6 Universitetsbegrepet

6.1 Problemstillinger og drøfting

Siden Kvalitetsreformen i 2003 har det norske høyere utdanningssystemet gått bort fra strukturen med noen få forskningsuniversiteter og en stor høyskolesektor. På grunn av fusjonene som fulgte og muligheten til å endre institusjonskategori har vi fått en stor og mangfoldig universitetssektor og en liten høyskolesektor. Denne utviklingen har åpenbart konsekvenser for hvordan vi skal tolke universitetsbegrepet i Norge. I ekspertgruppens mandat bes gruppen:

«foreta en systematisk sammenligning med relevante land, og vurdere ulikheter i ordningene for å kunne bli universitet og hvilken betydning ulikheten har for hvilke krav som bør stilles.»

I kapittel 5 ble det presentert en oversikt over universitetsdefinisjonen og situasjonen for akkreditering og kvalitetsvurdering (inkludert nyere utvikling) i Finland, Sveits, Sverige, Nederland og Danmark. Disse landene har faste kategorier av offentlige høyere utdanningsinstitusjoner, der det viktigste skillet er mellom forskningsuniversiteter på den ene siden og en eller flere typer profesjonshøyskoler på den andre. Å skifte institusjonskategori er i prinsippet ikke mulig.24 Generelt har universitetene rett til å tilby studieprogram på alle gradsnivåene (Ba, Ma, PhD), mens profesjonshøyskolene har rett til å tilby Ba-gradsprogrammer og i noen tilfeller Ma-program. Siden endring av status fra høyskole til universitet ikke er mulig, inkluderer ikke kvalitetsvurderingssystemene i disse landene et akkrediteringsalternativ (med kvalitets- og akkrediteringskrav) for behandling av søknader om opprykk til annen kategori.

Generelt sett i en internasjonal kontekst er begrepet «universitet» på ingen måte entydig definert. Universitetsbegrepet er i endring, og institusjoner som inngår i denne kategorien er forskjellige fra land til land og også innenfor land. Den europeiske universitetsorganisasjonen EUA (European University Association) definerer høyere utdanningsinstitusjoner med minimum én doktorgrad som universitet, og slike institusjoner kan søke om medlemskap. I USA deles institusjonene inn i ulike kategorier, ofte etter den såkalte Carnegie-klassifiseringen (Carnegie Classifications | Basic Classification (acenet.edu)).

I tabell 6.1 er det gitt en oversikt over opptaket av studenter i de to hovedkategoriene (universiteter og høyskoler) i de fem landene og Norge. For Norge presenteres to alternativer, dagens situasjon og situasjonen dersom fire av de gjenværende høyskolene (HINN, Kristiania, HVL og VID)25 var universiteter, samt integrering av vitenskapelige høyskoler i universitetssektoren. I sistnevnte situasjon vil konsekvensen være at 92 % av alle norske studenter vil studere ved et universitet.

Tabell 6.1 Inndeling av høyere utdanningsstudenter over to institusjonskategorier (2021)

I Norge er det altså mulig å endre institusjonskategori fra høyskole til universitet dersom institusjonen tilfredsstiller et sett av kriterier. Initiativet til en slik endring tas av institusjonen selv. I noen land, f.eks. Sverige, er en slik endring av status et politisk initiativ eller en kombinasjon av politisk og institusjonelt initiativ. I andre land igjen er det ikke mulig å foreta en slik endring, ettersom en ønsker å opprettholde et tydelig binært system med forskning og doktorgradsutdanning ved universitetene og lavere grads utdanning (og til en viss grad masterutdanninger) og begrenset forskningsvirksomhet ved høyskolene, jf. beskrivelsen over. Endelig er det eksempler på land der stort sett alle institusjoner som tilbyr høyere utdanning kan benytte seg av tittelen universitet (England).

