danmark og ­Sverige til norske produksjoner. Dette skyldes ifølge Norsk filmfond ikke bare kvaliteten på prosjektene, men også at det fra dansk og svensk side ikke på samme måte ble prioritert å støtte nordiske samproduksjoner. Vurderingskriteriene er også forskjellige i de ulike nordiske land. Der hvor Norsk filmfond først og fremst ser samproduksjonsstøtte som en støtte til de samarbeidende produsenter og har klare tildelingskriterier som gjenspeiler dette, besluttes støtte til samproduksjoner i de øvrige nordiske land gjennom film­konsu­lentene. Norsk filmfond har som en følge av dette redusert tildelingene til samproduksjoner de siste to år, med intensjon om å øke tildelingene når det uttrykkes en større vilje fra de svenske og danske instituttene til å vurdere muligheten for en mer ensartet tilnærming til samproduksjoner. Norsk filmfond har tatt initiativ til slike diskusjoner, og det har vært jevnlige møter med det danske og svenske filminstituttet i 2006 og 2007. Ifølge Norsk filmfond er partene nå kommet langt i forhold til en prinsipiell enighet, basert på den norske tildelingsmodellen.

6.4.6 Lansering

Innledning

Norsk filmfond kan, i henhold til forskriften, gi tilskudd til kopifremstilling, markedsføring og kinodistribusjon i Norge. Norsk filmfond kan også gi tilskudd til særskilte markedstiltak og/eller festivalpresentasjoner i utlandet.

Norsk filmfond har utarbeidet nærmere regler for ordningen, der Norsk filmfond bidrar med en prosentvis andel av lanseringsbudsjettet, avhengig av størrelsen på produsentens egenfinansiering. Produsenten må søke separat om lanseringstilskudd, som behandles uavhengig av produksjonstilskuddet. Lanseringstilskudd fra Norsk filmfond har de siste årene ligget på ca. 0,8 mill. kroner i gjennomsnitt per langfilm.

Norsk filmfond gir i dag ikke støtte til markedsføring i utlandet. Ansvaret for utenlandslansering ligger i Norsk filminstitutt, jf. kapittel 6.14.

Vurderinger og høringen

Lanseringstilskudd er ikke evaluert av ECON eller Rambøll. Einarssonutvalget anbefaler at de ulike tilskuddene til lansering av norsk film samordnes og styrkes, og at lanseringskompetansen økes gjennom sterkere faglige krav til og bistand til lanseringsarbeidet. Norsk filmfond støtter utvalgets anbefalinger.

Norske film- og tv-produsenters forening mener at praktiseringen av ordningen er for komplisert og minimal til å gi noen reell effekt. Bransjeorganisasjonene foreslår at staten matcher den private investeringen krone for krone.

6.5 Billettstøtte

6.5.1 Innledning

Målet med ordningen er å stimulere til økt produksjon av filmer med et stort publikumspotensial, økt produksjon av barnefilm og å bidra til økt privatkapital i norsk filmproduksjon. Enhver norsk film som vises på allment tilgjengelige kinoforestillinger i Norge, har krav på billettstøtte, uavhengig av om filmen har fått statlig produksjonsstøtte.

Billettstøtten er en etterhåndsstøtte som utbetales etter at filmen har hatt premiere. Tilskuddet utbetales i forhold til filmens omsetning på kino. Billettstøtten utgjør 55 pst. av omsetningen på kino, eksklusiv moms. For barnefilm er billettstøtten på 100 pst.

Billettstøtten løper inntil godkjent egenfinansiering og administrative kostnader er nedbetalt gjennom billettstøtte og produksjonsselskapets anslåtte inntekter fra distribusjon av filmen på kino, video/dvd og fjernsyn. De administrative kostnadene er satt til 20 pst. av filmens budsjett.

Figur 6.2 viser hvordan billettstøtten virker i forhold til produsentenes inntekter og kinobesøk.

Kilde: ECON

Forklaring til figur 6.2:

• AB: Kumulerte, anslåtte billettinntekter fra kinovisning og inntekter fra andre markeder.

• AD: Kumulerte, anslåtte billettinntekter fra kinovisning og inntekter fra andre markeder tillagt billettstøtte.

• DC: Kumulerte, anslåtte billettinntekter fra kinovisning og inntekter fra andre markeder tillagt billettstøtte, etter at taket (grensen) for billettstøtte er passert.

Billettstøtte utbetales fra første ordinære premieredato for kinovisning i Norge og 12 måneder fremover i tid. For konsulentstøttede filmer utbetales billettstøtte fra første solgte billett. Filmer som har fått produksjonstilskudd etter markedsvurdering får først utbetalt billettstøtte etter 30 000 solgte billetter. Dersom en slik film oppnår et kinobesøk på 30 000, beregnes billettstøtten fra første solgte billett.

Billettstøtten er bevilget over samme post som de øvrige tilskuddsordningene til filmproduksjon. Det vil si at dersom norske filmer går godt på kino et år, blir det tilsvarende mindre midler til produksjon av film.

Tabell 6.3 viser at det er relativt store svingninger i billettstøtteutbetalingene fra ett år til et annet. Dette har selvfølgelig sammenheng med varierende billettsalg til norske filmer. Nivået på billettstøtten har siden den markedsbaserte ordningen ble innført i 2002 ligget langt over det den gjorde før denne ordningen ble innført, da de årlige billettstøtteutbetalingene bare unntaksvis oversteg 30 mill. kroner.

Økningen i billettstøtteutbetalingene skyldes både at det er flere norske filmer og at de generelt gjør det bedre på kino, men også at de markedsbaserte filmene har høyere krav til egenfinansiering. Taket for maksimal billettstøtte til de markedsbaserte filmene er dermed langt høyere enn for de konsulentbaserte filmene. I 2005 fikk fire markedsstøttede filmer utbetalt like mye i billettstøtte som 21 konsulentbaserte filmer til sammen. Tabell 6.4 viser forhåndsstøtte og billettstøtte for filmer som har fått støtte fra Norsk filmfond i perioden 2002–2005.

6.5.2 Evalueringer av ordningen

Billettstøtten ble evaluert av både Rambøll og ECON, og er omtalt i Einarssonutvalges rapport.

Rambøll-rapporten anbefaler å avvikle billettstøtten. Rambøll mener at det ut fra et kulturpolitisk synspunkt er problematisk at de filmene som selger flest billetter på kino ender opp med den samlet sett største finansieringsgraden fra Norsk filmfond. De filmene som i utgangspunktet har best grunnlag for inntjening og fortjeneste mottar i tillegg en «bonus» fra offentlig side. Billettstøtten bidrar også til å fastholde filmbransjens fokus på kinomarkedet som det primære, på bekostning av øvrige markeder.

Rambøll viser videre til at billettstøtteordningen ikke bidrar til å trekke mer risikokapital inn i norsk filmproduksjon, slik hensikten med ordningen er. For å tiltrekke private investeringer, må muligheten for inntjening være større enn investeringen. Dermed blir det i realiteten kun snakk om en omfordeling av offentlige midler fra forhåndsstøtte til etterhåndsstøtte. De private investeringene vil dermed ikke bidra med flere investeringskroner til norsk film, enn om billettstøtten isteden hadde vært gitt som forhåndsstøtte.

Rambøll anbefaler at frigjorte midler brukes til å øke forhåndsstøtten til den enkelte film. Dermed kan en i større grad styre hvilke filmer som bør få høyest støtte, fremfor som i dag å premiere de mest kommersielt suksessfulle filmene.

ECON anbefaler at billettstøtteordningen videreføres og gjøres om til en overslagsbevilgning. Billettstøtten er et viktig incentiv for å produsere filmer med høy publikumsoppslutning. ECON mener at det også bør vurderes om billettstøtten fastsettes på grunnlag av faktiske inntekter produsenter mottar fra kinovisning og andre visningskanaler, og ikke på grunnlag av et anslått beløp fra andre visningskanaler. Trolig varerier andelen av inntektene som kommer fra andre visningskanaler betydelig fra film til film, noe som gjør at fordelingen av støttemidlene fremstår som urimelig.

Einarssonutvalget støtter konklusjonene i ECON-rapporten om at billettstøtten bør videreføres og gjøres om til en overslagsbevilgning.

6.5.3 Høringen

Høringssvarene til Rambøll-rapporten og Einarssonutvalget viser at de fleste er imot forslaget om å avvikle billettstøtten. Det er likevel flere som støtter forslaget, eller som er usikre og ønsker en gjennomgang av ordningen.

Norsk filmfond anbefaler at ordningen av­vikles. Filmstøtten er kulturpolitisk begrunnet, og Norsk filmfond mener derfor at filmstøtten bør gis etter behov, og ikke som belønning for godt økonomisk resultat. En avvikling av billettstøtten vil gjøre det lettere å finansiere norske filmer, slik at mangfoldet og tilfanget av spennende prosjekter vil øke. Risikoen for tap reduseres, og det vil styrke produsentene gjennom å redusere antall tapsprosjekter.

Norsk filmfond viser også til at billettstøtten har et ensidig fokus på kinomarkedet, noe som har motvirket optimal inntjening i andre markeder. Billettstøtten går til investorene, i motsetning til forhåndsstøtten som går til prosjektet. Dermed dreneres støttemidler ut av systemet, noe som resulterer i mindre film for pengene.

En avvikling av billettstøtten vil, ifølge Norsk filmfond, også føre til et enklere støttesystem. Billettstøtten er så komplisert at svært få forstår hvordan ordningen fungerer. Det er i tillegg problemer knyttet til fastsettelse av godkjent egenkapital for beregning av billettstøtte, noe som fordrer et betydelig kontrollregime fra Norsk filmfonds side.

Norsk filmfond peker også på at billettstøtten bremser tilgangen på regional finansiering, ettersom annen offentlig kapital ikke behandles på like vilkår som private investeringer.

Bransjeorganisasjonene slutter seg til Einarssonutvalget i synet på at billettstøttetordningen bør opprettholdes, og at bevilgningen gjøres om til en overslagsbevilgning.

