Vedlegg

Vedlegg 1 Utvikling for de nye universitetene 2005–2021 på utvalgte indikatorer. Kilde: DBH.

Tabell 1. Andel årsverk i førstestillinger av faglige stillinger ekskl. stipendiater, prosent

Tabell 2. Andel studenter på høyere grads studier, prosent

Tabell 3. Utviklingen i studenttall på utvalgte utdanninger

Tabell 4. Antall studenter ved de nevnte utdanningene (samlet) som andel av totalt antall studenter ved institusjonen, prosent

Tabell 5. Kvalifiserte førstevalgssøkere per studieplass

Tabell 6. Bidrag fra Forskningsrådet per faglig årsverk:

Tabell 7. Andre BOA-inntekter per faglig årsverk:

Tabell 7. Midler fra EU per faglig årsverk:

Vedlegg 2 Datauttrekk fra DBH for utvalgte institusjoner

Vedlegg 3 ESG og annet internasjonalt rammeverk for kvalitetssikring i høyere utdanning

ESG – fire prinsipper og tre nivåer

ESG gjelder intern og ekstern kvalitetssikring og -utvikling av høyere utdanning (læring og undervisning) som krav til kvalitetssikringsorganer, og det er bygget på fire prinsipper:

• Higher education institutions have primary responsibility for the quality of their provision and its assurance;
• Quality assurance responds to the diversity of higher education systems, institutions, programmes and students;
• Quality assurance supports the development of a quality culture;
• Quality assurance takes into account the needs and expectations of students, all other stakeholders and society.

Det at hovedansvaret for utdanningskvaliteten ligger til de høyere utdanningsinstitusjonene, er med andre ord helt sentralt.

ESG er videre inndelt i tre deler, én om intern kvalitetssikring ved universitetene og høyskolene, én om ekstern kvalitetssikring og én om kvalitetssikringsorganene. For alle disse er det fastsatt egne standarder og retningslinjer.

For kvalitetssikringsorganene er standardene at de må foreta regelmessig ekstern kvalitetssikring av institusjonene de har ansvar for å føre tilsyn med, og ha åpent tilgjengelige og tydelige mål for arbeidet. De må ha en tydelig juridisk basis for virksomheten, de må være uavhengige og selvstendige med fullt ansvar for egen virksomhet, de må publisere beskrivelser og analyser av funn i det eksterne kvalitetssikringsarbeidet, de må ha tilstrekkelig med ressurser til å utføre arbeidet, og de må ha interne systemer for kvalitetssikring knyttet til eget arbeid.

I tråd med ESG fører NOKUT regelmessig tilsyn med kvalitetssikringssystemene og kvalitetsarbeidet ved universitetene og høyskolene og behandler søknader om akkreditering av studieprogram og institusjoner. I tillegg gjennomfører de studier og evalueringer som støtter opp under kvalitetsarbeidet.

Kvalitetssikringsorganenes uavhengighet

Som det framgår av ovennevnte, må arbeidet med ekstern kvalitetssikring og -utvikling av høyere utdanning (akkreditering, tilsyn, evalueringer) være uavhengig av departement, utdanningsinstitusjoner og andre aktører. Hovedregelen om dette følger av ESG punkt 3.3:

Agencies should be independent and act autonomously. They should have full responsibility for their operations and the outcomes of those operations without third party influence.

I studiekvalitetsforskriften § 1-5 NOKUTs oppgaver første ledd ble det i 2016 fastsatt at NOKUT skal sørge for at virksomheten «er i tråd med internasjonale regler, standarder og praksis». Det betyr i klartekst at NOKUT i sitt arbeid må følge ESG. Av samme forskrift § 2-1 Krav til systematisk kvalitetsarbeid [ved universiteter og høyskoler], tredje ledd, framgår det at også institusjonene må følge ESG:

NOKUT skal, i samråd med sektoren, gi forskrift om kriterier for institusjonenes kvalitetsarbeid. Kriteriene skal være i tråd med kravene i Standards and guidelines for quality assurance in the European Higher Education Area, ESG, (europeiske standarder og retningslinjer for kvalitetssikring i høyere utdanning) så langt de passer.

Etter universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd er NOKUT et statlig forvaltningsorgan som er «faglig uavhengig i oppgavene nevnt i tredje og fjerde ledd». Dette omfatter oppgavene tilsyn, akkreditering […] og evalueringer av betydning for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning. Denne bestemmelsen kom inn i loven i 2018, da NOKUTs faglige uavhengighet i noen oppgaver ble presisert.47 I proposisjonens punkt 3.1.2 vises det til at det i veiledningen til ESG står at for å vurdere et kvalitetssikringsorgans uavhengighet, vil viktige hensyn være «hvordan uavhengigheten er ivaretatt gjennom organisering og formalisert og dokumentert gjennom for eksempel lov eller vedtekter som fastsetter organets uavhengighet fra tredjeparter slik som høyere utdanningsinstitusjoner, myndigheter og interesseorganisasjoner».

