12 Konsultasjoner med Sametinget og NRL
I god tid før konsultasjonene startet, tok departementet kontakt med Sametinget og NRL og orienterte om arbeidet med meldingen. Det har vært gjennomført totalt syv konsultasjonsmøter mellom Landbruks- og matdepartementet, Sametinget og NRL, hvorav fire på politisk nivå.
Første konsultasjonsmøte ble avholdt 3. juni 2016. På dette innledende møtet presenterte departementet hvilke forslag det kunne være aktuelt å fremme i meldingen. Dette dreide seg om å effektivisere ressurskontrollen gjennom individmerking og mer offentlighet om reintall, forenkle forvaltningsstrukturen, styrking av de siidaandeler som har reindrift som hovedvirksomhet, samt endre reindriftsloven slik at økologisk bærekraft prioriteres i formålsparagrafen.
Sametinget og NRL ble under det første konsultasjonsmøtet invitert til å spille inn tema for meldingen. De spilte inn krav om gjennomgang av reindriftsloven og evaluering av styring og forvaltning av reindrift, endring av regler for erstatninger når rein gjør skade, endringer i rovvilt-, areal- og skattepolitikken, styrking av den familiebaserte reindriften, utvikling av kriterier for bærekraftsmålene, økt overvåking av dyresykdommer samt økt HMS-arbeid i reindriften.
Sametinget og NRL legger til grunn at samene som et folk har rett til selvbestemmelse, og da til fritt bestemme sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Norge har forpliktet seg til å innhente samenes representative institusjoners frie og forhåndsinformerte samtykke før vedtakelse og gjennomføring av lover eller administrative tiltak som kan berøre samene. Reindriften danner et av de viktigste materielle grunnlagene for samisk kultur og samfunnsliv, og dette innebærer at tilslutning fra Sametinget og NRL skal tillegges avgjørende vekt for gjennomføring av lovendringer og tiltak av vesentlig betydning for reindriftssamene.
Selv om en ikke klarte å komme til enighet om en helhetlig løsning, var det enighet om at konsultasjonene var reelle og konstruktive. Etter departementets vurderinger har de og bidratt til en helhetlig og god gjennomgang av reindriftspolitikken.
Sametinget og NRL har påpekt at det har vært svært problematisk at man ikke har fått innsyn i utkastet til stortingsmelding under konsultasjonsprosessen, selv om man gjentatte ganger har anmodet om å få se den helhetlige teksten. Det har vært krevende å ta stilling til enkelttiltak når man ikke har hatt mulighet for å vurdere disse i en helhetlig sammenheng. Sametinget og NRL har av den grunn en klar oppfatning av at det ikke har vært grunnlag for å gi et forhåndsinformert samtykke.
Nedenfor omtales de ulike temaene som har vært drøftet på konsultasjonsmøtene.
1. Ressurskontroll
LMD fremmet på det innledende konsultasjonsmøtet forslag om å endre reindriftsloven slik at det på sikt innføres en obligatorisk individmerking av rein, og at reintallet til den enkelte siidaandelsleder offentliggjøres internt i reindriften. Hensikten var å sikre en mer presis og effektiv ressurskontroll, samt å sikre den enkelte siidaandelsleder oversikt over de øvrige siidaandelenes reintall og for å forhindre posisjonering. LMD ønsket også å se forslaget om individmerking i sammenheng med NRLs og Sametingets krav om endring i erstatningsansvar for rein som gjør skade. Herunder for å kunne bruke det til å identifisere eierskap til dyrene som gjør skade. Videre påpekte LMD behov for bedre beiteovervåking og økt tilsyn med at beitetider overholdes, og at det i meldingen redegjøres for at dette skal følges opp mer inngående av forvaltningen.
Sametinget og NRL var imot at reindriftsloven endres på nåværende tidspunkt for å gi hjemmel til innføring av obligatorisk individmerking. Reindriftsnæringen, som en urfolksnæring, har rett til selv å bestemme over sin sosiale, kulturelle og økonomiske utvikling. Det er uheldig å bruke tvangsmidler for å innføre nye ordninger. Videre mente Sametinget og NRL at avtalepartene i reindriftsforhandlingen kunne, dersom de ønsket det, innføre incentivordninger over reindriftsavtalen for å stimulere til bruk av individmerking.