I høringen til Rambøll-rapporten understreker Norske film- og tv-produsenters forening betydningen av å opprettholde ordningen. Ifølge Norske film- og tv-produsenters forening er billettstøtten den ordningen som virker mest formålstjenlig i forhold til de politiske målene. Billettstøtten belønner bred publikumsoppslutning. Ved suksesser gjør billettstøtten det mulig å få et overskudd av en slik størrelse at produsentene kan satse offensivt på utvikling av idéer og talenter.

Norske film- og tv-produsenters forening viser videre til at billettstøtten gjør at produksjonsselskapene kan tjene penger av en slik størrelse at de kan satse langsiktig og bygge opp kompetanse både kreativt og administrativt.

De øvrige høringssvarene til Rambøll-rapporten viser at Norske filmregissører, Cultiva og Vestnorsk filmsenter AS støtter en avvikling av ordningen. Norsk filmforbund savner fakta og trekker ingen konklusjon. Norsk skuespillerforbund mener ordningen kan forbedres. FILM&KINO, Norsk filminstitutt, Norske filmbyråers forening, Norsk filmkommisjon, Norsk filmstudio AS og enkelte regionale aktører, er uenige i forslaget om å av­vikle ordningen.

I etterkant av Rambøll-rapporten har Norsk filmfond, i samarbeid med Norske film- og tv-produsenters forening, utarbeidet en konsekvensanalyse for å si noe om hvilke filmer som ville få mer eller mindre offentlig støtte som følge av en omgjøring fra billettstøtte til forhåndsstøtte. Analysen inneholder blant annet en simulering som viser at filmer med store overskudd vil få noe mindre overskudd, mens filmer med store tap vil få noe mindre tap. De konsulentstøttede filmene kommer best ut av en slik omlegging, mens markedsfilmene vil tape.

6.6 Tilbakebetaling

6.6.1 Innledning

Dersom en film oppnår overskudd, skal deler av inntektene tilbakebetales Norsk filmfond. Begrunnelsen for en slik ordning er å sikre at noe av overskuddet som genereres som følge av statlige tilskudd til filmproduksjon, blir ført tilbake til ny filmproduksjon. Krav om tilbakebetaling trådte i kraft for filmer som ble satt i produksjon etter 2002. Tilbakebetalingsreglene ble endret i 2005 som en del av oppfølgingen av St.meld. nr. 25 (2003–2004). Dette innebar en innstramming av ordningen.

Ifølge forskrift om audiovisuelle produksjoner skal produsenten tilbakebetale statlige tilskudd når en film får netto inntekter. Med nettoinntekt regnes inntektene som overstiger godkjent egenfinansiering med et tillegg på 30 pst. Påslaget på 30 pst. skal dekke kostnader til lansering, markedsføring, salg m.m. Produsenten skal betale tilbake et beløp tilsvarende 35 pst. av nettoinntektene. Som grunnlag for tilbakebetaling, regnes alle inntektene fra filmen i Norge og i utlandet. Kravet om tilbakebetaling gjelder både for produksjonstilskudd og billettstøtte, og opphører når offentlig støtte er tilbakebetalt. Tall fra Norsk filmfond viser at fra ordningen ble etablert og til og med 2006 er det tilbakebetalt 10,0 mill. kroner av mottatt støtte. Tabell 6.4 viser hvilke filmer som har tilbakebetalt støtte til Norsk filmfond.

6.6.2 Evaluering av ordningen

Både Rambøll og ECON har omtalt tilbakebetalingsordningen. Ifølge Rambøll er nivået på tilbakebetalingskravet rimelig sammenliknet med andre land. ECON mener tilbakebetalingsreglene er for strenge. ECON viser til at tilbakebetaling av støtte innebærer at produsentenes inntekter svekkes, slik at produsentenes inntekter kan bli svært lave når grensene for både billettstøtte og tilbakebetaling er passert. Dermed svekkes incentivene til å gjøre ekstra tiltak for å øke publikumsoppslutningen på kino.

6.6.3 Høringen

Bransjeorganisasjonene mener det bør opprettholdes et støttesystem der de største suksessene betaler noe av overskuddet tilbake til staten. Organisasjonene mener likevel at dagens ordning er for streng, og at tilbakebetalingen bør starte senere enn dagens ordning. Organisasjonene foreslår en omlegging av tilbakebetalingsordningen, slik at midlene isteden går til satsing på utviklingsarbeid i de selskapene som skaper overskuddet.

Norsk filmfond viser til at kravet om tilbakebetaling av 35 pst. av alle inntekter fører til at produsentens gevinst av å ta ut filmens inntektspotensial blir for liten, og dette kan føre til redusert innsats for å øke filmenes kommersielle inntjening. I likhet med bransjeorganisasjonene foreslår Norsk filmfond at nivået for tilbakebetaling bør reduseres. Norsk filmfond mener også at det bør vurderes om midlene som tilbakebetales skal øremerkes utvikling.

6.7 Tilskudd til produksjonsselskaper

6.7.1 Innledning

Ordningen med tilskudd til produksjonsselskaper ble innført i 2002 og forvaltes av Norsk filmfond. Målet med ordningen er å « fremme filmkulturen i Norge og styrke bransjen gjennom oppbygging av stabile filmproduksjonsmiljøer med høy kompetanse som har mulighet og ressurser til å tenke og handle langsiktig », jf. § 1 i forskrift om tilskudd til produksjonsselskaper. Det kan gis tilskudd til utvikling av forretningsvirksomhet innen audiovisuell sektor, eller til utvikling av et sett filmprosjekter, såkalt pakkefinansiering. Det kan ikke gis tilskudd til ordinær drift.

I 2002 og 2003 ble det gitt tilskudd i form av en kombinasjon av forretningsutvikling og prosjektutvikling (pakkefinanisering). I 2002 ble det tildelt 19 mill. kroner i lån og tilskudd, mens det i 2003 ble tildelt 11 mill. kroner. Tildelingene gikk over tre år. I 2004 ble det ikke tildelt nye midler. I 2005 og 2006 er det kun gitt tilskudd i form av en pakkefinansiering for utvikling av langfilm. Målet med omleggingen til ren pakkefinansiering, er å la enkelte produksjonsmiljøer selv få velge hvilke prosjekter tilskuddsmidlene skal gå til. I 2005 fikk fem produksjonsselskaper en tilskuddspakke på 750 000 kroner hver til utvikling av minimum fem prosjekter. I 2006 fikk to produksjonsselskaper en tilsvarende pakke på 750 000 kroner hver.

6.7.2 Evaluering av ordningen

Rambøll viser til at produsentene mener ordningen har vært med på å gi kontinuitet i repertoarutviklingen og potensielt større kontinuitet i produksjonen. Andre positive effekter er at det blir lettere å få for eksempel distributørene til å delta i finansieringen av utviklingen gjennom profesjonalisering. Rambøll viser likevel til at ordningen har virket for kort tid til at de tiltenkte effektene av den for alvor har kunnet materialisere seg. ECON støtter omleggingen av produsentstøtten til pakkefinansiering, fremfor å gi generell produsentstøtte. Etter ECONs syn vil det i sterkere grad kunne støtte opp under målene om sterkere produsentmiljøer og målene om kvalitet og publikumsoppslutning. Einarssonutvalget viser til at ordningen med pakkefinansiering er et godt incentiv for å få produksjonsselskapene til å satse på utvikling.

6.7.3 Høringen

Norske film- og tv-produsenters forening mener at ordningen med produsentstøtte i form av midler til utvikling bør fortsette. Slik ordningen fungerer i dag bidrar den til at produksjonsselskapene kan satse langsiktig på utvikling. Norsk filmfond mener også at en fortsatt satsing på pakkefinansiering vil være positivt for produksjonsmiljøet og bidra til å nå målene om å styrke produsentenes frihet og ansvar for å utvikle egne idéer og prosjekter.

6.8 Tilskudd til fjernsynsproduksjoner

Ordningen med tilskudd til produksjon av fjernsynsdrama ble opprettet i 2003, jf. St.prp. nr. 1 (2002–2003). Bakgrunnen for ordningen var behovet for mer norskprodusert drama for fjernsyn. Produksjon av kvalitetsfilm og serier er kostnadskrevende, og det er vanskelig å skape lønnsomme produksjoner.

I tillegg til dramaserier kan det gis tilskudd til dokumentarserier og til enkeltstående fjernsynsdokumentarer. Tabell 6.5 viser fordeling av tilskudd til ordningen i perioden 2003–2006.

I 2006 ble fire dramaserier med støtte fra Norsk filmfond vist på fjernsyn, hvorav tre på NRK og en på TV3. Disse visningene oppnådde seertall på til sammen 9,7 mill. tilskuere, med et snitt på 336 000 per episode.

6.9 Tilskudd til interaktive produksjoner

6.9.1 Innledning

For å sikre bedre tilgang til dataspill og andre interaktive produksjoner med norsk språk og innhold, ble det i St.prp. nr. 1 (2002–2003) foreslått å innføre en ordning med tilskudd til prosjektutvikling innen nye medier. Stortinget sluttet seg til begrunnelsen fra daværende regjering om at:

«Dataspill er et område i kraftig vekst, og utviklingen blir styrt av store, internasjonale selskap. Produktene er primært rettet mot barn og unge. Det er behov for alternativer til den ofte voldelige og actionpregede underholdningen som unge møter gjennom disse spillene.»

Det kan gis utviklingstilskudd til dataspill og andre interaktive, ikke-lineære produksjoner for digital distribusjon på norsk eller samisk. I praksis har alle tildelingene gått til dataspill. Totalt 20 prosjekter har fått utviklingsstøtte siden ordningen ble innført. Tabell 6.6 viser fordelingen av tilskudd til interaktive produksjoner siden ordningen ble innført.

6.9.2 Evaluering og høringen

Ordningen har ikke vært evaluert av Rambøll, ECON eller Einarssonutvalget.

Departementet har mottatt innspill fra både Norsk filmfond, Spillprodusentforeningen og Midtnorsk filmsenter/Midtnorsk filmfond om ordningen.