NOKUTs faglige uavhengighet i oppgaver knyttet til kvalitetssikring er videre «et viktig prinsipp som ble lagt til grunn da NOKUT ble etablert i 2003, og det er begrunnet i at samfunnet skal ha tillit til alle akkrediteringsvedtak og til det faglige tilsynet».48

Internasjonale organisasjoner og oppfølging av kvalitetssikringsorganene

En konsekvens av at ESG ble fastsatt, er at det ble opprettet et register over de godkjente kvalitetssikringsorganene som følger kravene i ESG. Det heter European Quality Assurance Register (EQAR). For et nasjonalt kvalitetssikringsorgan er det en omfattende prosess å bli registrert i EQAR. NOKUT er et slikt registrert organ. NOKUT er i tillegg medlem av EHEA-medlemsorganisasjonen for europeiske kvalitetsikringsorganer, European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA). Også for å være medlem av ENQA må kvalitetssikringsorganene dokumentere at de følger standardene og retningslinjene i ESG.

Én av ESG-standardene for kvalitetssikringsorganer er at de må underkastes en ekstern gjennomgang minst hvert femte år for å vise at de oppfyller kravene i ESG. NOKUTs oppfyllelse av kravene i ESG evalueres eller gjennomgås følgelig internasjonalt minst hvert femte år, og de har så langt blitt vurdert til å oppfylle ESG i 2013 og 2018. De blir igjen eksternt evaluert («reviewed») i 2022. Det er ENQA og EQAR som forestår de eksterne evalueringene av (de nasjonale) kvalitetssikringsorganene.

ESG som grunnlag for mobilitet og godkjenning

Et godt kvalitetssikringssystem og nær sammenheng mellom kvalitetssikring og akkreditering er ikke bare viktig nasjonalt for å sikre kvaliteten i høyere utdanning, det er også en viktig inngangsbillett til internasjonalt samarbeid og internasjonal anerkjennelse av et lands høyere utdanning. Internasjonalisering og internasjonal studentmobilitet i høyere utdanning er basert på at hvert land har ansvar for kvalitetssikringen av sine respektive utdanninger, og på åpenhet om systemene for kvalitetssikring. Det er også opp til landene selv å velge metode for kvalitetssikring for sitt system, dvs om man har et system bygget på programakkreditering, institusjonsakkreditering, evalueringer eller lignende, men alle systemer skal følge prinsippene i ESG. Det at alle EHEA-land har forpliktet seg til å oppfylle kravene i ESG, bidrar til at samarbeidende universiteter og høyskoler kan ha tillit til hverandres utdanninger og kvalitetssikringssystemer på tvers av landegrenser.

Et helt sentralt formål med Bologna-prosessen er at det skal bli lettere for både ansatte og studenter å forflytte seg mellom universiteter og høyskoler i ulike europeiske land. ESG er en bærebjelke for å bygge den tilliten som må til for at landene skal godkjenne hverandres utdanning, som igjen er en forutsetning for student- og ansattmobilitet.

Andre viktige virkemidler for godkjenning av utdanning og for student- og ansattmobilitet i universitets- og høyskolesektoren internasjonalt er Lisboakonvensjonen, som også er viktig for samarbeidet i Bologna-prosessen, den nye globale UNESCO-konvensjonen og nasjonale og europeiske kvalifikasjonsrammeverk. Disse er igjen knyttet til ESG og kvalitetssikring ved at de i stadig sterkere grad fordrer at landene kan dokumentere kvalitetssikring av sine høyere utdanningskvalifikasjoner, og at kvalitetssikringssystemet følger internasjonale standarder. Se omtale nedenfor.

Lisboakonvensjonen

Konvensjon om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning i Europaregionen av 11. april 1997 (Lisboakonvensjonen) er vedtatt av Europarådet og UNESCO i fellesskap og forvaltes i et samarbeid mellom disse organisasjonene. Den er et sentralt verktøy både for godkjenning av norsk høyere utdanning i utlandet og for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning i Norge. For sistnevnte, se uhl §§ 3-4 og 3-5 og omtale i Prop. 111 L (2020–2021).

Det grunnleggende prinsippet i Lisboakonvensjonen er at godkjennende myndigheter i et land skal godkjenne høyere utdanningskvalifikasjoner fra en annen konvensjonspart som likeverdig med egen utdanning, med mindre de kan vise til betydelige forskjeller mellom utdanningene. For å få til det kreves informasjon om landenes system for akkreditering og kvalitetssikring av studieprogrammer og institusjoner, jf. konvensjonen, jf. Art. VIII.1

og dens supplerende kriterier og prosedyrer.

