1 Innledning

Reindrift utgjør livsgrunnlaget for mange mennesker, og er en grunnleggende forutsetning for samisk kultur og samfunnsliv. Reindriften, enten den foregår i tamreinlagene eller i samiske siida, er en rasjonell måte å utnytte ressursgrunnlaget på, og den bidrar til matproduksjonen.

Reindriften foregår i nærmere 140 kommuner, og nesten 40 pst. av Norges landareal er reinbeiteområde. Reindrift er basert på helårs beiting i utmark og fjellområder, slik at dyrene lever i sitt naturlige miljø store deler av driftsåret.

Regjeringen presenterer her en næringspolitisk melding om en samlet politikk for reindriften i Norge, jf. også Sundvolden-plattformen. Økologisk bærekraftig drift med god produksjon i reinflokken står sentralt i reindriftspolitikken. Denne meldingen drøfter strategier som legger til rette for at næringen bedre skal kunne utnytte sitt potensial og sine muligheter i en rasjonell og markedsorientert retning. I de fleste reinbeiteområder er det, gjennom driftstilpasninger og justeringer i uttaket av rein, fortsatt mulighet for å øke kjøttproduksjonen og dermed lønnsomheten.

Gjennom reindriftsloven av 2007 ble det lagt til rette for et styrket internt selvstyre i reindriften. Det innebærer blant annet at næringen selv skal fastsette et reintall som er i tråd med distriktets beitegrunnlag. Dette skjer gjennom distriktenes bruksregler, jf. reindriftsloven § 57, se også nærmere omtale i kap. 2. og kap. 7. I Finnmark har imidlertid en stor del av distriktene ikke lykkes i dette arbeidet. Av den grunn har myndighetene måttet omgjøre distriktenes egne forslag, og fastsette nye lavere reintall for å sikre en økologisk bærekraftig ressursforvaltning. De høye reintallene har over lang tid hatt negativ innvirkning både på beiteforhold, produksjon og tap, samt ført til interne konflikter.

En av de viktigste oppgavene for denne regjeringen har vært å sluttføre reintallstilpasningen etter 2007-loven. Innrapporterte reintall fra siidaandelslederne viser at man i hovedsak har lykkes med reduksjonsprosessen, og at det totale antall rein nå er innenfor det fastsatte målet. Prosessen har imidlertid vært utfordrende. Mange siidaandeler har gjort en betydelig innsats ved å rette seg etter de reduksjonskrav som er gitt, og dermed bidratt til at man når målet om økologisk bærekraftige reintall. Samtidig er det noen få som ikke har fullført i tråd med gitte reduksjonskrav. Det er nødvendig at også disse reduserer sine reintall for å sikre at reintallet er i samsvar med beiteressursene.

For næringen er det viktig at grunnlaget for en økologisk bærekraftig reindrift ivaretas. Regjeringen fremmet derfor våren 2016 et forslag til Stortinget om å endre reindriftsloven § 60. Endringen innebar at fylkesmannen fikk hjemmel til å fastsette et midlertidig øvre reintall per siidaandel, dersom reintallet steg utover det fastsatte. Stortinget vedtok regjeringens lovforslag, og fylkesmannen har i dag tatt bestemmelsen i bruk overfor distrikter som økte reintallet etter endt forholdsmessig reduksjon. Regjeringen forventer at dette vil bidra til en mer stabil og forutsigbar situasjon i reindriften, samt bidra til en bærekraftig utvikling av hele næringen.

Reindriftsnæringen må øke sin konkurransekraft i et stadig mer krevende marked, men det er samtidig gode muligheter for økte inntekter fra markedet. Næringen har et svært godt utgangspunkt for å produsere varer som møter sentrale forbrukertrender knyttet til kvalitet, opprinnelse og historie. Reinkjøtt er smaken av naturen fra dyr som lever ute hele livet, og som følger naturens årstidsvariasjoner. Reinkjøtt er ekte, rent og naturlig. I tillegg er reinkjøtt en næringsrik og sunn matvare, noe som gir markedsmuligheter hos stadig mer helsebevisste forbrukere. Reindriften har derfor gode muligheter for økt verdiskaping.

Produksjonsforholdene i de arktiske områdene i nord og i fjellområdene i sør, gjør reinkjøttet til en av de mest unike råvarene landet produserer. Reindriften har også muligheter for å utvikle og tilby nye og konkurransedyktige produkter og tjenester, for eksempel innen reiseliv eller lærings- og omsorgsbaserte tjenester. I våre nordligste fylker er reindriften, sammen med midnattssolen og nordlyset, grunnlag for tilstrømming av turister gjennom hele året.