Sametingets standpunkt er at det ikke er ønskelig med offentliggjøring av reintall på siidaandelsnivå, men kunne være med på en offentliggjøring av siidaandelenes reintall internt i reinbeitedistriktet eller sommersiidaen. Sametinget kunne ikke se at en offentliggjøring utover dette ville avhjelpe distriktenes arbeid med bruksregler. NRL ville ikke være med på en slik offentliggjøring, og mente at styrene i siidaen/distrikt fikk tilgang på dette i dag gjennom kopi av melding om reindrift som sendes distriktsstyrene.
Sametinget og NRL forventet også at bruken av kriteriene for økologisk bærekraftig reintall fra 2008 ved kontroll og revisjon av reintall ville bli omtalt i meldingen.
Det ble konstatert at en var enige om bedre beiteovervåking og økt tilsyn med at beitetider overholdes, og at kriteriene fra 2008 kunne være et nyttig verktøy i ressurskontrollen. Dette omtales nærmere i kap. 3 og 7. Videre ble det konstatert at en var delvis enige om offentliggjøring av reintall på sommersiidanivå med Sametinget, men at NRL var imot dette. Det ble konstatert at en ikke var enige om å gjøre individmerking av rein obligatorisk på sikt. Det redegjøres nærmere for departementets vurdering i kapittel 7.
2. Samerettsutvalget II sin innstilling om erstatningsansvar
Sametinget og NRL hadde under konsultasjonene foreslått en lovendring i tråd med Samerettsutvalget II (SRU II) sin innstilling om erstatningsansvar, og at dette skulle bli varslet i meldingen.
Sametinget viser til at Reindriftsloven oppstiller et strengt ansvar når det gjelder skade som rein forårsaker:1 Det objektive erstatningsansvaret gjelder uavhengig av hva slags skade det er snakk om. Reindriftslovens ansvarsregler har ingen bestemmelser om skadelidtes medvirkning eller lemping, som man ellers finner i skadeserstatningsloven. Samerettsutvalget II foreslo endringer i reglene for erstatningsansvar. Utvalget viste til at ansvarsreglene for beiteskader påført av bufe er vesentlig annerledes enn reglene for beiteskader fra rein. Loven oppstiller strengere ansvarsregler for rein enn for andre beitedyr. Dette er diskriminerende.
Når det gjelder identifisering av rein, er det solidariske ansvaret som reindriftsloven oppstiller svært strengt. Dette innebærer at reineiere ikke slipper unna det solidariske ansvaret selv om de godtgjør at deres rein befant seg på et helt annet område da skaden skjedde. Beiteloven på sin side oppstiller ikke solidaransvar for bufe-eiere som har dyr på fellesbeite. Samerettsutvalget foreslo derfor som hovedregel at erstatningsansvaret påhviler de eierne av rein som har forvoldt skaden. Dersom man ikke kan fastslå hvem som er eier av reinen, vil det være et solidaransvar også for andre reineiere.
LMD påpekte at denne endringen vil kreve en mer presis identifisering av eier enn i dag. Både Sametinget og NRL er av den oppfatning at det tradisjonelle snittmerkesystemet gir en presis identifisering av eier. De tradisjonelle snittmerkene er synlige på reinens øre, også på lang avstand. Identifisering ved hjelp av plastklips/RFID vil avhenge av nærkontakt med hvert enkelt reinsdyr for å kunne avlese informasjonen på klipsen. Det vil eksempelvis ikke være praktisk mulig for den skadelidte å holde fast skadegjørende rein på innmark.
Det vil derfor være adskillig enklere å identifisere rein ved hjelp av det tradisjonelle snittmerket, som er visuelt synlig på lang avstand. I hvert reinbeiteområde er det oppnevnt en merkenemd som kan identifisere eieren av reinen. Dokumentasjon av skadegjørende rein kan gjøres ved hjelp av fotografering som forelegges merkenemda for identifisering av eier. Sametinget og NRL viste også til at det etter deres kjennskap ikke har vært omstridt hvem som eier reinen i erstatningssaker.