Dataspillforeningen viser til en sterk økning i aktiviteten i den norske spillbransjen. For å styrke rammevilkårene for norske spillprodusenter, anbefaler foreningen primært at det opprettes en offentlig innkjøpsordning for norske dataspill til folkebibliotekene. En slik ordning vil sikre at norske spill når ut til folk generelt. Dataspillforeningen ønsker også en tilskuddsordning for lansering og markedsføring av norske dataspill. Markedsføring er en utfordring for de mindre utviklingsselskapene, fordi produsenten bruker all kapital til produksjon og må finne andre finansieringsløsninger for lansering og markedsføring. For å finansiere økte tilskuddsrammer, foreslår foreningen at det innføres en omsetningsavgift på spill på lik linje med avgiften på kino og dvd. Med en avgift på 2,5 pst. av bruttoomsetning i sisteleddet, vil dette gi en samlet avgift på 30 mill. kroner 3 .

Norske film- og tv-produsenters forening viser til at det er innledet et samarbeid med Spillprodusentforeningen med sikte på fusjon av foreningene i 2007, og viser til synspunktene fra Spill­produsentforeningen.

Norsk filmfond viser til at tilskuddsordningen har vært med på å bygge opp og profesjonalisere den norske bransjen. Kostnadene forbundet med spillutvikling øker stadig, og for at norske dataspill skal være reelle alternativ til store internasjonale produksjoner, må de offentlige tilskuddene opp på en høyere støtteandel enn i dag. I tillegg må det gis tilskudd til flere prosjekter. Norsk filmfond foreslår at det innføres lanseringtilskudd til dataspill. Norsk filmfond anbefaler også at det opprettes en egen innkjøpsordning for norske dataspill til folkebibliotekene. For å finansiere økte tilskuddsrammer, foreslår Norsk filmfond at det innføres en omsetningsavgift på lik linje med avgiften på kino og dvd.

Midtnorsk filmsenter støtter Norsk filmfonds forslag om økte tilskuddsrammer til dataspill, og at dette finansieres gjennom en avgift på omsetning av dataspill. Midtnorsk filmsenter mener videre at de regionale filmsentrene bør kunne forvalte statlige midler til utvikling av dataspill.

6.10 Tilskudd til kortfilm

6.10.1 Innledning

Det kan gis tilskudd til utvikling og produksjon av kortfilm for visning på kino, i fjernsyn eller gjennom andre medier. Dette er en konsulentbasert ordning, der prosjektene vurderes ut fra en samlet kunstnerisk, produksjonsmessig og markedsmessig vurdering. Tabell 6.7 viser utviklingen i tilskudd til kortfilm fra Norsk filmfond i perioden 2002–2006. Tabellen omfatter også tilskudd til novellefilm, som er kortfilm av lengre format, hovedsakelig produsert i samarbeid med tv-selskapene for visning på fjernsyn.

Som en del av ordningen har Norsk filmfond etablert en ordning for talentutvikling kalt «Nye veier for korte filmer». Satsingen er rettet mot regissørene, og målet med ordningen er at regissørene skal få mulighet til å utvikle sin egen kunstneriske stemme. I 2006 ble 11,9 mill. kroner tildelt gjennom denne ordningen, mens det ble tildelt 6,1 mill. kroner til annen kortfilmproduksjon.

I tillegg gis det tilskudd til utvikling og produksjon av kortfilm ved de regionale filmsentrene og Fond for lyd og bilde. I 2005 ble det totalt gitt tilskudd til 152 kortfilmer fra Norsk filmfond, Vestnorsk filmsenter, Nordnorsk filmsenter og Fond for Lyd og bilde, jf. St.prp. nr. 1 (2006–2007).

Tabell 6.8 viser en oversikt over statlige midler til kortfilm og dokumentarfilm ved de regionale filmsentrene og regionale filmfondene.

6.10.2 Evaluering og høringen

Einarssonutvalget mener at kortfilmen er viktig som et selvstendig kunstnerisk uttrykk, og viser spesielt til kortfilmens betydning i forhold til animasjonsfilmen. Kortfilmfestivalen er også viktig for rekrutteringen av nye talenter. Utvalget ser positivt på tiltaket «Nye veier for korte filmer», men mener tilskudd til denne ordningen bør finansieres gjennom en ordning for talentutvikling. Utvalget anbefaler at produksjonsvolumet for fri kunstnerisk kortfilm må opprettholdes.

I høringen viser bransjeorganisasjonene til at nye distribusjonsformer gjør at etterspørselen etter kortere format vil øke. For å profesjonalisere bransjen, utvikle gode og interessante filmer, samt utvikle talenter, er det ifølge bransjeorganisasjonene viktig med en langt større satsing på de kortere formatene både regionalt og nasjonalt.

Kortfilmfestivalen mener det må legges til rette for frihet for kunstnerisk aktivitet på hele filmområdet, spesielt innen kortfilm og dokumentarfilm. Ved å styrke mangfoldet i finansiering og produksjon av kortfilm og dokumentarfilm, vil samtidig kvinneandelen stige, for det er i disse formatene flest kvinner markerer seg i dag. Kortfilmfestivalen viser videre til at talentutviklingssatsingen «Nye veier for korte filmer» fikk en vesentlig andel av kortfilmmidlene i 2006. Kortfilmfestivalen mener at midler til talentutvikling ikke må gå på bekostning av fri kunstnerisk kortfilm.

Norsk filmfond støtter utvalgets anbefaling om en fortsatt satsing på fri kunstnerisk kortfilm. En bred og aktiv kortfilmproduksjon er en viktig forutseting for kunstnerisk dristighet og originalitet i hele filmproduksjonen. Norsk filminstitutt støtter utvalgets forslag og vil spesielt understreke behovet for fortsatt fokus på dokumentarfilm og kortfilm.

6.11 Manuskriptstøtte

6.11.1 Innledning

Tilskuddsordningen er rettet mot manuskriptforfatterne. Ordningen skal bidra til å nå de overordnede mål for filmområdet. Det gis tilskudd til manuskriptutvikling til langfilm og kortfilm. Norsk filmutvikling forvalter ordningen, som i 2007 utgjør 5,4 mill. kroner. Ordningen har vært styrket siden 2001, da det ble bevilget 2 mill. kroner til manuskriptstøtte. Tabell 6.9 viser utviklingen i støtten siden 2001.

Det kan gis tilskudd til utvikling av manu­skript for kortfilm og langfilm. Det blir gitt tilskudd til alle stadier i utviklingsprosessen, og det kan også ytes tilskudd til deltaking i kurs mv. innen manuskriptutvikling.

6.11.2 Evaluering og høringen

Einarssonutvalget viser til at ordningen skal medvirke til at nyskapende, dristige historier blir ut­viklet. Utvalget mener at manuskriptstøtteordningen bør forvaltes av samme instans som forvalter støtte til prosjektutvikling og produksjon av film. Dette vil medvirke til å oppnå den nødvendige fremdriften ethvert prosjekt trenger. Manuskriptstøtten skal kunne bevilges direkte til manuskriptforfattere, uavhengig av om produsent er koblet til prosjektet.

I høringen viser Norsk filmutvikling til at ordningen fungerer både som talentutvikling og kompetanseheving for manuskriptforfatterne, og at ordningen kan vise til gode resultater. Dersom midlene blir fordelt av de samme konsulentene som sitter på produksjonsmidlene, vil dette svekke kompetanseutviklingen.

Bransjeorganisasjonene mener at ordningen kombinerer talentutvikling av profesjonelle med ren prosjekt-/manuskriptutvikling. De viser til at en vesentlig del av manuskriptene utviklet i ordningen blir satt i produksjon 4 . Bransjeorganisasjonene mener det er en klar sammenheng mellom norske manuskriptforfatteres økte kompetanse og veksten i ordningen, og at ordningen må sikres økonomisk og faglig vekst. Det er viktig at manu­skriptkonsulentene har dramaturgisk spisskompetanse, og bransjeorganisasjonene mener at ordningen bør opprettholdes som en frittstående utviklingsordning skilt fra produksjonsbeslutningene.

Norsk filmfond støtter utvalgets forslag om at manuskriptstøtten for første utviklingstrinn bør videreføre prinsippet om at det kan bevilges tilskudd til forfattere, uavhengig av om en produsent er tilknyttet fra starten.

6.12 Tilskudd til teksting av norske filmer på kino

6.12.1 Innledning

I 2004 ble det opprettet en prøveordning med teksting av norske filmer på kino. Formålet med ordningen er å gjøre norske filmer som vises på kino mer tilgjengelige for hørselshemmede. Ordningen forvaltes av FILM&KINO. Ifølge tall fra Hørselshemmedes Landsforbund har Norge i dag ca. 600 000 hørselshemmede.

I St.prp. nr. 1 (2003–2004) fremmet departementet følgende forslag:

«For å gjøre norske filmer som vises på kino mer tilgjengelige for hørselshemmede, foreslås det å innføre en forsøksordning med teksting av noen kopier av statsstøttede norske filmer som vises på utvalgte kinoer. Det er satt av 1 mill. kroner til dette i 2004.»

Forskrift for tilskudd til teksting av statsstøttede norske filmer som vises på kino fastsetter kriterier for tilskudd, blant annet at tilskuddet primært skal gå til filmer som distribueres i minst 30 kopier.

Ordningen trådte i kraft høsten 2004, og prøveordningen varte frem til høsten 2006. I prøveperioden har åtte filmer fått tilskudd for teksting av totalt 160 kopier. I tillegg er det gitt tilskudd til teksting av digitale kopier for én film («Slipp Jimmy fri»). Ikke alle filmer som har fått tilskudd har oppfylt kravene i forskriften. Departementet har i disse tilfellene gitt dispensasjon for å få et bredest mulig erfaringsmateriale i løpet av prøveperioden. Samlet for hele prøveperioden er det utbetalt i overkant av 1 mill. kroner. Ordningen er videreført i 2007, jf. St.prp. nr. 1 (2006–2007).

6.12.2 Evaluering og høringen

FILM&KINO har på oppdrag fra departementet foretatt en evaluering av ordningen. Hovedkonklusjonen er at det har vært vanskelig å overtale produsentene til å tekste filmene: « Norske produsenter ønsker kun å tekste sine kinofilmer dersom det medfører at også det hørende publikummet får et større utbytte av filmen.» Dette gjenspeiles også i det faktum at et flertall av de filmene som har fått støtte i prøveperioden er dokumentarfilmer, hvor lyden ofte ikke er like bra som i spillefilmer, og hvor derfor også det hørende publikum kan ha stor nytte av tekstingen.

