9 Prinsipielle betraktninger om private pensjonsordninger

9.1 Innledning

Skattereglene er et effektivt virkemiddel dersom myndighetene ønsker å påvirke eksistensen, omfanget og utformingen av private pensjonsordninger. Det fins i prinsippet også andre virkemidler, men i praksis er det neppe aktuelt å bruke dem, jf. punkt 9.2.4. Som forklart i punkt 9.3.2 blir visse former for pensjonssparing i dag skattemessig behandlet annerledes enn finansiell sparing generelt. Det er naturlig å oppfatte forskjellen som favorisering av pensjonssparing.

Bør favoriseringen opprettholdes? Hvilke krav bør eventuelt stilles til en pensjonsordning for at den skal omfattes av de gunstige skattereglene? Sagt på en annen måte: Bør myndighetene bruke skattesystemet som virkemiddel på dette området, og i tilfelle hvordan? Disse spørsmålene har stått sentralt i utvalgets drøftinger.

Dette kapitlet inneholder prinsipielle betraktninger omkring private pensjonsordninger. Formålet er å gi grunnlag for å svare på spørsmålene om skattemessig favorisering, men på veien er vi innom en del temaer som ikke direkte har med skattereglene å gjøre. Drøftingen er forsøkt lagt opp bredt og forutsetningsfritt.

Kapitlet er organisert slik: I avsnitt 9.2 gjør vi greie for noen av de forutsetningene som ligger til grunn for drøftingen videre. Avsnitt 9.3 handler om den skattemessige behandlingen av finansiell sparing generelt og pensjonssparing spesielt. I avsnitt 9.4- 9.6 drøfter vi argumentene for og mot skattemessig favorisering av pensjonssparing og sier litt om hvordan en eventuell gruppe av favoriserte ordninger bør avgrenses. Avsnitt 9.4 gir en oversikt over argumentene, og i avsnitt 9.5 og 9.6 er henholdsvis makro- og mikro­orienterte argumenter behandlet. Forholdet til folketrygden er diskutert i avsnitt 9.7, og visse spørsmål som gjelder lik behandling av grupper og personer er tatt opp i avsnitt 9.8. I avsnitt 9.9 drøfter vi hvordan en ordning med skattemessig favorisering eventuelt bør utformes. Vi oppsummerer og trekker konklusjoner i avsnitt 9.10

9.2 Forutsetninger

9.2.1 Pensjonssystemet som helhet

Pensjonssystemet i Norge er beskrevet i detalj i kapittel 2 og 5. Systemet kan deles i tre nivåer etter i hvilken grad de forskjellige ordningene er obligatoriske og altomfattende:

1. Folketrygden. Denne er obligatorisk og omfatter i prinsippet alle.

2. Tjenestepensjonsordninger, offentlige og private. Disse omfatter ikke alle, men dersom man er ansatt hos en arbeidsgiver som har en slik ordning og stillingen er omfattet av ordningen, kan man ikke individuelt velge ikke å delta.

3. Egne pensjonsordninger. Disse er frivillige for den enkelte. Utvalget skal utrede spørsmål om private pensjonsordninger. Mandatet omfatter altså deler av (b) og hele (c).

Vi skal legge til grunn at folketrygden blir opprettholdt i hovedsak slik den er i dag. Likevel er det enkelte steder naturlig å trekke folketrygden inn i diskusjonen, se f.eks. avsnitt 9.7.

De offentlige tjenestepensjonsordningene er ikke omfattet av mandatet. Det er imidlertid ikke alltid mulig å diskutere offentlige og private ordninger separat. Visse forslag som det kan være aktuelt for utvalget å fremme og som direkte bare angår private pensjoner, kan vanskelig tenkes gjennomført uten at man vurderer endringer også for de offentlige ordningene. Drøftingen i punkt 9.8.1 gir et eksempel på dette.

9.2.2 Uendret samlet skattenivå

Utvalget har ikke til oppgave å vurdere hvor høyt det alminnelige skattenivået i Norge bør være. Alle tanker, ideer og forslag vi presenterer, skal i prinsippet vurderes under forutsetning av provenynøytralitet, dvs. at de samlede skatteinntektene til det offentlige skal være uendret. Dersom gruppen av skattemessig favoriserte pensjonsordninger blir utvidet, vil ordningene formodentlig bli utnyttet i større grad enn før. Dette fører umiddelbart til reduserte skatteinntekter, som skal tenkes kompensert ved økning i de alminnelige skattesatsene. Hvis favoriseringen blir avskaffet eller kriteriene skjerpet, innebærer provenynøytralitet på tilsvarende måte at skattesatsene skal reduseres. Sluttresultatet kan bli omfordeling av skattebyrden mellom ulike befolkningsgrupper, men ikke endring i samlet skattebyrde.

På kort sikt er forutsetningen om provenynøytralitet ikke helt realistisk. Endring i skattereglene for pensjonssparing vil ikke nødvendigvis bli fulgt opp av umiddelbar endring i skattesatsene. I mange tilfeller vil den aktuelle justeringen av satsene under enhver omstendighet være ubetydelig.

På noe lengre sikt må man likevel regne med at vesentlige endringer i de reglene vi diskuterer, vil bli kompensert, slik at sluttresultatet blir tilnærmet provenynøytralt. Det er ingen grunn til at endringer i reglene for pensjonsordninger skal føre til betydelige endringer i befolkningens preferanser angående størrelsen på offentlig sektor, slik disse kommer til uttrykk gjennom politiske vedtak. Behovet for offentlige inntekter for å oppfylle disse preferansene blir heller ikke endret.

Det kan reises innvendinger mot dette resonnementet. For det første kan oppslutningen om folketrygden påvirkes av hvordan private pensjonsordninger blir behandlet, og det kan få betydning for befolkningens prioritering av offentlig sektor. Som nevnt i punkt 9.2.1 sier mandatet at vi skal legge til grunn at folketrygden blir opprettholdt i hovedsak uendret. Det innebærer at denne effekten ikke får betydning. For det andre kan enhver endring i skattereglene påvirke størrelsen av effektivitetstapet forbundet med innkreving av skatter (jf. drøfting i avsnitt 3.1). Dette kan i prinsippet medføre endring i hvor mye man må gi avkall på av privat forbruk for å opprettholde et visst offentlig forbruk, noe som igjen kan endre befolkningens holdninger til hvor stort det offentlige forbruket bør være. Utvalget regner det som utelukket at denne effekten vil ha merkbar betydning.

Vi holder derfor fast ved at alle forslag vi fremmer skal vurderes på grunnlag av at samlet skattenivå blir opprettholdt uendret, i hvert fall på litt lengre sikt. Utvalget går altså ikke inn for skattelettelse eller -skjerpelse, selv der dette vil være den umiddelbare virkningen av våre forslag. Vi håper alle som skal ta standpunkt til forslagene, vil vurdere dem under denne forutsetningen, selv om vi innser at det rent tankemessig ikke alltid er lett å holde fast ved antakelsen om at enhver reduksjon eller økning i skatteinntektene vil bli kompensert.

9.2.3 Faktisk endring i skatteinntektene

Resonnementet i punkt 9.2.2 kan i og for seg forenes med forslag om store endringer i skattereglene for pensjonsordninger, dersom det er kombinert med forslag til endringer i de alminnelige skattesatsene. F.eks. kunne vi gå inn for så gunstige skatteregler for pensjonssparing at det isolert sett ville bety skattelette i milliard-klassen, og så foreslå provenytapet dekket ved at skatten på alminnelig inntekt ble økt med noen prosentpoeng fra nåværende 28 pst.

Slike forslag er ikke aktuelle. De ville ikke ha sjanse til å overleve en videre politisk behandling. Dette er ikke i seg selv avgjørende; vår oppgave er ikke å foregripe den politiske behandlingen, og vi har heller ingen spesiell kompetanse til å forutsi hvordan den vil arte seg. Dessuten er det etter vår mening prinsipielt uheldig om et utvalg av vår type lar være å fremme et forslag man finner saklig riktig, fordi man av mer eller mindre gode grunner antar at det er politisk sjanseløst. For det første innskrenker man på den måten politikernes valgfrihet; for det andre kan man vurdere feil og dermed holde tilbake gode forslag som kunne ha blitt vedtatt om de var fremmet og begrunnet skikkelig.

Imidlertid oppfatter vi det som i strid med vårt mandat å fremme forslag som forutsetter vesentlige endringer i skattesatsene. Vi skal ifølge mandatet legge til grunn at prinsippene i skattereformen av 1992 ligger fast. De nøyaktige satsene, så som 28 pst. skatt på alminnelig inntekt, kan vanskelig sies å være en del av prinsippene for reformen, selv om man noen ganger kan få inntrykk av at denne satsen har fått en nærmest hellig status. Det har kanskje sammenheng med at 28 er et fullkomment tall. Begrepet ble innført og studert av greske tallmystikere i antikken, og definisjonen er at tallet er lik summen av sine ekte divisorer, 28 = 1 + 2 + 4 + 7 + 14. De øvrige fullkomne tallene under 1000 er 6 og 496, som knapt kommer på tale som skattesatser.

Om vi forlater de esoteriske sfærer og vender tilbake til utvalgets jordnære mandat, kan vi konstatere at et av prinsippene i skattereformen var at marginalskatten skulle reduseres vesentlig. Derfor vil det bryte med prinsippene å foreslå betydelig økte satser.

Konklusjonen er at vi ikke kan fremme forslag som alt i alt representerer store provenytap. Situasjonen er ikke helt symmetrisk. Forslag som i første omgang øker skatteinntektene, og som derfor skal kompenseres med reduserte satser, er lettere å akseptere fra det synspunktet vi nå diskuterer.

For å kunne ta konsekvensen av det som nettopp er sagt, må vi estimere provenyvirkningene av våre forslag. Dette er ikke lett. En vesentlig enklere oppgave, nemlig å beregne provenytapet ved de spesielle ordningene for pensjonssparing som gjelder i dag, har også vist seg vanskelig. Når man skal vurdere virkningene av forslag, må man dessuten trekke inn muligheten for endret atferd hos private aktører. Innen tidsrammen for utvalgets arbeid har det ikke vært mulig å gjøre grundige studier av provenyvirkningene av forslagene. Selv om man gjennomfører omfattende studier, kan man ikke på forhånd garantere sikre og pålitelige resultater, bl.a. fordi datagrunnlaget kan vise seg å være for dårlig.

I praksis kan vi ikke gjøre stort mer enn å gjette på hvilke virkninger våre forslag vil få for de samlede skatteinntektene, men forhåpentligvis vil det dreie seg om informert gjetning. Vi kommer tilbake til saken i kapittel 13.

9.2.4 Ingen direkte reguleringer

I avsnitt 9.1 hevdet vi at skattereglene er det viktigste virkemiddelet myndighetene har for å påvirke private pensjonsordninger. Dette er ikke opplagt. Teoretisk kan staten gripe direkte inn med påbud eller forbud.

Påbud må her bety obligatoriske pensjonsordninger. Det fins en slik ordning i Norge, nemlig folketrygden. Utvalget har ikke som mandat å foreslå endringer i denne, og vi anser det som uaktuelt å etablere obligatoriske ordninger utenfor folketrygden.

Forbud mot alle eller visse typer private pensjonsordninger bør heller ikke komme på tale. Det fins ingen gode argumenter for slikt forbud, og det er vanskelig å se hvordan det kan gjennomføres i praksis. Myndighetene kan gi regler som sikrer forbrukerne informasjon og gjør det mulig for dem å treffe veloverveide valg, f.eks. ved å pålegge tilbydere opplysningsplikt og ved forbud mot villedende reklame (inkludert forbud mot å gi sine produkter misvisende navn). Derimot er det ingen grunn til å gripe inn i den alminnelige avtalefriheten. Så lenge man ikke krever skattemessig særbehandling og ikke driver villedende markedsføring, bør ethvert produkt være tillatt. Pensjonssparing er normalt svært langsiktig. Derfor bør myndighetene stille soliditetskrav, dvs. krav som skal sikre at en tilbyder faktisk vil være i stand til å oppfylle sine forpliktelser. Det er utenfor utvalgets mandat å gå nærmere inn på dette.

Konklusjonen er at påbud og forbud, utover forbrukerbeskyttelse og soliditetskrav, ikke bør komme på tale. Dersom myndighetene ønsker å påvirke markedet for privat pensjonssparing, må det skje indirekte. Skattesystemet peker seg ut som det naturlige redskapet for slik indirekte påvirkning. Det er mulig det fins andre virkemidler, men ingen som etter utvalgets vurdering er aktuelle i praksis.

9.2.5 Individuell rasjonalitet

I økonomisk teori er det vanlig å forutsette at alle vet sitt eget beste og opptrer rasjonelt, dvs. handler slik at deres preferanser blir best mulig tilfredsstilt innen rammen av budsjettbetingelser m.m.

Det er åpenbart ikke sant at alle alltid er rasjonelle i denne forstand. Forutsetningen er en regulativ idé. Normalt viser det seg nyttig å legge den til grunn, men man må være oppmerksom på muligheten for unntak. Vi gjør f.eks. et unntak når vi i punkt 9.6.1 gir en paternalistisk begrunnelse for at samfunnet bør oppfordre til privat pensjonssparing. Dersom alle visste sitt eget beste, ville det ikke være grunnlag for slik argumentasjon.

Det kan framføres nær sagt en uendelighet av argumenter for at folk ikke opptrer rasjonelt i den ene eller den andre sammenhengen, og slike argumenter kan brukes til å begrunne de forskjelligste konklusjoner. Når det gjelder pensjon, er mangel på informasjon en mulig årsak til avvik fra rasjonell atferd. Det fins imidlertid en rekke andre fenomener som ikke samsvarer med økonomisk rasjonalitet, men som meget vel kan forekomme. Et eksempel kan være at ulike formuesgoder av eieren blir oppfattet som prinsipielt forskjellige, selv om de reelt sett har samme verdi, er like likvide, og heller ikke skiller seg fra hverandre på andre relevante måter. Mange oppfatter det f.eks. som lettere å bruke penger de får tilsendt i posten hver måned enn å tære på bankinnskudd. Det kan gis rasjonelle grunner for dette, men usystematisk observasjon tyder på at det ikke er uvanlig å gjøre et langt skarpere skille enn det som følger av streng økonomisk rasjonalitet.

Som utgangspunkt er utvalget skeptisk til å basere offentlige ordninger på antakelser om at individuell atferd ikke er rasjonell, selv der det fins empirisk belegg for dette. Dersom årsaken er mangel på informasjon, bør man først og fremst søke å bedre denne. I andre tilfeller vil man lett kunne låse fast en uheldig situasjon dersom man baserer regler og ordninger på en forutsetning om avvik fra individuell rasjonalitet. Det kan tenkes unntak fra dette utgangspunktet, men da må det finnes en helt spesiell og sterk begrunnelse.

