12 Regulering i lov eller forskrift

12.1 Problemstillinger og drøfting

12.1.1 Legalitetsprinsippet

Et viktig hensyn når det skal vurderes om en regel bør fastsettes i lov eller forskrift, er legalitetsprinsippet. Prinsippet fordrer at jo mer inngripende en regel er for privates rettsstilling, desto større grunn er det til at Stortinget tar stilling til saken eller fastsetter regler. Justisdepartementet formulerer det slik:

«Alle spørsmål som er av en slik karakter at Stortinget tar stilling til dem, bør reguleres i formell lov og ikke overlates til forskrift.»41

Dette er viktig for å sikre borgernes rettssikkerhet. Selv om de fleste høyere utdanningsinstitusjonene er statlige og ikke «borgere», gjelder dette også for regulering i UH-sektoren. Rettigheter og plikter skal i størst mulig grad framgå av loven. Rettssikkerhetshensyn tilsier også at grunnleggende saksbehandlingsregler tas inn i lov og ikke overlates til forskrift. En fordel ved å plassere regler i lov er at det da er lettere for brukeren å skaffe seg tilgang til dem. Derimot kan veldig tekniske og detaljerte regler med fordel plasseres i forskrift, særlig dersom reglene retter seg mot en begrenset krets av personer.42

Tabellen nedenfor gir en oversikt over forskjeller og ulike sider ved om noe er regulert i lov versus forskrift.

At kriteriene for institusjonsakkreditering er regulert i to forskrifter som utfyller hverandre, medfører at regelverket henger dårlig sammen. Dette skaper uklarheter for sektoren og om hva som er den regelgivende rollen for det politiske nivået. Både universitets- og høyskolelovutvalget, NOKUT og sektoren har påpekt at det ville vært mye tydeligere hvis forskriftene slås sammen.

Ekspertgruppen er enig i at akkrediteringskriteriene ikke bør plasseres i to ulike sentrale forskrifter, men samles i én forskrift. I tillegg anbefaler gruppen av hensyn til et samlet regelverk at akkrediteringskriterier for hver av typene institusjonsakkreditering plasseres samlet og reguleres med lik struktur og delvis likt innhold der det er hensiktsmessig.

12.1.2 Vurdering av om kravene for akkreditering som universitet bør løftes til lovs nivå

Ekspertgruppen ser at det er behov for en grundig juridisk gjennomtenkning, noe gruppen ikke har hatt anledning til. Gruppen vil likevel peke på noen forhold som bør vurderes nærmere ved eventuell regelendring i lov og fastsettelse av ny forskrift.

I kapittel 7 legger ekspertgruppen til grunn at det er legitimt at kriteriene for å bli universitet vedtas politisk. Ekspertgruppen legger vekt på at det er ved fastsettelse av kriterier gjennom lov og forskrift at det politiske nivået bør spille sin rolle. Der det i dag er Kongen som, på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT, avgjør hvilken kategori den enkelte institusjon tilhører,43 anbefaler gruppen at endelig beslutning skal være en faglig beslutning fattet av NOKUTs styre. Sistnevnte forslag fordrer en lovendring.

I dag er visse rammer for universiteter og høyskoler fastsatt i universitets- og høyskoleloven. I akkrediteringssammenheng er dette hovedsakelig hva en akkreditering innebærer, hvem som har ansvar for hva i akkrediteringsprosesser og de faglige fullmaktene som de ulike typene institusjonsakkreditering medfører.44 Videre fastsetter loven formålet med universiteter og høyskoler og deres oppgaver, som gir en indikasjon på hva det innebærer å være et universitet eller en høyskole.45