Produsentenes motvilje mot tekstingen skyldes ifølge FILM&KINO flere forhold, men en viktig årsak er at man mener publikums blikk automatisk dras mot teksten, og at publikum derfor får en mangelfull opplevelse av filmen.

Med bakgrunn i det store antallet personer med hørselshemminger, et moderne lydbilde som kan gjøre det vanskelig å skjelne dialoger, også for normalt hørende, samt det faktum at så godt som alle norske filmer som vises på kino er avhengig av statlig støtte, mener FILM&KINO det er tungtveiende grunner for at alle norske kinofilmer bør tekstes til norsk.

Hørselshemmedes Landsforbund (HLF) hevder at en av grunnene til at dagens prøveordning har vært lite brukt, er at ordningen har vært lite kjent for produsentene. HLF mener ordningen bør gjøres varig og være obligatorisk for alle norske kinofilmer som retter seg mot et stort publikum. Ordningen bør gjelde alle kopier av norske kinofilmer.

6.13 Departementets vurderinger og anbefalinger

6.13.1 Generelt

Det har vært en positiv utvikling for norsk film de siste årene. En av årsakene til dette har vært omleggingen av tilskuddsordningene i 2001. Regjeringen ønsker å videreføre dagens ordninger med enkelte justeringer.

De statlige tilskuddsordningene skal bidra til å nå de overordnede målene for det audiovisuelle området og må utformes i tråd med disse. Det vises til regjeringens overordnede mål for film, og de konkrete målene for de statlige bevilgningene til film i kapittel 4.4. Videre er det viktig at ordningene samsvarer med prinsippene som er trukket opp for ansvarsdelingen mellom staten og bransjen i kapittel 4.5. Dagens tilskuddsordninger gjør det mulig å produsere film med bredde i ulike sjangere og formater. Etter departementets syn er det viktig at det kan produseres både smale filmer og mer kommersielle produksjoner. Det er derfor viktig å legge til rette for at det kan lages filmer med varierende budsjetter, og det skal også være rom for de store filmene. Konsulentordningen og markedsstøtten er viktige virkemidler for å frembringe en slik bredde i langfilmproduksjonen.

Det er også viktig å opprettholde en stabil produksjon av kortfilm. Kortfilmen er viktig både som et selvstendig kunstnerisk uttrykk og i forhold til talentutvikling.

Tilskuddsordningene må videre legge til rette for at det kan produseres både kort- og langfilm innen ulike formater som dokumentarfilm, naturfilm og animasjonsfilm. Den norske dokumentarfilmen har en sterk posisjon, og det er et mål å produsere dokumentarfilm både for kino og visning på fjernsyn.

Tilskuddsordningene må sees i sammenheng. Ved å samle ansvaret for tilskudd til utvikling, produksjon og lansering i inn- og utland i én virksomhet, mener departementet at helheten i forvaltningen av tilskuddsordningene vil bli bedre ivaretatt. Det er gjort nærmere rede for dette i kapittel 5.

De siste årene har talentutviklingsordningene resultert i nyskapende filmer som ikke ville blitt laget innenfor de ordinære ordningene. Tilskudd til prosjektutvikling hos Norsk filmfond skjer i dag gjennom den ordinære tilskuddsordningen til produksjon. Tilskudd til kortfilm blir også benyttet som en talentutviklingsordning i ordningen «Nye veier for korte filmer». Utviklingsarbeidet skjer ellers gjennom Norsk filmutvikling i form av manuskriptstøtteordningen og kursvirksomhet. I tillegg er ordningen med pakkefinansiering til produksjonsselskapene for utvikling et virkemiddel for å satse på utvikling i selskapene. Departementet mener talentutviklingsordningene må videreføres, men ser at det er behov for en samordning. Departementet vil vurdere om det bør opprettes en egen ordning for talentutvikling.

Departementet mener videre at markeds­førings- og lanseringsarbeidet må målrettes bedre, og at strategier for dette må komme inn på et tidligere stadium. Dette bør være en del av vurderingen av filmer allerede ved tildeling av tilskudd. Tilskuddsordningene for lansering av norske filmer i inn- og utland bør samles i én virksomhet, og lanseringskompetansen i virkemiddel­apparatet bør økes. Det bør opprettes en egen tilskuddsordning for lansering i utlandet, jf. kapittel 6.14.

Regjeringen tar sikte på en opptrapping av bevilgningene på filmområdet, og har ambisiøse mål for den nasjonale filmpolitikken. På lengre sikt er det likevel et viktig mål å styrke norsk films samlede markedsinntekter, slik at støtteprosenten per film kan reduseres. Slik vil filmmidler kunne bli frigjort til flere og bedre produksjoner.

Som en del av den økte satsingen på film, ønsker departementet en politisk styring av hovedfordelingen av de samlede tilskuddsmidlene til ulike formål innen filmproduksjon. Hovedfordelingen av midler mellom de ulike ordningene fastsettes av departementet, etter forslag fra styret i Norsk filmfond. For å sikre den nødvendige fleksibiliteten i tildelingen av midler, må styret gis fullmakter til å omdisponere midler mellom ordningene i løpet av året innenfor visse rammer.

Departementet mener at filmindustrien har utviklet seg positivt de senere årene, og at norske filmprodusenter er blitt mer profesjonelle og bedre innen prosjektstyring. De norske produksjonsselskapene er imidlertid fremdeles små. Det er derfor fortsatt en utfordring for bransjen å bygge sterke nok enheter til å kunne satse langsiktig og bygge opp kompetanse i produsentleddet. Særlig innen forretningsdrift og markedsføring er det fortsatt et betydlig utviklingspotensial.

Tilskuddsordningene må derfor legge til rette for at det kan etableres sterkere produksjonsmiljøer med mulighet for langsiktige satsinger. Ett virkemiddel er å utvide ordningene med pakke­finansiering til enkelte produksjonsselskaper. Dette blir nærmere omtalt i det følgende.

Målet må være at produsentleddet i størst mulig grad skal ha kompetanse innen de forretningsmessige sidene av arbeidet, inklusiv markedsføring og lansering, og at produksjonsmiljøene skal ha en stor grad av kunstnerisk frihet.

For å oppnå målet om bredde og variasjon i filmproduksjonen, bør det kunne settes ulike krav til egenfinansiering avhengig av hvilke filmer som skal lages. Det må være rom for å tilpasse forhåndsstøtten ut fra den enkelte films behov for offentlig støtte. Det er naturlig at kravene til egenkapital settes lavere for de konsulentstøttede filmene enn for markedsfilmene, som i hovedsak vil ha større mulighet for inntjening.

Einarssonutvalgets utredning foreslår at det bør «…utvikles 4-årige filmpolitiske avtaler som fastlegger overordnede mål og nivået på de statlige tilskuddene. En slik avtale vil bidra til å skape kontinuitet og langsiktighet.»

Departementet er ikke uenig i at en ordning med slike langsiktige avtaler vil kunne bidra til å skape kontinuitet og langsiktighet.

Departementet kan imidlertid ikke se at det er forenlig med Stortingets bevilgningsreglement å legge opp til et avtaleverk som omfatter nivået på statlige tilskudd over en periode som overstiger ett år. Dette følger av bevilgningsreglementets § 3 første ledd, som lyder: «Budsjettet vedtas for kalenderåret.»

Staten har i noen grad anledning til å inngå avtaler mv. som innebærer at staten pådrar seg økonomiske forpliktelser utover et bestemt budsjettår. Dette følger av § 6 første ledd i Stortingets bevilgningsreglement, som lyder:

«Staten kan bare pådras forpliktelser som først skal dekkes etter utløpet av budsjettåret, når Stortinget har gitt særlig samtykke til dette. Samtykket kan bare gis for det enkelte budsjettår og skal begrenses oppad til et bestemt beløp.»

Det følger av forarbeidene at dette primært gjelder byggekontrakter, leieavtaler, garantifullmakter og kjøp av tjenester, jf. St.prp. nr. 48 (2004–2005) og Innst. S. nr. 187 (2004–2005). Ut fra ovenstående kan departementet ikke se at det er grunnlag for å følge opp utvalgets forslag om fireårige filmpolitiske avtaler.

6.13.2 Konsulentordning

Departementet anser konsulentordningen som et viktig virkemiddel for å sikre mangfold og kvalitet i norsk filmproduksjon. Ordningen med flere konsulenter som sikrer ulike innganger til produksjonsmidlene, bør derfor videreføres. Departementet legger til grunn at disse stillingene, som i dag, skal være åremålsstillinger. Departementet viser videre til at Norsk filmfond har utarbeidet stillingsinstruks for konsulentenes arbeid, og understreker at det er viktig med åpenhet og tydelighet i konsulentenes roller. En konsulentordning innebærer at det i noen grad må foretas kunstneriske vurderinger fra Norsk filmfonds side. Departementet understreker at slike vurderinger må gjøres med varsomhet, slik at ikke staten direkte eller indirekte får en rolle som filmprodusent.

6.13.3 Markedsvurdering

Markedsstøtten har vist seg å fungere etter hensikten, og har resultert i filmer med gjennomgående høyere publikumstall enn øvrige filmer, jf. kapittel 6.4.4. Ordningen bidrar også til å gi produsentene et større ansvar for repertoaret. Departementet anser ordningen som et viktig virkemiddel for å nå målet om høy publikumsoppslutning om norske filmer. For ytterligere å stimulere til produksjon av store, publikumsvennlige filmer, vil departementet vurdere å heve taket for tilskudd per film.

6.13.4 Samproduksjoner med utlandet

Samproduksjoner med utenlandske produsenter bidrar til økt profesjonalisering og internasjonalisering av norske filmprosjekter. Internasjonalt samarbeid er nyttig både for å åpne for nye markeder, for nettverksbygging og for muligheten til å lage nyskapende filmer. I kapittel 13 er det gjort nærmere rede for betydningen av å delta i internasjonale programmer. Etter departementets mening er det viktig å sikre at de norske tilskuddsordningene legger til rette for internasjonale samproduksjoner.

Departementet mener derfor at midlene til samproduksjoner bør økes.