Sametinget og NRL mener derfor at forutsetningen om individmerking med plastklips/ RFID-merking for å endre erstatningsreglene ikke er saklig begrunnet, da det ikke er noe sammenheng mellom disse forholdene. Sametinget og NRL ber derfor om at forslaget i SRU II om endringer i reindriftsloven varsles i stortingsmeldingen, og at det utarbeides retningslinjer for hvordan identifisering av rein skal skje ved hjelp av det tradisjonelle snittmerket og de regionale merkenemdene.
Det ble konstatert uenighet på dette punktet. Sametinget og NRL imøtekom ikke LMDs forutsetning om obligatorisk individmerking, i tillegg til øresnitt, for å identifisere eier av rein som volder skade. Departementet anså av den grunn det ikke forsvarlig på nåværende tidspunkt å gjennomføre endringene i erstatningsbestemmelsen.
3. Helhetlig gjennomgang av reindriftsloven
Sametinget og NRL spilte tidlig i konsultasjonsprosessen inn et krav om en helhetlig gjennomgang av reindriftsloven, der Norges folkerettslige forpliktelser og retten til selvbestemmelse skal legges til grunn for styring og forvaltning av reindriften. LMD foreslo endring av reindriftsloven i lys av Stortingets behandling av meldingen. Sametinget og NRL ble invitert til å foreslå endringer som burde gjøres raskt, og som kan presenteres i meldingen i tillegg til de lovendringene som LMD foreslo. Videre ble Sametinget og NRL invitert til å komme med et forslag til hva slags helhetlig gjennomgang som var ønskelig, og som eventuelt kunne vurderes varslet i meldingen. Det ble understreket at denne typen utredning vil måtte igangsettes på et senere tidspunkt. På nåværende tidspunkt var det ikke aktuelt å varsle en helhetlig gjennomgang av loven.
Sametinget og NRL har uttrykt bekymring for at man nå er i en situasjon der det er gjort stegvise endringer i 2007-loven. Sametinget og NRL var ikke enige i Landbruks- og matministerens vurdering om at det, gitt dagens politiske retning og med de foreslåtte endringene, ikke var behov for en helhetlig gjennomgang av loven.
Sametinget og NRL har i konsultasjonsprosessen redegjort for hvilke forhold i reindriftsloven man mener det er behov for å se nærmere på. Blant annet har både NRL og Sametinget over lang tid vært tydelige på at det må gjøres endringer i lovbestemmelsene som gjelder reduksjon av reintall. Bestemmelser om forholdsmessig reduksjon har etter deres syn vist seg å være uheldig, og har uten noen form for utjevnende element ført til forskjellsbehandling og uforholdsmessig inngripende tiltak overfor den enkelte reindriftsutøveren. Lovendringen som innebar at myndighetene fikk hjemmel til å fastsette reintall på siidaandelsnivå er ingen langsiktig løsning for reintallsproblematikken, og det er derfor viktig at det igangsettes en mer omfattende prosess. Sametinget og NRL mener det også er behov for en sterkere opprydding mellom det som ligger til en privat rettighetsforvaltning, og det som er utøvelse av offentlig forvaltningsmyndighet. Reindriftsloven gir i utgangspunktet reinbeitedistriktene rett til å organisere reindriften innenfor distriktet. Samtidig følger det av loven at norske myndigheter i vid utstrekning kan overprøve distriktets beslutninger av grunnleggende betydning for den samiske reindriften. Reindriftsloven må avspeile en reell rett til selvbestemmelse i hht. FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 1 og FNs erklæring om urfolks rettigheter artikkel 3 og 4. Dette betyr at man ikke bare har retten til å delta i, men også utøve avgjørende innflytelse over resultatet av beslutningsprosessen. Dette må sikres i ny forvaltningsstruktur. Dagens forvaltning ivaretar ikke denne dimensjonen.
