11 Forvaltning – effektivisering og forenkling

11.1 Forvaltningsstrukturen

Reindriften har siden etableringen av Landbruksdepartementet vært en del av departementets fagområde, og har blitt forvaltet som en landbruksnæring. Den offentlige forvaltningen av reindriften skiller seg likevel noe fra annen landbruksforvaltning. Etter reindriftsloven av 1978 ble det etablert strukturer som ga reindriften deltagelse i forvaltningen. Det ble etablert seks områdestyrer på regionalt nivå, og et Reindriftsstyre på nasjonalt nivå. Styrene hadde representanter fra jordbruket og annen forvaltning, men reindriften var enten i flertall eller sterkt representert i styrene. Styrene har hatt forvaltningsoppgaver etter reindriftsloven, og reindriftsforvaltningen på regionalt nivå eller sentralt nivå forberedte sakene.

I 2014 ble områdestyrene avviklet og deres oppgaver overført til de fem nordligste fylkesmennene. Dette har forenklet forvaltningsstrukturen noe, men fortsatt har reindriftsforvaltningen en struktur som skiller seg fra landbruksforvaltningen for øvrig. Strukturen i reindriftsforvaltningen bidrar til forlenget saksbehandlingstid og en mindre effektiv beslutningsprosess. Denne regjeringen har som mål å forenkle den offentlige forvaltningen i Norge. Regjeringen mener av den grunn at det er behov for en ytterligere forenkling og effektivisering av forvaltningsstrukturen.

11.2 En ny offentlig forvaltning av reindrift i 2014

I 2014 ble det gjennomført endringer både i den sentrale og den regionale forvaltningen av reindriften. På regionalt nivå ble områdestyrene avviklet, og deres oppgaver, samt det administrative ansvaret for områdekontorene, ble overført til de fem nordligste fylkesmennene. Fylkesmannen ble ny regional reindriftsmyndighet fra 1. januar 2014.

Områdestyrene hadde representasjon fra reindriftsnæringen. Hensikten med det var å ha nødvendig reindriftsfaglig medvirkning og kompetanse i styrene. Slik representasjon kunne imidlertid skape habilitetsproblemer, og utfordringer med å fatte vedtak som kunne oppfattes som negative. Dette bidro til å svekke legitimiteten til styrene både i og utenfor næringen. Forskningsbaserte studier1 av den offentlige forvaltningen av reindrift har underbygget dette inntrykket. Hensikten med den regionale endringen var å unngå utfordringer som nevnt, forenkle og effektivisere den offentlige forvaltningen av reindrift, samt få en bedre samordning av ulike hensyn i fylkesmannsembetet.

Endringene regionalt er nærmere omtalt i Prop. 89 L (2012–2013) Endringer i reindriftsloven mv. (avvikling av områdestyrene)

I forbindelse med de regionale endringene, ble det tydelig at daværende Statens reindriftsforvaltning var en forholdsvis liten organisasjon. De skulle ivareta nasjonalt forvaltningsansvar for reindriften, med et omfattende og komplekst saksfelt. Departementet konkluderte med at det var behov for å styrke organisasjonen for å gjøre den bedre rustet til å løse de oppgaver den stod overfor. I den forbindelse fant man det mest hensiktsmessig å slå sammen Statens reindriftsforvaltning og Statens landbruksforvaltning til én organisasjon, noe som innebar en betydelig administrativ forenkling. Det har videre vært lagt opp til å styrke enheten i Alta, blant annet gjennom en overføring av nye oppgaver fra hovedkontoret i Oslo. Denne endringen på sentralt nivå er omtalt i Kongelig resolusjon av 6. juni 2014.