6.13.5 Billettstøtte

Med utgangspunkt i målet om høy publikumsoppslutning, mener departementet det er viktig med ordninger som stimulerer til markedstenkning og som belønner høy publikumsoppslutning. Departementet mener derfor at billettstøtten bør videreføres, men ser behov for enkelte justeringer i ordningen.

Departementet mener at billettstøtten har en svakhet ved at den ikke beregnes på grunnlag av filmens faktiske inntekter fra visning i alle medier; dvs. kinovisning, inntekter fra dvd-salg, fjernsynsinntekter, salg til utlandet mv. Under dagens ordning beregnes billettstøtten på grunnlag av filmens brutto inntekter fra visning på kino. Inntektsstrømmene er i endring, og tendensen går i retning av at en stadig større del av produsent­enes inntekter kommer fra andre markeder enn kinovisning. De samlede utbetalingene til billettstøtte har økt kraftig de siste årene, jf. pkt. 6.5.1. Dette har ført til en tilsvarende reduksjon i tilgjengelige midler til forhåndsstøtte. Dersom målet om 25 pst. markedsandel og gjennomsnittlig 25 langfilmer i året nås, vil billettstøtteutbetalingene etter dagens regler øke enda mer. Norsk filmfond har gjort et estimat som viser at samlede billettstøtteutbetalinger vil kunne bli i størrelsesorden 85–90 mill. kroner dersom dagens billettstøtteordning videreføres uendret 5 .

Den offentlige støtteandelen for norske filmer er fortsatt høy. Staten finansierer om lag 70 pst. av produksjonskostnadene for norske langfilmer. Kombinasjonen av markedsstøtte og billettstøtte gjør at de mest kommersielle filmene har fått en vesentlig andel av de samlede billettstøtte­utbetalingene. Som tabellen i pkt. 6.5.1 viser, har enkelte av de markedsstøttede filmene fått en statlig støtteandel som ligger langt over det de konsulentstøttede filmene har fått. Enkelte av de store, kommersielle suksessene mottar opp til 90 pst. i statlig støtte, i tillegg til at disse filmene har store inntekter både fra kinovisning og andre markeder.

Departementet mener det er et dilemma at de filmene som tjener mest penger skal ha så mye høyere støtteandel enn de filmene som ikke har samme inntektspotensial. Departementet mener derfor at det er nødvendig å gjennomføre justeringer i billettstøtteordningen. Samtidig er det viktig at billettstøtten gjør det attraktivt å nå et stort publikum, og at det gir grunnlag for god økonomi i produksjonsselskapene.

Det er et mål å øke publikumsoppslutningen i alle markeder og øke eksporten av norske filmer. Ordningen bør legges om, slik at produsentene vil bli stimulert til økt salg i både innland og utland også etter at filmen er vist på kino.

Taket for billettstøtte er i dag knyttet til produsentens egenfinansiering. Dette medfører en rekke forvaltningsmessige problemstillinger knyttet til hva som skal godkjennes som egen­finansiering. Departementet vil vurdere om dette er en hensiktsmessig måte å avgrense billettstøtten på, eller om dette bør gjøres på en annen måte. Målet med en eventuell endring er å forenkle støttesystemet.

Departementet vil foreta en konsekvensanalyse av endringer i billettstøtteordningen. En slik gjennomgang krever et bedre tallgrunnlag enn det som foreligger i dag. Det vil bli ført en nær dialog med bransjeorganisasjonene om endringene. Departementet vil komme tilbake til dette høsten 2008.

Frem til 1992 ble billettstøtten bevilget som en overslagsbevilgning på en egen post i statsbudsjettet. I de siste årene var bevilgningen 30 mill. kroner. Etter omleggingen i 1992, har billettstøtten og forhåndsstøtten vært bevilget med et fast beløp over samme post. Konsekvensen av omleggingen er at i de år utbetalingene av billettstøtte er høye, blir det disponible beløp til forhåndsstøtte tilsvarende lavere, og vice versa.

Både ECON og Einarssonutvalget foreslår at budsjettsystemet legges om, slik at billettstøtten igjen bevilges som en overslagsbevilgning. Utvalget begrunner ikke dette særskilt, men viser til at det på Kultur- og kirkedepartementets budsjett finnes en overslagsbevilgning for «… støtte for religiøse organisasjoner, som får sin støtte etter antall medlemmer» .

Departementet ser behovet for en større stabilitet i størrelsen på produksjonsmidlene. Departementet mener imidlertid at dette kan ivaretas gjennom de ordinære budsjettene.

6.13.6 Tilbakebetaling

Departementet mener prinsippet om at filmer som oppnår netto inntekter skal tilbakebetale deler av overskuddet, bør vurderes. Som tabell 6.4 viser, er det filmer med høy publikumsoppslutning og høy offentlig støtteandel som står for den vesentlige delen av tilbakebetalingene.

Tilbakebetalingskravene kan imidlertid ha som effekt at produsenten får mindre gevinst ved å satse ekstra på å ta ut filmens inntektspotensial på alle områder. Departementet vil derfor vurdere tilbakebetalingskravene i forbindelse med gjennomgangen av billettstøtteordningen.

6.13.7 Tilskudd til produksjonsselskaper

Departementet mener at ordningen har vært positiv for å bidra til å styrke produksjonsmiljøer og økt satsing på utvikling. Departementet anser omleggingen i 2005 til ren pakkefinansiering for utvikling av langfilm som et skritt i riktig retning. Dagens ordning bidrar i første rekke til at produksjonsselskapene kan satse mer langsiktig på utvikling. Målet er å styrke dynamikken i utviklingsarbeidet og la enkelte produksjonsmiljøer selv få velge hvilke prosjekter tilskuddsmidlene skal gå til. For å styrke produksjonsselskapene, mener departementet at ordningen bør videreføres og styrkes.

For å nå målet om sterkere produksjonsmiljøer, mener departementet at ordningen i tillegg bør utvides til å gjelde produksjon. Departementet mener at det innføres en prøveordning med pakkefinansiering til et begrenset antall produksjonsselskaper, der disse gis mulighet til å produsere tre langfilmer i løpet av en periode.

Pakkefinansiering bør gis til et langsiktig samarbeid mellom produsent og filmskaper. Målet er at ordningen skal bidra til en ytterligere profesjonalisering og styrking av produsentleddet, og gi produsentene større repertoaransvar. Det er også et mål å stimulere til langsiktig samarbeid mellom produsenter og regissører, gjennom at disse lager flere filmer sammen. I tillegg bør ordningen bidra til en konsolidering innen produksjonsområdet.

Tilskudd til produksjon av en pakke på tre filmer bør ligge i størrelsesorden 25–30 mill. kroner. Det bør gis en ny pakke hvert år i en prøveperiode på tre-fire år. Departementet kommer tilbake til dette i budsjettsammenheng.

6.13.8 Tilskudd til fjernsynsproduksjoner

Målt i publikumsoppslutning er fjernsyn den viktigste visningsarenaen for norske audiovisuelle produksjoner, jf. kapittel 3. Det er et mål å legge til rette for visning av både norske spillefilmer, dokumentarfilmer, kortfilmer og dramaserier på fjernsyn. Departementet anser innføringen av en egen tilskuddsordning for fjernsynsproduksjoner som vellykket. Særlig satsingen på fjernsynsdramatikk har resultert i gode produksjoner som har generert høye publikumstall. Den økte satsingen på norsk fjernsynsdramatikk har også vært med på å styrke samspillet i bransjen mellom fjernsynsproduksjon og filmproduksjon.

Internasjonale trender viser økt etterspørsel etter gode dramaserier for fjernsyn. Også i den norske bransjen har det vært en klar satsing på fjernsynsdramatikk de siste årene. Et resultat av dette er at to norske fjernsynsserier ble nominert til Emmy i 2006.

Departementet mener at ordningen har vært positiv for å øke produksjonen av fjernsynsdrama av høy kvalitet, og anbefaler at ordningen videreføres og styrkes. Ordningen bør også ses i sammenheng med målet om styrket allmennkringkasting for fjernsynskanalene. Departementet vil komme tilbake til dette i en stortingsmelding om allmennkringkasting våren 2007.

6.13.9 Tilskudd til interaktive produksjoner

Dataspill er et medium som har gjennomgått en rivende teknologisk og kunstnerisk utvikling og har blitt et sentralt kulturuttrykk. Dataspill spilles i dag hovedsakelig av barn og unge, og er en viktig del av deres kultur- og mediehverdag, jf. kapittel 3. Men også flere voksne spiller, og det stilles stadig høyere krav til spillenes innhold og tekniske kvalitet. Spill er i dag en del av den moderne teknologi- og kunnskapsbaserte kulturindustrien, der det finnes et ledende norsk miljø innen online-spill. Det finnes også flere mindre norske selskaper som leverer spill av høy kvalitet. Det store tilbudet av utenlandske spill, sammen med et begrenset norsk marked, gjør imidlertid at mindre selskaper har liten mulighet for å hente inn investeringene i spillutvikling på et norsk eller nordisk marked. Dette gjelder spesielt for originalt utviklede norske spill, som ikke kun er en videreføring av konsepter etablert i andre medier.

Behovet for å sikre barn og unge tilgang til alternative produksjoner med norsk språk og innhold er sterkt. I 2007 vil man for alvor begynne å se resultatene av den statlige tilskuddsordningen til utvikling av interaktive produksjoner. Det er forventet at elleve norske dataspill vil bli utgitt i Norge i 2007, hvorav åtte er støttet av Norsk filmfond 6 . Noen av disse spillene vil også bli utgitt i Norden. Departementet mener at tilskuddsordningen har vært med på å bygge opp og profesjonalisere den norske bransjen. Det har vært en økning i antall selskaper, og det er etablert en egen produsentforening og ulike nettverk.

Spillbransjen er i kraftig vekst, og det er behov for en økt satsing på utvikling av norske dataspill. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en egen sak om dette.

6.13.10 Tilskudd til kortfilm

Kortfilmen har en egenverdi som et selvstendig kunstuttrykk, og representerer ofte den største kunstneriske dristigheten i utforskingen av filmmediet. Norske kortfilmer har bemerket seg internasjonalt, og har det siste året vunnet noen av de mest prestisjefylte priser filmer kan oppnå: Gullpalme for beste kortfilm i Cannes til Sniffer og Oscar for beste animerte kortfilm til Den danske dikteren .

