7 Beslutningsnivå
– faglig eller politisk?
7.1 Problemstillinger og drøfting
Etablering av universiteter har alltid vært en prosess som har hatt stor politisk oppmerksomhet.27 Et slikt nasjonalt politisk engasjement var tydelig ved etableringen av Det Kongelige Fredriks Universitet (Universitetet i Oslo) i 1811 og ved Stortingets beslutning i 1900 om etablering av Norges tekniske høgskole i Trondheim.
Stortingets vedtak om etablering av Universitetet i Bergen (1946) og Universitetet i Tromsø (1968) var i stor grad en konsekvens av et politisk påtrykk fra hhv. Vestlandet og Nord-Norge.
I forkant av endringene i universitets- og høyskoleloven i 2001 var det et betydelig regionalt politisk påtrykk om at det burde være mulig for statlige høyskoler å kunne bli universitet – ikke minst var dette engasjementet stort i Agder, Rogaland og Nordland, som etter hvert fikk universiteter etter at institusjonene hadde oppfylt de nødvendige kriteriene. I dag ser vi bl.a. et betydelig regionalpolitisk engasjement for at Høgskolen i Innlandet skal få universitetsstatus.
Kriteriene som skal oppfylles for å bli universitet, fastsettes politisk gjennom universitets- og høyskoleloven og Kunnskapsdepartementets studiekvalitetsforskrift. I tillegg har NOKUT en utfyllende forskrift (studietilsynsforskriften).28 Politisk kan universitetsprosesser støttes økonomisk eller via ytringer. Initiativet til å søke universitetsstatus ligger imidlertid hos institusjonen, som kan søke NOKUT når den mener den kan møte universitetskriteriene. Søknaden vurderes så gjennom en faglig, uavhengig, ikke-politisk prosess før NOKUT treffer sitt vedtak. Endelig vedtak om å få endret institusjonskategori gjøres i statsråd gjennom en kongelig resolusjon, jf uhl § 1-2 (2). Kunnskapsdepartementet har begrunnet kravet om at universitetsstatus skal gis av Kongen med at en slik beslutning er av stor nasjonal betydning.
Et argument for at endelig beslutning om universitetsstatus bør tas politisk gjennom en kongelig resolusjon, kan være det relativt nære båndet mellom departementet og universitetene og høyskolene, spesielt de statlige. Alle de statlige og mange av de private høyere utdanningsinstitusjonene får størstedelen av midlene bevilget av Stortinget, og det er forventningsavklaringer mellom departementet og institusjonene, særlig de statlige, om bruk av midlene, forventede resultater osv. Dette båndet mellom politiske beslutninger og forventninger til universiteter og høyskoler kan tilsi at endring av institusjonskategori gjøres gjennom kongelig resolusjon.
Formelt sett er det altså mulig at en institusjon som møter universitetskriteriene, og har fått positivt vedtak hos NOKUT, likevel ikke blir universitet ved at det politisk fattes en beslutning om at dette ikke er ønskelig – dvs. at Kunnskapsdepartementet ikke fremmer en kongelig resolusjon. Slike politiske vurderinger har, så langt ekspertgruppen kjenner til, i liten grad vært gjort, og de fleste vil nok hevde at den endelige beslutningen i statsråd kun er en formell prosess og at den reelle beslutningen tas av NOKUT.
Kongen og departementet har ikke anledning til å overprøve et negativt akkrediteringsvedtak i NOKUT, dvs å fremme en kongelig resolusjon om universitetsstatus for en institusjon der NOKUT har underkjent søknaden. Dette framkommer av merknadene til uhl § 2-1 (3), hvor det i Ot. prp. nr 79 (2003–2004) heter:
«… Departementet kan heller ikke overprøve NOKUTs akkrediteringer. Dette innebærer blant annet at departementet ikke kan overprøve et negativt vedtak fra NOKUT i forbindelse med akkreditering av institusjoner eller studietilbud.»
Norge har valgt et system for å bli universitet der universitetskriteriene fastsettes politisk, mens det gjøres en faglig, uavhengig, ikke-politisk vurdering av om institusjonen møter disse kriteriene. Initiativet for å gå inn i en prosess for å oppnå universitetsstatus ligger hos institusjonen.
En kan se for seg andre prosesser for å gi institusjoner universitetsstatus. Da de første norske universitetene ble etablert, var dette en politisk beslutning fattet av Kongen (Universitetet i Oslo) og Stortinget. En kan se for seg et system der universitetsstatus også i dag tildeles kun basert på politiske beslutninger – uten fastsatte kriterier og faglige vurderinger. Ekspertgruppen mener at slike beslutninger i dag vil ha liten legitimitet og ikke være gunstig for den institusjonen det gjelder.
Et annet alternativ er at initiativet til å få universitetsstatus kommer fra politisk hold (regjeringen), men at det likevel ligger faglige kriterier og faglige vurderinger til grunn for å oppnå denne. Det vil si at det ikke er mulig for institusjonene å søke. Kriteriene kan være spesifikke slik som i Norge i dag, eller mer generelle, f.eks. at institusjonen må ligge på nivå med tilsvarende institusjoner i utlandet som bruker universitetsbetegnelsen. Det påhviler da et politisk ansvar å sørge for rammebetingelser som medfører at en institusjon over tid kan møte kriteriene. Ekspertgruppen er også skeptisk til en slik prosess, som vil måtte medføre at det politiske miljø får stor innflytelse på institusjonenes utvikling.