11.2.1 Erfaringer med ny forvaltningsstruktur

Fylkesmennene har etter overtagelsen av reindriftsansvaret valgt ulik plassering av reindriftsenhetene i organisasjonen. Finnmark og Trøndelagsfylkene har valgt å opprette en egen reindriftsavdeling. I Troms er reindrift organisert inn i Avdeling for plan, reindrifts- og samfunnssikkerhet, og i Nordland i Landbruksavdelingen. De tidligere områdekontorene har samme lokalisering som tidligere. I Landbruksdirektoratet er reindrift organisert inn som en egen fagavdeling med kontor i Alta. Det har vært viktig å videreføre servicetilbudet overfor næringen selv om det er gjort omfattende endringer i forvaltningsstrukturen. I Finnmark har næringen nå tre kontorsteder de kan henvende seg til, mot to tidligere. Kontorstedene er i henholdsvis Karasjok, Kautokeino og ved fylkesmannsembetet i Vadsø. Dette har gitt næringen øst i fylket lettere tilgang til forvaltningen.

I forbindelse med arbeidet med denne meldingen, så departementet behov for en vurdering fra fylkesmennene, i lys av erfaringene med den nye organiseringen og formålet med den (effektivisering, samordning, kompetansebygging, mv). Departementet ba også om en vurdering av mulige årsaker til at mål ikke ble oppnådd, og om forslag til ulike tiltak for å oppnå ønskede forbedringer.

Samtlige embeter har respondert med at det har vært positivt å få forvaltningsansvaret for reindriften. Samtidig er tilbakemeldingene entydig på at reindriften er et komplekst forvaltningsområde, og at det til dels har vært krevende å innarbeide reindrift i oppgaveporteføljen. Flere har også meldt tilbake at det er for tidlig å vurdere effekter med tanke på kompetanseheving og styrkede fagmiljø. Det meldes om utveksling og bruk av kompetanse mellom ulike fagavdelinger og tverrfaglige samarbeidsforum. Samtlige fem fylkesmenn har etablert forum for samisk og reindriftsfaglig medvirkning, men har noe vekslende erfaring med interessen og deltagelsen fra de ulike aktørene. Videre har det også framkommet at det kan være utfordrende å finne relevante tema fordi det ikke er lagt opp til at man skal drøfte konkrete saker.

Etableringen av Landbruksdirektoratet skjedde i en svært krevende periode med store prosesser knyttet til reintallstilpasningen i Finnmark. Det var behov for å styrke reindriftsavdelingen med flere midlertidige stillinger, i tillegg til at det ble overført en rekke personalressurser fra øvrige avdelinger. Reindriftsavdelingen er i dag seksjonert i tre fagenheter med egne ledere, henholdsvis innen arealforvaltning, ressursforvaltning og tilskuddsforvaltning. Samlet sett er erfaringene så langt at en er på god vei mot en mer profesjonell og faglig sterk forvaltning. Fremover kreves det økt innsats i organisasjonen for å styrke samhandlingen og dialogen internt, samt en tydelig klargjøring av ansvarsforhold.

Departementet vil igangsette en evaluering av endringene i den regionale forvaltningen, i tråd med signalene i Prop. 89 L (2012–2013), herunder invitere Sametinget og NRL til å komme med innspill til mandat for arbeidet.

11.3 Reindriftsstyret

Da det regionale leddet og sentralforvaltningen ble omorganisert i 2014, ble Reindriftsstyret videreført som før. Reindriftsstyret består av syv representanter, hvorav tre representanter er oppnevnt av Sametinget og fire representanter, inkludert leder, av Landbruks- og matdepartementet. Reindriftsstyrets oppgaver er gitt i reindriftsloven av 2007 og nærmere beskrevet i instruks av 5. januar 2009. I tillegg til forvaltningsoppgavene skal styret være en faglig rådgiver i forvaltning av reindriftsnæringen og i arbeidet med reindriftsforskning og veiledning. Reindriftsstyret møter politisk ledelse i LMD en gang i året, og hvor ulike saker kan tas opp på møtet.

