8 Reindriftsavtalen som reindriftpolitisk virkemiddel

8.1 Innledning

Reindriftsavtalen er, ved siden av reindriftsloven, det viktigste redskapet for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. I forhandlingene om reindriftsavtalen drøftes sentrale økonomiske spørsmål som knytter seg til utviklingen i næringen, samt at det fastsettes retningslinjer for bruken av de økonomiske virkemidlene. Ved at næringen representert ved Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) er gitt forhandlingsrett med staten, er næringen gitt en særlig mulighet til å utøve avgjørende innflytelse på egen økonomisk situasjon og utvikling. Reindriftsavtaleforhandlingene gjennomføres etter de bestemmelser som er gitt i gjeldende Hovedavtale for reindriften. Hovedavtalen ble inngått mellom Staten ved Landbruksdepartementet og Norske Reindriftsamers Landsforbund den 26. februar 1993. I henhold til avtalens § 2 skal Landbruks- og matdepartementet og NRL føre forhandlinger om en løpende reindriftsavtale med tiltak som tar sikte på en utvikling av reindriftsnæringen i samsvar med de til enhver tid vedtatte mål og retningslinjer for reindriftspolitikken.

Reindriftsforhandlingene gjennomføres hvert år, og perioden for de årlige avtalene løper fra 1. juli. Forhandlingene skal ta utgangspunkt i en felles forståelse av næringens økonomiske situasjon. Som grunnlag for dette, utarbeider Økonomisk utvalg for reindriften et totalregnskap for reindriften.

8.2 Etablering av reindriftsavtalen

Den første Hovedavtalen for reindriftsnæringen ble oversendt Stortinget ved kongelig resolusjon av 30. april 1976, jf. St.prp. nr. 170 (1975–76). Fram til en egen hovedavtale for reindriften hadde myndighetene på ulike måter gitt økonomisk støtte til reindriftsnæringen. Stortinget godkjente 4. juni 1976 Hovedavtalen for reindriften, og ga daværende Landbruksdepartementet fullmakt til å forhandle med NRL om toårige avtaler med reindriftsnæringen.

I korthet fastslo hovedavtalen at reindriftssamene gjennom NRL har forhandlingsrett med staten om økonomiske tiltak for næringen, herunder også faglige, sosiale, organisasjonsmessige og andre spørsmål av betydning for utviklingen av næringen. Hovedavtalen fastslo videre at det skulle inngås toårige reindriftsavtaler om priser og tiltak i næringen. Videre ga hovedavtalen nærmere bestemmelser om prosedyren for selve forhandlingene.

Som en følge av St.meld. nr. 28 (1991–92) ble det fremforhandlet en ny Hovedavtale for reindriften. I forhold til Hovedavtalen fra 1976 ble det innarbeidet en forutsetning om at NRL skal konsultere andre vesentlige næringsorganisasjoner. Videre at Sametinget skal gis anledning til å uttale seg ved de årlige reindriftsavtalene før behandling i Stortinget. I tillegg ble avtaleperioden endret fra forhandlinger om toårige avtaler til ettårige avtaler, og at avtalen løper fra 1. juli. Det ble også innarbeidet prosedyrer ved brudd i forhandlingene og partenes mulighet til å si opp avtalen. I tilfelle brudd i forhandlingene, fremmer Staten, ved LMD, på eget grunnlag overfor Stortinget forslag om de tiltak og økonomiske rammer som skal gjelde for kommende avtaleperiode.

Boks 8.1 Rein – Tråante 2017

Foto: Wil Lee-Wright

Tråante 2017 ble en felles feiring av 100-årsjubileet av samefolkets første landsmøte i Trondheim 6. til 9. februar i 1917. Selve jubileumsuken ble arrangert fra 5. februar til 12. februar 2017.

I forbindelse med forhandlingene om Reindriftsavtalen 2016/2017 ble avtalepartene enige om at det er viktig at reindriften presenteres på en positiv måte under Tråante 2017. Det ble nedsatt en arbeidsgruppe med medlemmer fra Markedsutvalget for reinsdyrkjøtt, Utviklingsprogrammet ved Innovasjon Norge og Reindriftens utviklingsfond (RUF) som skulle planlegge og gjennomføre Rein-Tråante 2017. Formålet var å synliggjøre og få økt oppmerksomhet omkring reinkjøtt og reindriften under jubileumsuken. Arbeidet ble ledet av Markedsutvalget.