Et tredje alternativ er at prosessen og kriteriene for å bli universitet helt og holdent gjøres ikke-politisk. Dette kan f.eks. gjøres ved at Stortinget/Kunnskapsdepartementet overlater til NOKUT å fastsette universitetskriteriene, NOKUT fasiliteter akkrediteringsprosessen (som i dag) og endelig vedtak om universitetsstatus gjøres av NOKUT dersom institusjonen møter kriteriene.
NOKUTs akkrediteringsvedtak fattes ikke av de sakkyndige komiteene, men av NOKUTs styre. I forbindelse med behandlingen av den siste søknaden fra Høgskolen i Innlandet uttalte NOKUTs direktør blant annet at «Den sakkunnige komiteen, administrasjonen og styret har gjort grundige vurderingar» (vår utheving). Hvis NOKUT gis besluttende myndighet i vedtak om akkreditering, kan det nødvendiggjøre en nærmere gjennomgang og presisering av styrets rolle og sammensetning. Styret oppnevnes av departementet, som må vurdere dette.
Det å oppnå universitetsstatus står altså i spenningen mellom det politiske og det faglige (ikke-politiske). I dette spenningsfeltet finnes det et kontinuum av mulige modeller og prosesser for å få tildelt universitetsstatus.
Det har i stor grad vært aksept for dagens krav- og kriteriesystem for å bli universitetet. De institusjonene som nylig har gjennomgått en akkrediteringsprosess, mener at ordningen som muliggjør akkreditering til universitet har styrket norsk akademia. Ekspertgruppen erkjenner at det å oppnå universitetsstatus har stor politisk interesse, i dag kanskje spesielt regionalt. Gruppen mener også at det er legitimt at kriteriene for å bli universitet vedtas politisk. Prosesser for å bli universitet kan støttes gjennom økonomiske bevilgninger/tilskudd og gjennom ytringer, men da uten at det medfører en politisk styring av institusjonens utvikling. Ekspertgruppen mener imidlertid at det skal foreligge en uavhengig, faglig, ikke-politisk vurdering før en institusjon kan oppnå universitetsstatus. Den faglige prosessen og vurderingen skal gjøres uten politisk behandling. Dette vil skape legitimitet for prosessen og ikke minst for institusjonen som får universitetsstatus.
Ekspertgruppen ser det som uheldig at det skal være mulig å hindre at en institusjon som faktisk møter de politisk fastsatte universitetskriteriene, blir universitet gjennom et politisk vedtak. Gruppen mener derfor at den endelige beslutningen om status bør fattes av NOKUT og ikke gjennom en kongelig resolusjon. Ekspertgruppen kan heller ikke se at endring av institusjonskategori for en høyere utdanningsinstitusjon i dag er av stor nasjonal betydning. Det som i realiteten skjer ved å bli universitet, i tillegg til å endre navn, er at institusjonen får utvidet sine faglige fullmakter
Ekspertgruppen mener derfor at kriteriene for å bli universitet og de faglige fullmaktene som følger med dette bør fastsettes politisk gjennom lov og forskrift. En nærmere omtale av dette er gitt i kapittel 12. Universitetsstatus gir i dag en institusjon rett til selv å akkreditere alle studietilbud den skal tilby, og ekspertgruppen mener at dette ikke bør endres. NOKUT skal føre tilsyn med at studietilbudene holder høy kvalitet og kan trekke akkrediteringen tilbake for tilbud som ikke holder tilstrekkelig kvalitet. Ekspertgruppen anser dette som en hensiktsmessig løsning.
I dagens system er NOKUT instans for akkrediteringssøknader og for det periodiske tilsynet med institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid. Det er mulig at det i årene som kommer kan være at norske institusjoner kan anvende utenlandske akkrediteringsorganer i slike prosesser. Allerede i dag er det akkrediteringssamarbeid mellom ulike land, f.eks. mellom Sveits og Tyskland. I slike prosesser er det likevel vanlig praksis at et nasjonalt akkrediteringsråd fatter den endelige beslutningen i saken. Hvis utviklingen går i retning av å la også ikke-norske akkrediteringsorganisasjoner operere i Norge, vil det være rimelig å drøfte spørsmålet om hvem som skal fatte endelig beslutning om institusjonsstatus på nytt. Ekspertgruppen har ikke gått inn i denne problemstillingen og mener departementet må utrede dette nærmere dersom det skulle bli aktuelt.
7.2 Ekspertgruppens konklusjoner og forslag
Ekspertgruppen vil anbefale en endring i beslutningsprosess og beslutningsnivå for akkreditering som universitet:
Ekspertgruppen mener at det politiske nivået skal fastsette krav og kriterier for å bli universitet gjennom lov og forskrift.
Ekspertgruppen mener at en uavhengig, faglig, ikke-politisk vurdering skal ligge til grunn for en beslutning om å oppnå universitetsstatus.
Ekspertgruppen mener at den endelige beslutningen om institusjonskategori bør fattes av NOKUTs styre og ikke gjennom en kongelig resolusjon.
Universitetsstatus gir i dag en institusjon rett til selv å akkreditere alle studietilbud den skal tilby, og ekspertgruppen mener at dette ikke bør endres. NOKUT skal føre tilsyn med at studietilbudene holder høy kvalitet og kan trekke akkrediteringen tilbake for tilbud som ikke holder tilstrekkelig kvalitet. Ekspertgruppen finner dette fortsatt som en hensiktsmessig løsning.