10 Konvensjoner med Sverige og Finland
10.1 Norsk-svensk reinbeitekonvensjon – historikk
Reindriftssamenes tradisjonelle flyttinger mellom sesongbeitene, også på tvers av landegrensene, har foregått i flere hundre år. Da grensen mellom Norge og Sverige ble trukket i 1751 ble den såkalte Lappekodisillen vedtatt som et tillegg til grensetraktaten mellom Norge og Sverige. Lappekodisillen var den første omfattende reguleringen av den grenseoverskridende reindriften. Lappekodisillen garanterte blant annet at samene også i fortsettelsen skulle ha rett til å flytte over grensen med sine reinflokker etter gammel sedvane.
Lappekodisillen har senere blitt supplert med mer detaljerte regler, og den sist gjeldende konvensjonen var konvensjon av 1972 mellom Norge og Sverige om reinbeite. Denne konvensjonen skulle i utgangspunktet gjelde i 30 år, frem til 20. april 2002.
For å utrede spørsmål om en ny konvensjon, ble det i 1997 nedsatt en norsk-svensk reinbeitekommisjon som avgav sin innstilling i mai 2001. Forslaget fra den norsk-svenske reinbeitekommisjonen ble møtt med sterk kritikk. Fordi partene sto relativt langt fra hverandre, lyktes man ikke med å oppnå enighet gjennom de forhandlingene mellom Norge og Sverige om ny reinbeitekonvensjon som ble igangsatt.
Vinteren 2002 inngikk Norge og Sverige en avtale om å forlenge virketiden for 1972-konvensjonen med tre år, slik at denne først ville løpe ut 30. april 2005. De forhandlingene som ble igangsatt vinteren 2003 mellom de to statene, førte imidlertid ikke frem.
Da svenske myndigheter vinteren 2005 avviste et norsk forslag om å forlenge 1972-konvensjonen med ytterligere tre år, trådte konvensjonen ut av kraft 1. mai 2005.
Siden den tid eksisterer det således ingen avtale mellom de to land vedrørende den grenseoverskridende reindriften, ut over Lappekodisillen som fremdeles gjelder.
Lappekodisillen kodifiserer de to statenes folkerettslige forpliktelse til å beskytte svenske samers rettigheter på norsk territorium, og norske samers rettigheter på svensk territorium.
10.1.1 Videre forhandlinger om en ny konvensjon
Forhandlingene med Sverige om en ny reinbeitekonvensjon ble tatt opp igjen i desember 2005, og man kom til enighet om en ny konvensjon i 2009. Konvensjonen ble undertegnet av de ansvarlige ministrene i begge land 7. oktober 2009.
Gjennom undertegningen har Norge og Sverige forpliktet seg til en videre oppfølging mot ratifikasjon og ikrafttredelse. Konvensjonen har deretter vært på høring i begge land, og høringen ble avsluttet rundt årsskiftet 2010/2011. På norsk side har det også vært konsultasjoner med Sametinget og NRL.
I 2013 fikk en samisk arbeidsgruppe, bestående av sametingene i Norge og Sverige og reindriftens organisasjoner i begge land, i oppdrag å arbeide videre for å komme til enighet om en ny norsk-svensk reinbeitekonvensjon. Resultatet av dette arbeidet forelå i mars 2014.
Norske og svenske myndigheter har hatt flere møter om konvensjonen. Det ble avholdt et møte i oktober 2015 mellom den svenske landsbygdsministeren, den norske landbruks- og matministeren, representanter fra sametingene i Norge og Sverige og næringsorganisasjonene i de to land. Forslagene den samiske arbeidsgruppen hadde lagt frem i mars 2014, ble drøftet nærmere. Konklusjonen på møtet var at departementene skulle gi en felles skriftlig tilbakemelding på forslagene så snart som mulig, og med det utgangspunkt at en ny konvensjon skulle ratifiseres i løpet av 2016.