Nye distribusjonsformer gjør at etterspørselen etter korte filmer vil øke, og at disse filmene vil nå ut til et langt bredere publikum. Kortfilmen har likevel et begrenset kommersielt potensial og trenger derfor en forholdsvis høy offentlig støtteandel.

Kortfilmen er også viktig i forhold til rekruttering av nye talenter. For mange filmskapere er kortfilmen et første steg mot lengre format, der de har mulighet til å utvikle sin kunstneriske stemme.

For å legge til rette for en fortsatt utvikling av den norske kortfilmen, bør dagens ordning vi­dereføres. En økt satsing på regionale filmsentre og regionale filmfond, vil også bidra til en styrking av kortfilmproduksjonen.

6.13.11 Manuskriptstøtte

Manuskriptstøtteordningen har vært kraftig styrket siden 2001. Denne satsingen har vært viktig for å få frem et mangfold av gode og nyskapende historier. Ordningen skal bidra til utvikling av både langfilm, kortfilm og fjernsynsproduksjoner.

Det at ordningen er rettet mot manuskriptforfatterne, gjør at disse har mulighet for å utvikle et manuskript uten at en produsent er involvert i prosjektet. Det er behov for å utvikle langt flere manuskript enn antall filmer som blir produsert, og for manuskriptforfattere og regissører har ordningen vært viktig for å gi rom for denne type utvikling, uten å være avhengig av en produsent på et tidlig stadium.

Departementet foreslår at ordningen fortsetter som en selvstendig ordning rettet mot manu­skriptforfatterne.

6.13.12 Tilskudd til teksting av norske filmer på kino

Regjeringen ønsker å sikre tilgang til norske filmer for alle grupper. I Soria Moria-erklæringen er det slått fast at:

«Regjeringen vil legge prinsippet om samfunnsmessig likestilling og universell utforming til grunn i sitt arbeid. Dette må sikres nasjonal lovgivning og tjenester, en lov mot diskriminering av funksjonshemmede og forpliktende tidsplan for tilgjengelighet. Mennesker som lever med funksjonshemning og kronisk sykdom må sikres en livskvalitet på linje med den øvrige befolkningen. Regjeringen vil gjennomføre brukermedvirkning som prinsipp.»

Etter departementets syn er det ønskelig at alle norske kinofilmer er tilgjengelige i tekstede versjoner. For å sikre de hørselshemmede tilgang til norske kinofilmer, mener departementet at dagens ordning med tilskudd til teksting bør videreføres.

Ordningen bør forvaltes av samme virksomhet som forvalter de øvrige tilskuddsordningene til produksjon og lansering av norske filmer. Det vil styrke produsentenes kjennskap til ordningen at den overføres til den nye statlige virksomheten på filmområdet. Tilskudd til teksting av norske filmer bør gis som ekstra tilskudd til produsenten sammen med lanseringstilskudd.

Digitalisering av kinoene vil medføre at den fysiske tekstingen av digitale filmer blir langt rimeligere, og behovet for tilskudd til teksting blir lavere. Digitaliseringen vil også medføre at distribusjon av tekstede filmer vil bli enklere. I den digitale fremtid bør det stilles krav om at alle kopier av norske filmer som får produksjonstilskudd skal inkludere mulighet for visning med tekst.

6.14 Eksport og profilering av norsk film i utlandet

6.14.1 Innledning

Regjeringen har satt som mål at eksporten av norsk film skal økes.

Eksport av norsk film til utlandet gir verdifulle inntekter for norske filmprodusenter og øker mulighetene for internasjonal finansiering av norsk film. At norske filmer vises på kino, fjernsyn og ved filmfestivaler i andre land gir også verdifull profilering av norsk kultur. Å oppnå anerkjennelse i utlandet vil dessuten være viktig for den kunstneriske og faglige selvtilliten til norske filmkunstnere og filmarbeidere.

Norsk film har tradisjonelt hatt et begrenset marked utenfor Norge. Eksporten av norsk film til utlandet har likevel økt de senere årene, jf. kapittel 3, og eksportverdien av norsk spillefilm ble mer enn fordoblet i perioden 2002 til 2005. Også salget av norsk kortfilm og dokumentarfilm har vist en gledelig utvikling.

6.14.2 Statens ansvar for lansering av norsk film i utlandet

I de fleste europeiske land spiller staten en aktiv rolle i eksporten av nasjonal film som et ledd i profilering av nasjonal kultur overfor utlandet. I tillegg har man sett at produksjonsselskapene ikke har økonomiske ressurser til å nå frem på det internasjonale filmmarkedet uten statlig medvirkning.

Som tidligere nevnt ble alle statlige tilskuddsordninger overført til Norsk filmfond i 2001. Norsk filminstitutt ble tillagt ansvaret for profilering av film. Denne ansvarsfordelingen ble presisert i St.prp. nr. 1 (2001–2002):

«Tilskuddsordningene er overført Norsk filmfond som vil ha ansvar for markedsorientert profilering av norsk film i samarbeid med produsentene, mens ansvaret for profilering av norsk filmkultur i utlandet vil ligge til Norsk filminstitutt.»

Det ble lagt opp til en deling av utenlandsarbeidet, der den filmkulturelle delen ligger hos Norsk filminstitutt, mens den markedsorienterte delen ligger hos Norsk filmfond. I praksis har det vært vanskelig å trekke et klart skille mellom den markedsorienterte og filmkulturelle profileringen av norsk film i utlandet. Per i dag er derfor det helhetlige ansvaret for lansering av film i utlandet lagt til Norsk filminstitutt.

6.14.3 Organiseringen av arbeidet i dag

Innledning

Det statlige arbeidet med lansering av norsk spillefilm, kortfilm og dokumentarfilm i utlandet, utføres i dag av utenlandsavdelingen i Norsk filminstitutt. Arbeidet omfatter både praktisk bistand med tilrettelegging av salg og kulturelle tiltak, og tildeling av salgsrettede tilskudd til filmprodusenter. Tilskuddene bevilges over instituttets driftsbudsjett, og det er utarbeidet interne retningslinjer for tildeling av tilskudd. I 2006 ble det brukt sju årsverk og 3,3 mill. kroner til lønn og 4,2 mill. kroner til drift.

Utenlandsvirksomheten til Norsk filminstitutt omfatter i dag tiltak på følgende områder:

• festivalpresentasjon og salgstilretteleggelse for spillefilm

• presentasjon, markedsføring og salg av kortfilm og dokumentarfilm på festivaler og markeder

• arrangement av filmuker og andre filmpresentasjoner ved kulturinstitusjoner

• generell informasjon om norsk film og nettverksbygging i utlandet

Festivalpresentasjon og salgstilretteleggelse for spillefilm

Arbeidet overfor de store internasjonale festivalene skjer i dag i samarbeid mellom Norsk filminstitutt og filmens produsent og salgsagent. Hvis salgsagent til en ny film ennå ikke er valgt, gir Norsk filminstitutt råd om festivalprioritering i forhold til filmens sjanger, målgruppe og salgspotensial. Norsk filminstitutt krever at en salgsagent er på plass før profileringen for alvor tar til overfor utlandet. Filmens norske premieredato er et element i valg av festivalstrategi og internasjonal profilering. Selve salget av norske spillefilmer skjer via de kommersielle salgsagentene, på oppdrag fra produsentene.

Når en film er valgt ut til en ledende festival, medfører dette kostnader som delvis dekkes av Norsk filminstitutt. Produsentene kan søke om tilskudd til delvis dekning av filmkopi, teksting, annonser og øvrige markedsføringstiltak, foruten reise og opphold for regissør og skuespillere. En films festivaldeltakelse kan medføre store merkostnader for et produksjonsselskap.

Presentasjon og salg av kortfilm og dokumentarfilm

I tillegg til festivalarbeid står Norsk filminstitutt selv for salget av kortfilm og enkelte dokumentarfilmer til utlandet, med vekt på fjernsynssalg. Mange av produsentene på området er små og har selv ingen mulighet til å selge filmene ute. Salgsagenter anser kortfilmområdet som mindre kommersielt attraktivt, og har i liten grad vist interesse for det.

Filmene selges primært til visning i ulike fjersynskanaler, men også til kinodistribusjon, dvd-utgivelser, internettvisning og annen digital visning.

Arrangement av filmuker og andre filmpresentasjoner ved kulturinstitusjoner

Norsk filminstitutt samarbeider med Utenriksdepartementet om å fremme norsk film i utlandet. I tråd med hovedprioriteringene fra Norsk filminstitutt vektlegges norsk nærvær på viktige internasjonale og regionale festivaler. Det samarbeides om filmpresentasjoneer i forbindelse med stats­besøk og større kulturelle arrangementer og ­dernest, men i mindre omfang, filmuker og festivaldeltakelse som utestasjonene selv tar initiativet til eller formidler. Endelig er det Norsk filminstitutts egne initiativ til uker og mønstringer som følges opp av Utenriksdepartementet og stasjonene, særlig i bistandsområdene. I alle tre kategorier bidrar Utenriksdepartementet og ambassadene ved å finansiere frakt, publikasjoner og reiser direkte for gjestende regissører og skuespillere, blant annet gjennom en reisestøtteordning forvaltet av Norsk filminstitutt på vegne av Utenriks­departementet.

Informasjon om norsk film

Norsk filminstitutt utgir årlig en katalog over norske filmproduksjoner beregnet på utenlandske markeder, samt to–tre nyhetsblader om norske filmer, regissører, produksjoner og annet nyhetsstoff. En annen viktig informasjonskanal er de engelskspråklige internettsidene til Norsk filminstitutt, basert på en database med informasjon om alle norske filmer fra de senere år. I tillegg lages det bøker, brosjyrer og informasjon om norsk film på forskjellige språk.