En gjennomgang av Reindriftsstyrets møteaktivitet i perioden 2010 – 2016 viste at styret har hatt svært mange forvaltningssaker etter reindriftsloven. Antallet møter har vært relativt stabilt på om lag 8 møter i året. Derimot varierer antallet saker betydelig i denne perioden. Fra et gjennomsnitt på 80 saker i året måtte styret behandle ca. 130 saker om fastsettelse av øvre reintall, og over 500 saker i forbindelse med reintallsreduksjonen. I begge tilfellene utgjorde klage på vedtak en betydelig andel av sakene.

Forvaltningsoppgavene til Reindriftsstyret har vært meget tidkrevende, og styret har måtte nedprioritere rådgivningsoppgavene. Både styret og reindriftsmyndighetene har uttrykt at det er uheldig at rådgivningsoppgavene ikke ivaretas i større grad. Videre viser erfaringer med 2007-loven at det kan være særdeles krevende for Reindriftsstyret å fatte vedtak som oppfattes kontroversielt i næringen. Det har derfor vært grunn til å vurdere en endring av Reindriftstyrets virksomhet.

11.4 Alternative løsninger for en fremtidig forvaltningsstruktur

Det foreligger i realiteten tre alternativer til vurdering:

1. Beholde Reindriftsstyret med dagens oppgaver

2. Endre oppgavene slik at styret rendyrkes som et rådgivende fagorgan (Reindriftsfaglig råd)

3. Avvikle Reindriftsstyret

Regjeringen har som mål å forenkle og effektivisere offentlig forvaltning. Det kan reises spørsmål om alternativet med å videreføre Reindriftsstyret vil bidra til dette, og om det i realiteten gjenstår alternativ 2 og 3 som sikrer regjeringens mål om forenkling og effektivisering av den offentlige forvaltning av reindriften.

Valg av alternativ må veies opp mot samiske og reindriftsfaglige krav om medvirkning i forvaltningen. Under konsultasjonene med Sametinget og NRL ble alternativ 2 lagt frem til drøfting. Sametingets og NRLs syn på saken er grundig redegjort for i kapittel 12. Som følge av at dette er krevende problemstillinger, har en valgt å redegjøre for disse tre ulike løsningene uten å konkludere med hva som innebærer den beste løsningen totalt sett.

Det er videre reist spørsmål ved om en avvikling av Reindriftsstyret vil stride mot Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene som urfolk. Nærmere bestemt er det reist spørsmål om dette strider mot samenes rett til selvbestemmelse og deltakelse i forvaltningen.

11.4.1 Om rett til selvbestemmelse og deltagelse i forvaltningen

Landbruks- og matdepartementet har lagt til grunn Norges posisjon når det gjelder selvbestemmelsesretten. Norge har uttalt at retten til selvbestemmelse skal benyttes innen rammen av staten sin territoriale integritet, og at denne er ivaretatt gjennom gjeldende ordninger og rettigheter i samsvar med norsk rett (jf. side 35 i St.meld. nr. 28 (2007–2008) Samepolitikken). Departementet mener at en ikke kan fravike dette i spørsmålet om selvbestemmelse i forvaltning av reindrift.

Selvbestemmelsesretten tolkes som en rett til medvirkning og rådgivning i saker som gjelder samene som gruppe. I saker på områder som bare gjelder samiske interesser, vil samene kunne ha en rett til å fatte endelig avgjørelse i sak. Når det gjelder offentlig beslutningsmyndiget som både gjelder samer og samfunnet de er en del av, vil selvbestemmelsesretten innebære at samene har en rett til reell, effektiv deltakelse, blant annet gjennom konsultasjoner, (jf. s. 35 og 36 i St. meld. nr. 28 (2007–2008) Samepolitikken).