Regjeringen vil styrke næringslivets konkurransekraft og bidra til økt sysselsetting og nødvendig omstilling av norsk økonomi. Dette innebærer blant annet et forutsigbart skattesystem med lavere skatter og avgifter, god infrastruktur, en kompetent arbeidsstyrke og tilgang på kapital. En rekke tiltak er allerede gjennomført, blant annet er det foretatt betydelige reduksjoner i skatte- og avgiftsnivået. Flere av disse kommer også reindriftsnæringen til gode. Oppfølging av mål om likebehandling av bønder og reineiere når det gjelder avgifter på driftsmidler i tråd med Sundvollen-plattformen, følges opp i den ordinære budsjettprosessen.

Regjeringen har som mål å gjennomføre forenklinger av virkemiddelbruken. Dette er fulgt opp i de årlige reindriftsavtalene som er fremforhandlet mellom staten og næringen. Enkelte ordninger har blitt avviklet til fordel for forsterking av ordninger som stimulerer til økt produksjon og slakting. Det er også gjort forenklinger i forvaltningen av tilskuddene. Reindriftens inntekter skal i størst mulig grad skapes ved å selge etterspurte produkter og tjenester til markedet.

Mange reineiere har allerede tatt i bruk satellittbaserte radionavigasjonssystem, GPS-sendere, for å lokalisere og overvåke rein. Enkelte distrikter, siidaer og tamreinlag bruker elektroniske individmerker på rein for å optimalisere driften. Noen bruker også droner til for eksempel å lokalisere og samle flokker. Bruk av ny teknologi kan spare næringen for både tid og ressurser i forbindelse med tilsyn og samling av flokker. Mindre bruk av motoriserte kjøretøy sparer miljøet og beitene. Regjeringen mener reindriften i større grad må ta i bruk ny teknologi for å effektivisere drift og forbedre produksjon, og vil tilrettelegge for at denne typen ny teknologi i enda større grad kan brukes i reindriften.

For økt produksjon og lønnsomhet, er reindriften avhengig av tilgang på ulike årstidsbeiter. Fordi næringen utøves over store arealer, kan det oppstå interessemotsetninger mellom reindrift og andre brukere av arealene. Regjeringen vil legge til rette for gode prosesser i arealforvaltningen, med en kunnskapsbasert avveiing av ulike brukerhensyn.

Det samiske reinbeiteområdet sammenfaller med flere av de rovviltprioriterte områdene hvor det er fastsatt mål om yngling av gaupe, jerv og bjørn. Også i tamreinområdene skal rovviltforvaltningen skje ved en tydelig soneforvaltning mellom prioriterte rovviltområder og prioriterte beiteområder. I prioriterte rovviltområder skal tamreindrift tilpasses gjennom forebyggende tiltak med utgangspunkt i forekomst av rovvilt i det aktuelle området. Terskelen for uttak av rovvilt skal være høy i prioriterte rovviltområder. Kalvingsområdene for tamrein er imidlertid i en spesiell situasjon, da kalvingstiden er en særlig sårbar periode for rovviltskader. Det er derfor viktig både med langsiktig arbeid og planlegging, men også en høy beredskap med mål om rask avklaring av akutte skadesituasjoner. Enkelte reinbeiteområder opplever en del tap til rovvilt. Dette kan gå utover produksjon og lønnsomhet i næringen. Regjeringens mål er at skadevoldende rovvilt utenfor rovviltprioriterte områder raskt kan tas ut, under forutsetning av at bl.a. forebyggende tiltak er vurdert og tatt i bruk.

Regjeringen har som mål å forenkle og redusere byråkratiet i all offentlig forvaltning. I 2014 ble forvaltningsstrukturen i reindriftsforvaltningen forenklet og effektivisert ved at områdestyrene ble avviklet, og deres oppgaver overført til de fem nordligste fylkesmennene. Dette har bidratt til at saksgangen forenkles ved at færre ledd er involvert i beslutningene, samt at enkelte utfordringer med inhabilitet i forvaltningen på regionalt nivå er redusert.

Med virkning fra 1. juli 2014 besluttet regjeringen å slå sammen Statens landbruksforvaltning og Statens reindriftsforvaltning til et Landbruksdirektorat med kontor i Oslo og Alta. Hensikten var å videreføre arbeidet med å forenkle landbruksbyråkratiet, gjøre forvaltningen mer effektiv og profesjonell, men også å styrke reindriftsavdelingen i Alta gjennom overføring av fagoppgaver og årsverk. Samlet sett mener regjeringen at disse endringene bidrar til en mer handlekraftig og effektiv forvaltning, men at det fortsatt er behov for ytterligere forenkling og effektivisering.