9.3 Sparing og skatt

9.3.1 Pensjon som individuell sparing

Oppbygging av pensjonsrettigheter er fra individets synspunkt alltid en form for sparing. Forbruksmulighetene i dag blir redusert, men man får økt mulighet for forbruk som pensjonist.

Slik pensjonsordninger vanligvis er utformet, er det usikkert hvor mye som faktisk vil bli utbetalt. Det avhenger av hvor lenge den pensjonsberettigede lever. Beløpet blir null for den som dør før pensjonsalderen, med mindre ordningen inneholder etterlattepensjon og det fins noen som har rett til den. Selv om pensjonsrettigheten har en usikker verdi, er den selvsagt ikke verdiløs. Det fins en rekke andre usikre investeringer som utvilsomt er å betrakte som formue.

En pensjonsordning kan være fondsbasert eller basert på løpende finansiering. Derfor representerer oppbyggingen av pensjonsrettigheter i varierende grad sparing i makroøkonomisk forstand. Denne forskjellen er viktig for samfunnet, men så lenge ordningen oppfyller sine forpliktelser og alle stoler på at det vil skje, er den uten betydning for individet.

Den som etablerer en egen pensjonsordning, jf. nivå (c) i punkt 9.2.1, aksepterer redusert forbruk i dag for å kunne øke forbruket som pensjonist. Når det gjelder folketrygden, kan man ikke tale om individuell aksept. I et system uten folketrygd ville det imidlertid være grunnlag for lavere skatter og dermed høyere disponibel inntekt for yrkesaktive. For den enkelte yrkesaktive er derfor folketrygden sparing slik vi bruker begrepet, i og med at forbruksmulighetene blir redusert nå og økt siden, men sparingen er tvungen. Det er verdien av de opparbeidede rettighetene som bestemmer omfanget av sparingen. Dette er normalt ikke lik trygdeavgiften, som skal dekke mye annet enn pensjon og dessuten inneholder et element av skattlegging med sikte på omfordeling mellom inntektsgrupper.

Tjenestepensjonsordninger er heller ikke frivillige. Dersom det skjer innbetaling fra den pensjonsberettigede selv, blir forbruksmulighetene i dag redusert direkte. I prinsippet gjelder det samme om pensjonen helt eller delvis er finansiert av arbeidsgiver. I siste tilfelle er arbeidsgivers bidrag en del av kostnadene ved kjøp av arbeidskraft. Fra arbeidstakers synspunkt er bidraget en del av samlet kompensasjon for å utføre arbeidet, men denne delen blir spart og ikke brukt til umiddelbart forbruk.

Under ellers like forhold skulle man i et perfekt marked forvente negativ sammenheng mellom tjenestepensjonsordning betalt av arbeidsgiver og ordinær lønn: Dess bedre pensjon et firma tilbyr, dess lavere lønn kan det betale og likevel trekke til seg den ønskede arbeidskraften. Mye tyder på at sammenhengen i praksis er motsatt. Pensjonsordningene er trolig i gjennomsnitt bedre i bransjer og bedrifter der ordinær lønn er høy. Dette er ikke en sammenlikning under ellers like forhold. De stedene der lønningene er høye, er forholdene vanligvis bedre på alle måter, også når det gjelder pensjon. Dersom arbeidstakerne opptrer rasjonelt og kan bestemme, skulle vi vente nettopp dette. Dess mer man i alt blir kompensert for sin innsats, dess mer vil man ønske å bruke til å opparbeide pensjonsrettigheter. Så vidt utvalget har kunnet finne ut, har ikke empiriske undersøkelser gitt noe klart svar på om det under ellers like forhold er en slik negativ sammenheng som økonomisk teori predikerer. Fra et realøkonomisk synspunkt mener utvalget at det under enhver omstendighet må være riktig å betrakte arbeidsgivers bidrag til en tjenestepensjonsordning som en del av de ansattes lønn, selv om den enkelte ikke kan velge å stå utenfor ordningen og disponere beløpet fritt.

9.3.2 Skattemessig behandling av sparing

Det norske skattesystemet forutsetter i utgangspunktet at sparing skjer av beskattede midler. Vi illustrerer dette ved å omtale bankinnskudd, men tilsvarende gjelder for annen finansiell sparing. Først betaler man skatt av inntekten, deretter sparer man ved å sette penger i banken. Avkastningen blir beskattet løpende (med en lavere sats enn lønnsinntekt), men det at man tar ut penger av banken for forbruk, utløser ikke skatteplikt. Det må betales formuesskatt av sparekapitalen.

Pensjonsordninger som faller innenfor skattelovens regler om tjenestepensjon (TPES, avsnitt 5.7) eller egen pensjon (EPES, avsnitt 5.10), blir behandlet annerledes. Innskudd til ordningen er som hovedregel fradragsberettiget ved skattelikningen, og avkastningen blir ikke beskattet løpende. Derimot er uttaket, dvs. pensjonen, skattbar inntekt. Dermed blir skatteinnbetalingen utsatt, og det er en fordel for skatteyteren. Dessuten er skattesatsen lavere for pensjonsinntekt enn for lønnsinntekt fordi trygdeavgiften er lavere. Den progressive toppskatten gjør også at det er en fordel å få skatteplikten utsatt, siden man normalt har lavere inntekt som pensjonist enn som yrkesaktiv. En ytterligere favorisering av pensjonssparing i forhold til banksparing m.m. ligger i at det ikke er formuesskatt på opparbeidede rettigheter til pensjon. I motsatt retning trekker at en del av pensjonen i realiteten er kapitalavkastning. Denne delen blir også skattlagt som pensjonsinntekt, og skattesatsen er derfor noe høyere enn for f.eks. renter på bankinnskudd. For EPES kommer i tillegg at fradrag blir gitt med en lavere sats enn skattesatsen for pensjonsinntekt. Reglene om dette er beskrevet i punkt 5.10.7 og illustrert med beregninger i punkt 4.8.2. Til tross for effektene i motsatt retning, er det ikke tvil om at det endelige resultatet er gunstigere skattemessig behandling av pensjonssparing enn av annen finansiell sparing, unntatt for EPES-innskudd som blir gjort kort tid før man går av med pensjon.

I punkt 9.3.1 har vi konstatert at oppbygging av pensjonsrettigheter er sparing for individet. Ovenfor har vi påvist en forskjell i den skattemessige behandlingen av pensjonssparing og annen finansiell sparing, i hovedsak slik at pensjonssparing blir behandlet gunstigst. Skattereformen av 1992 tok sikte på å gjennomføre et system med skattemessig nøytralitet (se avsnitt 3.3). Det innebærer at alle former for sparing bør behandles likt. Forskjellen er derfor i strid med prinsippene bak skattereformen. Etter å ha konstatert dette, kan man velge mellom tre konklusjoner:

1. All finansiell sparing bør behandles slik pensjonssparing nå blir behandlet.

2. Både pensjonssparing og annen finansiell sparing bør behandles slik ordinær banksparing nå blir behandlet.

3. Forskjellsbehandlingen av pensjonssparing og annen finansiell sparing bør opprettholdes.

I punkt 9.3.3 drøfter utvalget alternativ (1) og konstaterer at det ikke er aktuelt. Valget mellom (2) og (3) krever mer omfattende vurderinger. Disse vurderingene er hovedtemaet i kapitlet; se avsnitt 9.4- 9.6.

9.3.3 Utgiftsskatt

I prinsippet kan all finansiell sparing skattemessig behandles på den måten pensjonssparing nå blir behandlet. Det betyr at den delen av inntekten som blir spart, ikke blir skattlagt. På den andre siden må man betale skatt når man tar ut pengene og bruker dem. Det å ta opp lån er negativ sparing som skal beskattes, men man betaler lånet tilbake av ubeskattede inntekter. Det er ikke skatt på kapitalavkastning og ikke fradragsrett for renteutgifter.

Dette betyr at man betaler skatt av sine utgifter og ikke av sine inntekter. Systemet blir derfor kalt utgiftsskatt, mens dagens skattesystem i Norge og i de fleste andre land er basert på inntektsskatt. Utgiftsskatt er en direkte skatt. Det er individet eller husholdningen som blir pålagt skatten, og man skal levere selvangivelse e.l. som grunnlag for skattelikningen. Det er mulig å gjøre utgiftsskatten progressiv, slik at man betaler en større andel av sine utgifter i skatt dess høyere de samlede utgiftene er. Utgiftsskatt er noe annet enn indirekte skatter, som f.eks. omsetningsskatt og merverdiavgift. Der er skatten lagt på varen eller omsetningen av denne. En indirekte skatt kan ikke være progressiv i egentlig forstand, men samme effekt kan delvis oppnås ved å ha ulike satser for ulike varer.

Tanken om å erstatte inntektsskatten med utgiftsskatt er viet betydelig oppmerksomhet i økonomisk teori. Ordningen har klare fordeler, først og fremst ved at det blir mer lønnsomt å spare. Skattekommisjonen av 1981 omtalte utgiftsskatt meget positivt, se NOU 1984: 22 avsnitt 5.2 (side 109-116). Likevel konkluderte ikke kommisjonen med å foreslå en slik reform, bl.a. fordi det ville kreve utredninger langt utenfor dens mandat og kapasitet. Forslag om å innføre utgiftsskatt ble ikke tatt opp i det videre arbeidet med skattereformen. I St.meld. nr. 35 (1986-87), som fulgte opp utredningen fra skattekommisjonen, heter det at Finansdepartementet antar at spørsmålet om innføring av utgiftsskatt bør stilles i bero inntil videre, bl.a. fordi en bør konsentrere arbeidet om reformer som synes å ha større praktisk interesse i de nærmeste årene.

Noe av bakgrunnen for denne uttalelsen var at det hadde foregått en internasjonal debatt om utgiftsskatt, og saken hadde vært utredet i flere land. En omfattende svensk utredning, SOU 1986:40, konkluderte med ikke å anbefale utgiftsskatt, først og fremst på grunn av administrative problemer og overgangsproblemer. Videre mente man at en del av de svakhetene ved gjeldende skattesystem som utgiftsskatten tok sikte på å rette opp, kunne rettes minst like godt på annen måte. Hansson (1987) gjør greie for hovedpunktene i utredningen, som trolig også har hatt betydning for utviklingen i Norge.

Vi konstaterer at man i det omfattende utredningsarbeidet som ledet fram til skattereformen, konkluderte med fortsatt å basere skattesystemet på inntektsskatt. Det er helt uaktuelt for dette utvalget å foreslå en så omfattende reform som å gå over til utgiftsskatt. For øvrig antar vi at et slikt forslag ville ligge utenfor mandatet, der det heter at vi skal legge prinsippene i skattereformen av 1992 til grunn for arbeidet.

9.3.4 Særbehandling av pensjonssparing

Det er altså ikke aktuelt med en total omlegging av den skattemessige behandlingen av sparing ved overgang fra inntektsskatt til utgiftsskatt. Dersom prinsippet om skattemessig nøytralitet skal gjennomføres konsekvent, blir konklusjonen at ordningen med skattefradrag for pensjonsinnskudd bør oppheves. Det man skyter inn i en pensjonsordning, eller det arbeidsgiveren skyter inn på ens vegne, må først beskattes, nøyaktig som bankinnskudd må gjøres av beskattede midler. Avkastningen skal beskattes løpende, og det skal betales formuesskatt av verdien av de opparbeidede rettighetene. Til gjengjeld er utbetalt pensjon skattefri, på samme måte som uttak fra bank ikke er skattbar inntekt.

Resonnementet gjelder ikke bare for private pensjonsordninger. Som forklart i punkt 9.3.1 er all oppbygging av pensjonsrettigheter sparing.

Siden folketrygden er obligatorisk og omfatter alle, er det ingen grunn til å inkludere den i diskusjonen. Alt man måtte ønske å oppnå ved endret skattemessig behandling av forhold som har med folketrygden å gjøre, kan i stedet oppnås ved endringer i folketrygdsystemet. For å illustrere dette kan vi f.eks. anta at noen foreslår innført formuesskatt på opparbeidede rettigheter i folketrygden. (Disse rettighetene er reelt sett formue, uansett deres juridiske status.) Etter prinsippet om provenynøytralitet ( punkt 9.2.2) skal de alminnelige skattesatsene da senkes. Man kan ikke tilpasse seg den nye formuesskatten ved å velge å opparbeide mindre rettigheter i folketrygden. Den eneste virkningen av endringen er omfordeling, men man kan oppnå det samme enklere ved å forandre reglene for folketrygden.

Offentlige tjenestepensjonsordninger kan derimot ikke uten videre holdes utenfor diskusjonen om den skattemessige behandlingen av private pensjoner, jf. punkt 9.8.1.

Det systemet for skattlegging av pensjonssparing som er beskrevet ovenfor, bryter sterkt med gjeldende regler i Norge. De aller fleste OECD-land har i hovedsak samme skatteordning som oss både for private pensjonsordninger og for finansiell sparing generelt (se kapittel 6). Det eneste unntaket later til å være New Zealand, der man konsekvent har gjennomført skattemessig nøytralitet på dette området.

At en ordning gjelder i Norge i dag, taler i seg selv for å holde på den, særlig når det er store problemer og kostnader ved å endre system. Dette gjelder uansett hvordan og hvorfor ordningen i sin tid ble innført. Dersom sterke grunner taler for endring, må likevel hensynet til stabilitet vike. Det er heller ikke avgjørende at de fleste land vi ser det naturlig å sammenlikne oss med, har samme ordning som oss. Vi må gå inn i de substansielle argumentene for å opprettholde eller endre nåværende ordning.

Hvis man foreslår systemet endret, oppstår nye spørsmål man må ta standpunkt til. Vi går ikke inn på dette i detalj, men nevner et eksempel. Endringen ville innebære at den som er med i en tjenestepensjonsordning finansiert av arbeidsgiver, må betale skatt av inntekt som ikke kan disponeres fritt. Dette er i strid med hovedregelen i gjeldende skatterett, som sier at inntekt er skattbar på det tidspunktet den kan disponeres, men det fins allerede i dag visse unntak. Et utredningsutvalg er naturligvis ikke bundet av gjeldende rett; en viktig del av arbeidet er å vurdere om lover bør endres. Vi ser ingen avgjørende prinsipielle eller realøkonomiske argumenter mot å skattlegge inntekt selv om den ikke kan disponeres straks, men det vil oppstå behov for endring av regler på en del andre områder, bl.a. bør lønnsoppgaver og annen informasjon til lønnstakere utformes slik at de ikke får et urealistisk inntrykk av hva de har i disponibel lønn.