6.14.4 Andre nordiske land

I alle de nordiske land driver de statlige virksomhetene på filmområdet utenlandsarbeid. Aktivitetene som utføres omfatter både praktisk tilrettelegging og tildeling av støtte til filmprodusenter. Med unntak av Sverige, er organiseringen av arbeidet svært lik den norske. I Sverige har Svenska Filminstitutet ansvaret for den salgsrettede delen av utenlandsarbeidet, mens Svenska Institutet har ansvar for den kulturelle delen av arbeidet. I praksis betyr dette at Svenska Filminstitutet har ansvar for arbeidet med ny svensk film mot festivaler, mens Svenska Institutet overtar filmene etter ett år og bruker dem som en del av svenske kultur- og næringsarrangementer i utlandet.

Norsk filminstitutt samarbeider med de nordiske landene gjennom paraplyorganisasjonen Scandinavian Films i Berlin og Cannes, som tilrettelegger for profilering av ca. 90 filmer årlig med basis i felles planer og et felles budsjett til kinoleie, frakt, PR, standleie mv.

6.14.5 Tilskuddsordninger og utenlandsarbeidet i andre land

I andre europeiske land er utenlandsarbeidet organisert på ulike måter. Enkelte land har opprettet egne enheter for promotering av nasjonal film, slik som Holland Film i Nederland eller Swiss Films i Sveits. I noen land, som Irland, er utenlandsarbeidet integrert med filmkommisjonsarbeidet. Man har også i enkelte land et skille mellom den kommersielt og den kulturelt motiverte eksporten av nasjonal film.

Tilskudd til ulike tiltak for å fremme eksport av nasjonal film, er vanlig i de fleste europeiske land. Det kan dreie seg om tilskudd til teksting og produksjon av filmkopier, eller tilskudd til ulike utgifter i forbindelse med festivaldeltakelser, eller en eventuell Oscar-nominasjon. En interessant type tiltak for å stimulere til økt eksport av nasjonale filmer, er tilskudd til utenlandske distributører. Et eksempel på en slik ordning er den tyske distribusjonsstøtten.

I Tyskland ble det i 2005 opprettet en egen distribusjonsstøtteordning til kinodistribusjon av tyske filmer i utlandet. Ordningen administreres av German Films 7 , et nasjonalt informasjons- og rådgivningskontor for fremme av tysk film i utlandet.

Budsjettet for ordningen er i 2007 på 500 000 euro. I tillegg antas budsjettet å kunne øke med 100 000 euro som følge av tilbakebetalinger. Siden opprettelsen av ordningen i 2005 har German Films støttet totalt 47 filmer i 29 land.

6.14.6 Evalueringer og høringen

Utenlandsarbeidet er evaluert av Rambøll og Einarssonutvalget, og er også berørt i ECON-rapporten.

Rambøll foreslår at utenlandsarbeidet i sin helhet skal overføres til Norsk filmfond slik at støttetildeling til norsk film og profilering av norsk film i utlandet blir samlet under ett tak. Norsk filmfond og Norske film- og tv-produsenters forening foreslår i sine høringssvar til Rambøll-rapporten at det blir opprettet en ny institusjon, «NORFILM», etter modell fra NORLA, eksportorganisasjonen for norsk litteratur i utlandet. Denne institusjonen skal finansieres av staten, og skal ta seg av den kommersielle profileringen av norsk film i utlandet. ECON konkluderer med at det er lite hensiktsmessig at flere institusjoner forvalter virkemidler rettet mot samme mål, og foreslår at virkemidlene samles hos én institusjon.

Einarssonutvalget foreslår at alt arbeid med lansering av norsk film i utlandet samles hos den virksomheten som gir tilskudd til produksjon og lansering av norsk film. Dette gjelder for begge modellene som utvalget foreslår for fremtidig organisering. Utvalget mener at det kulturelt og kommersielt begrunnede arbeidet bør holdes samlet, og at staten bør ha et ansvar for å utføre dette arbeidet i samarbeid med salgsagenter og produsenter. Utvalget avviser altså forslaget om å opprette en egen institusjon som overtar arbeidet med den kommersielle delen av utenlandsarbeidet. Einarssonutvalget foreslår videre at det opprettes en egen tilskuddsordning for norske filmer i utlandet.

Norsk filminstitutt støtter flertallet i Einarssonutvalgets forslag om å samle alt arbeid med lansering av norsk film i utlandet i den nye virksomheten på filmområdet. Norsk filminstitutt mener subsidiært at alt arbeid med lansering bør være samlet hos Norsk filminstitutt om forslaget til mindretallet skulle bli gjennomført. Begrunnelsen for dette er at det kommersielt og kulturelt motiverte utenlandsarbeidet ikke bør skilles. Norsk filminstitutt mener også at instituttets nåværende støttepost til utenlandsarbeidet bør omgjøres til en egen tilskuddspost, som bør være på ca. 5 mill. kroner.

Norsk filmfond støtter flertallet i Einarssonutvalget.

Bransjeorganisasjonene mener at den salgsrettede delen av utenlandsarbeidet bør forvaltes av samme institusjon som deler ut tilskudd til filmproduksjon. Den kulturelle formidlingen bør beholdes i Norsk filminstitutt dersom både Norsk filmfond og Norsk filminstitutt opprettholdes.

6.14.7 Departementets vurderinger og anbefalinger

Økt eksport av norsk film er et viktig filmpolitisk mål. Departementet mener derfor at innsatsen på dette feltet bør styrkes slik at det oppnås en dobling av eksporten innen 2010.

Salg av norske filmer til utlandet er produsentenes hovedansvar. Det er et langsiktig mål å styrke norske filmprodusenter, slik at bransjen selv kan ivareta disse oppgavene. Å drive salgsarbeid mot utlandet er ressurskrevende. Dette betyr at mange filmprodusenter vil ha behov for økonomisk og praktisk bistand. Dette gjelder spesielt innen salg av kortfilm og dokumentarfilm, som er av stor kulturell betydning, men hvor inntektspotensialet er begrenset.

Departementet mener derfor at staten fremdeles bør ha et ansvar for både den kulturelt og den kommersielt motiverte eksporten. Departementet vil legge vekt på at arbeidet med eksport av norsk film utformes i samarbeid med filmprodusentene, slik at disse i størst mulig grad kan ta ansvaret for det praktiske salgsarbeidet. Her bør staten i høyest mulig grad ha rollen som tilrettelegger i form av tilskudd til salgsaktiviteter osv.

En økning av eksporten av norsk film er avhengig av at det produseres filmer som er attraktive for utenlandske kjøpere. Departementet legger vekt på at eksportmuligheter skal inngå i vurderingen av filmen allerede ved tildeling av tilskudd.

Departementet viser til konklusjonene i kapittel 5.2.5 om organiseringen av virksomhetene på filmområdet, og legger til grunn at ansvaret for utenlandsarbeidet bør samles i den nye virksomheten på filmområdet. Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å opprette en egen institusjon for dette formålet, ettersom det er et mål å samordne virkemidlene og redusere utgiftene til administrasjon. Departementet mener videre at den kulturelle og kommersielt begrunnede profileringen av norsk film i utlandet, bør være samlet for å utnytte synergieffektene mellom disse områdene. Imidlertid bør det kommersielt begrunnede arbeidet målstyres i sterkere grad enn i dag, slik at effektene av de ulike tiltakene dokumenteres. Samarbeidet med produsentene må også styrkes. Utenlandsarbeidet bør videre koordineres med oppgavene knyttet til å trekke utenlandske filmproduksjoner til Norge, jf. kapittel 5.3.4 om filmkommisjonsarbeidet og kapittel 6.15 om tilskudd til utenlandske produksjoner.

Departementet mener videre at dagens ordning med tildeling av tilskudd til utenlandslansering bør formaliseres og inngå i forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner. I forbindelse med opprettelsen av en slik tilskuddsordning vil departementet vurdere om det også bør kunne gis tilskudd til utenlandske distributører som ønsker å importere og lansere norske filmer.

6.15 Utenlandske filmproduksjoner i Norge

6.15.1 Innledning

Mange land har innført økonomiske incentivordninger for å tiltrekke seg utenlandske filmproduksjoner. Slike ordninger har gjerne både en kulturpolitisk og næringspolitisk begrunnelse. I dette kapitlet gis det først en redegjørelse for dagens situasjon. Deretter gis en kort redegjørelse for andre lands incentivordninger på området. Til slutt gis en vurdering av en eventuell ordning for å få utenlandske filmproduksjoner til Norge.

6.15.2 Situasjonen i Norge

I 2005 ble 56 utenlandske filmproduksjoner realisert i Norge, hvorav 28 av produksjonene ble formidlet gjennom Norsk filmkommisjon, jf. tabell 6.10. Til sammenlikning ble det produsert 30 utenlandske filmer i Norge i 2004 og 18 i 2003. Produksjonene omfatter alle typer produksjoner; langfilm, fjernsynsproduksjoner, reklamefilmer m.m.

Beregninger foretatt av Norsk filmkommisjon viser at de 56 utenlandske produksjonene i 2005 la igjen en samlet direkte omsetning på ca. 25,5 mill. kroner. I tillegg kommer næringsmessige ringvirkninger. Kommisjonen anslår at produksjonene medvirket til om lag 75–100 årsverk for norske profesjonelle filmarbeidere.

Det fremgår av tabell 6.10 at det har vært en økning i antall utenlandske filmproduksjoner de senere årene. Dette kan ha sammenheng med ­etableringen av Norsk filmkommisjon, men samtidig er det klart at flere utenlandske produsenter valgte Norge som innspillingssted uavhengig av Norsk filmkommisjon.

Norsk filmkommisjon har som formål å tilrettelegge for å trekke utenlandske filmproduksjoner til Norge, jf. nærmere omtale i kapittel 5. Til nå har det ikke vært økonomiske incentiver til formålet.

Ved Stortingets behandlingen av St.meld. nr. 22 (2004–2005) Kultur og næring, jf. også Budsjettinnst. S. nr. 2 (2005–2006), fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen etablere en prøveordning med 15 pst. refusjon av utgifter for utenlandske filmproduksjoner i Norge og komme tilbake i budsjettet for 2006 med forslag om dette».

Komiteen pekte på at utenlandske filmproduksjoner vil gi arbeidsplasser og økt verdiskaping, samt ha positive synergieffekter også for norsk filmproduksjon. Dette anmodningsvedtaket er foreløpig ikke fulgt opp.