Systemet for akkreditering av institusjoner i Norge har vært kritisert for ikke å bidra til differensiering av universitetene og utvikling av en mangfoldig sektor. Det stiller de samme formelle kriteriene til alle institusjonene for å bli og opprettholde sin status som universitet. Disse kriteriene er listet opp i studiekvalitetsforskriften § 3-7 og drøftet nærmere i kapittel 8 – 11. Samtidig vet vi at universitetene har ulike profiler, og strukturreformen har bidratt til flere institusjoner med sammensatt profil og internt mangfold. I en situasjon der man både ønsker og har behov for et klart differensiert høyere utdanningssystem, ville det være uheldig å stimulere til mer like institusjoner.

Ekspertgruppen er gjort kjent med at det i forbindelse med departementets arbeid med nye utviklingsavtaler er gjort en vurdering av mangfoldet i den statlige delen av universitets- og høyskolesektoren. Utviklingsavtalene speiler i stor grad institusjonenes strategier, og i forlengelsen av dette reflekterer de institusjonenes profil.

Oppsummeringen i Kunnskapsdepartementet viser at innholdet i utviklingsavtalene sammenfaller godt med resultatene fra den tidligere nevnte statistiske analysen i Tilstandsrapporten for høyere utdanning (2022), der de statlige UH-institusjonene grupperes i tre ulike klynger. Klynge 1 med de tre store forskningstunge institusjonene UIO, UIB og NTNU. Klynge 2 med en stor andel av institusjonene «i midten»: HIM, HINN, HIØ, HVL, Nord, OsloMet, SH, UIA, UIS, UIT og USN. Klynge 3: små og faglig høyt spesialiserte institusjoner som AHO, NIH, NHH, NMBU og kunstutdanningsinstitusjonene. Klynge 2 karakteriseres av relativt omfattende kontakt med samfunnet utenfor akademia, med ellers relativt ulike institusjoner. Den har derfor den minst tydelige profilen av klyngene i analysen.

Hovedinntrykket fra Tilstandsrapporten for høyere utdanning 2022 og vurderingen gjort av Kunnskapsdepartementet i forbindelse med utarbeidelse av nye utviklingsavtaler er altså at den norske universitets- og høyskolesektoren er en mangfoldig sektor. Arbeidsdelingen i sektoren framkommer på en god måte, og dekker nasjonale, regionale og lokale behov samtidig som institusjonene ivaretar sektorens samfunnsoppdrag samlet sett.

Ekspertgruppen har hatt møte med institusjoner som nylig har blitt universitet og en institusjon som er i prosess. De understreker at den mest framtredende fellesnevneren for de «nye» universitetene og høyskoler som ønsker å bli universitet, er satsningen på forskning og forskerutdanning. Samtidig mener de at universitetsambisjonene ikke har gått ut over andre sentrale oppgaver som f.eks. å ivareta deres regionale rolle, det å utvikle egen profil eller ivaretakelse av profesjonsutdanningene.

At institusjoner med universitetsambisjoner har satset på forskning, forskerutdanning og kompetanseutvikling er å forvente siden dette er sentrale komponenter i en akkrediteringsvurdering. Det er imidlertid også viktig å understreke at det har skjedd en kompetanse- og kvalitetsheving i hele universitets- og høyskolesektoren, ikke bare ved institusjoner som har/har hatt universitetsambisjoner. Dette fremkommer bl.a. gjennom data fra Database for høyere utdanning (DBH).

De institusjonene ekspertgruppen samtalte med understreker imidlertid at det å bli/ønske å bli universitet har bidratt til kvalitetsheving og prioritering. Erfaringen er at universitetsprosessen har bidratt til dugnadsånd og institusjonsbygging. Det ble også framhevet at helse- og sosialutdanningene og lærerutdanningene har tjent på prosessen gjennom krav til kompetanse, FoU og doktorgradsutdanning. Videre vektlegges det at universitetstittelen har åpnet nye dører både regionalt, nasjonalt og internasjonalt. Samtidig understreker de at universitetsbegrepet må favne vidt og omfatte ulike typer institusjoner. Det understrekes også at universitetene må ivareta hele samfunnsoppdraget (utdanning, forskning, formidling, innovasjon osv.) og ikke utelukkende fokusere på forskerutdanning og forskning, selv om dette er sentrale områder i universitetskriteriene. Ekspertgruppen deler en slik oppfatning.