9.4 Pensjon og skatt – oversikt over argumentene

I dette avsnittet og i avsnitt 9.5 og 9.6 skal vi gå nærmere inn på argumentene for og mot å opprettholde den spesielle skattemessige behandlingen av pensjonssparing omtalt i punkt 9.3.2. Dersom det skal være en slik ordning, må den avgrenses på en eller annen måte, dvs. man må ta standpunkt til hva som skal regnes som pensjonssparing i forhold til skattereglene. Noen spørsmål om grensene for særbehandlingen blir drøftet i punkt 9.4.2 og i avsnitt 9.5 og 9.6, men vi kommer tilbake til saken i større detalj i kapittel 10.

9.4.1 Forholdet mellom argumentene

Alt henger sammen, og man kan ikke ta standpunkt til et spørsmål uten å se alle relevante argumenter i sammenheng. Likevel skal vi forsøke å ta for oss argumentene ett for ett. Dette gjør framstillingen enklere og mer oversiktlig, noe vi ser som en fordel, særlig fordi vi i alle fall er nødt til å gå inn i ganske kompliserte resonnementer. Separat drøfting av hvert argument er antakelig nødvendig; det er ikke mulig å holde oversikten på annen måte. Vi er klar over problemene ved å strukturere diskusjonen på denne måten, og vi vet at det kan lede til misforståelser. Det må understrekes at en konklusjon trukket i samband med drøftingen av ett argument, ikke nødvendigvis er den konklusjonen vi vil trekke alt tatt i betraktning.

Argumentene er delt i to grupper. I avsnitt 9.5 drøfter vi spørsmål som har å gjøre med samlet sparing i økonomien, kapitaldannelse, investering og eierskap. Litt unøyaktig kan dette kalles makroorienterte problemer. Tema for avsnitt 9.6 er mikroorienterte problemer. Der ser vi saken fra individets synspunkt og diskuterer spørsmål som gjelder individuelle beslutninger, fordeling og rettferdighet. Imidlertid er det ingen klar grense mellom de to typene argumenter. Det kan sikkert påvises at vår inndeling ikke er helt konsekvent på alle punkter, uten at det spiller noen rolle.

9.4.2 Avgrensning av favoriseringen

Hvis pensjonssparing skal favoriseres skattemessig, kan det være aktuelt med mange typer regler som avgrenser favoriseringen. Som nevnt drøfter vi dette i detalj i kapittel 10, men det er fire former for avgrensning som er trukket inn i diskusjonen i avsnitt 9.5 og 9.6, og som vi derfor nevner allerede her:

Nedenfor er først (a), (c) og (d) diskutert ganske kort. Vi har litt mer å si om (b).

Det er opplagt at pensjonssparing må være langsiktig, selv om kravene til langsiktighet kan utformes på forskjellige måter. Dersom pensjonssparing er skattemessig favorisert uten at det er noe krav om langsiktighet, vil ordningen reelt sett omfatte all finansiell sparing, og da er det bedre å si at det skal være slik. Mens man er i yrkesaktiv alder, må hovedregelen være at penger spart til pensjon innen skattemessig favoriserte ordninger ikke kan disponeres. Eventuelle unntak må være få og nøye spesifisert. Det kan være mer tvil om hvor strenge krav til langsiktig binding som bør gjelde etter at man har gått av med pensjon, jf. avsnitt 10.3.

Beløpsgrenser innebærer at man ikke kan spare så mye man vil til pensjon innenfor skattemessig favoriserte ordninger. Også her kan de nærmere reglene utformes på mange måter, noe vi kommer tilbake til i avsnitt 10.6.

Bør spareren stå fritt til å avgjøre hvordan pensjonssparingen skal plasseres og hvilken grad av sikkerhet som skal kreves, eller bør myndighetene stille krav på dette punktet? Temaet er behandlet i avsnitt 10.5.

I drøftingen av forsikringselementet skiller vi mellom tidsrommet før og etter man går av med pensjon.

Betrakt først en yrkesaktiv som sparer til pensjon i en finansinstitusjon, og som får valget mellom to kontrakter som er strukturelt forskjellige på ett punkt: Hva skjer med kapitalen dersom spareren dør før pensjonsalderen? Vi kan tenke på denne kapitalen som en form for arv. For enkelhets skyld ser vi bort fra etterlattepensjon. Det er da to muligheter:

Alternativ (2) inneholder et forsikringselement. Dersom ekvivalensprinsippet gjelder (se punkt 4.3.2), blir pensjonen under ellers like vilkår høyere ved (2) enn ved (1) for den som overlever til pensjonsalderen. Det som skjer ved (2), er at arven etter den som dør før pensjonsalderen, som formelt og umiddelbart tilfaller finansinstitusjonen, reelt og i siste instans blir fordelt på de øvrige medlemmene av forsikringsordningen.

Etter at man er gått av med pensjon, er livsvarig livrente den ordningen som inneholder størst forsikringselement. I motsatt ende av skalaen finner vi utbetalinger begrenset i tid og med garanti, dvs. at gjenværende kapital tilfaller boet dersom den forsikrede dør før alt er betalt.

Spørsmålet for oss er om myndighetene bør preferere visse typer kontrakter framfor andre, slik at det f.eks. blir krevd forsikringselement for at pensjonssparing skal være skattemessig favorisert.

9.5 Sparing og kapitaldannelse

Følgende resonnement virker umiddelbart plausibelt:

Det er en fordel for samfunnet at sparingen øker, for da kan vi bygge opp mer kapital og styrke vekstkraften i økonomien. Dersom pensjonssparing er skattemessig gunstig behandlet, vil folk drive slik sparing i større grad enn de ellers ville ha gjort, og landets samlede sparing øker. Pensjonssparing er spesiell fordi den er langsiktig og gir grunnlag for langsiktige investeringer, som i særlig sterk grad bidrar til økonomisk vekst. Konklusjonen er at den skattemessige favoriseringen av pensjonssparing bør opprettholdes.

Det kan hende dette er riktig, men argumentet bygger på en rekke kompliserte sammenhenger, og noen av dem er ganske usikre. I dette avsnittet skal vi diskutere disse sammenhengene nærmere.

9.5.1 Sparing, investeringer og fordringer

Den som sparer, endrer dermed sin formue. Sparingen kan være positiv eller negativ, så formuen kan gå opp eller ned. For enkelhets skyld ser vi foreløpig bort fra konsumkapital og tilhørende sparing. (Dette kommer vi tilbake til i punkt 9.5.4.) Landets formue består under denne forutsetningen av realkapital og fordringer på utlandet. Innenlandske fordringer utlikner hverandre og har ikke betydning. De netto fordringene på utlandet kan være positive eller negative; landet kan alt i alt ha penger til gode eller ha netto gjeld. Dersom et fenomen eller et tiltak fører til at sparingen blir større enn den ellers ville ha vært, blir formuen etter hvert høyere enn den ellers ville ha vært, og dermed må enten realinvesteringene eller de netto fordringene på utlandet øke. Tilsvarende gjelder dersom noe fører til at sparingen går ned.

De beregningene som er utført for utvalget ved hjelp av modellen OVERMOD (se avsnitt 8.4), er basert på en forutsetning om at realinvesteringene i Norge ikke avhenger av sparingen her i landet, slik at endret sparing i sin helhet vil slå ut i endrede fordringer på utlandet. Dersom økonomien er fullstendig åpen og man ser bort fra endringer i valutakursen, tilsier økonomisk teori at det vil være slik. Ifølge teorien blir da realinvesteringene og dermed realkapitalen bestemt av investeringsmulighetene i Norge og av markedets avkastningskrav. Det siste er igjen bestemt av det internasjonale rentenivået, som ikke blir merkbart påvirket av hvor mye som blir spart i et lite land som Norge.

I praksis er ikke økonomien helt åpen i den forstand uttrykket her er brukt, selv om ingen lover og reguleringer hindrer fri flyt av kapital over landegrensene. Under ellers like forhold er det lettere for en investor å vurdere et investeringsprosjekt i eget land enn i utlandet. Avstanden til utlandet er større ikke bare fysisk, men også kulturelt og på andre måter. De fleste vil bare investere i utlandet dersom de der kan få en avkastning som med en viss margin overstiger avkastningen på innenlandske investeringer. Full åpenhet innebærer derimot at selv den minste forskjell i avkastning får kapitalen til å bevege seg. Derfor er det grunn til å tro at økt sparing i Norge til en viss grad vil slå ut i økt realkapital her i landet, men dess mer åpen og internasjonalisert økonomien blir, dess svakere er denne effekten.

Enkelte investorer, særlig de største, kan ønske å fordele sine investeringer mellom flere land for å spre risikoen. I så fall kan de tenkes å gjøre noen investeringer i utlandet selv om avkastningen der er lavere enn hjemme. Dette rokker likevel ikke ved konklusjonen om at det er en viss, men trolig svak, sammenheng mellom innenlandsk sparing og innenlandske realinvesteringer.

Vi betrakter den norske økonomien som tilnærmet åpen. Derfor regner vi med at endret sparing i hovedsak vil slå ut i fordringene på utlandet og bare i liten grad påvirke innenlandske realinvesteringer.

Formuen på et visst framtidig tidspunkt avhenger av formuen i dag og sparingen fra i dag til det aktuelle tidspunktet. Dess lengre denne perioden er, dess mindre relativ betydning får dagens formue og dess viktigere blir nivået på sparingen. Vi er først og fremst opptatt av langsiktige effekter. Derfor er det sparingen på lang sikt som er viktig, mens formuen i dag spiller mindre rolle.

Det er mulig bevisst å bruke opp- og nedbygging av fordringer på utlandet som et middel for overføring mellom generasjonene. Derfor er det ikke nødvendigvis noe galt i at fordringene går ned i visse perioder, og man kan leve med at de er negative, altså at landet har netto utenlandsgjeld. Dersom sparingen systematisk og over lang tid er for lav, vil det derimot oppstå problemer. I en tilnærmet åpen økonomi vil problemene komme til uttrykk i en stadig økende utenlandsgjeld. Det er ikke nødvendig for utvalget å gå inn på de negative konsekvensene dette i sin tur kan få. Vi nøyer oss med å konstatere at for lav sparing i lengden vil føre til store økonomiske problemer.

Vi har konsentrert oppmerksomheten om samlet sparing og formue. I mange sammenhenger har det også betydning hvordan sparing og formue er fordelt mellom offentlig og privat sektor og mellom ulike grupper innen privat sektor, men det som er sagt ovenfor holder uavhengig av slike fordelingsspørsmål.

9.5.2 Omfanget av sparingen

Er den offentlige og private sparingen i Norge til sammen for lav? Man kan ikke svare på dette spørsmålet uten å ha en mening om hva for lav sparing er, altså hvor høy sparingen bør være. Det avhenger av en rekke forhold, deriblant befolkningens tidspreferanser, dvs. hvordan folk avveier forbruk nå mot forbruk siden.

Dersom man helt og fullt tror på forutsetningene om individuell rasjonalitet og perfekt fungerende markeder, og dersom staten ikke griper inn i markedet på andre måter, vil svaret definitivt være nei. Folk sparer det de vil spare, og det er ingen grunn til at staten skal forsøke å påvirke disse beslutningene. Dersom sparingen er lav, betyr det at mange prioriterer forbruk i dag høyt i forhold til forbruk lenger fram i tid, og det må respekteres.

Det kan reises tungtveiende innvendinger mot et slikt resonnement, bl.a. fordi det kommer i konflikt med hensynet til miljøet og til framtidige generasjoner. Dette temaet lar vi ligge, siden det har liten relevans for vårt mandat.

Derimot griper det offentlige inn i markedet på en måte som kan ha betydning. Den obligatoriske folketrygden er ikke fondsbasert. De yrkesaktive betrakter sin oppbygging av rettigheter i folketrygden som sparing til alderdommen, og individuelt sett er dette en helt korrekt oppfatning (jf. punkt 9.3.1). Folk vil derfor spare mindre på annen måte enn de hadde gjort hvis folketrygden ikke hadde funnes. Sett fra samfunnets synspunkt skjer det imidlertid ikke sparing når det blir opparbeidet rettigheter i folketrygden, eller sparingen er i hvert fall ikke tilstrekkelig til å motsvare oppbyggingen av rettigheter. Altså blir den samlede offentlige og private sparingen i samfunnet lavere enn den ville ha vært om det ikke hadde funnes noe folketrygdsystem, og derfor sannsynligvis lavere enn befolkningens preferanser skulle tilsi.

Når vi sier at det ikke, eller bare i liten grad, skjer sparing som motsvarer oppbyggingen av rettigheter i folketrygden, er ikke poenget først og fremst at det som heter Folketrygdfondet er mindre enn forpliktelsene. Dette betyr ikke så mye dersom det offentlige på andre måter sparer nok til å dekke sine forpliktelser, inkludert folketrygdens forpliktelser overfor de pensjonsberettigede. Det viktige er forholdet mellom samlet offentlig sparing og offentlige forpliktelser.

For øvrig viser vi til diskusjonen i avsnitt 8.2 om privat sparing og arv og i avsnitt 8.3 om realøkonomiske virkninger av folketrygdsystemet; se særlig punkt 8.3.2 og 8.3.4 om virkningene på privat sparing av at folketrygden eksisterer. Sammenhengene er ganske kompliserte. Likevel må man kunne konkludere med at eksistensen av et pensjonssystem finansiert med løpende inntekter medfører redusert privat sparing, men styrken i sammenhengen er usikker. Noen anslag fra forskjellige land er referert i punkt 8.3.5.

I den videre drøftingen legger utvalget til grunn at eksistensen av et folketrygdsystem som ikke er fondsbasert, fører til redusert privat sparing. Vi tar det også for gitt at det er en overordnet målsetting å sikre tilstrekkelig sparing totalt sett. Den mest direkte og naturlige løsningen på dette problemet ville være å kompensere for den reduserte private sparingen ved å øke offentlig sparing. Dersom man skulle løse problemet fullt ut på denne måten, ville det kreve betydelig skatteøkning eller tilsvarende reduksjon i offentlig forbruk, og det ville medføre omfordeling både innen og mellom generasjonene. Av disse og andre grunner kommer denne løsningen neppe på tale. En nest beste løsning kunne kanskje være overgang til utgiftsskatt (jf. punkt 9.3.3), som generelt vil stimulere til mer privat sparing, men det er heller ikke et aktuelt forslag. Vi må lete etter andre virkemidler.