1.1 Mål for reindriftspolitikken

Den tredelte målsettingen om en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift ble første gang trukket opp i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 28 (1991–92) En bærekraftig reindrift, jf. Innst. S. nr. 167 (1991–92). Målene skulle stå i innbyrdes sammenheng; økologisk bærekraft ga grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen ga økologisk og økonomisk bærekraft mulighet for å ivareta og utvikle kulturell bærekraft.

Stortinget har gjennom behandling av de senere års reindriftsavtaler uttrykt en politisk målsetting om å utvikle reindriftsnæringen som en rasjonell, markedsorientert næring som er bærekraftig i et langsiktig perspektiv. I den forbindelse ønsker regjeringen blant annet å legge til rette for de utøverne som har reindrift som hovedvirksomhet. I de senere reindriftsavtalene er også verdien av en familiebasert reindrift løftet frem og drøftet. Optimalisering av produksjon, slik at den gir god dyrevelferd og god kjøttkvalitet, vil være avgjørende for en vellykket familiebasert drift. De verdiene som familien kan skape i tillegg til kjøttproduksjonen i tilknytning til reindriften, avgjør om hele eller store deler av familien kan ha reindrift som hovedvirksomhet. Det er denne typen familiebasert reindrift som regjeringen ønsker å tilrettelegge for fremover, og det er dette som gir bærekraft i reindriften. De reindriftspolitiske virkemidlene skal tilrettelegge for at familiene kan skape seg et økonomisk handlingsrom og frihet til å organisere egen drift.

Regjeringen vil videreføre målet om en bærekraftig reindrift, men prioritere økologisk bærekraft som en grunnleggende forutsetning for å ivareta reindriftskulturen fremover, og for utviklingen av næringen og potensialet for økt lønnsomhet. Med en næring som også er økonomisk lønnsom, vil grunnlaget for å oppnå målet om kulturell bærekraft være langt bedre enn i en situasjon med overbeite og dårlig inntjening.

I Riksrevisjonens undersøkelse av bærekraftig reindrift i Finnmark, Dokument 3:14 (2011–2012) ble det konkludert med at målet om bærekraft ikke var nådd, hovedsakelig fordi reintallet fortsatt ikke var på et økologisk bærekraftig nivå i deler av Finnmark. Næringskomiteen påpekte, i likhet med Riksrevisjonen, at det var uheldig at målet om en bærekraftig reindrift ikke var realisert. Komiteen anbefalte at det skulle skje en oppfølging av de distrikter som hadde for høyt reintall, og at det ble fastsatt frister for utarbeidelse av reduksjonsplaner. Komiteen forventet videre at arbeidet med en nærmere gjennomgang av innholdet i målsettingene om økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft ble prioritert. Komiteen fremhevet Landbruks- og matdepartementets særlige ansvar, og ba departementet sørge for at de virkemidlene som fantes i reindriftsavtalen ble benyttet for å få ned reintallet.

Departementet har fulgt opp Stortingets anbefaling, og en har nå langt på vei lykkes med å sikre bærekraftige reintall i hele Finnmark. Det er likevel fortsatt behov for en nærmere gjennomgang av innholdet i bærekraftsmålene. En slik gjennomgang innebærer at en så langt som mulig utarbeider kriterier for hva som skal legges til grunn når en skal vurdere om målet om økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft er oppnådd.

Regjeringen ser det som viktig at et slikt arbeid forankres hos reindriften og Sametinget. Norske Reindriftsamers Landsforbund og Sametinget vil bli invitert til et arbeid med å gjennomgå innholdet i den tredelte målsettingen for reindriftspolitikken.

1.2 Konsultasjoner om tiltak i meldingen

I henhold til konsultasjonsavtalen er Sametinget og NRL konsultert om tiltak i meldingen som vil kunne påvirke samiske interesser direkte.

Første konsultasjonsmøte med Sametinget ble avholdt 3. juni 2016.

På det innledende møtet presenterte departementet hvilke forslag det kunne være aktuelt å fremme i meldingen. Dette dreide seg om å forenkle forvaltningsstrukturen, effektivisere ressurskontrollen, gi mer offentlighet om reintall, samt å styrke den interne styringen i reindriften. Sametinget og NRL ble under den første konsultasjonen invitert til å spille inn tema for meldingen. De spilte inn krav om gjennomgang av reindriftsloven og evaluering av styring og forvaltning av reindriften, endring av regler for erstatninger når rein gjør skade, endringer i rovvilt-, areal- og skattepolitikken, styrking av den familiebaserte reindriften, utvikling av kriterier for målene i reindriftspolitikken, økt overvåking av dyresykdommer samt økt HMS-arbeid i reindriften.