UNESCOs globale konvensjon for godkjenning av høyere utdanning

Kravet om informasjon om landenes system for akkreditering og kvalitetssikring av studieprogrammer og institusjoner er både videreført og forsterket i UNESCOs globale konvensjon for godkjenning av kvalifikasjoner i høyere utdanning fra 2019 (ratifisert av Norge i 2020 som første land, men ennå ikke trådt i kraft). Der er kvalitetssikring tatt inn i formålsbestemmelsen, Art. II nr. 7:

«Promote a culture of quality assurance in higher-education institutions and systems, and develop the capacities necessary for ensuring reliability, consistency and complementarity in quality assurance, in qualifications frameworks and in the recognition of qualifications in order to support international mobility;»

… og i prinsippene for godkjenning (Art. III nr. 4):

«Recognition decisions are based on appropriate, reliable, accessible and up-to-date information on higher-education systems, institutions, programmes and quality assurance mechanisms…»

De europeiske kvalifikasjonsrammeverkene, QF-EHEA og EQF

Et viktig virkemiddel i Bologna-samarbeidet, i tillegg til ESG og Lisboakonvensjonen, er kvalifikasjonsrammeverket for høyere utdanning, the Framework of Qualifications for the European Higher Education Area (QF-EHEA). Norge «selvsertifiserte» (dvs. knyttet) vårt kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdanning (bachelor, master, ph.d., mv.) til Bologna-rammeverket, QF-EHEA, i 2014. Det innebærer at bachelor og fireårige allmenn- og grunnskolelærerutdanninger er innplassert i første syklus (1^st cycle), master og cand.med., cand.psychol., cand.theol. og cand.med.vet. i annen syklus (2^nd cycle) og ph.d., dr.philos., stipendprogram for kunstnerisk utviklingsarbeid og ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid i tredje syklus (3^rd cycle). Ett av vilkårene for å kunne gjøre dette, er at kvalifikasjonene fra høyere utdanning er kvalitetssikret i tråd med ESG.

Det å ha et godt system for kvalitetssikring er også nødvendig for tilknytningen til, og deltakelsen i, samarbeidet om Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF), der Norge deltar som ledd i EØS-avtalen. Henvisning («referencing») er ordet som brukes for den formelle måten å knytte et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk til EQF på, og ett av vilkårene for slik henvisning er at nasjonale myndigheter forplikter seg til å innestå for at de innplasserte kvalifikasjonene i det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket er kvalitetssikrede. Norge henviste Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) til EQF i 2014. Se også uhl. § 3-1 første ledd og forskrift om NKR og EQF.49

Ett av formålene med NKR og nasjonale kvalifikasjonsrammeverk generelt er å legge til rette for mobilitet og godkjenning gjennom informasjon og kvalitetssikring av innplasserte kvalifikasjoner.

De fleste land i verden har i dag nasjonale kvalifikasjonsrammeverk, og flere regioner har blitt inspirert av EQF til å lage regionale kvalifikasjonsrammeverk. Cedefop, European Training Foundation (ETF) og UNESCO samarbeider jevnlig om å utarbeide og oppdatere globale oversikter over statusen for regionale og nasjonale kvalifikasjonsrammeverk.50

Vedlegg 4 Utforming av kriterier og bruk av skjønn

Egentlig forvaltningsskjønn og subsumsjonsskjønn

Skjønn brukes i form av skjønnsbaserte krav, men også til fortolkning og operasjonalisering av generelle krav. Det finnes to typer skjønn. Den første typen skjønn er egentlig forvaltningsskjønn. Ofte er slike skjønnsbaserte bestemmelser utformet som «kan»-bestemmelser, der forvaltningen får frihet til å ta avgjørelser og skal bruke sin kompetanse. Den andre typen er subsumsjonsskjønn, som er bruk av skjønn for å fortolke en vag eller flertydig bestemmelse. Ofte er bruk av skjønn i slike tilfeller ikke intendert, og dette bør unngås.

Fordeler og ulemper med bruk av skjønn

Det finnes fordeler og ulemper ved bruk av skjønn. En fordel er at forvaltningen kan foreta en konkret vurdering, som har en mulighet for fleksibilitet der man for eksempel kan ta i betraktning utviklinger i sektoren slik at selve kravet eller minimumterskelen utvikler seg i tråd med det. Skjønn åpner også for å utvise rimelighet i den konkrete vurderingen. Ikke minst må man basere seg på forvaltningsorganets ekspertise ved bruk av skjønn, og slike bestemmelser åpner for en større deltakelse og debatt enn tydelige ja/nei-krav.

En ulempe ved bruk av skjønn er at det kan skape usikkerhet ved anvendelse, og at man ønsker seg en forutbestemt regelstyring av hensyn til rettsstatsprinsipper. Bruk av skjønn kan i tillegg øke risiko for misbruk av myndighet. Til slutt kan man oppleve press fra markedsaktører til å ta en avgjørelse i den ene eller den andre retning.

Kontroll ved bruk av skjønn

Bruk av skjønn i forvaltningen kan kontrolleres på ulike måter. Man kan styre skjønnsanvendelse ved å operasjonalisere og konkretisere i retningslinjer. Man kan også innskrenke skjønnsbruken ved å fastsette skjønnskranker i regelverk, for eksempel ved å vise til hensyn som må ivaretas. Andre skjønnskranker er ulovfestede, slik som forvaltningsprinsippene om forholdsmessighet og usaklig forskjellsbehandling. Til slutt kontrolleres forvaltningens utøvelse av skjønn i form av klagesaker, tilsyn og domstolkontroll.