Å favorisere pensjonssparing kan være et slikt virkemiddel. Et alternativ kan være å stimulere all privat sparing ved å gjøre endringer innenfor gjeldende system med inntektsskatt. Det kan skje på flere måter. Disse er omtalt i punkt 9.5.5.

9.5.3 Langsiktige og kortsiktige investeringer

I resonnementet som innledet avsnitt 9.5, er det lagt vekt på at pensjonssparing er langsiktig og derfor gir grunnlag for langsiktige investeringer. For at dette skal være relevant, må for det første langsiktige investeringer være spesielt viktige, og for det andre må det være sammenheng mellom langsiktighet i sparing og i investering. Langsiktige realinvesteringer betyr anskaffelse av kapitalutstyr som varer lenge. Kraftverk er et typisk eksempel på dette. Når verket er bygd, står det der og produserer strøm i 50 år eller mer.

Det er ikke alle deler av næringslivet som har behov for langsiktige investeringer for å være produktive. En bonde som må låne for å finansiere såkornet, trenger ikke et langsiktig lån. Avlingen kan høstes ca. et halvt år etter at kornet er sådd, og da kan lånet betales tilbake. Det er mulig bonden vil ønske langsiktig finansiering til gjentatte innkjøp av såkorn, men teknologien krever ikke dette.

Noen virksomheter er nærmest av kraftverk-typen, mens andre ligger nærmere såkorn-typen. Samfunnet har behov for langsiktige realinvesteringer, men det er feil å konsentrere oppmerksomheten ensidig om dette.

Når det gjelder sammenhengen mellom langsiktig sparing og langsiktige realinvesteringer, minner vi først om de generelle merknadene i punkt 9.5.1 om sammenhengen mellom innenlandsk sparing og realinvestering. Under visse idealiserte forutsetninger er det ingen slik sammenheng, og i praksis antar vi at sammenhengen er relativt svak.

Selv om man regner med at samlet realinvestering i landet avhenger av samlet sparing, er det ingen direkte sammenheng mellom langsiktighet hos de personene som sparer og langsiktighet i de investeringene som blir gjort mulige av sparingen. Dersom investeringen blir gjort av et børsnotert selskap som skaffer seg kapital fra aksjemarkedet, skulle ikke sparernes tidshorisont spille noen rolle. Denne har betydning for aksjens omløpshastighet, men ikke for selskapets mulighet for å investere langsiktig. Det kan tenkes at kortsiktighet hos aksjonærene smitter over på ledelsen og hindrer den i å legge langsiktige planer. Dersom aksjen er likvid og lett omsettelig, er det ingen grunn til å vente en slik sammenheng. En utålmodig aksjonær kan når som helst selge sine aksjer, og kursen blir bestemt av markedets tro på selskapets muligheter på lang sikt.

Når vi ser bort fra direkte investering i aksjer, vil det mellom sparing og investering vanligvis stå en formidler, dvs. en bank, et forsikringsselskap, et aksjefond e.l., som kan transformere kortsiktig sparing til langsiktig investering eller omvendt. På den ene siden kan en bank gi noen langsiktige lån selv om alle dens innskudd er kortsiktige. På den andre siden kan formidleren gjøre kortsiktige plasseringer selv om den har skaffet seg kapital fra personer som sparer langsiktig.

Det er likevel grunn til å tro at det er en viss sammenheng mellom langsiktigheten av sparing og investering. Hvis den langsiktig sparingen øker med en krone, vil de langsiktige investeringene øke, men ikke med så mye som en krone. For det første er de formidlende institusjonene av ulike type, og det er en tendens i retning av at de som spesialiserer seg på å motta langsiktige innskudd, også gjør langsiktige utlån. For det andre er det grunn til å tro at hver institusjon ønsker et visst samsvar mellom løpetidene på sine aktiva og passiva. Styrken av sistnevnte effekt avhenger av en rekke økonomiske, juridiske og institusjonelle forhold. F.eks. medfører flytterett for pensjonssparing at det som for spareren er langsiktig, ikke nødvendigvis er en langsiktig og stabil passivapost for institusjonen som forvalter midlene, men i denne sammenhengen må vi huske at flytterett ikke automatisk fører til mye flytting.

9.5.4 Selektiv stimulering

Argumentene i punkt 9.5.2 og 9.5.3 forutsetter at man ønsker å øke sparingen generelt eller den langsiktige sparingen spesielt. I dette punktet skal vi diskutere et litt annet argument for å stimulere pensjonssparing. Dette argumentet er i prinsippet uavhengig av hva man måtte mene om nivået på den samlede sparingen i økonomien.

Individer og husholdninger står overfor valget mellom å investere i finanskapital (bankinnskudd, aksjer, pensjonsrettigheter m.m.) eller konsumkapital (hus, bil, hytte osv.). I praksis er det mindre skatt på konsumkapital og avkastningen på denne. Man kan bruke penger på å pusse opp boligen og dermed øke dens verdi, uten at det umiddelbart vil slå ut i likningsverdien og beskatningen. Det kan gi en vridning bort fra finanssparing. Sammenliknet med situasjonen med et virkelig nøytralt skattesystem, blir finanssparingen redusert og sparingen i konsumkapital økt. En slik vridning leder til et samfunnsøkonomisk tap.

Dersom man regner dette som et problem, bør man primært søke å løse det direkte ved å sørge for korrekt verdsetting av konsumkapital og reell skattlegging av avkastningen. På dette punktet kan vårt nåværende skattesystemet sikkert forbedres, men det er langt fra mulig å fjerne enhver vridning.

Man kan korrigere for vridningen ved å gi individer og husholdninger en stimulans til finansiell sparing. Dette kan man tenke seg gjort ved å innføre et formelt skille i skattesystemet mellom finansiell sparing og sparing i konsumkapital, med lavere skattesatser for finanssparingen og avkastningen på den, men det er vanskelig å gjennomføre dette i praksis. Derfor kan det være aktuelt å se seg om etter muligheter for selektiv stimulering av visse former for finansiell sparing.

Problemet med selektiv stimulering er mulighetene for arbitrasje. Man risikerer at individene ikke øker sin samlede finansielle sparing på grunn av den selektive stimulansen, men flytter penger fra en form for sparing til en annen for å nyte godt av skattefordelen. En annen mulighet er at de formelt sett sparer, men tar opp tilsvarende lån med (formell eller uformell) sikkerhet i sparekapitalen. Dermed skjer det reelt sett ingen sparing, men skattefordelen blir innkassert. Ulike former for arbitrasje er drøftet nærmere i avsnitt 4.6. Der er det også forklart under hvilke omstendigheter mulighetene for arbitrasje fører til at selektiv stimulering ikke har noen virkning på samlet sparing, og når stimuleringen har en viss effekt.

Fins det spareformer som kan favoriseres uten at det oppstår store muligheter for arbitrasje? Her er det mulig pensjonssparing peker seg ut. Krav om langsiktighet gjør det mindre attraktivt å flytte midler fra en ubundet spareform til pensjonssparing. Beløpsgrensene for pensjonssparing vil for de flestes vedkommende formodentlig overstige sparingen, og dermed vil favoriseringen av denne spareformen ha betydning for samlet sparing. Det må ikke være mulig å stille pensjonsrettigheter som formell sikkerhet for lån. Likevel kan en långiver ta hensyn til slike rettigheter i vurderingen av en kundes kredittverdighet. Når pensjonssparingen er bundet på svært lang sikt, er det vanskelig å tro at dette vil bety mye for långiveren. Den som gir boliglån til en 30-åring, krever garanti for punktlig betaling av renter og avdrag og kan ikke vente til debitor når aldersgrensen og mottar pensjon.

9.5.5 Oppsummering

I punkt 9.5.2 – 9.5.4 har utvalget trukket fram argumenter som kan tale for at man av hensyn til den samlede sparingen i landet eller sammensetningen av denne bør opprettholde den skattemessige favoriseringen av pensjonssparing. Hvor overbevisende er disse argumentene? Hvilke konsekvenser får de eventuelt for avgrensningen av de spareformene som skal være favorisert?

Det er vanskelig å se hensynet til langsiktig sparing og kapitaldannelse som et særlig sterkt argument for skattemessig favorisering av pensjonssparing. Som forklart i avsnitt 4.6 er det ikke en gang sikkert at samlet sparing i økonomien øker når en bestemt spareform blir favorisert. Det eksempelet som er brukt for å vise at det motsatte kan skje, er imidlertid basert på at favoriseringen medfører reduserte inntekter for det offentlige. Når utvalget vurderer ulike ordninger, skal de sammenliknes under forutsetning av provenynøytralitet (se punkt 9.2.2). Det er ikke klart at gunstig behandling av pensjonssparing fører til større sparing enn tilsvarende reduksjon i andre skatter. Utvalget mener at resonnementene i punkt 9.5.2 og 9.5.3 har relevans, men er i tvil om de utgjør sterke argumenter for skattemessig favorisering av pensjonssparing.

Det er mulig resonnementet i punkt 9.5.4 i denne sammenhengen har større vekt. Dette avhenger imidlertid av en rekke usikre faktorer, bl.a. hvordan konsumkapital de facto blir behandlet i skattesystemet.

Vi minner igjen om at alle forslag skal vurderes under forutsetning av provenynøytralitet. I stedet for å favorisere pensjonssparing, kan man gjøre endringer i skattesystemet som stimulerer all sparing, eller all finansiell sparing. Dette kan skje på flere måter. Det er mulig å fjerne eller redusere formuesskatten, men det har etter manges mening uheldige fordelingsmessige virkninger. Man kan redusere skatten på kapitalinntekt, men da øker forskjellen mellom skattesatsene for kapital- og lønnsinntekt, og det har sine uheldige sider. Ytterligere en mulighet er å redusere skatten på all inntekt. Det kan virke som et svært lite treffsikkert virkemiddel, men det vil trolig medføre økt privat sparing.

Den som vil opprettholde den skattemessig gunstige behandlingen av pensjonsordninger fordi det leder til økt sparing, må gjøre det sannsynlig at dette virkemiddelet er bedre enn alle andre som er tilgjengelige, inkludert de som nå er nevnt.

Dersom argumentet diskutert i punkt 9.5.3 overhodet taler for å opprettholde en skattemessig gunstig behandling av pensjonssparing, er det fordi denne sparingen er langsiktig. Altså må langsiktig binding være et krav for å nyte godt av favorisering. Diskusjonen gir ikke grunnlag for å stille andre krav. Argumentet fra punkt 9.5.4 taler for å stille krav som reduserer mulighetene for arbitrasje. Langsiktig binding er ett slikt krav.

9.5.6 Langsiktig eierskap

Utvalget skal ifølge mandatet uttale seg om virkningen av privat pensjonssparing på langsiktig eierskap i norsk næringsliv.

Vi viser igjen til diskusjonen i punkt 9.5.1. Dersom økonomien er fullstendig åpen, vil lav innenlandsk sparing slå ut i reduserte netto fordringer på utlandet, men ikke påvirke realinvesteringene i Norge. Mer realistiske forutsetninger om graden av åpenhet i økonomien fører ikke til vesentlige endringer i resonnementet nedenfor. Hvis sparingen i Norge er lav over lang tid, vil konsekvensen nødvendigvis bli at en stor del av realkapitalen blir overtatt av utlendinger. Dette kan skje direkte ved at kapitalutstyr blir kjøpt opp eller ved at utlendinger investerer i Norge, eller indirekte ved at bedrifter som formelt er norske, eier realkapitalen, men disse bedriftene er eid av utlendinger. Forskjellen kan ha en viss betydning for norske myndigheters mulighet for å styre og regulere virksomhetene, men er ikke realøkonomisk viktig. I og for seg er utenlandsk eierskap til norsk realkapital forenelig med de fleste allment aksepterte målsettinger for økonomisk politikk, så som full sysselsetting, økonomisk vekst, miljøvennlig utnytting av naturen, opprettholdelse av sosiale velferdsordninger og rettferdig fordeling. Likevel er det ikke tvil om at norske myndigheter vil se det som uheldig om utenlandske eierinteresser blir svært dominerende. Vi sier egentlig ikke her noe annet enn det vi allerede har sagt i punkt 9.5.1, nemlig at lav samlet sparing har uheldige virkninger. Der la vi vekt på at konsekvensen blir økt utenlandsgjeld, men det og utenlandsk overtakelse av norsk realkapital er to sider av samme sak.

Det blir ofte gjort gjeldende at det er viktig for næringslivet med bedriftseiere som har et langsiktig perspektiv, og er villige til å sitte lenge med eierinteressene. Det kan gjøre bedriften bedre i stand til å foreta langsiktige, produktive investeringer, uten nødvendigvis å være forpliktet til å skaffe eierne høy avkastning på kort sikt. I denne sammenhengen spiller det prinsipielt ingen rolle om eierne er norske eller utenlandske, men det kan kanskje hevdes at norske eiere i gjennomsnitt vil vise større langsiktighet og tålmodighet overfor norsk næringsliv enn utlendinger.

Som påpekt i punkt 9.5.3 spiller eiernes tidshorisont liten rolle for børsnoterte selskaper med lett omsettelige aksjer. Derimot har den samlede tilgangen av kapital til aksjemarkedet betydning for hvor lett omsettelige aksjene faktisk er. Omfanget av privat pensjonssparing og reglene om plassering av kapitalen kan påvirke likviditeten i aksjemarkedet. Et større, mer likvid og generelt bedre fungerende aksjemarked gjør det lettere for bedriftene å reise egenkapital som grunnlag for langsiktige investeringer. Det formelle eierskapet vil derimot bli mer kortsiktig når aksjemarkedet blir mer likvid. Det er en fordel for selskapet at aksjonærene lett kan få solgt sine aksjer. Vi viser igjen til resonnementene i punkt 9.5.3. En utålmodig aksjonær behøver ikke kreve at bedriftsledelsen opptrer kortsiktig, men kan selge sine aksjer til en kurs bestemt av markedets tro på selskapets langsiktige muligheter.

Økt mulighet for pensjonssparing i aksjer vil øke innslaget av institusjonelle investorer i det norske aksjemarkedet, i og med at slik sparing normalt vil gå via en formidler, f.eks. et aksjefond. (Det er mulig man bør stille krav om at skattemessig favorisert pensjonssparing i aksjer går via en formidler, men selv uten et slikt krav, vil dette sannsynligvis være det vanlige.) Sammenliknet med private småaksjonærer har institusjonelle investorer større mulighet til og sterkere motiv for å følge med i selskapenes virksomhet og utgjøre et kritisk korrektiv til ledelsen. Dette kan være en fordel for næringslivet. Likevel vil det ha sine uheldige sider om en enkelt institusjonell investor får en dominerende posisjon i et børsnotert aksjeselskap. Det bør være regler som begrenser dette, og slike regler fins i dag. Selv om en investor holder seg innenfor grensene for eierskap i hvert enkelt børsnotert selskap, kan den bli en svært stor aktør i aksjemarkedet som helhet, og det kan også være uheldig. Reglene om hvem som kan tilby pensjonssparing, altså opptre som formidlere slik dette ordet er brukt i punkt 9.5.3, vil påvirke antallet institusjonelle investorer. Utvalget foreslår en utvidelse av gruppen av tilbydere i forhold til dagens regler, jf. avsnitt 10.4.