I januar 2016 informerte imidlertid den svenske landsbygdsministeren om at man på svensk side skulle foreta en nærmere juridisk utredning av en del spørsmål. Utredningen var ferdig 1. juni 2016, og tar for seg en del juridiske spørsmål i forbindelse med den fremforhandlede konvensjonen av 2009, samt en analyse av den samiske arbeidsgruppens forslag. I tillegg til den juridiske utredningen har svenske myndigheter også fått utredet de økonomiske konsekvensene en ratifisering av konvensjonen vil medføre. Det svenske Näringsdepartementet sendte utredningene på høring høsten 2016. I høringen har det svenske Sametinget gått imot forslaget om inngåelse av ny konvensjon.
Norske myndigheter ser med stor bekymring på at man ennå ikke har fått på plass en ny konvensjon. Dette problemet er tatt opp med svenske myndigheter en rekke ganger, uten at man har kommet frem til en løsning på svensk side.
10.1.2 Situasjonen i dag
Norge og Sverige har nå vært uten en konvensjon om grenseoverskridende reindrift siden 2005. Etter dette tidspunktet har rettstilstanden for den grenseoverskridende reindriften vært forskjellig i de to land.
På svensk side inntok man det standpunkt at Lappekodisillen alene skulle regulere den grenseoverskridende reindriften, og at noen ytterligere særskilt lovgivning ikke var nødvendig.
På norsk side anså man det ikke som forsvarlig å forvalte den grenseoverskridende reindriften etter Lappekodisillen alene, uten tilleggsbestemmelser i nasjonal lovgivning.
Lappekodisillen inneholder ingen direkte regulering av hvilke områder den grenseoverskridende reindriften skal foregå i. Den henviser kun til flyttinger etter gammel sedvane. Når Lappekodisillen ikke angir bestemte beiteområder, vil dette lett kunne medføre konflikter og uoversiktlige forhold som verken næringen selv eller myndighetene vil være tjent med.
Norsk reindrift er relativt detaljert regulert gjennom norsk lovgivning. Blant annet er beitearealene inndelt i reinbeiteområder og reinbeitedistrikter, hvor det er fastsatt beitetider og øvre reintall. Etter departementets syn er det nødvendig med en regulering av også svensk reinbeite i Norge.
Norske myndigheters vurdering var at en videreføring av Lov om reinbeiting i henhold til konvensjon av 9. februar 1972 mellom Norge og Sverige om reinbeite ville være den mest hensiktsmessige løsningen. Man mente at en videreføring av det som hadde vært gjeldende rettstilstand i 33 år ville medføre størst mulig grad av forutsigbarhet og stabilitet. I tillegg ville man ikke fra norsk side forrykke den balansen som ligger i 72-konvensjonens system, uten at det foreligger enighet om en ny konvensjon.
Stortinget vedtok 17. juni 2005, jf. Ot.prp. nr. 75 (2004–2005) Endringer i lov 9. juni 1972 om reinbeite mellom Norge og Sverige. Denne innebar at forvaltningssystemet i henhold til 1972-konvensjonen ble videreført på norsk side. Svenske samebyer ble dermed i hovedsak gitt tilgang til de samme områder og på samme vilkår som under 1972-konvensjonens gyldighetstid. Loven var ment å være en midlertidig regulering av svensk reinbeiting i Norge i påvente av en ny konvensjon.
Konsekvensene for den norske reindriften i Sverige har imidlertid vært store som følge av at man fremdeles ikke har fått på plass en konvensjon. Den norske reindriften har i praksis i stor utstrekning blitt utestengt fra sine vinterbeiter i Sverige. På norsk side har man søkt å bøte på dette med økonomiske midler til fôring og andre tiltak. Det er bevilget 2,3 millioner kroner per år fra Reindriftens utviklingsfond til slike tiltak.
Fravær av ny reinbeitekonvensjon har også flere andre negative konsekvenser for reindriften ut over utestengning fra beitearealer. For eksempel er grensegjerder, som vanligvis tjener det formål å avgrense beiteområder, delvis ute av funksjon på grunn av manglende vedlikehold som følge av manglende konvensjonsavtale. Dette medfører betydelig merarbeid for reindriften.
Det er en svært uheldig situasjon at det nå har gått snart 12 år uten at en ny konvensjon er på plass. Norske myndigheter har gjentatte ganger påpekt overfor Sverige viktigheten av å få ratifisert en ny konvensjon.