Etter departementets vurdering må dette tolkes slik at reindriftspolitikken og forvaltningen i dag er i tråd med Norge sine folkerettslige plikter. Retten til selvbestemmelse ivaretas gjennom bestemmelsene i reindriftsloven og gjennom konsultasjonsavtalen. Reindriften forgår på 40 pst. av Norge sitt areal, og derfor vil offentlig myndighetsutøvelse måtte gjelde både samer og samfunnet de er en del av. Selvbestemmelsesretten må da innebære at samene har en rett til reell, effektiv deltakelse gjennom konsultasjoner, men ikke en rett til å fatte endelige beslutninger selv. Det har ikke skjedd noen endring av Norge sin posisjon når det gjelder selvbestemmelsesretten etter at Urfolkserklæringen ble vedtatt i 2007.

Reindriftslovens bestemmelser i seg selv gir videre næringen stor grad av medvirkning og til en viss grad rett til å fatte endelige beslutninger. De folkerettslige forpliktelsene ivaretas således også i stor grad gjennom selve lovens system. Det kan ikke utledes noe krav om at det skal etableres en bestemt type organer, så lenge hensynet til medbestemmelse totalt sett er ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

11.4.2 Beholde Reindriftsstyret med dagens oppgaver

Den samepolitiske utviklingen bidro til at det i 1996 ble lovfestet at Sametinget skulle oppnevne medlemmer i styringsorganene, jf. Ot.prp. nr. 28 (1994–95) Om lov om endringer i reindriftsloven, jordskifteloven og viltloven. Videre har reindriftsfaglig kompetanse i forvaltningen vært en viktig grunn til at reindriften i så sterk grad har vært representert i de kollegiale styringsorganene. Samisk og reindriftsfaglig medvirkning var også et viktig argument for å videreføre Reindriftsstyret da områdestyrene ble avviklet i 2014.

Det fremheves at deltagelse fra de som berøres av forvaltningsvedtakene er viktig for å sikre legitimitet i forvaltningen. Samtidig er det en kjensgjerning at forvaltningsoppgavene følger av bestemmelser i reindriftsloven, og at saksbehandlingen må skje innenfor forvaltningslovens rammer. Dette har vist seg å være en utfordring for Reindriftsstyret i forbindelse med reintallssakene. Det vises her til at departementet i 2013 måtte instruere Reindriftsstyret til å fatte vedtak om pålegg om forholdsmessig reduksjon, jf. nærmere omtale i kap. 7. Sametinget har i egen reindriftsmelding problematisert Landbruks- og matdepartementets myndighet som overordnet organ til Reindriftsstyret, jf. «Sametingsmelding om reindrift», Sametinget 2016. De har blant annet stilt spørsmål ved om oppnevning av medlemmer til Reindriftsstyret er hensiktsmessig så lenge styrets vedtak kan overprøves av Landbruks- og matdepartementet. Sametinget har likevel under plenumsbehandlingen av egen reindriftsmelding vedtatt at de vil oppnevne medlemmer til Reindriftsstyret.

Som det er gjort rede for tidligere, innebærer Reindriftsstyrets behandling av rene forvaltningsoppgaver et forsinkende ledd. Dette gjør saksbehandlingstiden unødvendig lang i mange tilfeller. En mulig løsning kan være å styrke kapasiteten i Reindriftsstyret, eventuelt at de delegerer enkelte av de mer løpende forvaltningsoppgavene til Landbruksdirektoratet. En slik løsning vil til dels imøtekomme Sametingets og NRLs krav om medvirkning i forvaltningen. En styrking av kapasiteten til Reindriftsstyret bidrar derimot verken til en forenkling eller en effektivisering, og er ikke i tråd med regjeringens mål for den offentlige forvaltningen.

11.4.3 Endre oppgavene slik at styret rendyrkes som et rådgivende fagorgan

Reindriftsstyrets oppgaver kan endres slik at det rendyrkes som et rådgivende fagorgan, et Reindriftsfaglig råd.

Ved en overføring av forvaltningsoppgaver etter reindriftsloven til Landbruksdirektoratet, kan Reindriftsstyret få frigjort tid til rådgivningsoppgaver. Et skifte fra forvaltningsoppgaver til rådgivningsoppgaver, vil innebære at Reindriftsstyret kan gå grundigere inn i et slikt arbeid.