Sparekapital fra pensjonsordninger vil neppe i særlig grad bli plassert som egenkapital i ikke-børsnoterte selskaper. Dette er en type investeringer som ofte vil ha høy risiko, eller som i hvert fall blir oppfattet som risikofylte, og sikkerhet er viktig ved pensjonssparing. Det kan være aktuelt å kreve at en pensjonsordning, for å bli skattemessig gunstig behandlet, ikke utsetter seg for stor finansiell risiko, jf. moment (d) i punkt 9.4.2 og nærmere drøfting i avsnitt 10.5.

Alt i alt ser ikke utvalget hensynet til langsiktig eierskap i norsk næringsliv som noe selvstendig moment av betydning i diskusjonen av private pensjonsordninger. Faren for at lav samlet sparing vil føre til utstrakt utenlandsk overtakelse av norsk realkapital, supplerer argumentasjonen fra punkt 9.5.1 uten å tilføre noe nytt. Reglene for pensjonssparing kan påvirke likviditeten i aksjemarkedet og innslaget av institusjonelle investorer. Dette kan ha betydning for egenkapitaldannelsen og for hvordan aksjemarkedet fungerer, men man kan vanskelig si at det har noe å gjøre med spørsmålet om langsiktig eierskap.

9.6 Individuelle valg, fordeling og rettferdighet

Utvalget skal i dette avsnittet drøfte forskjellige momenter som tar utgangspunkt i individets situasjon og individuelle beslutninger. Bortsett fra dette er det ikke noen direkte sammenheng mellom punktene nedenfor. Derfor har vi ikke gitt noen samlet oppsummering. Konsekvensene for reglene om avgrensning av skattemessig favoriserte pensjonsordninger, jf. punkt 9.4.2, er drøftet på slutten av hvert punkt.

9.6.1 Kortsynte individer

Bør staten ha en pensjonspolitikk? Bør det være en oppgave for det offentlige å sørge for at behovet for pensjonssparing blir dekket? I offentlig debatt hører man ofte uttalelser som innebærer et bekreftende svar på disse spørsmålene, men det er ikke alltid klart hva som nøyaktig er ment.

Under de forutsetningene som er gjort i punkt 9.2.5, er svaret nei. Borgerne bør selv bestemme om de vil gi avkall på forbruk i dag for å øke mulighetene for forbruk i pensjonsalderen. Dersom det er behov for pensjonssparing, vil dette slå ut i etterspørsel, og i et fritt marked vil det oppstå tilbud som dekker etterspørselen.

Her har vi likestilt behov med observert etterspørsel. Det sier ikke alt om saken. Den som i dag legger liten vekt på pensjonssparing, kan siden komme til å angre.

I utgangspunktet forutsetter økonomisk rasjonalitet at individuelle preferanser er stabile og konsistente. Dersom preferansene virkelig er stabile og det ikke har kommet ny informasjon, gir det ikke mening å tale om at man angrer på det man har gjort. I pensjonsalderen vil man fortsatt mene at den beslutningen man tok i yngre år, var den riktige. Likevel kan man selvsagt som pensjonist ønske at man ikke hadde brukt alle pengene som ung og i stedet spart til alderdommen, men det står prinsipielt ikke i noen annen stilling enn at noen og hver kan ønske seg høyere inntekt enn man faktisk har.

Imidlertid er det en realitet at preferanser kan forandre seg. Dette gjør begrepet rasjonalitet problematisk. Hvilke preferanser skal legges til grunn når man spør om en handling er rasjonell? Kanskje man bør betrakte en og samme person, som på ulike tidspunkter har forskjellige preferanser, som flere individer med til dels motstridende interesser. Det kan være mye å si om dette temaet, men vi går ikke inn på det i detalj. En innsiktsfull og underholdende framstilling av dette og andre problemer med begrepet rasjonalitet er gitt i Elster (1979).

Det er altså grunn til å tro at mange, i hvert fall i unge år, ikke er opptatt av alderdommens problemer og derfor legger liten vekt på pensjonssparing eller oppbygging av rettigheter til pensjon. Det er fullt forståelig om unge mennesker tenker mer på forhold som ligge nærmere i tid. De holder seg til Bergprekenens ord (Matt 6,34): Så vær ikke bekymret for morgendagen; morgendagen skal bekymre seg for seg selv. Hver dag har nok med sin egen plage.

Situasjonen er at deler av den yrkesaktive befolkningen har en individuell tidshorisont som er kortere enn det samfunnet mener er riktig og fornuftig. Derfor ønsker samfunnet å tvinge eller anspore til mer langsiktig planlegging og større sparing til pensjonsalderen enn det folk på egen hånd ville ha valgt. Dette er paternalisme i ren forstand: Samfunnet setter seg til dommer over den enkeltes private beslutninger.

På grunnlag av det som er sagt ovenfor, mener utvalget at denne formen for paternalisme er berettiget. Dersom vi følger opp tanken om å betrakte en person med skiftende preferanser som flere forskjellige individer, er det for øvrig ikke nødvendig å påberope seg ren paternalisme for å begrunne konklusjonen. Dersom pensjonssparing er frivillig og ikke stimulert spesielt, har personen som yrkesaktiv nær sagt all makt i konflikten med personen som pensjonist. Det staten gjør, er å gripe inn i denne konflikten for å beskytte den svakeste parten. Det er en tradisjonell og allment akseptert oppgave for staten å gripe regulerende inn i konflikter mellom individer, bl.a. for å hindre at de sterke utbytter de svake.

Enkelte lesere vil muligens oppfatte denne diskusjonen som helt unødvendig og nærmest anstaltmakeri. Det må da være en selvfølge, vil noen kanskje hevde, at staten bør anspore til ansvarlighet og langsiktig sparing hos individene. Utvalget er ikke enig i at man kan ta så lett på saken. Utgangspunktet bør være at samfunnet respekterer individuelle preferanser og regner med at folk vet sitt eget beste. Avvik fra dette krever en spesifikk begrunnelse, som vi mener å ha gitt i diskusjonen ovenfor.

Den obligatoriske folketrygden er i stor grad begrunnet på denne måten. Er disse hensynene brukt opp i og med at vi har folketrygden? Det kan ikke gis noe entydig svar på dette. Det er i hvert fall mulig å hevde at argumentene rekker videre og kan begrunne ordninger som stimulerer til privat pensjonssparing ut over det obligatoriske.

Dersom man legger vekt på det paternalistiske argumentet for skattemessig favorisering av pensjonssparing, er det klart at man bør kreve at sparingen er bundet på lang sikt. Det kan også være grunn til å legge begrensninger på den enkeltes rett til å plassere pensjonssparingen i finansobjekter med stor risiko.

9.6.2 Forsikringselement

Diskusjonen i punkt 9.6.1 gjaldt bare en side av individenes preferanser, nemlig tidshorisonten. Kan det finnes grunner til at samfunnet bør overprøve også andre aspekter ved preferansene?

En mulig kandidat er holdningen til risiko. Er det så at folk ikke tar inn over seg at risiko eksisterer eller har en ansvarsløs holdning til risiko, slik at de forsikrer seg mindre enn det som ut ifra hensynet til dem selv er ønskelig? På visse områder av samfunnslivet er det kanskje grunn til å svare bekreftende på dette, men neppe når det gjelder pensjonssparing.

Vi illustrerer saken med et par eksempler. I utgangspunktet kan en yrkesaktiv som sparer til pensjon, velge en kontrakt som inneholder eller ikke inneholder forsikringselement, jf. framstillingen i punkt 9.4.2, der det er alternativ (2) som har forsikringselementet. Det er vanskelig å se legitime grunner til at samfunnet av hensyn til personen selv skal gripe inn i valget mellom disse alternativene. Betrakt deretter en person som er i ferd med å gå av med pensjon og som har en sparekapital. Denne blir brukt til å kjøpe en kontrakt som gir utbetalinger i ti år hvis pensjonisten lever så lenge, men det er to alternativer når det gjelder hva som skjer med gjenstående kapital hvis vedkommende dør tidligere. (Det er viktig at de alternative kontraktene har samme varighet, slik at spørsmålet om tidshorisont ikke kommer inn i bildet.) Kapitalen kan tilfalle dødsboet eller forsikringsselskapet. I siste tilfelle fins det et forsikringselement, kapitalen vil til slutt tilfalle de øvrige deltakerne i forsikringsordningen, og under ellers like forhold blir de årlige utbetalingene høyere enn ved første alternativ. Her er det heller ingen grunn til at samfunnet skal gripe inn i det individuelle valget av kontraktsform.

Det må understrekes at utgangspunktet er at samfunnet ikke bør opptre paternalistisk. Det er ikke nødvendig å begrunne dette særskilt i det konkrete tilfellet. Den som går inn for paternalisme, må derimot ha en spesifikk argumentasjon.

9.6.3 Ugunstig tilpasning

Den allmenne moralen i vårt samfunn tilsier at vi ikke lar noen borger lide ren nød. Den som ikke selv har spart til alderdommen, vil likevel få en viss støtte, avhengig av hvor dårlig det står til. Det kan dreie seg om ren veldedighet, men offentlige ordninger som f.eks. sosialhjelp kan også komme inn. Vi kan kalle dette et ikke rettighetsbasert sikkerhetsnett. Dersom mange har unnlatt å sørge for sin egen alderdom, blir dette sikkerhetsnettet svært dyrt. Det er dessuten mulig å spekulere i at man blir tatt vare på. Det faktum at sikkerhetsnettet eksisterer, kan altså føre til at noen sparer mindre enn de ville ha gjort om de var overlatt til seg selv. Det behøver ikke ligge en bevisst beslutning bak dette. Folk kan bli påvirket av de økonomiske rammene de treffer sine beslutninger innenfor, uten å være klar over dette, eller i hvert fall uten at det er helt framme i bevisstheten. Resultatet blir i alle fall at noen sparer mindre enn de hadde gjort om økonomien konsekvent og i streng forstand hadde vært organisert som et fritt marked.

Det fenomenet som nå er beskrevet, er analogt med det som i avsnitt 4.5 er kalt moralsk hasard, og som vi også kunne kalle atferdsrisiko. Vi kan se sikkerhetsnettet som en forsikringsordning. Eksistensen av forsikringen påvirker atferden slik at flere forsikringstilfeller inntreffer.

Vårt samfunn tilbyr pensjonistene en rekke goder som er behovsprøvd, eller der det er en egenbetaling som avhenger av den enkeltes inntekt og formue. Det økonomisk viktigste eksemplet er plasser på syke- og aldershjem. Det er gode sosiale grunner til å tilby slike tjenester til dem som trenger det mest, uavhengig av om de er i stand til å betale for seg. Hensynet til offentlige finanser taler for at de som kan betale for tjenestene, blir avkrevd en viss egenandel. Det kan også hevdes at dette er rettferdig og har fordelingsmessig gunstige virkninger. En slik betalingsordning svekker imidlertid motivet for å spare til pensjonsalderen. Dessuten blir det fordelaktig for en pensjonist å overføre formue til arvingene. Slike transaksjoner innebærer ofte ingen økonomisk realitet, men fører til at pensjonisten betaler vesentlig mindre for de offentlige tjenestene. Utvalget er ikke i tvil om at denne typen overføringer forekommer, men vi har ingen oversikt over omfanget. Transaksjonene er fullt lovlige, men de gjør sosiale ordninger dyrere for samfunnet. Siden det offentlige har en budsjettskranke, fører dette til redusert tilbud, og forholdene for de dårligst stilte blir forverret. Det kan også hevdes at det oppstår en urettferdig forskjellsbehandling mellom reelt sett like tilfeller, ved at noen pensjonister gjennomfører overføringen, mens andre som i utgangspunktet er i tilsvarende situasjon, ikke kan gjøre det, eller velger å la det være, slik at de må betale høy egenandel.

Teoretisk kan problemet løses ved å fjerne sikkerhetsnettet og bestemme at ingen skal motta noen tjeneste uten å betale de fulle kostnadene. Dette er en helt uaktuell løsning i praksis, og den er etter utvalgets mening også sosialt og moralsk uakseptabel.

Dersom de fleste har spart til pensjonsalderen på egen hånd, blir sikkerhetsnettet billigere for de offentlige og private instansene som har ansvaret for å finansiere det, og samfunnet blir bedre i stand til å opprettholde et sikkerhetsnett. Det spesielle problemet med egenandeler og overføring av formue til arvingene, kan bare løses ved å sørge for at sparingen skjer i en form som gjør slike transaksjoner vanskelige. Visse typer pensjonsrettigheter vil oppfylle den siste betingelsen, se nedenfor.

Resonnementet i dette punktet har nok vært inne i bildet da den obligatoriske folketrygden ble etablert. På samme måte som i punkt 9.6.1 kan man spørre om argumentene dermed er brukt opp. Det er fullt mulig å svare nei på dette og hevde at man her har ytterligere et argument for skattemessig favorisering av privat pensjonssparing.

Det er en viss likhet mellom argumentasjonene i punkt 9.6.1 og dette punktet, men det er også en prinsipiell forskjell. Der var poenget at samfunnet skulle gripe inn for å beskytte individet mot egen kortsynthet; her er utgangspunktet at samfunnsmessige interesser skal beskyttes.

Konsekvensene av argumentasjonen er at man bør kreve langsiktighet i sparingen og begrense retten til risikofylte investeringer. Det bør både kreves at det man sparer som yrkesaktiv er bundet fram til pensjonsalderen, og at utbetalingene etter at man har gått av med pensjon er fordelt over et visst minste tidsrom, f.eks. 10 eller 15 år. Formålet med det siste kravet er å begrense mulighetene til å overføre formuen til arvingene og dermed trekke den ut av grunnlaget for behovsprøving og beregning av egenandeler. (Uansett hvilke regler man fastsetter, vil det formodentlig finnes mulighet for omgåelser. Dette avhenger i stor grad av de spesifikke bestemmelsene om egenandeler, som det ikke er vår sak å gå inn på.) Det mest vidtgående alternativet er å si at pensjonen skal betales ut i form av en livsvarig livrente. Dermed har man også krevd at pensjonsordningen inneholder et forsikringselement, jf. omtalen av dette i punkt 9.4.2.