Arbeidsgruppen vedtok å etablere en Storlavvo på torvet i hjertet av Trondheim. Oi! Trøndersk Mat og Drikke ble engasjert som teknisk arrangør. Her fikk publikum oppleve et mangfold av smak og særpreg fra helten på vidda. I lavvoen var det vel 30 utstillere som representerte noe av det beste innen foredling av reinkjøtt, duodji, samisk design og reiseliv. I tillegg var det lagt opp til en rekke aktiviteter og kulturelle innslag i lavvoen.

Under jubileet ble det også arrangert en samhandlingskonferanse om reindriften i et 100 års perspektiv og veien videre. Dette ble arrangert av Norske Reindriftsamers Landsforbund og Landbruksdirektoratet.

8.3 Erfaring med dagens hovedavtale

Gjeldende hovedavtale har nå virket siden 1993. Foruten brudd i forhandlingene om Reindriftsavtalen 2011/2012, og en utsettelse av forhandlingene om Reindriftsavtalen 1983/1984 i forbindelse med utbygging av Alta/Kautokeinovassdraget, har det ikke vært brudd i reindriftsavtaleforhandlingene.

Etter hovedavtalens § 1 andre ledd skal andre vesentlige næringsorganisasjoner konsulteres av NRL forut for forhandlingene. I de siste årene har det ikke vært andre større næringsorganisasjoner på reindriftsområdet.

Hovedavtalen for reindriften har åpnet for at partene kan kreve forhandlinger også om andre forhold utenom de økonomiske virkemidlene. I hovedavtalen er dette konkretisert til å være faglige, sosiale, organisasjonsmessige og andre spørsmål av betydning for en utvikling av næringen mot de mål som er fastsatt for reindriftspolitikken. Denne åpningen innebærer ikke at reindriftsnæringen representert ved NRL kan fremme ethvert faglig krav i forbindelse med reindriftsavtaleforhandlingene. Imidlertid kan NRL løfte problemstillinger gjennom forhandlingene, og LMD kan bidra til at NRL får tatt opp saken med rette fagdepartement.

Ved endring av Hovedavtalen i 1993 endret man både perioden for reindriftsavtalen fra to til ett år, og perioden for når forhandlingene skal gjennomføres. Tidligere fulgte avtaleåret kalenderåret. Selv om reindriftsavtalen var toårige, ble det i praksis ført forhandlinger hvert år. Bakgrunnen for at man endret perioden for reindriftsavtalen, var at virkemidlene kunne bli endret midt i en slakteperiode. Dagens løsning innebærer at forhandlingene skjer så tidlig at avtaleresultatet kan tre i kraft før slaktesesongen. Hensikten er å kunne påvirke utviklingen i slakteuttaket ved at avtaleåret samsvarer bedre med driftsåret og driftsmønsteret i reindriften.

Regjeringen vil videreføre dagens system med reindriftsavtaleforhandlinger. Fra reindriften er det argumentert for at toårige avtaler vil gi større forutsigbarhet for reineieren, og forvaltningen har påpekt at toårige avtaler vil være et betydelig forenklingstiltak.

Reindriften er en naturbasert næring, og slakteuttaket kan derfor variere betydelig mellom slaktesesonger. Et variert slakteuttak får konsekvenser for utbetalinger av de direkte tilskuddsordningene. Regjeringen ser det derfor som hensiktsmessig at det fortsatt forhandles om ettårige reindriftsavtaler. I tillegg er behandling av proposisjonen om reindriftsavtalen den muligheten Stortinget i hovedsak har til å sette reindriften på dagsorden og drøfte reindriftspolitikken.

8.4 Sametingets deltakelse i reindriftsavtaleforhandlingene

I forbindelse med de årlige reindriftsavtaleforhandlingene har Sametinget observatørstatus, og følger forhandlingene. Dette innebærer også at Sametingets representant følger de interne forhandlingsmøtene på Statens side. Videre gis Sametinget i henhold til § 4 i Hovedavtalenfor reindriften anledning til å uttale seg om reindriftsavtalen før Stortinget behandler den årlige stortingsproposisjonen om reindriftsavtalen.