En styrking av Reindriftsstyrets rådgivende funksjon, vil kunne gi Sametinget og NRL sine representanter en større grad av frihet til å komme med vurderinger og innspill. De vil, med et annet utgangspunkt enn den i hovedsak lovbaserte virksomheten i dag, kunne løfte frem aktuelle tema og sette dagsorden for drøftinger om viktige saker. Dette vil også kunne innebære at temaer kan ses i sammenheng og i et mer overordnet perspektiv. På denne måten vil medvirkningen kunne bli på et mer prinsipielt nivå, og med det bli viktigere og mer betydningsfull enn det den rent faktisk er i dag.

Reindriftsfaglig råd skal være et rent fagråd. Det foreslås at rådet skal bestå av sju medlemmer. Det er mest hensiktsmessig at alle disse er reindriftsutøvere. Fire av medlemmene skal oppnevnes av NRL, inkludert leder, mens tre oppnevnes av Sametinget, eventuelt LMD.

Oppgavene til Reindriftsfaglig råd vil være rådgivning innenfor reindriftsforvaltningen i større og prinsipielle saker, og rådgivning overfor ulike sektorer for øvrig, der det er behov for det ut fra en reindriftsmessig synsvinkel. Det vil være naturlig at saker om lovendringer og andre regelverksendringer med betydning for reindriften, forelegges rådet til uttalelse.

Rådet kan stille sin fagkunnskap til rådighet for andre departementer i saker der disse fatter avgjørelser som berører reindriften, for eksempel i utbyggingssaker og lignende. Det vil imidlertid være opp til det enkelte departement å vurdere om de vil innhente slik uttalelse fra rådet.

Ettersom Reindriftsfaglig råd vil være et rent fagorgan, skal det ikke konsulteres etter konsultasjonsavtalen. Slike konsultasjoner må i nødvendig utstrekning gjennomføres med Sametinget og NRL, eventuelt berørte reinbeitedistrikter.

En navneendring til Reindriftsfaglig råd har som hensikt å gjenspeile at organet skal være et rent fagråd, med reindriftsfaglig kompetanse.

Reindriftslovens bestemmelser om oppnevning av, og oppgaver for, Reindriftsstyret må ved en slik løsning endres.

Endringen innebærer en forenkling og en effektivisering av saksbehandlingen, samtidig som reindriftsfaglig rådgiving overfor offentlig forvaltning styrkes. Rådgivningen må gjelde i saker av mer prinsipiell karakter. For øvrig vil konsultasjoner med Sametinget, NRL og eventuelt berørte reinbeitedistrikt, sikre krav om samisk og reindriftsfaglig medvirkning i forvaltningen.

11.4.4 Avvikle Reindriftsstyret

Dette alternativet innebærer at Reindriftsstyret avvikles fullt ut uten at det etableres et nytt fagorgan (Reindriftsfaglig råd).

En avvikling av Reindriftsstyret vil innebære at alle forvaltningsoppgaver overføres til Landbruksdirektoratet – som i dag er sekretariat for Reindriftsstyret. Dette fører til at saksbehandlingen kuttes med ett ledd, noe som bidrar til en mer effektiv forvaltning.

Dersom Reindriftsstyret avvikles, får man samme forvaltningsstruktur for reindriften som i landbruket for øvrig. Samisk og reindriftsfaglig medvirkning i forvaltningen faller bort med en slik løsning. Imidlertid vil konsultasjonsavtalen sørge for at blant annet Sametinget og NRL blir konsultert når direktoratet skal fatte avgjørelser i saker av stor betydning for samiske interesser.

Etter departementets vurderinger sikrer dette, i tillegg til distriktenes lovpålagte oppgaver samt dagens regionale fagråd, tilstrekkelig grad av både samisk og reindriftsfaglig medvirkning i forvaltningen.