9.6.4 Fordelingshensyn

Det vil alltid være slik at de som har mye, i gjennomsnitt sparer mer enn de som har lite. Enhver ordning som har til hensikt å stimulere sparing, vil bli utnyttet i større grad av de rike enn av de fattige. Skattemessig favorisering av sparing generelt eller visse former for sparing har derfor umiddelbart en ugunstig fordelingsmessig effekt, og det kan betraktes som et argument mot alle slike ordninger, inkludert ordningen med skattemessig favorisert pensjonssparing. Igjen minner vi om forutsetningen om provenynøytralitet ( punkt 9.2.2); ordninger som innebærer skattelette for noen, medfører nødvendigvis skatteskjerpelse for andre.

Dersom stimulering til økt sparing leder til betydelig effektivitetsgevinst, kan sluttresultatet bli at alle tjener på ordningen. Gevinsten skal være svært stor før man med rimelig sikkerhet kan påstå at dette gjelder, og vi vil ikke basere vår argumentasjon på det.

Myndighetene bruker skattesystemet til å foreta omfordeling mellom inntektsgrupper. Det er en viss formell progressivitet i gjeldende skattesystem, i og med at det er et klassefradrag i skattelikningen og det er en toppskatt, med en høy og en lav sats, som bare er pålagt den delen av inntekten som overstiger relativt høye grenser. Dessuten er det indirekte et sterkt utjevnende element i folketrygdsystemet. Trygdeavgiften er proporsjonal med inntekt, men alderspensjon som andel av inntekt er en fallende funksjon av inntekten, jf. framstillingen i kapittel 2 med figur 2.2a.

Anta at man i og for seg ønsket å favorisere pensjonssparing skattemessig, men at man av fordelingshensyn lot det være. En mulig løsning er da å innføre favoriseringen, men skjerpe progressiviteten i skattesystemet for øvrig. Skjerpet progressivitet innebærer økt overføring fra høytlønte til lavtlønte, og dette motvirker den overføringen i motsatt retning som følger av den gunstige behandlingen av pensjonssparing.

Konklusjonen er at fordelingshensyn ikke er et viktig argument mot skattemessig favorisering av pensjonssparing. Derimot kan forhold som har med fordeling å gjøre, få betydning for den nærmere utformingen av en eventuell slik ordning.

Man bør neppe kunne spare så mye man vil innenfor skattemessig favoriserte ordninger, jf. moment (c) i punkt 9.4.2. Til tross for det som er sagt ovenfor om muligheten for å omfordele via andre sider ved skattesystemet, vil skattemessig favorisering av svært høye pensjoner bryte med grunnleggende målsettinger om fordeling og rettferdighet. Vi diskuterer reglene om beløpsgrenser m.m. nærmere i avsnitt 10.6.

Dette reiser også et spørsmål som gjelder fordeling ikke mellom individer, men mellom generasjoner. I løpet av de neste tiårene vil pensjonistene under enhver omstendighet disponere en stadig større del av samlet lønns- og pensjonsinntekt. Oppbyggingen av tilleggspensjoner i folketrygden fører til at det blir færre minstepensjonister, og en stadig større andel av pensjonistene vil ha høyere disponibel inntekt enn det absolutte minimum. Dette er ubetinget en positiv utvikling. Andre grupper vil imidlertid også ha sine behov, så samfunnet kan ikke i ubegrenset grad stimulere til oppbygging av pensjonsrettigheter.

Dersom det skal finnes ordninger med skattemessig favorisering av pensjonssparing, er det ønskelig at ordningene så langt som mulig er tilgjengelige for alle. Som nevnt må vi regne med at høytlønte vil utnytte ordningene i større grad enn lavtlønte, men i den grad det er mulig å påvirke tilgjengeligheten ved regler om administrative og organisatoriske forhold, bør disse reglene utformes slik at flest mulig får reell mulighet til å nyte godt av ordningene.

9.7 Forholdet til folketrygden

Selv om utvalget skal legge til grunn at folketrygden vil bli opprettholdt i hovedsak slik den er i dag, kan vi ikke se bort fra at det er sammenheng mellom folketrygden og private pensjonsordninger. Sett fra den enkeltes synspunkt dekker alle pensjonsordninger i stor grad samme formål.

Det blir stadig uttalt fra politisk hold at folketrygden fortsatt skal være grunnlaget for vårt pensjonssystem, og at det ikke kommer på tale med nedbygging av gjeldende ordning. Har folk fullt og helt tillit til dette? Det er ikke opplagt at svaret er et utvetydig ja. Med virkning fra 1992 ble mulighetene for å tjene opp tilleggspensjon redusert. Det er konstitusjonelt umulig for Stortinget å binde seg til ikke å gjøre ytterligere endringer i samme retning. Tilsvarende effekt kan også oppnås uten eksplisitt endring i reglene om tilleggspensjon. Reguleringen av grunnbeløpet, G, har betydning her. Forutsetningsvis skal G utvikle seg i takt med det alminnelige lønnsnivået, men dersom man over lang tid lar G vokse langsommere enn dette og opprettholder eller forbedrer reglene om særtillegg for dem med lavest pensjon, vil tilleggspensjonene etter hvert spille mindre og mindre rolle.

Hvilke konsekvenser vil det få om mange forventer, eller i hvert fall ikke utelukker muligheten av, en annen utvikling enn den som følger av de offisielle planene? Formodentlig vil interessen for private pensjonsordninger øke dersom folk ikke har full tillit til at folketrygden blir opprettholdt; det vil da være større grunn til å skaffe seg pensjon i tillegg til den obligatoriske. Behovet for å stimulere pensjonssparing på andre måter, f.eks. ved skattemessig favorisering, skulle dermed bli mindre. Forutsetningen for det som nettopp er sagt, er at det dreier seg om en ubegrunnet, men relativt utbredt, mangel på tillit til at folketrygden fortsetter etter uendrede regler. Dersom det virkelig er grunn til å tro at folketrygden vil bli svekket, blir det større grunn til å stimulere privat pensjonssparing; i hvert fall får de argumentene som er drøftet i punkt 9.6.1 og 9.6.3 større vekt.

Motsatt kan man spørre hvilken virkning det vil ha på folketrygden at det eksisterer omfattende private pensjonsrettigheter. Det er mulig å tenke seg en utvikling der den politiske oppslutningen om folketrygden blir svekket fordi mange, særlig innen samfunnsmessig innflytelsesrike grupper, har ordnet seg privat. Noen vil kanskje se dette som en fordel, siden det vil gjøre det lettere å få vedtatt reduksjoner i folketrygdens ytelser og dermed øke statens finanspolitiske handlefrihet. Andre ser det som en ulempe, fordi svake grupper vil kunne tape ytterligere på en slik utvikling. I verste fall kan man komme i en situasjon der flertallet har omfattende private pensjonsordninger og betrakter folketrygden som lite viktig, og det vil være politisk mulig å få vedtatt endringer som går ut over de svake gruppene. Det kan hevdes at man ikke bør stimulere private pensjonsordninger i alt for sterk grad, nettopp for å hindre en slik politisk utvikling.

Det kommer ikke på tale for dette utvalget å trekke konsekvenser av disse betraktningene. For det første pålegger mandatet oss å legge til grunn at folketrygden blir opprettholdt i hovedsak uendret. For det andre dreier det seg bare om usikre antydninger om hva som kanskje kommer til å skje.

Av hensyn til pensjonssystemet som helhet er det viktig at forutsetningen om i hovedsak uendret folketrygd blir oppfylt. Selv om de ulike formene for pensjon til dels tjener samme formål, er det en del målsettinger som bare kan realiseres av den obligatoriske og offentlige folketrygden. Bare staten har mulighet for å etablere et fullt og helt verdisikret system, slik at pensjonene blir justert ved fall i pengeverdien. Omfordeling og beskyttelse av svake grupper kan også bare skje innenfor en offentlig ordning.

9.8 Likebehandling

Uansett om skattesystemet skal favorisere pensjonssparing eller ikke, oppstår en del spørsmål som gjelder lik behandling av grupper og individer.

Utgangspunktet er selvsagt at landets lover og regler, inkludert skattesystemet, ikke må innebære usaklig og ubegrunnet forskjellsbehandling. Det er ikke umiddelbart klart hva dette betyr. For det første kan det være uenighet om hvilke tilfeller av forskjellsbehandling som er begrunnet og ubegrunnet. For det andre kan det som fra ett synspunkt framstår som likebehandling, fra et annet synspunkt virke som forskjellsbehandling. Et eksempel på det siste er diskutert i punkt 10.2.2.

I dette avsnittet tar vi opp noen spørsmål som gjelder lik behandling av grupper og personer. Diskusjonen får visse konsekvenser for vurderingene i avsnitt 9.9 og 9.10. Andre spørsmål som gjelder likhet er drøftet i punkt 9.9.5 og flere steder i kapittel 10.

9.8.1 Private og offentlige ordninger

Det er naturlig å sammenlikne private pensjonsordninger med offentlig tjenestepensjon. Følgende argumentasjon blir ofte framført:

Når staten tilbyr sine egne ansatte en god pensjonsordning, må det være tillatt for private bedrifter å tilby noe tilsvarende. Dessuten må selvstendig næringsdrivende og ansatte i bedrifter uten tjenestepensjonsordning også ha mulighet for å sikre sin alderdom.

Her har vi bevisst valgt en tendensiøs formulering, men det er ikke vårt påfunn, vi har hørt nettopp slike utsagn i offentlig debatt. Selvsagt er det tillatt for private bedrifter å tilby gode pensjonsordninger, og det er tillatt for enhver å tegne en privat pensjonsforsikring. Forbud er overhodet ikke aktuelt, jf. punkt 9.2.4. Spørsmålet er om slike ordninger skal være subsidiert i form av gunstig skattemessig behandling.

Likevel reiser utsagnet viktige prinsipielle spørsmål. Det er visse former for forskjellsbehandling som vanskelig kan begrunnes og forsvares. Anta f.eks. at utvalget hadde foreslått innført formuesskatt på verdien av opptjente rettigheter i TPES- og EPES-ordninger. (Disse er beskrevet i avsnitt 5.7 og 5.10.) Det fins gode argumenter for dette; realøkonomisk er det ingen tvil om at rettighetene er formue (se punkt 9.3.1). Opparbeidede rettigheter i offentlige tjenestepensjonsordninger, bl.a. i Statens Pensjonskasse, er imidlertid formue i nøyaktig samme forstand. Derfor burde et eventuelt slikt forslag følges opp med forslag om formuesskatt på opparbeidede rettigheter i Statens Pensjonskasse og andre offentlige tjenestepensjonsordninger.

Vi kan tenke oss to argumenter mot å insistere på at offentlige tjenestepensjonsordninger på dette punktet skal behandles likt med TPES og EPES.

For det første kan det innvendes at de gunstige pensjonsordningene i det offentlige kompenserer for lavere lønnsnivå enn i privat virksomhet, og at man derfor tvert imot vil skape forskjellsbehandling dersom man behandler offentlige og private pensjoner likt i denne forstand. Vårt svar er at det nok i noen grad er historisk korrekt at pensjonsordningene i det offentlige har kompensert for et lavere lønnsnivå. Imidlertid fins det også private bedrifter som gjør som det offentlige og tilbyr gode pensjoner og relativt lav lønn. Det kan ikke være grunnlag for å behandle offentlig ansatte annerledes enn ansatte i slike bedrifter.

For det andre kan det hevdes at det å legge formuesskatt på offentlige pensjonsrettigheter er en unødvendig komplikasjon. Dersom man mener at offentlige ansatte får for mye, kan man redusere deres lønn eller gjøre pensjonene mindre gunstige, i stedet for å endre skattesystemet. Dersom offentlig ansatte i dag, når man ser ordinær lønn og pensjonsrettigheter i sammenheng, alt i alt mottar en passelig kompensasjon for sin innsats, bør den nye formuesskatten kompenseres ved høyere lønn eller bedre pensjon. Det dreier seg i alle fall bare om en overføring mellom det offentlige og dets ansatte, det er statens hest og statens havre.

Dette resonnementet er galt, bl.a. fordi det betrakter hele offentlig sektor som en enhet, mens staten og de forskjellige kommunene er selvstendige enheter med atskilt økonomi. Den som betaler lønn og pensjon for en offentlig ansatt, mottar ikke hele skatteinntekten fra vedkommende. Et viktigere moment er likevel at det er ønskelig å få de virkelige kostnadene ved offentlig virksomhet fram i regnskaper o.l., slik at man kan foreta realistiske sammenlikninger både mellom ulike offentlige virksomheter og mellom det offentlige og det private. Derfor bør ikke det som er en skatt i privat sektor, gjøres til lønnsreduksjon eller unnlatt lønnsøkning i det offentlige. Saken ville ha stilt seg annerledes dersom det hadde vært tale om å endre den skattemessige behandlingen av ytelser og rettigheter i folketrygden, siden den er obligatorisk og omfatter alle, jf. diskusjon i punkt 9.3.4.

Utvalget kan ikke se at det fins tungtveiende grunner til å behandle offentlige og private tjenestepensjonsordninger skattemessig ulikt. De blir behandlet likt i dag. Dersom det blir gjennomført endringer på den private siden, må man også vurdere endringer for de offentlige ordningene. Det gjelder ikke bare for formuesskatt, som er brukt som eksempel ovenfor, men også for inntektsskatt. Alternativ (2) i punkt 9.3.2 innebærer at oppbygging av rettigheter i en pensjonsordning skal betraktes som lønn og skattlegges på det tidspunktet arbeidet utføres og oppbyggingen finner sted. Dersom dette blir gjennomført for private ordninger, kan man vanskelig komme utenom å gjøre det samme for de offentlige.

9.8.2 Like begrensningsregler

Både for TPES og EPES er det i dag regler som begrenser hvor stor pensjon man kan bygge opp innenfor den skattemessige favoriseringen. Reglene er utformet etter fundamentalt forskjellige prinsipper, og de blir ikke sett i sammenheng.

Saken blir satt på spissen om vi sammenlikner en ansatt i en bedrift som har en god TPES-ordning, med en ansatt i en bedrift uten slik ordning. Disse er i dag underlagt samme regler når det gjelder retten til å utnytte EPES-systemet. Den førstnevnte har derfor mulighet for å bygge opp pensjonsrettigheter innenfor de skattemessig favoriserte ordningene i langt større omfang enn den sistnevnte.

