3 Kvalitetssikring

3.1 ESG og internasjonalt rammeverk for kvalitetssikring i høyere utdanning

Det norske systemet for kvalitetssikring av høyere utdanning bygger på samarbeidet i Det europeiske området for høyere utdanning (European Higher Education Area, EHEA, Bologna-prosessen), der alle europeiske land, Europakommisjonen og alle sentrale organisasjoner for høyere utdanning i Europa deltar. Unntakene er Russland og Belarus, som ble suspendert fra april 2022.14

Innenfor dette samarbeidet er det fastsatt egne standarder og retningslinjer for kvalitetssikring av høyere utdanning som landene som deltar, inkludert Norge, har forpliktet seg til å følge. De kalles Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG), Europeiske standarder og retningslinjer for kvalitetssikring i høyere utdanning.

Ett av kravene i ESG er at landene skal ha et eksternt, faglig uavhengig kvalitetssikringsorgan med adekvat finansiering for å utføre sine oppgaver og klare og tydelige mål for sine aktiviteter. I tillegg skal det ha kvalitetssikringsprosedyrer som er egnede og effektive for å kvalitetssikre sektoren for høyere utdanning, og utføre tematiske analyser av funnene i kvalitetssikringsarbeidet. ESG er likevel et rammeverk som åpner for store forskjeller på nasjonalt nivå, jf. kapittel 5.

Innføringen av et kvalitetssikringssystem i tråd med Bologna-prosessen kom i Norge med Kvalitetsreformen for høyere utdanning. Bologna-erklæringen (1999) satte som mål å utvikle en bedre samordning av studieplaner, samarbeid mellom institusjoner, planer for mobilitet og integrerte programmer for studier, praksis og forskning. Midlene for å nå dette målet er identifikasjon og fjerning av formelle og strukturelle hindringer for mobilitet for studenter og forskere, innføring av transparente og sammenlignbare grader og karakterer, samt samarbeid om kvalitetssikring gjennom utvikling av sammenlignbare kriterier og metoder.15 I St.meld. nr. 27 (2000–2001) vises det også til at større faglig frihet medfører økte krav til dokumentasjon av utdanningskvaliteten.

Forslaget om å opprette NOKUT ble fremmet med endringen av universitets- og høyskoleloven i 2002. Det ble foreslått lovfestet at organet ikke kan instrueres av departementet ut over det som fastsettes i lov eller forskrift.16

ESG ble først vedtatt i 2005. Gjeldende versjon ble vedtatt på ministermøtet i EHEA i 2015. Den ble utarbeidet av sentrale europeiske organisasjoner innenfor høyere utdanning. 17

ESG gjelder intern og ekstern kvalitetssikring og -utvikling av høyere utdanning (læring og undervisning) som krav til kvalitetssikringsorganer, og det er bygget på fire prinsipper:

• Higher education institutions have primary responsibility for the quality of their provision and its assurance;
• Quality assurance responds to the diversity of higher education systems, institutions, programmes and students;
• Quality assurance supports the development of a quality culture;
• Quality assurance takes into account the needs and expectations of students, all other stakeholders and society.

Det at hovedansvaret for utdanningskvaliteten ligger til de høyere utdanningsinstitusjonene, er med andre ord helt sentralt.

ESG er videre inndelt i tre deler, én om intern kvalitetssikring ved universitetene og høyskolene, én om ekstern kvalitetssikring og én om kvalitetssikringsorganene. For alle disse er det fastsatt egne standarder og retningslinjer.

