9 Arealforvaltning i reindriftsområdene – mål om økt produksjon og lønnsomhet

9.1 Innledning

Reindriften er en arealavhengig næring, og tilgang på nødvendige arealer er en sentral forutsetning for at næringen oppnår målet om økt produksjon og lønnsomhet. Nærmere 40 pst. av Norges areal er reinbeiteområde. Reindriftens omfang og bruk av arealene kan gi betydelig spenningsforhold når andre samfunnsinteresser har behov for arealer til utbygging og annen næringsutøvelse og bruk.

Det er ikke bare press fra andre samfunnsinteresser som skaper utfordringer for reindriften. Også internt er det i enkelte områder stor konkurranse om arealene. Særlig har den interne konkurransen vært fremtredende i områder hvor reintallet ikke har vært i samsvar med beitegrunnlaget, og i områder hvor rettighetsforholdene er uavklarte. Videre påvirker næringen sitt eget beitegrunnlag gjennom motorisert ferdsel på barmark og ulike gjerdesystemer.

Reindriftens vern mot annen bruk av deres beitearealer er i utgangspunktet sterkt. Retten til å utøve reindrift er en selvstendig rett hvor rettsgrunnlaget er alders tids bruk, noe som blant annet er uttalt av Høyesterett i Selbudommen (Rt. 2001 s. 769. Denne retten har et ekspropriasjonsrettslig vern, jf. reindriftsloven § 4. Ekspropriasjonsrettslig vern innebærer at inngrep må vurderes etter de alminnelige ekspropriasjonsrettslige regler, jf. lov av 23. oktober 1959 nr. 3 (oreigningslova) og lov av 6. april 1984 nr. 17 (ekspropriasjonserstatningslova).

Ved planer om tiltak må det gjennomføres en avveining av ulike hensyn, og i en del tilfeller vil det være slik at reindriftens interesser må vike. I slike situasjoner må reindriften så langt som mulig forsøke å tilpasse virksomheten til de nye omstendighetene. Når det vurderes endringer i reindriftens arealtilgang, må det tas hensyn til at reindriften er sårbar for påvirkninger som reduserer størrelsen eller kvaliteten på beitelandet. Et distrikts totale beitekapasitet er betinget av beitebalansen mellom de ulike årstidsbeitene. En sesongmessig underdekning vil innebære redusert tilvekst eller avkastning fordi et redusert næringsopptak gjør dyrene dårligere i stand til å møte neste sesong. Det viktigste elementet i beitebalansen er forholdet mellom tilgjengelige vinterbeiter og barmarksbeiter. Vinterbeitene bestemmer i stor grad flokkstørrelsen, mens sommerbeitene er mer avgjørende for produksjonen.

Foto: Landbruks- og matdepartementet

9.2 Inngrepseffekter

Generelt kan inngrepseffekter deles inn i direkte effekter, indirekte effekter og kumulative effekter. De direkte effektene ved naturinngrep omfatter som regel fysisk tap av land og forstyrrelser i nærheten av inngrepet. Selve tapet av land kan være nokså begrenset, men likevel ha effekter utover dette arealet. Indirekte effekter omfatter for eksempel unnvikelsesadferd for øvrig. Reinen er et byttedyr og reagerer med flukt ved forstyrrelser. Dersom de stadig møter på for eksempel menneskelig aktivitet, vil de bruke mer energi, få mindre tid til å beite og få lavere kroppsvekt enn dyr som får gå i fred. Dette er kritisk om våren når dyrene er i dårligere kondisjon og simlene har stort energibehov både før og etter kalving. Kumulative effekter er sumeffektene av tidligere og nåværende inngrep. Infrastrukturtiltak som hver for seg kan ha begrenset effekt vil til sammen kunne føre til store negative effekter. Det er derfor viktig å få vurdert ulike typer inngrep i sammenheng.

I Norge er presset på reindriftsarealene størst i de sørsamiske områdene og i de kystnære bruksområdene ellers. Et distrikt med gode beiteforhold og god balanse mellom de ulike årstidsbeitene fra naturens side, vil ha en større bufferevne overfor inngrep og forstyrrelser enn et mindre godt distrikt.