Sametinget og NRL mener at disse forholdene viser behovet for at det gjennomføres en helhetlig revisjon av reindriftsloven. Videre må det forutsettes at forslag til lovbestemmelser som berører reindriften som en spesifikk urfolksnæring, blir utredet og vurdert i lys av internrettslige og folkerettslige bestemmelser. Dette kravet skjerpes ytterligere ved lovforslag som i sterk grad berører reindriftens materielle grunnlag, interne anliggender og eiendomsrett. Dette vil også forutsette tilslutning fra reindriftens side.
Det ble konstatert uenighet på dette punktet. Etter departementets vurderinger er reindriftspolitikken og forvaltningen i tråd med Norges folkerettslige forpliktelser, og at selvbestemmelse ivaretas gjennom reindriftslovens bestemmelser og konsultasjonsavtalen. LMD fastslo at slik loven fungerer i dag, også tatt i betraktning de foreslåtte endringene, var det ikke behov for en lovendring nå. Stortinget, som lovgiver, har anledning til å vurdere et eventuelt behov for en lovrevisjon ved behandlingen av reindriftsmeldingen.
4. Endring av Reindriftsstyrets rolle og oppgaver
LMD hadde foreslått at Reindriftsstyrets forvaltningsoppgaver overføres til Landbruksdirektoratet. Videre at det skal etableres et Reindriftsfaglig råd overfor nasjonale og regionale myndigheter som kommer i befatning med reindriften. Dette krever en endring av reindriftsloven. Det ble understreket at et rådgivende organ kunne bidra til en mer effektiv forvaltning. For eksempel kunne de gi råd i enkeltsaker ved behov, og ta opp konkrete problemstillinger overfor myndighetene.
Sametinget og NRL ga ikke sin tilslutning til forslaget om å endre Reindriftsstyret til et reindriftsfaglig råd. Det ble understreket at i den nåværende offentlige forvaltningen, er det kun i Reindriftsstyret at samene er representert. Sametinget mener at det allerede i dagens reindriftsforvaltning er sider som er problematiske sett opp mot Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene som urfolk, jf. Sametingsmelding om reindrift kapittel 5.2.
Nedleggelse av Reindriftsstyret som et beslutningsorgan vil være en ytterligere svekkelse sett opp mot folkeretten, og Sametinget og NRL kan ikke gi sin tilslutning til dette uten at det er etablert andre former for selvstyreordninger i den offentlige reindriftsforvaltningen. En nedleggelse av styringsorgan med samisk deltakelse kan ikke gjennomføres uten at man har utredet de prinsipielle folkerettslige sidene ved forvaltningen av reindrift. Sametinget og NRL understreket at det er bekymringsfullt at statlige myndigheter ikke vil være med på en slik utredning samtidig som man vil legge ned det siste offentlige forvaltningsorganet med samisk deltakelse. Sametinget vil selv, sammen med NRL, igangsette en slik utredning.
Det at Sametinget og NRL ikke gir sin tilslutning til dette tiltaket i stortingsmeldingen, innebærer at de heller ikke vil oppnevne medlemmer til et reindriftsfaglig råd, dersom LMD fremmer dette som tiltak i stortingsmeldingen.
Sametingets og NRLs posisjon om å ikke gi tilslutning til å endre Reindriftsstyrets rolle, må sees i sammenheng med at LMD verken ønsker en helhetlig gjennomgang av reindriftsloven eller en utredning av forvaltningen av reindriften.
Både Sametinget og NRL var innstilt på å drøfte hvilke oppgaver som kunne overføres til direktoratet, til Sametinget og hvilke som burde beholdes i et styre med beslutningsansvar. Også de regionale forvaltningsoppgavene måtte drøftes i denne sammenhengen.
Det ble konstatert uenighet på dette punktet. Departementets vurdering av ulike alternative løsninger for Reindriftsstyrets oppgaver i forvaltningen er nærmere beskrevet i kapittel 11.