Ekspertgruppen har vurdert om det er mulig å dele universitetene inn i ulike universitetskategorier basert på profil. En kunne tenke seg kategorier ut fra f.eks. forskningsintensitet, regional tilknytning eller grad av profesjonsutdanning og kombinasjoner av disse. Resultatet kunne f.eks. bli en inndeling som den følgende:

• Forskningsuniversiteter
• Forsknings- og profesjonsuniversiteter
• Region- og profesjonsuniversiteter
• Regionsuniversiteter

Til den enkelte kategori kunne det stilles særskilte kriterier som gjenspeilet egenarten for nettopp denne kategorien. Hver institusjon som søker om å bli universitet, måtte angi hvilken type institusjon den ønsker å være.

Ekspertgruppen har ikke ønsket å gå inn for en slik kategoriinndeling av universitetene. Argumenter som har vært oppe i diskusjonen rundt denne problemstillingen har bl.a. vært:

• Det vil være krevende å lage gode kategorier. Alle dagens universiteter har i større eller mindre grad forskningsintensive miljøer, de har en regional tilknytning og de har profesjonsutdanninger.
• Ved at institusjonene vil måtte velge en spesiell universitetskategori, kan man risikere at de må låse sin profil på en måte som hemmer videre utvikling. Dette kan bidra til å påvirke institusjonens autonomi i uønsket retning.
• Selv innenfor én institusjonskategori vil institusjonene kunne synliggjøre sin profil gjennom sine strategier og strategiske mål.
• De norske universitetene er allerede ulike og har ulike profiler. Det er ønskelig å ivareta et slikt mangfold, og en felles universitetskategori ser ut til å være den løsningen som best ivaretar ønsket om mangfold og fleksibilitet.
• Å ha flere universitetskategorier med ulike universitetskriterier vil trolig skape økt byråkrati og ikke gi den ønskede forenkling (jf. ekspertgruppens mandat).

Ekspertgruppen konkluderer derfor med at man beholder «universitet» som én kategori. Universitetskriteriene må utformes på en slik måte at de gir rom for fleksibilitet og mangfold.

6.1.1 Vitenskapelig høyskole

I Norge er «vitenskapelig høyskole» en egen institusjonskategori innenfor høyere utdanning. Kategorien har tradisjonelt omfattet spesialiserte institusjoner som innenfor sitt fagområde har vært på universitetsnivå, og som tilbyr doktorgrad innenfor hele eller store deler av sin fagportefølje på samme måte som universitetene. I dag omfatter slike institusjoner MF, BI, NMH, NiH, AHO, KhiO og NHH. På engelsk benytter de betegnelsen «specialized university».

NOKUTs retningslinjer for akkreditering som vitenskapelig høyskole bidro til en utvidet forståelse av kategorien, der doktorgrad på ett av flere fagområder ble regnet som tilstrekkelig for å få denne kategoribenevnelsen. Motivet var for en stor del muligheten til å etablere masterprogram uten å søke NOKUT. Dette omfatter institusjoner som Høgskolen i Molde – vitenskapelig høgskole i logistikk og VID.

Stjernø-utvalget foreslo en minstestørrelse på 5000 studenter som ett av kravene for å bli universitet.26 Forslaget ville utelukke samtlige av dagens vitenskapelige høyskoler. I Norge er det så langt ikke satt krav om størrelse for å bli universitet, og ekspertgruppen mener at dette heller ikke er veien å gå.

Mange land har små og spesialiserte universiteter av høy kvalitet. Times Higher Educations oversikt over verdens beste universiteter viser at ca. 50 av de beste 1000 universitetene på World University Ranking er små universiteter (https://www.timeshighereducation.com/student/best-universities/best-small-universities). Slike universiteter finner vi i Storbritannia, Italia, Frankrike, Tyskland, USA, India osv.