Det kan være vanskelig å forutsi de kumulative effektene. En mulig inngang er å vurdere effekten på reindriftens fleksibilitet. Reduksjon av sommerbeitekapasiteten kan i første omgang synes å ha liten umiddelbar effekt i et distrikt som er klart begrenset av vinterbeitekapasiteten. Senere kan det imidlertid vise seg at nettopp dette inngrepet betyr at man mister tilpasningsevne gjennom at man hadde hatt behov for arealet fordi nye inngrep fordrer omlegginger i driftsmønsteret. I et slikt tilfelle vil det aktuelle distriktet i første omgang tape fleksibilitet, noe som i neste omgang gjør effekten av ett nytt inngrep større enn det ville blitt med opprinnelig fleksibilitet.

Det er gjennomført flere forskningsprosjekter både i Norge og i Sverige på direkte og indirekte effekter av ulike typer inngrep. Imidlertid ser departementet fortsatt behov for mer kunnskap om ulike tiltaks innvirkning på reindriften. Det skal fremover prioriteres midler over reindriftsavtalen til forskningsprosjekter på dette området.

9.3 Forvaltning av beitearealene i reindriftsområdene

Plan- og bygningsloven er den sentrale loven når det gjelder arealforvaltning innenfor reinbeiteområdene. Det er viktig at de verktøyene som ligger i plan- og bygningsloven blir brukt for å bidra til at reindriften har tilgang på de arealer som er nødvendig for økt produksjon og lønnsomhet.

I henhold til plan- og bygningsloven § 10–1 skal kommunene utarbeide og vedta en kommunal planstrategi. Planstrategien danner grunnlaget for kommunens langsiktige utviklingsretning. Når de kommunale planstrategier ivaretar og involverer reindriften i en tidlig fase, er dette et verktøy for tidlig konflikthåndtering. Det er derfor viktig at reindriften blir involvert i startfasen i den kommunale planleggingen. Kommunene vil dermed ha bedre forutsetninger for å imøtekomme alle partenes interesser og unngå fremtidige konflikter.

Fylkesmannen ble fra 1. januar 2014 regional reindriftsmyndighet. Ved overføringen av reindriftens områdekontorer fikk Fylkesmannen tilført betydelig reindriftskompetanse. Fylkesmannen har et særlig samordningsansvar for å følge opp nasjonal politikk og være en informasjonskanal ut til kommuner og fylkeskommuner. Fylkesmannen er en hovedaktør i å bygge kompetanse om reindrift og reindriftsrettigheter hos fylkeskommuner og kommuner. Gjennom denne kompetanseoppbygingen legges det til rette for økt forståelse for reindriftens bruk av arealene, og til smidigere og mer forutsigbate planprosesser.

Regjeringen ser behov for å øke kunnskap hos regionale og kommunale planleggere om reindrift, samt behov for økt kunnskap hos distriktene og reindriftsmyndighetene om plan- og bygningsloven. I den forbindelse vil regjeringen prioritere utarbeidelse av nytt veilednings- og informasjonsmateriell om reindrift og planlegging, samt sette reindrift og plan på dagsorden under samlinger i regi av statlige regionale myndigheter.

Landbruksdirektoratet og fylkesmennene har arbeidet aktivt for å bygge kompetanse hos reinbeitedistriktene om plan- og bygningsloven. Dette arbeidet vil fortsatt ha høy prioritet.

Selv små distrikter kan strekke seg over flere kommuner og fylker, noe som gjør det ressurskrevende for disse å følge opp samtlige planprosesser som berører distriktet. Etter regjeringens vurdering vil kommunereformen bidra til å redusere dette problemet ved at det legges opp til færre, men større kommuner. Utover at større kommuner vil innebære at distriktene får færre kommuner å forholde seg til, vil større kommuner også kunne bidra til mer helhetstenkning og samordning av ulike brukerinteresser.

Et tiltak eller en plan innenfor et reindriftsområde kan i dag utløse en konsekvensutredning (KU) på bakgrunn av tiltakets eller planens virkning for reindriften. Ved utarbeidelse av en konsekvensutredning skal de samlede effektene av planer og tiltak innenfor det enkelte reinbeitedistriktet vurderes, jf. vedlegg IV i forskriften. Forskrift om konsekvensutredningen for planer etter plan- og bygningsloven. Forskrift om konsekvensutredninger etter sektorlover. For planer og tiltak som alltid skal konsekvensutredes, skal reindriften vurderes og behandles dersom det antas at planen eller tiltaket kan få virkning for utøvelsen av reindriften i området.