5. Reindriftspolitiske mål
LMD hadde foreslått å videreføre den tredelte målsettingen om økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft. LMD har også foreslått å endre formålsparagrafen i loven slik at økologisk bærekraft prioriteres. De reindriftspolitiske målene er blitt drøftet under konsultasjonene, og det ble enighet om at en i meldingen varsler et videre arbeid med å definere og utvikle kriterier for målene, herunder målet om kulturell bærekraft. Det ble understreket at det var vanskelig å fravike forslaget om å prioritere økologisk bærekraft i tråd med regjeringsplattformen.
Om å prioritere økologisk bærekraft
Sametinget og NRL mente i utgangspunktet at det ikke var nødvendig å prioritere økologisk bærekraft i formålsparagrafen, men at det skal legges til grunn en helhetlig tilnærming til bærekraftsmålene, der delmålene om økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft ses i sammenheng.
Sametinget og NRL ville likevel kunne godta dette tiltaket i stortingsmeldingen, dersom dette innebærer et sterkere fokus på sikring av arealgrunnlaget for reindrift og reduksjon av rovdyrtap som viktige aspekt av økologisk bærekraft.
Sametinget og NRL ga sin tilslutning til å prioritere økologisk bærekraft i formålsparagrafen under forutsetning av at man også styrket reindriftslovens bestemmelser om sikring av reindriftens arealer. Dette innebærer at man utformer rettsregler som legger begrensinger på myndighetenes adgang til å gi tillatelse til utbyggingstiltak som, alene eller i sammenheng med andre arealinngrep, vil forringe mulighetene for en fortsatt livskraftig reindrift.
Det ble konstatert uenighet om dette punktet på grunn av Sametingets og NRLs krav om å utforme slike rettsregler. Departementets vurderinger omtales nærmere i kapittel 7.
Om å utvikle kriterier for samtlige bærekraftsmål
Som en videre oppfølging av diskusjonen om bærekraftsmålene, foreslo Sametinget og NRL at det nedsettes en arbeidsgruppe som skal gi en nærmere definisjon av bærekraftsmålene, samt operasjonalisere målene i form av kriterier eller resultatindikatorer. Arbeidsgruppen skal ha et særlig fokus på målet om kulturell bærekraft. Arbeidsgruppen skal ha to medlemmer oppnevnt av NRL, ett medlem oppnevnt av Sametinget og tre medlemmer oppnevnt av Landbruks- og matdepartementet. NRL oppnevner leder for arbeidsgruppen. Arbeidet finansieres av Landbruks- og matdepartementet.
Det ble enighet om å opprette en arbeidsgruppe der LMD deltar med tre medlemmer, og Sametinget og NRL deltar med tre til sammen. Sekretariatet legges til LMD, og det må samarbeide tett med Sametinget. Arbeidet finansieres av LMD. Arbeidet igangsettes etter at meldingen er behandlet i Stortinget, og det er gitt tilslutning til et slikt arbeid. Behovet for å utvikle kriterier for bærekraftsmålene er omtalt i kapittel 1.
6. Arealforvaltning
Departementet utarbeidet et notat om arealforvaltning der det blant annet ble redegjort for konkrete forslag til tiltak.
Sametinget og NRL var opptatt av at man i stortingsmeldingen i større grad synliggjorde reindriftens arealutfordringer. Det overordnede målet for Sametinget er å sikre de kommende generasjoner livsgrunnlag og mulighet til å utvikle samisk kultur. Tap av arealgrunnlaget er den største trusselen mot en framtidig livskraftig reindrift, og det er behov for et sterkere fokus på sikring av arealgrunnlaget for reindrift. Sametinget og NRL har spilt inn en rekke tiltak for en bedre sikring av reindriftas arealer.
NRL og Sametinget mener det er behov for rettsregler som begrenser tiltak som forringer en livskraftig reindrift. Videre mener NRL og Sametinget at man sikre prosesser som legger til grunn prinsippene for fritt forhåndsinformert samtykke. Det er behov for nasjonale planretningslinjer for reinbeiteområdene, bedre KU-forskrift samt å styrke reindriften ressursmessig. Videre er det behov for bedre kunnskap om reindriften på alle forvaltningsnivåer, og å etablere reindriftsfaglig utdanningstilbud på master- og doktorgradsnivå.
