2 Internasjonale rammebetingelser

2.1 Innledning

Kombinasjonen av internasjonalisering og teknologisk utvikling er sentral for utviklingen på medie- og filmområdet. Digitaliseringen av innhold, distribusjonsplattformer mv. har ført til en raskere globalisering på mediefeltet enn knapt noe annet område. For norske medieaktører og norsk mediepolitikk gir dette både store utfordringer og muligheter.

Norsk mediepolitikk blir stadig mer integrert i det regionale og globale samarbeidet som skjer gjennom EØS-avtalen, Europarådet, FNs opphavsrettsorganisasjon WIPO og UNESCO. Rammebetingelsene for norsk mediepolitikk er også knyttet til WTO-avtalen, blant annet i forhandlingene om generalavtalen om handel med tjenester (GATS). Norge deltar også i tiltak i regi av blant annet Nordisk Ministerråd.

Europarådet spiller en sentral rolle i det europeiske mellomstatlige samarbeidet på medieområdet. Samarbeidet baseres på Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens § 10 om ytringsfrihet. På filmområdet er det først og fremst Eurimages, fondet for finansiering av samproduksjoner i Europa, som har betydning. Eurimages er omtalt i kapittel 13.3.

I dette kapitlet omtales sentrale internasjonale avtaler og rammebetingelser som har betydning for utforming av den norske audiovisuelle politikken.

2.2 WTO og norsk mediepolitikk

Verdens handelsorganisasjon (WTO) regulerer handel mellom stater. I likhet med de aller fleste land har Norge vært tilbakeholden med å liberalisere sin kultur- og audiovisuelle politikk i handelsforhandlingene i WTO. Hovedargumentet for europeiske land har vært at det nasjonale markedet for audiovisuelle tjenester de facto er åpent og at det samtidig er enorm skjevhet i handelen med slike tjenester, særlig i forhold til amerikanske kulturprodukter og tjenester. I praksis er Norge og de fleste andre europeiske land i stor grad importører av audiovisuelle tjenester.

Amerikansk film har en markedsandel på om lag 70 pst. i Europa og over 90 pst. i sitt hjemmemarked. Motsatt har europeisk film en markedsandel på under 5 pst. i USA. Dette er en særlig konkurransemessig utfordring for små land med et begrenset språkområde og lav produksjonskapasitet. Europas handelsunderskudd overfor USA for audiovisuelle tjenester er markant. I denne situasjonen kan det ikke forventes at handelsliberalisering kan bidra til kulturelt mangfold og mediemangfold.

På bakgrunn av dette har de europeiske landene ikke ønsket å binde seg til forpliktelser som reduserer mulighetene for å drive en egen aktiv kultur- og mediepolitikk. I en situasjon der nye medier utvikler seg raskt og uforutsigbart er det behov for å ha handlingsrom for å utforme nasjonale støttetiltak og reguleringer. I forhandlingene har Norge derfor aldri foreslått å liberalisere den audiovisuelle sektoren. I tillegg ønsker Norge at MFN-unntakene (Most Favoured Nation Principle) skal videreføres. Dette innebærer unntak fra prinsippet om at andre land og andre lands tjenesteleverandører skal behandles likt.

Den norske posisjonen i forhold til GATS-forhandlingene er blant annet nedfelt i den såkalte Globaliseringsmeldingen, jf. St.meld. nr. 19 (2002–2003) En verden av muligheter – globaliseringens tidsalder og dens utfordringer. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag om å:

• «delta aktivt i det internasjonale arbeidet for vern og fremme av kulturelt mangfold […]

• arbeide for å sikre at nasjonale og regionale virkemidler for oppnåelsen av kulturpolitiske mål fortsatt kan opprettholdes innenfor rammen av WTO-regelverket og andre internasjonale avtaleverk.»

Videre sluttet Stortinget seg til forslaget om at «Regjeringen vil arbeide aktivt i den nye forhandlingsrunden i WTO, herunder … fremme hensynet til … kulturelt mangfold i internasjonal handel…», jf. Innst. S. nr. 118 (2003–2004).