Da Direktiv 2011/92/EU om vurdering av visse offentlige og private tiltaks virkning for miljøet ble endret i 2014 (2014/52/EU), iverksatte regjeringen en prosess høsten 2016 for å endre gjeldende KU-regelverk. I den forbindelse blir det vinteren 2017 gjennomført konsultasjoner om nytt regelverk med NRL og Sametinget. Det legges til grunn at gjennom denne prosessen får Sametinget og NRL synliggjort og drøftet de utfordringer som gjelder konsekvensutredninger på reindriftsområdet.

9.4 Distriktsplaner og kart

Det enkelte distrikt ved distriktsstyret skal utarbeide en distriktsplan, jf. reindriftsloven § 62. Distriktsplanen skal gjengi hovedtrekkene i bruksreglene for det enkelte distrikt om distriktets arealbruk, gjerder, anlegg, flyttleier, kalvingsområder osv. Formålet er å synliggjøre reindriftens tilstedeværelse og arealbruk overfor offentlige myndigheter, og derigjennom særlige hensyn som må tas overfor næringen. Ved at vedtatte distriktsplaner skal sendes arealplanmyndighetene, får disse en generell basiskunnskap om reindriften i området. Distriktsplanene skal bedre kommunikasjonen mellom reindriften og offentlige myndigheter. For at formålet med distriktsplanene skal ivaretas over tid, bør de rulleres, for eksempel hvert fjerde år.

Både reindriften og kommunale- og regionale planmyndigheter er tjent med gode distriktsplaner ved at de bidrar til smidigere planprosesser, og en større forutsigbarhet for reinbeitedistriktene.

Departementet vil tilrettelegge for at distriktene har oppdaterte, gode og presise distriktsplaner gjennom økt veiledning fra reindriftsmyndighetene og økonomiske virkemidler over reindriftsavtalen

I plan- og bygningsloven § 2-1 er det innarbeidet krav om at statlige, regionale og kommunale organer legger stedfestet informasjon som organet forvalter, til rette slik at det er lett tilgjengelig for bruk i plan- og byggesaksbehandlingen. Dette kravet er i hovedsak rettet mot fagmyndigheter som ivaretar arealinteresser.

Landbruksdirektoratet og fylkesmannen har betydelig kunnskap om reindriften og dens arealbehov. Ved utarbeiding av ulike planer som berører reindriften, er det viktig at denne kunnskapen blir tilgjengelig. Videre vil distriktsplanene og reindriftens arealbrukskart være sentrale for å få oversikt over reindriftsutøvelsen i det aktuelle planområdet.

Gjennom de siste reindriftsavtaleforhandlingene har avtalepartene igangsatt en prosess med å utvikle reindriftens arealbrukskart. Arbeidet er også finansiert over Landbruksdirektoratets budsjett. Hensikten er å få etablert helhetlige og dynamiske kart til bruk for reindriftsnæringen, offentlig forvaltning, planmyndighet og utbyggere. Videre skal kartene danne grunnlag for innsyn i reindriftens arealbruk, og være et sentralt saksbehandlingsverktøy i analyser og tematisk framstilling i saker hvor reindriften blir berørt. Det er også en intensjon med utviklingen av disse kartene at de kan gi en samlet oversikt over gjennomførte utbyggingstiltak innenfor det enkelte distrikt sine grenser.

NIBIO/Landbruksdirektoratet

Den nye teknologien som ligger i bruken av disse kartene, vil gi reineierne og myndighetene tilgjengelig og løpende oppdatert informasjon. Direktoratet skal i samarbeid med fylkesmennene legge til rette for at kartene blir gjort kjent for kommuner og fylkeskommuner. Slike kart har ikke noen rettslig/forvaltningsrettslig virkning, men vil være et viktig element i planlegging og informasjonsflyt.