Dersom man tillater skattefavorisert privat pensjonssparing, fins det to viktige argumenter for å innføre begrensningsregler, nemlig ønske om å begrense provenytapet, og fordelings- og rettferdighetshensyn. Det siste er drøftet i punkt 9.6.4. Dagens ordning er uheldig sett fra dette synspunktet. Etter utvalgets mening bør begrensningen være knyttet til den enkelte persons samlede rett til pensjonssparing innenfor de skattebegunstigede ordningene, uten å gjøre forskjell på innskudd gjort av den pensjonsberettigede selv og av arbeidsgiver.

Dette er utvalgets prinsipielle standpunkt. Det kan være praktiske problemer knyttet til konsekvent å gjennomføre denne tanken. Det kommer vi tilbake til i avsnitt 10.6.

9.8.3 Likhet innen TPES-ordninger

Dagens regler om tjenestepensjon etter skatteloven (TPES, jf. nærmere omtale i avsnitt 5.7) stiller krav om likebehandling av alle ansatte i en bedrift. Hovedregelen er at beregnet samlet pensjon fra folketrygden og TPES-ordningen, som andel av pensjonsgivende lønn, ikke skal øke med økende lønn. I de fleste tilfeller er andelen konstant, men det er ikke noe i veien for at den avtar med økende lønn. Gitt at en ordning tilsvarende TPES skal opprettholdes, må man vurdere om det skal finnes regler av denne typen.

Det kan oppfattes som paradoksalt at myndighetene krever stor grad av likebehandling for de ansatte i samme bedrift, samtidig som man ikke har innvendinger mot at ordningene i forskjellige bedrifter er svært ulike, inkludert at mange bedrifter ikke har noen TPES-ordning. Dersom likebehandling innen pensjonssystemet er et overordnet mål, burde hele systemet være obligatorisk. Dersom dette ikke er så viktig, burde man la den enkelte bedrift stå fritt. Myndighetene gjør ikke noe forsøk på å regulere lønnsforskjellene i private bedrifter. Pensjoner blir altså i denne sammenhengen behandlet fundamentalt annerledes enn lønn.

Kravet om likebehandling fungerer i dag indirekte som en begrensningsregel. Det er i praksis umulig for en bedrift å tilby sine høytlønte ansatte veldig gode pensjoner innenfor de skattefavoriserte ordningene, fordi det ville bli ekstremt dyrt å gi tilsvarende tilbud til alle ansatte. Dersom man fjernet regelen om likebehandling uten å gjøre andre endringer, ville veldig høye pensjoner kunne falle innenfor en skattefavorisert TPES-ordning. Riktignok er det ikke adgang til å regne lønn ut over tolv ganger folketrygdens grunnbeløp som pensjonsgivende, men det er i prinsippet ingen grense for hvor stor pensjonen kan være i forhold til pensjonsgivende lønn. (Se nærmere drøfting i punkt 5.7.3.) F.eks. kan pensjonen settes til 150 pst. av pensjonsgivende lønn. Da ville toppledere med lønn på 12G eller mer få pensjon på 18G, finansiert med skattefavorisering. Eksemplet er ekstremt, men det viser at det vil få fordelingsmessig uakseptable konsekvenser å fjerne regelen om likebehandling uten å gjøre andre endringer. Utvalgets forslag til utforming av begrensningsregelen, jf. avsnitt 10.6, vil løse dette problemet.

Selv om myndighetene sluttet å kreve likebehandling innen TPES-ordningen, er det ikke gitt at en arbeidsgiver vil stå fritt til å forskjellsbehandle etter eget forgodtbefinnende. En fagforening vil kunne kreve pensjonsspørs­mål gjort til forhandlingstema og gå inn for at bedriften ved avtale forplikter seg til likebehandling. Dette er logisk og konsekvent. Mange fagforeninger legger vekt på å begrense ulikheter i lønn og må kunne ha samme holdning til pensjonsrettigheter. Imidlertid fins det ikke fagforeninger i alle bedrifter.

Det kan synes urimelig at en arbeidsgiver skal kunne opprette en skattefavorisert TPES-ordning som på helt usaklig grunnlag gjør forskjell på de ansatte. De rigide reglene om likebehandling som gjelder i dag, bør derimot oppheves.

9.9 Utformingen av eventuell skattemessig favorisering

I avsnitt 9.10 nedenfor finner man utvalgets sammenfattende vurderinger og endelige standpunkt i det grunnleggende spørsmålet om pensjonssparing bør favoriseres skattemessig. I dette avsnittet drøfter vi hvordan en eventuell slik favorisering kan og bør utformes. Hele diskusjonen forutsetter altså at en form for favorisering skal beholdes, uten at dette forbeholdet er gjentatt i alle sammenhenger.

9.9.1 Antall nivåer

Vi har forutsatt at det skal være en begrensning på omfanget av den pensjonssparingen som blir gitt skattemessig favorisert behandling. Dette temaet er tidligere omtalt i litt forskjellige sammenhenger i punkt 9.4.2, 9.6.4 og 9.8.2.

Det er i prinsippet mulig å ha flere nivåer. Det ville bety at det innenfor strengt avgrensede rammer ble gitt en betydelig skattemessig favorisering, innenfor noe videre rammer en mer begrenset favorisering, osv. Dess flere nivåer det er, dess mer komplisert blir systemet. Utvalget har kommet til at det alt i alt ikke er så mye å vinne på å ha flere nivåer at dette oppveier de praktiske og administrative ulempene.

Vi går altså inn for at det skal være maksimalt to former for skattemessig behandling av finansiell sparing, den ordinære, som omfatter vanlig banksparing m.m. og eventuelt den favoriserte, som omfatter pensjonssparing. Innen hver av disse gruppene skal man, så langt det er mulig, søke å behandle all sparing likt. Det er en slik tanke som ligger bak diskusjonen av livrenter i kapittel 12. Gitt at en livrente faller utenfor rammen for det som skal være skattemessige begunstiget, bør den ikke få noen særbehandling i forhold til finansiell sparing i sin alminnelighet. Tilsvarende gjelder diskusjonen av forholdet mellom TPES og EPES i punkt 9.9.5, men her dreier det seg om sammenlikning mellom to spareformer innenfor det som eventuelt skal favoriseres.

Det er ikke alltid mulig å behandle fenomener som reelt sett er forskjellige, på en måte som fra ethvert synspunkt framstår som likebehandling. Selv der dette i prinsippet kunne være mulig, kan det være praktisk og administrativt problematisk. Dette må man akseptere og ta hensyn til. Det kan altså likevel bli visse forskjeller mellom ordninger som prinsipielt burde ha vært behandlet likt. Vi kommer tilbake til dette bl.a. i punkt 9.9.5.

9.9.2 Behov for registrering

Visse forslag som utvalget på grunnlag av prinsipielle betraktninger kunne tenke seg å fremme, vil kreve mer omfattende beregninger og dataregistrering enn det som blir gjennomført i dag.

Dersom man skal fjerne enhver særbehandling av pensjonssparing, må man hvert år registrere størrelsen på den innbetalingen som på en arbeidstakers vegne blir gjort til de pensjonsordningene vedkommende er med i (unntatt folketrygden). Denne innbetalingen skal nemlig regnes som inntekt. Et kompliserende moment er at det egentlig ikke er innbetalingen som skal registreres og regnes som lønn, men verdien av oppbyggingen av rettigheter. Dessuten må man ved hvert årsskifte registrere samlet verdi av de opparbeidede rettighetene, siden dette er formue som det skal betales formuesskatt av.

For dagens EPES-ordning eksisterer allerede denne informasjonen. Innbetalingen blir foretatt direkte av den pensjonsberettigede, og formuen blir beregnet av forsikringsselskapet. For TPES-ordninger fins i prinsippet alle data som er nødvendige for å gjennomføre beregningene, men det er ikke sikkert informasjonen i dag er organisert slik at man uten videre har tilgjengelig de relevante opplysningene for hvert enkelt medlem av ordningen.

De offentlige tjenestepensjonsordningene utgjør i denne sammenhengen et større problem. Utifra prinsippet om likebehandling kan man ikke la være å trekke også disse inn i en eventuell endring av reglene, jf. punkt 9.8.1. Det vil kreve et omfattende arbeid å lage systemer for å gjennomføre den nødvendige registreringen for samtlige medlemmer av disse ordningene.

Uavhengig av spørsmål som gjelder skattlegging, er det grunner som taler for å gjennomføre den registreringen som er omtalt her. Når det gjelder TPES-ordningene, vil det gi det enkelte medlem bedre grunnlag for å holde oversikt over sine pensjonsforhold. Dette er kanskje ikke så viktig for de offentlige ordningene, siden disse er utformet som bruttopensjoner. Det viktigste for en offentlig ansatt er hvor mye vedkommende alt i alt kommer til å få i pensjon, ikke hvordan dette er fordelt mellom folketrygden og tjenestepensjonsordningen.

Imidlertid er det andre argumenter som taler for bedre registrering for offentlige tjenestepensjonsordninger, deriblant Statens Pensjonskasse. Av hensyn til den langsiktige planleggingen er det en fordel at staten har oversikt over verdien av sine samlede pensjonsforpliktelser. De reelle kostnadene ved offentlig virksomhet vil lettere la seg beregne når man vet hva arbeidsgiveren virkelig bidrar med til de ansattes pensjonsrettigheter.

Det er vanskelig på kort sikt å tenke seg gjennomført slik registrering som omtalt her, i hvert fall for de offentlige ordningene. Dette vil utgjøre et viktig argument mot visse forslag som utvalget ellers ville ha betraktet som interessante, jf. f.eks. punkt 9.9.3. Det dreier seg om et situasjonsbestemt argument. Dersom tilstrekkelig registrering av andre grunner blir gjennomført, kan det være aktuelt å ta opp til ny vurdering forslag som dette utvalget ikke finner å kunne fremme i dag.

9.9.3 Svakere favorisering

En mulig konklusjon er at pensjonssparing bør være skattemessig gunstig behandlet, men at favoriseringen bør være svakere enn i dag. Begrunnelsen for et slikt forslag må være at man ser visse argumenter for skattemessig gunstig behandling av denne formen for sparing, men en svakere favorisering enn i dag er tilstrekkelig til å nå de ønskede målene. Av proveny- og fordelingsmessige grunner bør man ikke gå lenger i å gi pensjonssparing særbehandling enn argumentene tilsier.

Nedenfor diskuterer vi ordninger tilsvarende den nåværende TPES. Det er visse forskjeller mellom TPES og EPES. Disse kommer vi tilbake til i punkt 9.9.5, men de er ikke viktige for resonnementet i dette punktet.

Elementene av favorisering i gjeldende regler er nevnt i punkt 9.3.2. Det er en skattekreditt, skatteyteren oppnår en fordel siden man vanligvis har lavere marginalskatt som pensjonist enn som yrkesaktiv, og det er ikke formuesskatt på verdien av opparbeidede rettigheter.

Favoriseringen kan svekkes ved å innføre formuesskatt på opparbeidede pensjonsrettigheter. I punkt 9.8.1 har utvalget argumentert for at det i så fall bør betales formuesskatt også av de tilsvarende rettighetene i offentlige tjenestepensjonsordninger. Det ville kreve slik registrering som omtalt i punkt 9.9.2. Derfor er forslaget for tiden ikke aktuelt, men det kan bli det dersom registreringen blir gjennomført.

En annen mulighet er å betrakte arbeidsgivers bidrag til en TPES-ordning som lønn (personinntekt) for arbeidstakeren, og så gi fradrag i skatten med en fast andel av pensjonsinnskuddet. Satsen for fradrag i skatten skal være lavere enn dagens skattesats for alminnelig inntekt; vi kan f.eks. antyde 15 pst. som en mulig sats. Dersom uttak fra ordningen beskattes med samme sats som det opprinnelige fradraget i skatten, blir skattekreditten redusert i forhold til dagens ordning. Alternativt kan uttaket beskattes med en høyere sats. Da oppstår en effekt som motvirker skattekreditten, og ordningen blir først gunstig dersom kreditten er relativt langvarig. (Et slikt fenomen inntrer i dag ved EPES.)

Vi har ikke utformet noe forslag etter disse linjene i detalj. Det støter nemlig på nøyaktig samme problemer som forslaget om formuesskatt. Dersom privat pensjonssparing blir gjort mindre gunstig etter disse linjene, kan det vanskelig forsvares ikke å foreslå en tilsvarende endring for offentlige tjenestepensjoner. På grunn av problemer med registreringen kan sistnevnte forslag ikke gjennomføres i dag.

Utvalget fremmer derfor ikke noe forslag av den typen som er diskutert i dette punktet. En del av begrunnelsen er som nevnt tids- og situasjonsbestemt, i og med at den er knyttet til problemene med å registrere de nødvendige data innen offentlige ordninger.

9.9.4 Individuelle og kollektive ordninger

Når en bedrift i dag oppretter en TPES-ordning, er den obligatorisk for alle ansatte som faller innenfor ordningen, vanligvis alle ansatte i bedriften.

Det går an å argumentere for at sparing til pensjonsalderen utover folketrygden bør være en frivillig sak for den enkelte. Myndighetene ønsker kanskje å stimulere slik sparing ved å gi skattemessige fordeler. Gitt disse fordelene må hvert individ, på grunnlag av sine personlige preferanser, selv kunne avveie behov for forbruk nå mot ønske om forbruk siden og bestemme omfanget av sparingen. Etter denne tankegangen er det ingen plass for obligatoriske tjenestepensjonsordninger. Arbeidsgiveren bør betale den fulle kompensasjonen til de ansatte som ordinær lønn. Hver enkelt ansatt kan velge å sette en del av sin lønn inn i en EPES-ordning. Innen et slikt system er det ikke noe i veien for at arbeidsgiveren legger forholdene til rette for at de ansatte kan drive pensjonssparing, f.eks. ved å opprette pensjonskasse eller inngå avtale med et forsikringsselskap. Poenget er at det må være mulig for den enkelte ansatte å velge å stå utenfor slike ordninger og motta tilsvarende høyere ordinær lønn. I Storbritannia er det innført regler som skal sikre dette.

Etter gjeldende regler har en arbeidsgiver ikke adgang til å opprette en skattefavorisert TPES-ordning der den enkelte ansatte kan reservere seg. Dette bør endres. Dersom en arbeidsgiver ønsker en tjenestepensjonsordning med reservasjonsrett, eller dersom dette blir resultatet av forhandlinger med en fagforening (jf. punkt 9.8.3), er det ingen grunn til at myndighetene skal behandle denne ordningen dårligere enn obligatoriske ordninger.