Dette mandatet reflekterer at audiovisuelle media spiller en viktig sosial, kulturell, demokratisk og politisk rolle. De er også bærere og formidlere av et lands kultur og kulturytringer. Slike media bør derfor ikke, heller ikke i handelssammenheng, vurderes utelukkende fra en økonomisk side.

På det audiovisuelle feltet er anerkjennelsen av de kulturelle aspektene svært viktig. Ett og samme tiltak – for eksempel Nordisk Film- og TV-fond – vil være både et film- og mediepolitisk tiltak og samtidig være en handelsrestriksjon i WTO-sammenheng. At tiltaket er en handelsrestriksjon innebærer at Norge må ha unntak fra MFN-prinsippet for fortsatt å kunne delta i fondet. Selv om Norge ikke har inngått forpliktelser i WTO-sammenheng på det audiovisuelle området, innebærer altså tjenesteavtalen (GATS) en rekke føringer. Ytterligere unntak fra MFN-prinsippet er fastsatt for å kunne delta i EØS-avtalens MEDIA-program, for å opprettholde kringkastingslovens regler om europeiske produksjoner, for å delta i Eurimages og for å kunne inngå samproduksjonsavtaler for film med andre land, jf. kapittel 13.

Det er således viktig å bevare handlefriheten i internasjonale handelsavtaler. Dette er nedfelt i Soria Moria-erklæringen: «Det er avgjørende at handlefriheten i kulturpolitikken, og dermed muligheten til å bygge opp under vårt eget språk og kulturuttrykk, ikke begrenses av internasjonale handelsavtaler.»

2.3 UNESCO-konvensjonen om kulturelt mangfold

UNESCOs konvensjon om å verne og fremme et mangfold av kulturuttrykk (heretter kalt konvensjonen om kulturelt mangfold) ble vedtatt på UNESCOs generalkonferanse 20. oktober 2005.

Formålet med konvensjonen er å gi medlemsstatene reelle muligheter til å gjennomføre en kulturpolitikk som kan fremme et mangfold av kulturuttrykk.

Konvensjonen legitimerer og bekrefter statenes suverene rett til å treffe kultur- og mediepolitiske tiltak som de anser hensiktsmessige for å verne og fremme kulturelt mangfold. Konvensjonen angir en ikke uttømmende oversikt over hvilke tiltak statene kan vedta, blant annet

• reguleringstiltak for å verne og fremme kulturelt mangfold

• tiltak for å skaffe nasjonal kulturindustri tilgang til midler

• tiltak for å etablere og støtte offentlige institusjoner

• tiltak for å støtte kunstnere

• tiltak for å styrke mediemangfoldet, blant annet gjennom allmennkringkasting

Konvensjonen om kulturelt mangfold regulerer i hovedsak statenes rettigheter og pålegger i mindre grad forpliktelser. Når landene gjennomfører sin kulturpolitikk og treffer tiltak for å verne et kulturelt mangfold « skal politikk og tiltak være i henhold til bestemmelsene i konvensjonen ». Flere bestemmelser er utformet som mindre tyngende pliktregler, blant annet ved at landene «skal søke» å styrke bilateralt, regionalt og internasjonalt samarbeid som kan bidra til kulturelt mangfold, for eksempel gjennom avtaler om samproduksjon og distribusjon. Industriland pålegges en særskilt forpliktelse til preferansebehandling av utviklingsland. Industrilandene skal legge til rette for kulturutveksling av kunstnere og andre kulturarbeidere, samt kulturvarer og tjenester fra utviklingsland.

Ikrafttredelse av konvensjonen krever ratifikasjon fra minst 30 land. Det nødvendige antall ratifikasjoner ble oppnådd i desember 2006 og konvensjonen trådte i kraft 18. mars 2007. Ratifikasjonsprosessen pågår i en rekke land. I Norge har Stortinget samtykket til å ratifisere konvensjonen, jf. St.prp. nr. 76 (2005–2006) og Innst. S. nr. 73 (2006–2007). Ratifiseringen skjedde 17. januar 2007 og krever ikke endringer i norsk lov. For Norge trer konvensjonen i kraft 17. april 2007.