Selve kriteriene for institusjonsakkreditering er i dag fastsatt i forskrift, hovedsakelig i studiekvalitetsforskriften og utfyllende i studietilsynsforskriften. Likevel er de overordnede rammene for institusjonsakkreditering forankret i Stortinget. Stortinget har vurdert kravene for universitetsakkreditering i flere runder, både ved sin behandling av Mjøs-utvalgets forslag, Kvalitetsreformen og Strukturreformen. Stortingets behandling av de viktigste elementene ved institusjonsakkreditering har ligget til grunn ved påfølgende fastsettelse av akkrediteringskriterier i forskrift. Faglige, mer detaljerte kriterier er fastsatt av departementet. Også ved fastsettelse av endringer i kriteriene vil Stortinget kunne ha et ønske om å diskutere disse, iallfall på et overordnet nivå, uansett om de presenteres som en lovproposisjon eller om kriteriene skal fastsettes i forskrift. På grunn av tidligere behandling som beskrevet over, er det et nærliggende spørsmål om regjeringen vil være forpliktet til å forelegge endringer i hovedkravene for Stortinget. Dette kan tilsi at reglene på et overordnet nivå bør fastsettes i lov.

Når man legger til grunn viktigheten av kravene for institusjonsakkreditering, inkludert symbolverdi og betydning for fullmaktsstrukturen, vurderer ekspertgruppen det slik at dette kan tilsi at reglene er av en slik art at Stortinget bør ta stilling til dem på et overordnet nivå. Kriteriene inneholder grunnleggende rettigheter for institusjonene i et system der det er mulig å søke seg til en annen institusjonskategori via akkreditering. Anvender man legalitetsprinsippet i denne sammenhengen, er det klare momenter som taler for at de overordnede universitetskravene bør lovfestes. Dette vil skape større legitimitet og rettssikkerhet. Det må grundig vurderes hvor omfattende og detaljert lovfesting bør være.

Ekspertgruppen mener at en god løsning kan være, som i dag, å overordnet fastsette i universitets- og høyskoleloven hva det innebærer å være et universitet, og tilsvarende for andre institusjonskategorier. En slik lovbestemmelse kan inneholde en beskrivelse av hva som kjennetegner et universitet, hvor kravet om doktorgradsprogram som dekker vesentlige deler av institusjonens faglige virksomhet står sentralt. Andre kriterier som kan løftes til loven er at det gis rom for helhetlig kvalitativ vurdering av om institusjonen kan bære fullmaktene, og institusjonens strategi som viser ambisjoner i tråd med universitetskategorien.

Dette vil innebære en endring i forhold til dagens regulering.

Mer detaljerte kriterier kan i så fall fastsettes i forskrift, som da inneholder den egentlige kriterielisten som vurderes ved akkreditering, i lys av en mer generell lovbestemmelse.

12.1.3 Bruk av skjønn og tolkning

Ekspertgruppens anbefalinger vil åpne for noe mer bruk av skjønn, jf. kriteriene knyttet til institusjonens strategi og forslaget om at den sakkyndige komiteen gjør en samlet kvalitativ helhetlig vurdering. Utforming av kriterier som gir rom for skjønn og bruk av skjønn krever særskilt oppmerksomhet. Det vises til Vedlegg 4 for en nærmere redegjørelse.

Det vil også være dilemmaer knyttet til både bruk av kvantitative og kvalitative kriterier.

Akkreditering er en faglig bedømming etter uhl. § 3-1 (1). Vilkårene for akkreditering som ekspertgruppen anbefaler, legger opp til en bredere faglig vurdering. Det vil verken være formålstjenlig eller ønskelig med for snevre eller kun rene kvantitative krav.

Samtidig, når kravene er kvalitative, må de sakkyndige utøve skjønn ved tolkning av relevante vurderingsgrunnlag og tilstrekkelig nivå, noe som kan medføre en viss grad av variasjon mellom de ulike komiteenes fortolkninger. Styrken til en akkrediteringsprosess som i stor grad utnytter faglig, sakkyndig skjønn er imidlertid at den gir fleksibilitet. I tillegg gir det rom til komiteen til å bidra med vurderinger som institusjonene kan bruke i sitt videre utviklingsarbeid.