Se Vedlegg 3 for nærmere beskrivelse av ESG og annet internasjonalt rammeverk for kvalitetssikring i høyere utdanning

3.2 Universitets- og høyskoleloven med forskrifter

3.2.1 Universitets- og høyskoleloven18

Universitets- og høyskoleloven inneholder en rekke bestemmelser om kvalitetssikring og akkreditering. Bestemmelser om akkreditering og at Kongen avgjør innplassering av institusjonene i kategori, finner vi allerede i paragrafen om lovens virkeområde, § 1-2 første til tredje ledd:

• Loven gjelder for universiteter og høyskoler som gir utdanningstilbud akkreditert etter denne lov eller som har oppnådd akkreditering, jf. § 3-1, som
• universitet,
• vitenskapelig høyskole eller
• høyskole
• Hvilken kategori den enkelte institusjon tilhører avgjøres av Kongen på grunnlag av en faglig vurdering fra Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT)
• Kongen kan på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT bestemme at enkelte av lovens regler skal gjelde tilsvarende for andre institusjoner.

Kravet om at institusjonene må ha et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring, finnes i § 1-6. Bestemmelsene om akkreditering av studietilbud og institusjoner og om faglige fullmakter er i §§ 3-1 og 3-3. Førstnevntes første ledd inneholder en definisjon av begrepet akkreditering:

Akkreditering forstås i denne loven som en faglig bedømming av om en høyere utdanningsinstitusjon eller et studietilbud fyller standarder og kriterier gitt av departementet og NOKUT. Akkreditering er et vilkår for å kunne tilby høyere utdanning. Akkrediterte studietilbud skal være i samsvar med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for utdanning

Videre er NOKUT og NOKUTs oppgaver og myndighet viet et helt kapittel i loven (kap. 2). Her, i § 2-1 sjette ledd, finnes departementets hjemmel til å gi forskrift om

• krav til kvalitetssikringssystemer og kvalitetsarbeid
• standarder og kriterier for akkreditering av institusjoner og studietilbud
• saksbehandlingsregler for NOKUTs virksomhet,

og til at «NOKUT kan gi utfyllende forskrift om de samme emnene».

Dette gjør at vi i dag har to forskrifter som regulerer kravene til akkreditering og kvalitetssikring, henholdsvis studiekvalitetsforskriften og studietilsynsforskriften. For studieprogram må de suppleres av gradsforskriftens krav til betegnelse og omfang mv., og eventuelt mastergradsforskriften.

Forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften) er fastsatt av Kunnskapsdepartementet og gjelder NOKUTs myndighet og virke, det interne arbeidet med kvalitetssikring ved universitetene og høyskolene, krav til akkreditering av studier og institusjoner i høyere utdanning og krav til fellesgrader.

Krav til universitetsakkreditering er fastsatt i forskriftens §§ 3-4 Akkreditering av institusjoner og 3-7 Akkreditering som universitet.

Forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning (studietilsynsforskriften) er fastsatt av NOKUT. Den er nært knyttet til akkrediterings- og kvalitetssikringsarbeidet og utfyller bestemmelsene i studiekvalitetsforskriften, som departementet har fastsatt. Studiekvalitetsforskriftens krav er her konkretisert og operasjonalisert, blant annet med detaljerte krav til fagmiljø for studieprogram for hvert av nivåene bachelor, master og ph.d. I tillegg omhandler forskriften saksbehandlingsregler og krav til sakkyndige.

Utfyllende krav til akkreditering av institusjoner er i forskriftens § 3-1. Forskriften regulerer videre krav til oppnevning av sakkyndige og sakkyndiges kompetanse (§§ 5-5 og 5-6).

3.2.2 Høring – grunnlag for ny universitets- og høyskolelov

22. juni 2022 sendte departementet på høring forslag om endringer i universitets- og høyskoleloven. Høringen hadde frist 14. oktober 2022. Sammen med lovendringene som ble gjennomført i 2021 og 2022, NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler og høringsinnspillene til NOU-en vil den danne grunnlaget for en lovproposisjon med forslag om ny universitets- og høyskolelov.

Ett av forslagene i NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler som fikk bred støtte i høringen, også fra NOKUT, er å slå sammen studiekvalitetsforskriften og studietilsynsforskriften og legge den nye forskriften til departementet. Se diskusjon i Kapittel 12.