Sametinget behandler spørsmål knyttet til reindriftsavtaleforhandlingene under ett av sine plenumsmøter på høsten. Før Staten legger fram sitt tilbud, avholdes det et møte mellom politisk ledelse i LMD og Sametinget. Under dette møtet utdyper Sametinget sitt innspill.

8.5 Ordninger over reindriftsavtalen

Fra midten av 1970-tallet til midten av 1980-tallet var det en forholdsvis sterk vekst i overføringene over reindriftsavtalen. Disse overføringene ga reindriftsutøverne økt økonomisk trygghet og en mulighet til å videreutvikle reindriften som næring. Samtidig bidro overføringene til en utilsiktet virkning ved at reintallet økte, og da særlig reintallet i deler av Finnmark. På 1990-tallet sto reintallstilpasningen i Finnmark, men også reintalls- og inntektsfordelingen, sentralt når man drøftet innretningen av de økonomiske virkemidlene over reindriftsavtalen. Innretningen av de økonomiske virkemidlene viste seg etter hvert ikke å ha den ønskede effekt på reintallstilpasningen. Fra og med Reindriftsavtalen 2003/2004 ble tilskuddsordningene derfor lagt vesentlig om. Tilskuddene til siidaandeler og tamreinlag ble endret fra ordninger som i stor grad var faste beløp per. siidaandel, til ordninger som premierer produksjon og verdiskaping. Dette innebærer at mens ordningene tidligere var knyttet opp mot et minstekrav til produksjon (kg), er dagens ordninger knyttet til verdien av det som produseres (kr). Videre er det rettet oppmerksomhet mot tiltak som skal legge til rette for økt slakting og omsetning av reinkjøtt, ved fortsatt å stimulere til reell markedsrettet produksjon og verdiskaping.

I løpet av denne regjeringens funksjonstid har en særlig fremhevet og prioritert næringsrettede tiltak, samt gjennomført en rekke forenklingstiltak i reindriftsavtalen.

Regjeringen vil fremover fortsatt prioritere en produksjonsrettet og markedsorientert utvikling av reindriften.

Nedenfor gis det en fremstilling av utviklingen av reindriftsavtalens ramme (kapittel 1151) de siste fem avtaleårene, med en egen spesifikk oversikt over post 75.

8.6 Utvikling av reindriftsavtalen som reindriftspolitisk virkemiddel

Det er regjeringens målsetting å gi reindriftsnæringen muligheter til å utvikle seg til en rasjonell markedsorientert næring som er bærekraftig i et langsiktig perspektiv. I tråd med målsettingen har regjeringen særlig prioritert tiltak som legger til rette for en økologisk bærekraftig reindrift, samt økt produksjon og lønnsomhet i næringen.

Regjeringen ønsker å bruke reindriftsavtalen til å støtte opp om denne målsettingen, og videreføre prioriteringer av tiltak som legger til rette for en økologisk bærekraftig reindrift. Gjennom en økologisk bærekraftig reindrift legges grunnlaget for økt inntjening og lønnsomhet i alle reinbeiteområdene, og for den familiebaserte virksomheten.

Gjennom reintallsprosessen er det blitt mulig å knytte sammen virkemidlene over reindriftsavtalen og reindriftsloven. De siste avtalene har støttet opp om de som har fulgt opp gitte reduksjonsvedtak, mens de som ikke har fulgt reduksjonskravene ikke har vært tilskuddsberettiget. I tillegg er det blitt foretatt kutt i utbetalingene av rovvilterstatningene for de reindriftsutøverne som ikke har fulgt opp i tråd med reindriftslovens regler om øvre reintall. Disse tiltakene har hatt en vesentlig innvirkning på resultatet av reintallsreduksjonen som har funnet sted i Finnmark. Regjeringen vil også fremover samordne virkemidlene for å nå gitte reindriftspolitiske mål.

I utformingen av tilskuddsordningene er det viktig å se hvilken effekt ordningen har på bærekraftsmålene. Erfaring har vist at effekten av enkelte av tilskuddsordningene, og da særlig produksjonspremien, ikke har hatt den ønskede effekten i alle reinbeitedistriktene. Dette henger sammen med at det er flere faktorer enn pris som virker inn på reindriftsutøvernes tilpasning.