6.15.3 Andre lands incentivordninger

Mange land har innført økonomiske incentiver for å tiltrekke seg utenlandske filmproduksjoner. Dette gjelder eksempelvis Irland, Island, Ungarn, Storbritannia, Australia, New Zealand og Canada. Fellestrekk ved ordningene er at de har som mål å øke sysselsettingen i filmproduksjonssektoren, og å heve kompetansenivået i det lokale filmmiljøet. I tillegg skal ordningene bidra til økt omsetning av varer og tjenester på innspillingsstedene og markedsføre landet som turistmål. Andre land, som Frankrike, har utviklet incentiver for å beholde nasjonale produksjoner i landet. I Storbritannia skal ordninger med skatteincentiver både bidra til å sikre nasjonale produksjoner i landet og tiltrekke seg internasjonale filmproduksjoner.

Den islandske ordningen er spesielt interessant i norsk sammenheng, blant annet som følge av at den har vært brukt som modell for en eventuell norsk ordning, jf. også Stortingets anmodningsvedtak fra 2004. Ordningen vil derfor bli omtalt nærmere i det følgende.

Island innførte i 2001 en ordning hvor utlendinger som produserer film og fjernsynsproduksjoner i Island får 12 pst. refusjon av kostnader som er lagt igjen på Island 8 .

Formålet med ordningen er å styrke nasjonal kultur og fremme Islands historie og natur. Ordningen har også en økonomisk side. Utenlandske filmproduksjoner genererer inntekter for islandske leverandører av varer og tjenester, arbeidsplasser for islandske filmarbeidere og markedsfører Island som turistmål. Island har lagt vekt på at ordningen skal være enkel. Ordningen er benyttet til flere store Hollywood-produksjoner.

Ved ESAs godkjenning av den islandske refusjonsordningen, la ESA blant annet vekt på følgende:

• Støtten kan ikke gå til filmindustrien som sådan, men må knyttes opp til filmer med kulturelt innhold. Dette innebærer at det ikke er tillatt å gi støtte til rent kommersielle produksjoner, som eksempelvis reklamefilmer. Refusjonsordningen er derfor rettet inn mot film- og fjernsynsproduksjoner som fremmer islandsk kultur, historie og natur.

• Støtten beregnes ut fra kostnadene påløpt på Island, når mindre enn 80 pst. av produksjonsbudsjettet brukes på Island. Når mer enn 80 pst. av budsjettet brukes på Island, regnes støtten ut på grunnlag av de samlede produksjonskostnader i EØS-området.

• Maksimal støtteintensitet kan ikke overstige 50 pst.

Som følge av EØS-avtalens forbud mot diskriminering, kan også islandske filmproduksjoner få slik støtte. Påløpte kostnader innenlands går imidlertid til fratrekk fra eventuell annen støtte fra det islandske filmfondet.

På oppdrag fra islandske myndigheter har Økonomisk Institutt ved Universitetet på Island vurdert virkningene av refusjonsordningen for Islands filmindustri i forhold til statens utgifter. Instituttet konkluderer med at ordningen etter all sannsynlighet ikke innebærer en belastning for statskassen, da skatteinntektene til statskassen representerer et større beløp enn statens utgifter til refusjonsordningen. Basert på tall fra 2004, bidro filmproduksjoner på Island med om lag 300 mill. islandske kroner i inntekter til statskassen (henholdsvis 200 mill. islandske kroner i momsinntekter og 100 mill. islandske kroner i skatteinntekter), mens statens utgifter til refusjonsordningen utgjorde rundt 170 mill. islandske kroner. Ifølge rapporten vil hver islandske krone brukt i filmproduksjon bidra med 2,4 islandske kroner i produksjon for økonomien som helhet, inkludert produksjon av selve filmen. Rapporten viser at ett årsverk i filmproduksjon gir en samlet økning i 2,94 årsverk i økonomien som helhet. Rapporten viser også til at filmproduksjoner har en positiv effekt for turistnæringen, siden produksjonene ofte finner sted utenfor høysesongen, når hotell og restauranter har ledig kapasitet.

Islandske myndigheter har videreført ordningen med en refusjonssats på 14 pst. ESA har godkjent at ordningen forlenges frem til 31. desember 2011.

6.15.4 Departementets vurderinger og anbefalinger

Utenlandske filmproduksjoner kan bidra til å styrke den norske audiovisuelle bransjen gjennom å sikre kontinuitet i produksjonsmiljøene, samt bidra til profesjonalisering og internasjonalisering av filmbransjen. Produksjonene kan også bidra til verdiskaping i samfunnet og fremme Norge som turistmål.

Som et ledd i regjeringens satsing på kultur og næring, tar departementet sikte på å innføre en prøveordning med tilskudd til utenlandske filmproduksjoner i Norge. Tilskuddet bør beregnes ut fra dokumenterte kostnader påløpt i Norge og utgjøre maksimalt 15 pst. av dette. Tilskuddsberettigede filmer bør være langfilm- og fjernsynsproduksjoner. Prosjektene vil bli vurdert ut fra kunstneriske/kulturelle kriterier. Produksjonene må bidra til å fremme norsk kultur, historie og natur. Det vil være en forutsetning for tilskudd at det opprettes et eget selskap i Norge for den enkelte produksjon. Støtten kan kun gå til uavhengige produksjoner. Det må søkes om forhåndsgodkjenning.

Midler til prøveordningen bør bevilges over Kultur- og kirkedepartementets budsjett og begrenses oppad til ca. 10 mill. kroner per år. Departementet tar sikte på å innfase ordningen i 2008. Ordningen skal evalueres etter prøveperioden. Ordningen forutsetter, som de øvrige tilskuddsordningene til film, godkjenning av ESA.

Det følger av EØS-regelverkets krav at ordningen også vil være åpen for norske produksjoner. Siden støtteintensiteten for norske filmer jevnt over overstiger 50 pst., vil ordningen rent faktisk i hovedsak rette seg mot utenlandske filmproduksjoner.

6.16 Innkjøpsordning for norske filmer til folkebibliotekene

6.16.1 Innledning

Et viktig mål i regjeringens kulturløft er å arbeide for at alle innbyggerne skal ha tilgang til gode og fremtidsrettede bibliotektjenester. Tilbudet kan styrkes ved å innføre en egen innkjøpsordning for norske kort- og langfilmer til folkebibliotekene. Gjennom en slik ordning vil publikum også få tilgang til kortfilmer og dokumentarfilmer som normalt ikke settes opp på kino, og tilgjengeligheten til norske filmer bedres for publikum i hele landet. Ordningen vil kunne innføres etter modell fra de ordningene som allerede finnes for litteratur og musikk.

Fra 1980-tallet begynte en del bibliotek å kjøpe inn film på video for utlån eller påsyn i bibliotekets lokaler. Innkjøpspolitikken har variert mye fra bibliotek til bibliotek, men i mange folkebibliotek har barnefilm og litteraturbasert film vært høyt prioritert.

I et samfunn der bibliotekene er garantist for lik tilgang til informasjon til innbyggerne i hele landet, er det viktig å sikre at norsk film er tilgjengelig i bibliotekene. Filmen dekker som litteraturen både fiksjon og fakta. Den er et kunstnerisk uttrykk, og den er et samtidsdokument. Filmhistorien gjenspeiler sin tids kultur og kulturutviklingen over tid, og gjennom bildene dokumenterer den hvordan omverdenen ser ut, og hvordan den endrer seg. Filmens særegne kvaliteter som fortellende og dokumenterende medium kan ikke erstattes av andre medier.

Norge har en begrenset og oversiktlig spillefilmproduksjon. All ny spillefilm utgis på dvd. Norge har dessuten en levende tradisjon og en sterk posisjon som produsent av kort- og dokumentarfilmer, herunder også opplysningsfilmer og ulike typer oppdragsfilm. Et utvalg av nyutgivelser av norsk kortfilm og dokumentarfilm bør også dekkes av en innkjøpsordning.

Den norske filmhistorien er drøyt hundre år gammel. På samme måte som bibliotekene har samlinger med eldre bokutgivelser som dekker vår litteraturhistorie, blir det viktig å bygge opp et representativt utvalg eldre norske filmer.

6.16.2 Einarssonutvalget og høringen

Einarssonutvalget foreslår at det opprettes en innkjøpsordning for norske filmer til folkebibliotekene, etter modell av ordningene for litteratur og musikk. Innføring av en slik ordning er imidlertid ikke diskutert nærmere i rapporten.

Få høringsuttalelser har kommentert en slik innkjøpsordning. Bransjeorganisasjonene støtter utvalgets anbefaling om at det skal opprettes en innkjøpsordning til folkebibliotekene etter modell av ordningene for litteratur og musikk. Norsk filmfond og Spillprodusentforeningen anbefaler at det opprettes en innkjøpsordning for norske dataspill til folkebibliotekene.

6.16.3 Departementets vurderinger og anbefalinger

Muligheten til å kunne få låne norske kort- og langfilmer på biblioteket på lik linje som man i dag låner bøker, vil øke tilgjengeligheten til norsk film for alle.

Departementet tar sikte på å innføre en slik innkjøpsordning. Ved etableringen bør en innkjøpsordning primært være basert på dvd-formatet, men etter hvert bør den også kunne inkludere digital formidling i nettverk, der filmene ikke er avhengige av fysiske kopier.

Departementet vil vurdere nærmere om en slik innkjøpsordning skal gjelde alle norske filmer som utgis på dvd, eller om et uavhengig råd bør vurdere hvilke filmer som skal kjøpes inn.

Innkjøpsordningen for litteratur og musikk blir administrert av Norsk kulturråd. Departement vil vurdere nærmere hvorvidt innkjøpsordningen for film bør administreres av den nye virksomheten på filmområdet, eller av Norsk kulturråd.

Kultur- og kirkedepartementet har en egen avtale om filmvederlag med Norsk Filmforbund og Norske Filmregissører. Vederlaget omfatter bruk av norske audiovisuelle produksjoner som bibliotekene disponerer til utlån. En innkjøpsordning til bibliotekene vil øke dette vederlaget, som for 2007 er om lag 3,7 mill. kroner.

Det videre omfang av en slik innkjøpsordning og konsekvensene for filmvederlaget vil det bli nærmere redegjort for i statsbudsjettet for 2008.