9.5 Gjerder og anlegg

Gjerder og anlegg inngår som en viktig del av reindriftens infrastruktur. Gjerdene i reindriften kan ha ulike formål. Gjerdene kan f.eks. være lede- og samlegjerder i forbindelse med skilling, slakting og merking. Videre kan gjerdene være sperregjerder mellom distrikter eller for å støtte opp om reineierens vokteplikt. Videre kan gjerdene være oppført som konfliktforebyggende tiltak mellom reindriften og andre brukerinteresser.

Retten til å føre opp gjerder og anlegg i reindriften er en del av reindriftsretten. Dette fremgår også av reindriftsloven § 24. Permanente gjerder som skal stå ut over én sesong, krever Landbruks- og matdepartementets godkjenning, jf. § 24 annet ledd. Søknad om oppføring av permanente gjerder undergis en omfattende saksbehandling, med høring av ulike private og offentlige interesser, herunder kommunen. Når det gjelder midlertidige gjerder som ikke skal bli stående ut over én sesong, er dette noe som ikke krever noen form for godkjenning etter reindriftsloven. Dette er en rett som reindriften har, og som blant annet innebærer en rett til å føre opp de gjerder som den driftsmessige situasjonen til enhver tid krever.

Reindriftsgjerdene vil i varierende grad påvirke biologisk mangfold og økologiske prosesser. De vanligste reingjerdene som er bygd er nettinggjerder, strenggjerder og kombinasjoner av disse. De to vanligste negative effektene av gjerdene er oppstykking av leveområder og dødelighet og skader hos vilt som følge av sammenstøt. I tillegg til de økologiske og økonomiske problemstillingene ved reingjerder, er det også problemstillinger knyttet til friluftslivet. Reingjerder er fysiske sperrer og kan bidra til en forringelse av naturopplevelsen.

I dag finnes det ingen totaloversikt over reindriftens gjerder og anlegg. Dette gjelder også reindriftens gjeterhytter. Bildet kompliseres ved at det finnes både lovlige og ulovlige oppførte gjerder, anlegg og gjeterhytter, samt at midlertidige gjerder har blitt stående over flere år. Videre er det flere eldre gjerder hvor det foreligger uklarhet om disse er godkjent.

Departementet vil prioritere arbeidet med å få kartlagt og få en totaloversikt over gjerder, anlegg og gjeterhytter i reindriften. I dette arbeidet vil bruksreglene og de nye arealbrukskartene være sentrale hjelpemidler. Informasjon om gjerder og anlegg må også inn i arealbrukskartene. Ved avdekking av ulovlig oppførte gjerder, anlegg og gjeterhytter skal fylkesmannen iverksette nødvendige prosesser for fjerning av disse, jf. reindriftsloven § 24 tredje ledd og bestemmelsene i reindriftsloven kapittel 11 om Sanksjoner og tvangstiltak. I den forbindelse vises det til eksisterende ordning over reindriftsavtalen som gir økonomisk støtte til fjerning av gammelt gjerdemateriell og ulovlige gjerder.

9.6 Bruk av jordskifteretten på interne forhold i reindriften

Jordskifteretten er vurdert som en mulig instans for å håndtere interne konflikter og rettstvister i reindriften. LMD opprettet høsten 2014 en arbeidsgruppe som skulle vurdere jordskifterettens rolle når det gjelder interne forhold i reindriften, samt reindriftslovens bestemmelse om mekling. Arbeidsgruppen avgav sin rapport den 23. mars 2016. Rapporten var på bred høring høsten 2016.

Arbeidsgruppen har foreslått endringer i reindriftsloven og jordskifteloven slik at jordskifteretten gis mulighet til å gjennomføre både rettsfastsettende og rettsendrende saker internt i reindriften. Det er lagt til grunn at de foreslåtte endringene er tilpasset dagens reindriftslov, samt hvordan reindriften utøves og er organisert. Videre foreslås det en mer effektiv bruk av reindriftslovens meklingsbestemmelse. Arbeidsgruppen viser til at økt kompetanse i jordskifteretten om samisk sedvane, kultur og rettsforståelse er en forutsetning for å lykkes når det nå foreslås å åpne for bruk av jordskifteretten også på interne forhold i reindriften. Av den grunn foreslås flere tiltak for å øke kompetansen i jordskifterettene. Med bakgrunn i de særlige problemstillinger knyttet til uavklarte rettighetsforhold på vinterbeitene i deler av Finnmark, har arbeidsgruppen valgt å behandle denne problemstillingen særskilt. Dette må sees i sammenheng med at den økologiske bærekraften i reindriften i stor grad er betinget av balanse mellom en forutsigbar tilgang til beiteressurser og reintall.