Det ligger utfordringer i at det relativt store tolkningsrommet kan bidra til at søkerinstitusjonene opplever at akkrediteringsprosesser er lite forutsigbare og at forholdet til forvaltningslovens bestemmelse om urettmessig forskjellsbehandling utfordres. NOKUT vil alltid etterstrebe likebehandling ved å gjennomføre kalibrering av sakkyndige vurderinger over tid. Det kan være behov for presisering av hva som skal inngå som relevant vurderingsgrunnlag og hvilket nivå som er tilfredsstillende for enkelte akkrediteringskriterier. Dette ville sikre en form for likebehandling, men det eksisterer også en fare for at et gitt sett med indikatorer for et tilfredsstillende nivå legger begrensninger i forhold til ønsket om å ivareta ulikheter eller et ønsket mangfold mellom fagområder og institusjoner.

Et eksempel på et kvalitativt krav som krever konkretisering ved anvendelse av skjønn, er kravet om fagmiljø i studiekvalitetsforskriften § 3-7 (1): «Institusjonen skal ha tilstrekkelig antall ansatte med høy faglig kompetanse innenfor utdanning, forskning eller kunstnerisk utviklingsarbeid, faglig utviklingsarbeid og formidling innenfor institusjonens faglige virksomhet.» Det er ingen klare holdepunkter i regelverket for hva som utgjør et tilstrekkelig antall faglig ansatte med høy kompetanse i hvert enkelt tilfelle, og hva som anses som tilstrekkelig vil derfor bero på en skjønnsmessig vurdering. For å vurdere om kravet er oppfylt har de sakkyndige sett på antall ansatte med førstestillingskompetanse per student og antall faglig ansatte per student ved institusjonen. Vurderingene baseres på antall faglige årsverk per heltidsekvivalent, sett opp mot forholdstallet ved andre institusjoner i universitetskategorien. Dermed har terskelen for å oppfylle dette kravet vært dynamisk og knyttet til utviklingen i sektoren.

Noen begrep i kravene er vage, slik som «vesentlig» og «tilstrekkelig». Hva disse begrepene inneholder har skapt mye diskusjon. Bruk av skjønn som ikke er intendert og som følger av tvetydig eller upresist utformet regelverk, bør unngås. Ekspertgruppen mener at kravene må bli tydeligere, slik at fortolkninger i veiledning i mindre grad blir nødvendige. Derfor anbefaler ekspertgruppen at kravene ytterligere bør presisere hva slike begrep innebærer, i forskrift.

Samtidig vil ekspertgruppen understreke verdien av kvalitative kriterier og en intendert bruk av skjønn som gir rom for fleksibilitet og utnyttelse av NOKUTs og de sakkyndige komiteenes faglige kompetanse. Dette vil åpne for mer mangfold blant søkerinstitusjonene.

12.2 Ekspertgruppens konklusjoner og forslag

Ekspertgruppen har i kapittel 7 anbefalt at NOKUTs styre skal fatte endelig beslutning om akkreditering, mens det er politiske myndigheters rolle å fastsette kriteriene gjennom lov og forskrift.

Overordnede rammer for universitetsakkreditering bør fastsettes i lov, ut over dagens lovfesting av universitetenes formål, oppgaver og fullmakter.

Ekspertgruppen foreslår at det løftes i lov hva som kjennetegner et universitet. Her er doktorgradsprogrammer som dekker vesentlige deler av institusjonens faglige virksomhet viktig. Andre sentrale elementer som kan løftes til loven er at det gis rom for en helhetlig kvalitativ vurdering av om institusjonen kan bære fullmaktene, og om institusjonens strategi og strategiske mål viser ambisjoner i tråd med universitetskategorien.

Ekspertgruppen anbefaler at detaljering av kriterier fastsettes i forskrift.

Ekspertgruppen er enig i lovutvalgets forslag om at akkrediteringskriteriene samles i én forskrift gitt av Kunnskapsdepartementet med involvering av NOKUT.