Det er totalt gjennomført tre konsultasjonsmøter på administrativt nivå, og fire konsultasjonsmøter på politisk nivå. Konsultasjonene har vært gjennomført i tråd med konsultasjonsavtalen. Det har vært gjennomført positive og grundige samtaler om ulike temaer i meldingen. Det har ikke vært enighet om alle forslag i meldingen. I det avsluttende kapitlet gis det en nærmere redegjørelse for konsultasjonene, herunder Sametingets og NRLs endelige vurderinger.

1.3 Oppsummering

Kapittel 2 beskriver reindriften i Norge. Det finnes flere ulike former for reindrift i Norge, der den samiske reindriften er størst. Den samiske reindriften utøves fra Hedmark i sør til Finnmark i nord. I fjellområdene i Jotunheimen drives reindrift organisert i tamreinlag. Reindriftens inntektspotensial bestemmes av en økologisk bærekraftig forvaltning av beiteressursene. Et reintall tilpasset de ulike årstidbeitene og høyt slakteuttak må prioriteres. Regjeringen vil videreføre og tilrettelegge for en bærekraftig utvikling av disse ulike driftsformene.

Kapittel 3 beskriver dyrevelferdsmessige hensyn som reindriften må forholde seg til, og næringens utfordringer med tap. Reindrift er en naturbasert næring og påvirkes av en rekke forhold der antall dyr, beitegrunnlaget, sykdom, ulykker, påkjørsler og rovvilt kan være vesentlige faktorer i mange områder. I tillegg kan ustabile værforhold om vinteren forårsake dårlige beiteforhold og dårlig kondisjon på reinen. Disse faktorene kan enkeltvis eller sammen føre til redusert produksjon og svakere lønnsomhet. Regjeringen vil sikre en god dyrevelferd og bidra til å redusere tap, samt ut fra en risikovurdering bidra til overvåking av sykdom i reinflokkene.

Kapittel 4 beskriver reindriften i Sverige, Finland og Russland. Selv om organisering og styring av reindriften er noe ulik mellom landene, er utfordringene til dels sammenfallende. Lav produksjon, forstyrrelser fra rovvilt og annen aktivitet i beiteområdene, og stadig mer vekslende værforhold på vinterbeitene begrenser næringens utviklingsmuligheter.

I kapittel 5 beskrives verdikjeden for produkter fra reindriften. En velfungerende verdikjede for reinkjøtt er avgjørende for å nå reindriftspolitiske mål. Kapittelet beskriver betydningen av effektive systemer for slakting og omsetning, betydningen av økt verdiskaping og profesjonalisering, samt markedsføring av konkurransefortrinn.

Nytt klassifiseringssystem for reinkjøtt ble innført fra høsten 2015. Dette er et system som premierer levering av slakterein med god kjøttfylde. Regjeringen vil på sikt knytte tilskuddsordningene over reindriftsavtalen mer direkte til nytt klassifiseringssystem.

Kapittel 6 omhandler betydningen av familiebasert næringsdrift og de muligheter som finnes i tillegg til kjøttproduksjonen. Den familiebaserte reindriften er i stor grad avhengig av å skaffe seg tilleggsinntekter til hovedvirksomheten. Mulighetene for dette er gode da produkter og tjenester knyttet til reindriften er attraktive og etterspurt av markedet.

Det finnes allerede i dag en rekke tilskuddsordninger som kan benyttes til slik virksomhet. I tillegg vil regjeringen legge til rette for at det skal bli mulig å tilby salg av lærings- og omsorgsbaserte tjenester også i reindriften. Mulighetene er gode for å etablere reiselivstjenester i kombinasjon med reindriftsutøvelsen.

Regjeringen vil legge til rette for at utøverne gis mulighet til å etablere gode og lønnsomme prosjekter, både gjennom tilpasning av tilskuddsordninger og ved å fjerne hindringer som står i veien for slik etablering.

Kapittel 7 omhandler reindriftsloven, som sammen med rettspraksis gir rettslige rammer for utøvelse av reindrift i Norge. Reindriften og utformingen av reindriftspolitikken må også forholde seg til andre lover og internasjonale konvensjoner.

Økologisk bærekraft er fundamentet og forutsetningen både for økonomisk resultat og for å kunne ta vare på reindriftens kulturelle bærekraft fremover. Det er naturlig at dette gjenspeiles i formålsbestemmelsen. Regjeringen vil derfor endre lovens formålsbestemmelse slik at økologisk bærekraft prioriteres.