Departementet vil med utgangspunkt i forslagene fra arbeidsgruppen og innkomne høringsuttalelser, følge opp saken i en egen prosess.

9.7 Tiltak for utenrettslig konfliktløsning

For at reindriften skal fungere og ha et godt arbeidsmiljø, er den avhengig av et godt naboskap. Løsning av tvister i domstolene oppleves ofte opprivende. Det kan ta lang tid å gjenopprette et godt forhold mellom partene ved en tvist. En utenrettslig konfliktløsning vil ikke på samme måte utfordre forholdet mellom partene. Utenrettslige løsninger vil også ofte være gunstig der man ønsker en snarlig og rimelig løsning.

I løpet av de siste årene har det i flere områder og i lokalsamfunn vært gjennomført tiltak for å få til en god samhandling mellom reindriften og det øvrige samfunnet. Etter initiativ fra kommuner og fylkesmenn er det lagt til rette for ulike møteplasser. Hensikten har vært å forbedre den gjensidige forståelsen og dialogen mellom reindriften og øvrige interesser i lokalsamfunnene.

I forbindelse med endringene av reindriftsloven i 1996 ble det etablert regionale meklingsråd. Formålet med denne etableringen var å etablere en mekanisme for løsning av uenigheter mellom reindriften og andre private rettighetshavere om areal- og ressursutnyttelsen. Opprettelsen hadde som formål å finne løsninger utenom rettsapparatet og legge til rette for en organisert og utenrettslig konfliktløsning.

Departementet vil videreføre ordningen med meklingsråd. Det skal fortsatt tilrettelegges for hensiktsmessige arenaer for å finne utenomrettslige løsninger på tvister hvor reindriften er involvert.

Over reindriftsavtalen og jordbruksavtalen avsettes det årlig midler til konfliktforebyggende tiltak. Hovedformålet med de konfliktforebyggende tiltakene er å redusere konfliktene mellom reindriften og det øvrige landbruket. Ordningen har i hovedsak delfinansiert gjerder som skal hindre at rein gjør skade på dyrket mark. Ordningen administreres av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Departementet ser ordningen som et viktig tiltak for å redusere konfliktnivået mellom reindriften og det øvrige landbruket og legger opp til en videreføring av denne ordningen.

Både gruppen som i 2016 foreslo endringer i reindriftsloven og jordskifteloven og gruppen som foreslo tiltak for internkontroll og selvstyre i reindriftsnæringen1, har kommet med forslag til tiltak for å løse interne konflikter. Slik som beskrevet tidligere, vil forslag fra jordskiftegruppa følges opp i egen prosess.

Når det gjelder den andre gruppen, har denne særlig sett på mekanismer for å hindre at forvaltningen må gripe inn i interne forhold eller at en sak reises for domstolene. Denne gruppen viser til at interne konflikter i reindriften først bør forsøkes løst av distriktsstyrene. Videre at det i bruksreglene må innarbeides et eget punkt om hvordan konflikter skal løses lokalt. Reindriftsloven § 57 annet ledd åttende punkt gir anledning for distriktsstyret å utarbeide regler for lokal konfliktløsning. Distriktsstyret kan angi prosess og hva som forventes av partene i konflikten.

Reindriften er en næring der utøverne er avhengig av å samarbeide. I alle samarbeidsrelasjoner kan det oppstå konflikter. Årsakene til konfliktene kan være mange. Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurderinger om at interne konflikter først bør forsøkes løst av distriktsstyret. Gjennom veiledning av distriktsstyrene skal det legges til rette for at de ved revisjon av bruksreglene også innarbeider bestemmelser om hvordan konflikter skal løses lokalt. En bevisstgjøring om distriktsstyrets handlingsrom, og en innarbeidelse av et slikt punkt i bruksreglene, vil kunne bidra til å hindre at konflikter eskalerer. På sikt vil dette også kunne bidra til et bedre samarbeid internt i reindriften.