2.4 Audiovisuell politikk og EØS-avtalen

2.4.1 Innledning

EØS-avtalen har stor betydning for mediesektoren og mediepolitikken i Norge. Avtalen skal blant annet sikre like konkurransevilkår og fri bevegelse av tjenester innen EØS-området. Dermed legger EØS-avtalen føringer for norsk lovgivning og myndighetsutøvelse på feltet og setter flere skranker for utformingen av blant annet nasjonale tilskuddsordninger.

EØS-samarbeidet innebærer at grunnleggende prinsipper om ytringsfrihet er en hjørnestein i både vår nasjonale og felles audiovisuelle politikk, samtidig som det gir hvert land stor grad av frihet til å bevare og utvikle politikken i samsvar med egne kulturelle tradisjoner og verdier.

2.4.2 Prinsipper for EØS-landenes audiovisuelle politikk

Ved årsskiftet 1999–2000 vedtok Europakommisjonen et strategidokument om prinsipper og retningslinjer for Fellesskapets audiovisuelle politikk i den digitale tidsalder, jf. KOM (1999) 657. Kommisjonen viser til at prinsippene for regulering av audiovisuelt innhold må ta hensyn til sektorens særlige karakter:

• Proporsjonalitet; kommisjonen ønsker ikke å endre det rettslige rammeverk for audiovisuelt innhold, men å tilpasse dette og tillate stort rom for selvregulering.

• Separat regulering av infrastruktur og innhold; tjenester med audiovisuelt innhold bør reguleres etter sin art og ikke i forhold til hvordan de leveres.

• Anerkjenne allmennkringkastingens særlige betydning; Kommisjonen går inn for en balansert tilnærming mht. allmennkringkastingens målsettinger og konkurransereguleringen i det indre marked.

Disse retningslinjene ligger til grunn for det arbeidet som nå pågår i EU om blant annet innholdsregulering og revisjonen av TV-direktivet.

2.4.3 EØS-avtalens statsstøtteregler

EØS-regelverket har innvirkning på valget og utformingen av de virkemidlene staten kan ta i bruk. På filmområdet er særlig EØS-avtalens artikkel 61 om offentlig støtte relevant, jf. lov om offentlig støtte 27. november 1992 nr. 117. Regelen innebærer at all offentlig støtte til næringslivet som begunstiger enkelte foretak og som vrir eller kan vri konkurransen, i utgangspunktet er forbudt dersom handelen mellom EØS-landene blir påvirket. EØS-regelverket inneholder likevel flere generelle unntaksbestemmelser, samt rom for å gi dispensasjoner i enkelttilfeller. De generelle unntaksbestemmelsene gis av kommisjonen i form av gruppeunntak om tillatt støtte. Støttetildelinger som oppfyller vilkårene i gruppeunntakene må ikke forhåndsmeldes til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) før iverksettelse.

ESA har ansvaret for å overvåke at EFTA-landene har en korrekt gjennomføring av EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Alle planer om å innføre nye offentlige støttetiltak skal forhåndsmeldes til ESA for godkjenning. Det samme gjelder endringer i eksisterende ordninger. Nye støttetiltak og endringer kan ikke settes i verk før tiltaket er godkjent av ESA.

De gjeldende føringene fra Europakommisjonen for støtte til audiovisuelle produksjoner er fra 2001 og gjelder frem til 30. juni 2007 1 . Kommisjonen har foreslått å forlenge nåværende føringer frem til 31. desember 2009. ESAs vurdering av norsk filmstøtte legger til grunn disse føringene. Ifølge kommisjonens føringer vil støtte til film­industrien være i samsvar med EU-traktaten dersom følgende kriterier er oppfylt:

• det må sikres at filmen har et kulturelt innhold

• produsenten må ha rett til å bruke minst 20 pst. av filmens budsjett i andre EØS-land uten å miste støtte på denne delen av produksjonskostnadene.