Ekspertgruppen mener at institusjoner som i dag betegnes som «vitenskapelig høyskole», bør få muligheten til å benytte universitetsbegrepet og innlemmes i universitetskategorien. De samme kriteriene for akkreditering skal gjelde for disse institusjonene som for øvrige universiteter, bortsett fra de kvantitative kriteriene knyttet til antall doktorgradsstudenter og kandidatproduksjon. For nærmere omtale av dette, se kapittel 8. Dette betyr at institusjonene må tilby doktorgrad innenfor vesentlige deler av sin fagportefølje. Institusjonene vil få de samme faglige fullmaktene som universitetene, dvs. mulighet til å selv akkreditere alle studietilbud de skal tilby,

Ekspertgruppen mener at de vitenskapelige høyskolene som ønsker å bli universitet, bør gjennomgå en akkrediteringsprosess. KD og NOKUT kan vurdere om det vil være tilstrekkelig med en forenklet prosess.

6.1.2 Institusjonslandskapet

Som det fremgår av tabellen foran, kan vi om noen år ende opp med en situasjon der over 90 prosent av studentene i Norge studerer ved et universitet. Dette gitt at de fire høyskolene som har uttrykt universitetsambisjoner endrer institusjonskategori, og at det gis mulighet for at dagens vitenskapelige høyskoler til å endre kategori. Gitt denne utviklingen kan det stilles spørsmål ved om et slikt institusjonslandskap er det man ønsker seg, og hva konsekvensene vil bli for kategoriene høyskole og vitenskapelig høyskole.

Ekspertgruppen vil i dagens situasjon gå inn for å beholde kategoriene høyskole og vitenskapelig høyskole. Dette fordi det i de kommende årene fortsatt vil være høyskoler og vitenskapelige høyskoler som ikke vil kunne oppfylle universitetskriteriene alene og som ikke ønsker å fusjonere med andre institusjoner for å oppnå dette. Det gjelder både statlige og private institusjoner. Når det gjelder kategorien vitenskapelig høyskole, ser ekspertgruppen heller ikke bort fra at det kan være institusjoner som ikke ønsker universitetsbegrepet og er komfortable med status som vitenskapelig høyskole på norsk og «specialized university» på engelsk.

Ekspertgruppen har hatt som mandat å se på kriteriene for å bli universitet og hvilke konsekvenser det vil ha for de andre institusjonskategoriene. Dette er beskrevet over. Gruppen har ikke hatt som mandat å utrede hvordan et fremtidig institusjonslandskap for høyere utdanning bør være, men gir en retning når den argumenterer for en mangfoldig universitetskategori bestående av institusjoner med ulike profiler. Universitetssektoren må samlet dekke de oppgavene som universitets- og høyskoleloven tillegger universiteter og høyskoler i dag. Internasjonale sammenlikninger viser at universitetsbegrepet omfatter institusjoner med temmelig ulike profiler og oppgaver. På bakgrunn av utviklingen av institusjonslandskapet i høyere utdanning i Norge anbefaler derfor ekspertgruppen at det foretas en utredning av hva slags institusjonslandskap en ser for seg i fremtiden.

6.2 Ekspertgruppens konklusjoner og forslag

Ekspertgruppen anbefaler at «universitet» beholdes som én kategori. Det er da helt vesentlig at krav og kriterier for å bli akkreditert som universitet utformes på en slik måte at de gir rom for fleksibilitet og mangfold, og at kvaliteten opprettholdes og videreutvikles.

Ekspertgruppen anbefaler ikke et krav om minstestørrelse som en del av kravene for å bli universitet.

Ekspertgruppen mener at institusjoner som i dag betegnes som «vitenskapelig høyskole», bør få muligheten til å benytte universitetsbegrepet og innlemmes i universitetskategorien. De samme kriteriene skal gjelde for disse institusjonene som for øvrige universiteter, bortsett fra de kvantitative kriteriene knyttet til antall doktorgradsstudenter og kandidatproduksjon, jf. kapittel 8.

Ekspertgruppen mener at de vitenskapelige høyskolene som ønsker å bli universitet, bør gjennomgå en akkrediteringsprosess. Dette kan eventuelt gjøres gjennom en forenklet prosess.

Kategoriene høyskole og vitenskapelig høyskole bør bestå som institusjonskategorier.

På bakgrunn av utviklingen av institusjonslandskapet for høyere utdanning i Norge anbefaler ekspertgruppen en utredning av hva slags institusjonslandskap en ser for seg i fremtiden.