Dersom det er fastsatt et øvre reintall per siida og per siidaandel, og det overholdes, kan det forventes at produksjonspremien bidrar til å øke inntjeningen av den enkelte rein i større grad enn i dag. Istedenfor å øke kjøttinntektene ved å ha flere rein, vil reineieren ved et fastsatt reintall i større grad se nytteverdien av å øke inntjeningen av den enkelte rein. Økt inntjening vil med gjeldende tilskuddsordninger bidra til økt produksjonspremie.

Kalveslaktetilskuddet er, sammen med produksjonspremiene, de to store tilskuddsordningene som sorterer under tilskudd til siidaandeler og tamreinlag. I de siste reindriftsavtalene har regjeringen valgt å prioritere en økning av kalveslaktetilskuddet. Uttak av kalv reduserer presset på vinterbeitene, og reduserer tapene i løpet av vinteren. Økt uttak av kalv bidrar også til økt produktivitet fordi tilveksten på kalv er større enn tilveksten på større dyr. I forbindelse med reintallsprosessen har det vært viktig å legge til rette for at også kalv med lave vekter blir tatt ut. Dette for å unngå at kalven blir sluppet inn på vinterbeitene, og ytterligere øke belastingen av beitene. Økningen av kalveslaktetilskuddet har hatt effekt ved at uttaket av kalv har økt betydelig de siste årene.

For å legge til rette for den familiebaserte reindriften, er det av betydning at de reindriftspolitiske virkemidlene også bidrar til at potensialet for verdiskaping utover økt kjøttproduksjon utnyttes bedre. Her vises det til de muligheter som ligger i videreforedling av reinkjøtt, aktiviteter knyttet til reiseliv og formidling av reindriftssamisk kultur og levesett. I tillegg er reindriften også en unik arena for læring og omsorg der flere generasjoner reineiere kan utøve en næring og kultur i fellesskap. Det vises til kapittelet om den familiebaserte reindriften for en nærmere omtale av lærings- og omsorgsbaserte tjenester i reindriften.

Det er viktig å sikre god kvalitet på reinkjøttet som skal ut til markedet. Regjeringen vil tilrettelegge for at de direkte tilskuddsordningene knyttes tettere til nytt klassifiseringssystem, jf. omtalen av dette i kapittel 5.

Departementet vil tilrettelegge for en mer effektiv og sikker rapportering av reinslakt, herunder tilrettelegge for bruk av individmerker ved slakteriene. Dette skal bidra til et raskere og mer presist oppgjør, noe som kommer reineierne til gode.

Utviklingsprogrammet for landbruks- og reindriftsbasert vekst og verdiskaping vil være et viktig virkemiddel for å realisere reindriftens muligheter til økt verdiskaping. Fremover vil det bl.a. være viktig å styrke reinkjøttbedriftene slik at både stabilitet og volumet i leveranser øker. Samtidig må høy kvalitet stå sentralt. Det er viktig å støtte opp om den slakteri- og videreforedlingsstrukturen som er etablert. Lokal slakting uten lange transportavstander støtter opp om god dyrevelferd, og flere aktører bidrar til økt konkurranse om råstoffet. Dette er positivt både for reineieren og for forbrukeren. Departementet vil prioritere støtte til denne type tiltak fremover.

8.7 HMS-tiltak i reindriften

Innenfor primærnæringene er det stor risiko for arbeidsulykker. Små og store skader er vanlig i reindriften. I utgangspunktet skal alle ulykker meldes til Arbeidstilsynet. Trolig er det her en del underrapportering. Videre har ikke Arbeidstilsynet i sin statistikk skilt ut reindrift fra øvrige primærnæringer som jordbruk, fiske og skogbruk. Dette innebærer at man ikke direkte kan hente ut ulykkestall fra Arbeidstilsynet sin statistikk.

HMS i reindriften var tema for første gang under forhandlingene om Reindriftsavtalen 2004/2005. Under disse forhandlingene ble partene enige om at det bør satses mer på HMS i reindriften. Det ble vist til at reindriftsnæringen er et yrke med høy risiko for arbeidsulykker og personskader, og at en satsing på HMS vil kunne bedre denne situasjonen. HMS-arbeid er omfattende, og omhandler til dels arbeidsvaner, rutiner, verneutstyr, ansvarsforhold og samarbeid. Dette griper direkte inn i den daglige driften i næringen, og partene var enige om at dette må næringen selv ha et hovedansvar for.