• støtteintensiteten for nasjonale tilskudd kan ikke overstige 50 pst. av produksjonsbudsjettet, med unntak for «vanskelige» filmer og filmer med lavt budsjett («difficult and low budget films»).

• støtten må tilfredsstille generelle krav til statsstøtte (nødvendighet, proporsjonalitet og innsyn) samt grunnleggende prinsipper for EØS-avtalen.

Tilskuddsordningene på filmfeltet (Forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner fastsatt 8. februar 2002, med senere endringer), er notifisert til ESA. I brev datert 20. februar 2002 godkjente ESA de norske tilskuddsordningene frem til 8. februar 2007. I brev datert 14. november 2006 godkjente ESA en forlengelse av tilskuddsordningene frem til 7. august 2008. Før den tid må norske tilskuddsordninger notifiseres og godkjennes på nytt.

I vurderingen av norske tilskuddsordninger 2 har ESA lagt til grunn at norske filmer faller inn under kategorien «vanskelige filmer», og at statsstøtten derfor kan overstige 50 pst. av produksjonsbudsjettet til vedkommende film. ESA legger i sitt vedtak til grunn at forhåndsstøtten ikke kan overstige 75 pst. av produksjonskostnadene for en langfilm. For 50/50-ordningen kan forhåndsstøtten ikke overstige 50 pst. I tillegg kan filmen motta billettstøtte. Til grunn for godkjenningen ligger også et øvre tak for samlet tilskudd 3 og innføring av en tilbakebetalingsordning.

Kommisjonen har foreslått at Rådet skal gi kommisjonen kompetanse til å vedta gruppeunntak om støtte som fremmer kultur og som bevarer kulturarven. I dette ligger også støtte til audio­visuell sektor. Dersom et slikt gruppeunntak blir vedtatt, vil det tas inn i EØS-avtalen og norsk rett. Dette vil ha som konsekvens at støttetildelinger som oppfyller vilkårene i gruppeunntakene ikke må forhåndsmeldes til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) før iverksettelse.

2.4.4 TV-direktivets betydning for film

Hovedformålet med EØS-avtalens TV-direktiv, rådsdirektiv 89/552, er å sikre fjernsynsselskapene en mest mulig uhindret tilgang til fjernsynsmarkedene i Europa.

Kvotebestemmelsene regulerer to forhold som har særlig betydning for filmproduksjoner i EØS-området. For det første skal halvparten av sendetiden (unntatt nyheter, sport, konkurransepregede program og reklame) eller programbudsjettet avsettes til sending av europeiske produksjoner. For det andre skal minst 10 pst. av sendetid eller programbudsjett avsettes til europeiske verk fra produsenter uavhengige av kringkasterne. Reglene har over tid ført til en stor økning i sending av europeiske produksjoner. Ifølge Europakommisjonens siste undersøkelse (for 2004) benytter fjernsynsselskapene nå i gjennomsnitt 63 pst. av sendetiden til europeiske programmer. De uavhengige filmprodusentenes programandel var på 31 pst. I Norge hadde NRK1 og TV 2 i samme år henholdsvis 84 og 53 pst. europeisk programandel, mens andelen program fra uavhengige produsenter var 26 og 23 pst.

Kommisjonen la i desember 2005 frem et forslag til et nytt og utvidet direktiv, jf. KOM (2005) 260. Det foreslås blant annet et sett av minimumsregler som skal gjelde for alle audiovisuelle me­dietjenester uavhengig av hvordan og på hvilke plattformer de distribueres. Direktivet skal fremdeles være et minimumsdirektiv, og medlemslandene vil da fortsatt ha adgang til å ha strengere ­regler enn direktivets. Kommisjonen foreslo at kvotereglene fortsatt bare skal gjelde for fjernsynssendinger, noe EØS/EFTA-landene har støttet. Forslaget er til behandling i Rådet og Europaparlamentet.