Sametinget og NRL sluttet seg til de konkrete tiltakene som Landbruks- og matdepartementet foreslo i notatet.
Det var enighet om at arealkonflikter måtte omtales mer inngående i meldingen, herunder også reindriftens arealutfordringer. De konkrete tiltakene er nærmere beskrevet i kapittel 9.
7. Rovvilt
Sametinget og NRL hadde spilt inn flere problemstillinger knyttet til rovviltpolitikk og rovviltforvaltning. Og i tillegg har de etterlyst en rekke tiltak i rovviltforvaltningen. Blant annet at hensynet til reindriftens kunnskap i større grad skal inngå i kunnskapsgrunnlaget for rovviltforvaltningen. De mente også at det måtte iverksettes flere tiltak for å få bestandene av de ulike rovviltartene, inkludert ørn, på bestandsnivå. Videre krevde både NRL og Sametinget at en fortsatt arbeidet med å forbedre metodikken for bestandsregistreringer av de ulike artene. NRL mente også at bestandsmål burde fastsettes på individnivå og ikke antall ynglinger. De foreslo også at reineiere bør inngå som rovviltkontakter i reindriftsområdene.
Sametinget og NRL mente at en måtte se på andre løsninger for soneinndeling fordi dagens inndeling innebærer at sonene overlapper kalvingsområdene av en eller flere rovviltarter, og at det må være lav terskel for uttak av rovdyr i kalvingsområder. Sametinget og NRL påpekte også at rovdyrtap medførte nedgang i inntekt, blant annet fordi reindriften mange steder taper produksjonsdyr. De var således i tvil om rovviltpolitikken i dag sikrer det materielle grunnlaget for samisk kultur.
Det var enighet om at det redegjøres her for Sametingets og NRLs innspill. Gjeldende rovviltpolitikk og rovviltforvaltning redegjøres det nærmere for i kapittel 3.
8. Dyrehelse
NRL og Sametinget foreslo under konsultasjonene at det etableres et overvåkingsprogram for å følge med på, og for å forhindre utbrudd av smittsomme dyresykdommer som følge av et varmere klima.
Departementet var enig i at helsesituasjonen til tamrein bør vurderes kontinuerlig, men anså det ikke hensiktsmessig å etablere egne helsetjenester for reindriften.
Det var enighet om å styrke kontakten mellom NRL og Mattilsynet og Veterinærinstituttet, som fagansvarlige myndigheter, om overvåking av sykdomsbildet i reindriften. Problemstillingen er omtalt nærmere i kapittel 3.
9. HMS i reindriften
Sametinget og NRL løftet frem problemstillinger knyttet til reindriftens spesielle arbeidsmiljøforhold, med stor risiko for yrkesskader. Rapporten «Reindriftas hverdag» viser at utøverne og deres familier også opplever stress og merarbeid pga. utenforliggende årsaker som de ikke rår over. De viste til velferdsordninger i landbruket for øvrig, og at det var behov for å prioritere bedre velferdsordninger i reindriften.
Det ble enighet om at det er næringen og NRL som fortsatt skal ha ansvaret for å følge opp HMS-arbeidet, og at den enkelte reineier er ansvarlig for dette i egen virksomhet. Videre var det enighet om at dette håndteres gjennom reindriftsavtalen. HMS i reindriften omtales nærmere i kapittel 8.
10. Skatter og avgifter
Sametinget og NRL anmodet under konsultasjonene om at regjeringen følger opp regjeringsplattformen og gjennomfører nødvendige endringer i regelverket slik at reindriftsutøvere og bønder likebehandles når det gjelder skatter og avgifter på driftsmidler. Videre at Eigedomsskattelova § 5 h bør endres slik at reindrift også omfattes av landbruksunntaket.
Departementet orienterte om at dette håndteres i den ordinære budsjettprosessen.