Regjeringen vil videreføre og forsterke det interne selvstyret. Det er viktig at reindriften, på samme måte som andre næringer, kjenner rammebetingelsene som næringen utøves innenfor. Ved at alle kjenner hverandres reintall, øker den enkeltes frihet til å planlegge sin drift optimalt. Regjeringen vil derfor legge opp til at reintallet for alle reindriftsutøvere offentligjøres internt i reindriften.

Det er behov for en mer effektiv og presis offentlig kontroll av reintall enn dagens omfattende system med tellekorps i felt. Individmerking vil forenkle og effektivisere tellingene både for myndigheter og for næring. Utøverne med slik teknologi kan dokumentere reintall og tap på en sikker og etterprøvbar måte. Regjeringen vil gjennomføre en gradvis innføring av obligatorisk individmerking.

Kapittel 8 beskriver reindriftsavtalen, som ved siden av reindriftsloven, er det viktigste redskapet for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. Regjeringen mener det er viktig at en gjennom avtalen prioriterer næringsrettede tiltak som stimulerer til en økologisk bærekraftig, produksjonsrettet, lønnsom og markedsorientert utvikling av reindriften.

Kapittel 9 beskriver utfordringer med arealforvaltning i tilknytning til en næring som drives på 40 pst. av landarealet i Norge. Reindriftens arealbehov kan gi betydelig spenningsforhold når øvrige samfunnsinteresser vil bruke arealene til annen næringsutøvelse og bruk. Arealforvaltning i reinbeiteområdene krever gode og kunnskapsbaserte avveininger av de ulike interessene. Regjeringen foreslår flere tiltak for å øke kunnskapen hos reinbeitedistriktene om plan- og bygningsloven, og hos regionale og kommunale planleggere om reindriftens arealbruk og rettigheter. Reindriftens arealbrukskart står sentralt i arealforvaltningen, og arbeidet med å videreutvikle disse prioriteres videre.

For å sikre et godt samarbeid internt, og gode relasjoner med andre brukere av utmark, er det behov for utenrettslige løsninger ved konflikter om arealbruken. Regjeringen foreslår å videreføre ordningen med meklingsråd og ordningen med konfliktforebyggende tiltak finansiert over reindriftsavtalen. I tillegg legges det opp til å utvikle flere arenaer for konfliktløsning internt i reindriften.

Kapittel 10 beskriver historikken knyttet til beiting i grenseområdene. Den grenseoverskridende reindriften mellom Norge og Sverige har foregått i århundrer. Siden den første avtalen fra 1700-tallet har flere norsk-svenske konvensjoner regulert den grenseoverskridende reindriften. Norge og Sverige har nå vært uten en slik konvensjon siden 2005. Etter dette tidspunktet har rettstilstanden vært ulik i de to landene. Regjeringen arbeider aktivt mot svenske myndigheter for at man snarlig skal få på plass en ny reinbeitekonvensjon.

Norsk-finsk reingjerdekonvensjon skal forhindre at rein fra de to landene krysser grensen slik at de påfører skade på innmark og andres beiter. Siden den første konvensjonen trådte i kraft i 1922, har reingjerdekonvensjonen vært reforhandlet ved flere anledninger, siste gang i 2014. Den nye konvensjonen trådte i kraft 1. januar 2017. Regjeringen vil følge opp avtalen om oppføring av et grensegjerde mellom de to landene.

Kapittel 11 beskriver reindriftsforvaltningen og de endringer som regjeringen har gjort for å forenkle og effektivisere forvaltningen. Det er fortsatt utfordringer knyttet til dagens forvaltningsmodell. Blant annet pga. av en struktur som forlenger saksbehandling og gjør forvaltningen mindre effektiv.

I meldingen presenteres tre ulike modeller for den fremtidige forvaltningen. Ett av alternativene er å beholde Reindriftsstyret som i dag. Det andre er å overføre forvaltningsoppgavene til Landbruksdirektoratet og omgjøre Reindriftsstyret til et rent Reindriftsfaglig råd. Det tredje alternativet er å avvikle Reindriftsstyret og overføre forvaltningsoppgavene til Landbruksdirektoratet. Regjeringen ser behov for en ytterligere forenkling av strukturen i reindriftsforvaltningen.

Kapittel 12 gir en oversikt over hvilke temaer som har vært fremme i konsultasjonene, og hvilke vurderinger og synspunkter som er kommet frem fra NRL og Sametingets side.