Norge og Sverige har folkerettslige forpliktelser overfor den samiske reindriften, og dette gjelder også den grenseoverskridende reindriften. Regjeringen har som mål at den fremforhandlede konvensjonen skal ratifiseres så raskt som mulig, og vil fortsette å utøve påtrykk overfor Sverige.
10.2 Norsk-finsk reingjerdekonvensjon
Reindriftssamenes flyttinger mellom årstidsbeitene har pågått i århundrer og lenge uten hinder av nasjonalstatsgrensene. Etter at Finland kom under russisk herredømme på begynnelsen av 1800-tallet, ble grensen mot Norge stengt i 1852. Strekningen langs den norsk-finske grensen danner få naturlige hindringer for rein. Uten effektive sperringer vil rein fra de to landene krysse grensen med de ulemper dette vil medføre. Den første konvensjonen som regulerer dette forholdet er fra 1922. 1922-konvensjonen ble avløst av en konvensjon av 1952, som igjen ble avløst av 1981-konvensjonen. I henhold til konvensjonene er det oppført gjerder sammenhengende langs riksgrensen, unntatt strekningen Angeli til Riksrøys 343, en distanse på vel 200 kilometer.
Under 1981-overenskomstens funksjonstid har det vært problemer med rein som har trukket over grensen. Mange av de problemene som er knyttet til rein som trekker over grensen, hadde sin årsak i at grensegjerdeoverenskomsten ikke fungerte tilfredsstillende. Norsk-finsk reingjerdekommisjon fremmet høsten 2007 forslag om at det gjennomføres en revisjon av overenskomsten. I kontakt med finske myndigheter ble det enighet om å starte forhandlinger. Den 25. september 2014 ble forhandlingene avsluttet ved parafering av forslag til ny konvensjonstekst.
Den fremforhandlede konvensjonen ble undertegnet av den norske landbruks- og matministeren og den finske jord- og skogbruksministeren i Karasjok 9. desember 2014. Våren 2016 behandlet Stortinget Prop. 49 S (2015–2016) Samtykke til inngåelse av konvensjon mellom Norge og Finland om oppføring og vedlikehold av reingjerder og andre tiltak for å hindre at rein kommer inn på det andre riktes område av 9. desember 2014 samt Prop. 50 L (2015–2016) Endringer i reindriftsloven mv. (reingjerde mot Finland m.m.). Gjennom behandlingen ga Stortinget sitt samtykke til inngåelse av konvensjonen.
Etter artikkel 27 trer den nye konvensjonen i kraft tretti dager etter at partene har meddelt hverandre gjennom noteveksling at de nasjonale konstitusjonelle prosedyrene for ikrafttredelse er fullført. Note om at Finland hadde oppfylt alle forpliktelser for ikraftsettelse av konvensjonen ble mottatt i Utenriksdepartementet 2. desember 2016. Konvensjonen ble dermed satt i kraft fra 1. januar 2017.
Utgangspunktet for den nye konvensjonen er at grensen mellom Norge og Finland er stengt for grensekryssende reindrift. Den nye konvensjonens formål er å regulere ansvarsfordeling når det gjelder oppføring og vedlikehold av gjerder og andre tiltak for å hindre at rein kommer over grensen mellom de to rikene, samt regulere oppfølgingen når rein likevel krysser grensen. Gjerdene skal støtte opp om reineiernes vokteplikt, slik at det så langt som mulig unngås at rein kommer inn på det andre rikets område. Konvensjonen innebærer at det skal oppføres gjerder fra Angeli til Levajok. Dette innebærer at foruten strekningen mellom Levajok og Polmak (Riksrøys 343), blir hele grensen mellom Norge og Finland stengt med reingjerde. Finland får ansvaret for oppføring av gjerde fra Angeli til Gamle Karigasniemi (63 km). Videre får Norge ansvaret for oppføringen fra Gamle Karigasniemi til Levajok (ca. 81 km). I avtalen ligger det også at oppføringen av gjerdet skal være ferdigstilt innen fem år fra konvensjonen trer i kraft. Dette innebærer at det nye gjerdet skal være ferdigstilt innen 2022.