Siden den gang er det årlig øremerket en særskilt del av organisasjonstilskuddet til NRL til HMS-tiltak i reindriften (200 000 kroner).

Reindriften har dessverre i løpet av de siste årene opplevd en rekke alvorlige ulykker. Endringer i klimaet har de siste årene økt risikoen for ulykker. Innsjøer og elver som tidligere har vært trygge å passere, er ikke lenger like trygge. Tilsvarende er områder blitt mer skredutsatt. Det må derfor jobbes aktivt og kontinuerlig med tiltak som gjør arbeidshverdagen tryggere for den enkelte reindriftsutøver. Det er behov for flere tiltak for å redusere skaderisikoen og ulykker i reindriften.

Utover årlig avsetning til HMS-tiltak over reindriftsavtalen, er det over en treårs periode avsatt 2,3 mill. kroner til prosjektet «Reindriftens hverdag» over reindriftsavtalen. Prosjektet har vært et samarbeidsprosjekt mellom NRL og Samisk nasjonalt kompetansesenter – psykisk helsevern og rus (SANKS). Formålet med undersøkelsen var å kartlegge psykososiale faktorer som kan ha betydning for livskvalitet og psykisk helse for dagens samiske reindriftsbefolkning, og å utforske sammenhengen mellom mønstrene av psykososiale faktorer og psykisk helse og livskvalitet.

Prosjektet «Reindriftens hverdag» har også bidratt til økt kunnskap om hvilke forhold som kan bidra til skader og ulykker i reindriften. NRL har en sentral rolle i dette prosjektet. Videre har næringen ved NRL hovedansvaret for gjennomføring av HMS-tiltak i reindriftsnæringen. På denne bakgrunn legges det til grunn at NRL prioriterer arbeidet med å omsette den nye kunnskapen til konkrete tiltak som vil bidra til å redusere antall ulykker i reindriften. Her blir det viktig å involvere næringen.

Gjennom flere år har Norsk landbruksrådgivning arbeidet aktivt med HMS-tiltak i landbruket. Det er gjennomført flere utredninger og forskningsbaserte studier om temaet i landbruket. Her vises det særlig til oppsummeringsrapporten fra forskningsprosjektet «Sikkerhet, arbeidshelse og ulykker i landbruk – situasjonsbeskrivelse og framtidige utfordringer» som ble lagt fram i 2015. Det er viktig at NRL i sitt arbeid har god kontakt med de som arbeider med HMS-tiltak på landbruksområdet for å utveksle erfaringer og dra veksler på det arbeidet som gjøres på landbruksområdet.

8.8 Tiltak mot radioaktivitet

I etterkant av Tsjernobylulykken i 1986 iverksatte staten kompensasjonsordninger overfor reindriften. Målsettingen var å sørge for at reindriften ikke ble økonomisk skadelidende på grunn av denne ulykken.

I etterkant av Tsjernobylulykken førte nedbørsmønsteret over Norge til at reinbeiteområdene sør for Saltfjellet fikk et betydelig nedfall av radioaktivt cesium (cesium-134 og cesium-137). Det har etter dette skjedd en naturlig reduksjon i graden av forurensing av beitene. I mange områder har det i de siste årene ikke vært behov for å iverksette tiltak for å redusere cesiumnivået i reinen.

Selv om det har skjedd en naturlig reduksjon i graden av forurensing av beitene, er det fortsatt nødvendig med ulike tiltak for å redusere cesiumnivået i reinen slik at man unngår å måtte kassere kjøtt.

Cesium 137 har en fysisk halveringstid på 30 år, noe som betyr at cesium 137 kan bli i naturen i lang tid. Sopp har en spesiell egenskap til å ta opp det radioaktive stoffet fra jorda, og nivåene i sopp vil derfor holde seg høyt i flere tiår fremover i de mest forurensede områdene. Soppen er nå en av hovedårsakene til variasjon i cesiuminnholdet i reinkjøtt. Gode soppår vil øke cesiuminnholdet med påfølgende behov for tiltak.

Det er regjeringens målsetting at reindriften fortsatt skal holdes økonomisk skadesløs på grunn av radioaktivitet.