Spørsmålet er om man skal gå et skritt videre og kreve at skattefavoriserte tjenestepensjonsordninger inneholder reservasjonsrett for den enkelte ansatte. Utvalget fremmer ikke forslag om dette. Hensynet til individuell frihet er i denne sammenhengen ikke et veldig sterkt argument. Det er neppe mange arbeidstakere som føler eksistensen av en obligatorisk tjenestepensjonsordning som et inngrep i deres frihet. Dersom det ble gjort klart for alle at alternativet er høyere lønn, ville kanskje noen flere tenke slik, men fortsatt antar vi at det store flertallet ikke ville ha innvendinger mot obligatorisk tjenestepensjon. Det er mulig reservasjonsrett vil medføre administrative problemer og kostnader. Da kan man komme i en situasjon der noen få som krever å stå utenfor, påfører ordningen og dermed sine kolleger betydelige utgifter. Dette er et argument for at det bør være adgang til å etablere obligatoriske TPES-ordninger.

I sin ytterste konsekvens tilsier argumentasjonen at også offentlig ansatte må ha rett til å reservere seg mot å delta i arbeidsgivers tjenestepensjonsordning og i stedet få tilsvarende høyere lønn. Dersom man ved hjelp av skattereglene sørger for at obligatoriske private tjenestepensjonsordninger blir avviklet, men likevel aksepterer at de offentlige ordningene fortsatt er obligatoriske, vil det skje forskjellsbehandling i favør av ansatte i privat sektor. De står fritt til å disponere etter eget ønske en del av sin lønn som en offentlig ansatt er tvunget til å spare. I praksis er det ikke sikkert alle vil oppfatte at man betaler for tjenestepensjonen ved lavere lønn, og det vil lett virke som om det er de offentlig ansatte som er favorisert, siden de i tillegg til lønn får gratis pensjon. Den forskjellsbehandlingen vi her har påpekt, må kunne aksepteres. Den er vesentlig svakere og derfor mindre problematisk enn ulik skattlegging av private og offentlige tjenestepensjoner, jf. diskusjon i punkt 9.8.1. Siden utvalget ikke går inn for å utelukke obligatoriske private tjenestepensjonsordninger fra skattefavoriseringen, er problemstillingen ikke aktuell.

Konklusjonen er at dersom pensjonssparing skal favoriseres skattemessig, er det rom både for ordninger tilsvarende nåværende TPES og nåværende EPES. En annen sak er at man bør skape bedre sammenheng enn i dag mellom reglene for de to systemene, jf. bl.a. diskusjonen i punkt av begrensningsreglene og i punkt 9.9.5 av graden av skattefavorisering.

9.9.5 Forholdet mellom TPES og EPES

Etter dagens regler er skattefavoriseringen forskjellig for TPES og EPES. Det er TPES som blir behandlet gunstigst. Utvalget mener at en slik forskjell er uheldig og så vidt mulig bør fjernes.

Vi beskriver først gjeldende ordning. Tallene er basert på skattesatsene i 1993 og forutsetter at man ikke betaler toppskatt og heller ikke blir berørt av de spesielle reglene om begrensninger i skatten for pensjonister. Framstillingen ville bli svært komplisert om alle muligheter skulle tas i betraktning, og resonnementene er de samme i alle tilfeller. Formuesskatten utgjør ikke noe problem i denne sammenhengen og blir ikke omtalt. I første omgang ser vi også bort fra TPES-ordninger der arbeidstakerne betaler en del av premien.

Arbeidsgivers innskudd til TPES blir etter gjeldende skatteregler ikke betraktet som lønn. Det økonomiske resultatet ville ha blitt det samme både for arbeidsgiver og arbeidstaker dersom beløpet ble regnet som lønn og kunne føres til fradrag ved alle deler av skattelikningen, slik at både personinntekt og alminnelig inntekt ble redusert. (Begrepene personinntekt og alminnelig inntekt er forklart i avsnitt 3.4.) Reduksjonen i skatten blir dermed 35,8 pst. av innskuddet. Innskudd til EPES kan derimot bare føres til fradrag i alminnelig inntekt, og skatten blir redusert med 28 pst. av innskuddet, dvs. 7,8 prosentpoeng mindre enn for TPES. Forskjellsbehandlingen er likevel ikke fullt så sterk, siden EPES-innskudd, men ikke arbeidsgivers TPES-innskudd, er med i grunnlaget for opptjening av tilleggspensjon i folketrygden.

Skattesatsen for pensjonsinntekt er 31 pst. både for TPES og EPES. I begge tilfeller er en del av pensjonen reelt sett kapitalavkastning, som altså blir skattlagt med 31 pst., mot 28 pst. for kapitalavkastning i sin alminnelighet. Vi understreker at selv om visse effekter trekker i motsatt retning, er det ikke tvil om at pensjonssparing totalt sett blir behandlet gunstigere skattemessig enn annen finansiell sparing, med unntak for EPES-innskudd som blir gjort kort tid før man går av med pensjon, jf. også drøfting i punkt 9.3.2. Poenget i denne sammenhengen er imidlertid forskjellsbehandlingen av TPES og EPES.

Utvalget har festet seg ved tre alternative løsninger som alle vil føre til at TPES og EPES blir behandlet likt eller tilnærmet likt:

1. Någjeldende regler for TPES blir innført for EPES: Det blir gitt fradrag også i personinntekt for EPES-innskudd.

2. Någjeldende regler for EPES blir innført for TPES. Arbeidsgivers bidrag skal betraktes som lønn og tas med i personinntekten, men det blir gitt et tilsvarende fradrag i alminnelig inntekt.

3. Pensjon fra en EPES-ordning blir beskattet som alminnelig inntekt, dvs. med samme sats som det er gitt fradrag for.

Vi anbefaler alternativ (c).

Alternativ (a) må sies å være i strid med de prinsippene som ligger til grunn for skattereformen av 1992. Et viktig element i reformen er at det ikke skal gis fradrag i det som blir registrert som personinntekt. Et problem med det tidligere skattesystemet var at det fantes en rekke fradrag i inntekt som ble beskattet med en høy marginal sats. Hver for seg kunne disse fradragene sies å ha en begrunnelse, i mange tilfeller til og med en god begrunnelse, men til sammen gjorde de systemet uoversiktlig, ineffektivt og urettferdig. Dersom man nå innfører et fradrag i personinntekt, har man åpnet et hull i diket, og det vil være mye vanskeligere å motsette seg ytterligere forslag om slike fradrag. Det er noe paradoksalt i å argumentere på denne måten, siden vi realøkonomisk betrakter dagens regler om TPES som et fradrag i personinntekt. Likevel er det forskjell på å innføre et eksplisitt fradrag og å ha en ordning som kan hevdes reelt å fungere slik, men som ikke framstår som et fradrag.

Alternativ (b) innebærer at den skattemessige favoriseringen av TPES blir svakere enn den er i dag. Det dreier seg dermed om et forslag av den typen som er drøftet i punkt 9.9.3. Det følger av resonnementet i punkt 9.8.1 at en slik endring for TPES bør følges opp av en tilsvarende endring for offentlige tjenestepensjonsordninger. Også for disse bør arbeidsgivers bidrag i tilfelle regnes med i personinntekt, men komme til fradrag i alminnelig inntekt. Dette krever slik registrering som omtalt i punkt 9.9.2 og er derfor for tiden ikke aktuelt. Alternativ (b) vil for øvrig i alle fall kreve registrering av arbeidsgivers bidrag til TPES for hver ansatt, men som nevnt i punkt 9.9.2 er det mindre problematisk enn den tilsvarende registrering­en for de offentlige ordningene.

Dermed står vi igjen med alternativ (c). Det representerer ikke full likebehandling av TPES og EPES. Skattekreditten vil være størst ved TPES, og der vil man også ha fordelen av lavere marginalskatt som pensjonist enn som yrkesaktiv (pga. lavere trygdeavgift og eventuelt også pga. toppskatten). På den andre siden vil man ved EPES tjene opp rettigheter i folketrygden for innskuddet. Dessuten blir skattesatsen lavere ved EPES for den delen av pensjonen som er kapitalavkastning. Som nevnt bl.a. i punkt 9.9.1, er det ikke alltid mulig å behandle fenomener som reelt sett er forskjellige, på en måte som fra ethvert synspunkt framstår som likebehandling. Alternativ (c) representerer tilnærmet lik behandling av TPES og EPES, og man må kunne leve med de forskjellene som gjenstår.

I tabell 9.9.5 er det gjort visse beregninger for gjeldende regler for TPES, gjeldende regler for EPES og utvalgets forslag til nye regler for EPES. Det er tatt utgangspunkt i en nominell rentesats på 5 pst., som i dag (februar 1994) er ganske realistisk. Utvalget har også fått utført tilsvarende beregninger med 10 pst. nominell rente, uten at de kvalitative resultatene blir endret. Det som er oppgitt i tabellen, er internrente etter skatt ved investering i henhold til de ulike alternativene. Prinsipielt bør man bruke nåverdi og ikke internrente til å rangere prosjekter, men tallene i tabellen gir likevel et godt inntrykk av forholdet mellom de tre ordningene. Det er ikke dramatiske forskjeller. På den ene siden kan det oppfattes som et argument for utvalgets forslag; gjenværende ulikhet er liten og må kunne aksepteres. På den andre siden kan det hevdes at forskjellsbehandlingen etter dagens regler er så svak at det er rent anstaltmakeri å forslå endringer. Siden vårt forslag ikke er mer komplisert enn dagens ordning, legger vi en viss vekt på den prinsipielle verdien av likebehandling. Det eneste vektige argumentet mot endringen er at det reduserer skatteinntektene, men tallene i tabellen indikerer at provenytapet heller ikke kan bli svært stort, jf. kapittel 13.

I noen TPES-ordninger betaler arbeidstakeren en egenandel, dvs. en del av premien. Denne blir behandlet som et EPES-innskudd, med fradrag bare i alminnelig inntekt. Systematisk sett skulle da den tilsvarende delen av pensjonen skattlegges som alminnelig inntekt. Det er administrativt komplisert å skille utbetalingen fra en TPES-ordning i to deler på denne måten. Utvalget foreslår derfor ingen endringer i behandlingen av TPES. Det innebærer at det blir skattemessig mindre gunstig for en arbeidstaker å betale egenandel til en TPES-ordning enn å ha en individuell EPES. (Sammenliknet med i dag vil reglene for egenandel til TPES være uendret, men behandlingen av EPES blir gunstigere.) Vi ser ikke noe galt i dette. Det kan ikke finnes noe reelt behov for den mellomformen mellom TPES og EPES som består i at arbeidstakeren betaler egenandel til en TPES-ordning. Det logiske og naturlige er at det bidraget arbeidsgiveren yter til sine ansattes pensjon, blir organisert som en TPES-ordning. Eventuell ytterligere pensjonssparing bør være en frivillig sak og bør være organisert som EPES. Det kan være en fordel for arbeidstakeren å ha sine pensjonsordninger samlet i en institusjon. Derfor bør bedriftspensjonskasser få adgang til å tilby EPES til bedriftens ansatte. Det er ikke tillatt i dag.

Vi foreslår ikke noe forbud mot at arbeidstakerne betaler egenandel i en skattefavorisert TPES-ordning, men forslaget ovenfor innebærer at dette blir lite gunstig. Det bør lages overgangsregler som gjør det mulig å endre ordninger som har egenandel, ved å gå over til det vi ovenfor karakteriserte som det logiske og naturlige.

9.10 Oppsummering og konklusjon

Konklusjonen er at utvalget ikke foreslår fundamentale endringer i det systemet som i dag gjelder for skattemessig behandling av pensjonssparing. Vi velger altså alternativ (3) i punkt 9.3.2 og foreslår opprettholdt forskjellsbehandlingen mellom slik sparing og annen finanssparing.

Avsnittet begynner med en diskusjon av konsekvens og stabilitet i systemer og regelverk ( punkt 9.10.1). I punkt 9.10.2 stiller vi et hypotetisk spørsmål: Dersom det ikke hadde funnes spesielle administrative problemer og overgangsproblemer, ville vi ha ønsket et system med skattemessig favorisering av pensjonssparing? Så trekker vi inn de administrative problemene og overgangsproblemene og når fram til den endelige konklusjonen ( punkt 9.10.3). Punkt 9.10.4 inneholder en drøfting av konsekvensene av at det kan være tvil om konklusjonen.

9.10.1 Stabilitet

Det er viktig at reglene for pensjonssparing er stabile over lang tid. Selve sparingen er langsiktig, og private aktører bør kunne planlegge på grunnlag av kjente regler og rammer.

Et av de mulige argumentene for skattemessig favorisering av pensjonssparing er at man ønsker å stimulere til økt samlet sparing i økonomien, jf. avsnitt 9.5. Behovet for slik stimulering kan skifte med konjunkturene. Likevel må det ikke komme på tale å bruke reglene om pensjonssparing som et virkemiddel i konjunkturpolitikken.

For dette utvalget kommer hensynet til stabilitet inn på to måter. På den ene siden bør vi ikke foreslå endringer i gjeldende regler uten at det er klare fordeler ved dette. Små fordeler kan fort oppveies av ulempene ved at det skjer endringer, jf. resonnementet i punkt 9.3.4. På den andre siden bør vi søke å legge opp til et system som vil vare lenge når det først er vedtatt.

Det strider ikke mot argumentasjonen ovenfor å gjennomføre planlagte og kunngjorte endringer over lengre tid. Når det blir vedtatt en vesentlig endring, blir det ofte også fastsatt overgangsregler. Det betyr at endringen først trer i kraft om en stund, eventuelt at den trer i kraft gradvis. Dette skaper ikke problemer i forhold til ønsket om stabilitet; tvert imot kan et slikt ønske være begrunnelsen for å ha overgangsregler. Våre betraktninger i punkt 9.9.2 og 9.9.3 kan illustrere et tilsvarende poeng. Man kan bestemme seg for å gjennomføre beregninger og registrering som omtalt i punkt 9.9.2. så snart det er praktisk mulig, for deretter å sette i verk forslag av den typen som er antydet i punkt 9.9.3. Å legge en plan av denne typen er fullt forenelig med hensynet til stabilitet og langsiktighet i regelverket.

Problemene oppstår når myndighetene ombestemmer seg og vedtar andre regler i dag enn man vedtok i går. Det er verken mulig eller ønskelig å binde seg til aldri å endre politikk, men stabilitet forutsetter sterk selvdisiplin og evne til i mange tilfeller å avstå fra å gjøre det som i øyeblikket synes best.

Betingelsene for private pensjonsordninger blir ikke bare bestemt av de uttrykkelige reglene om disse ordningene, men i minst like høy grad av folketrygdens regelverk. Det er derfor svært viktig at også dette er stabilt.

9.10.2 En forutsetningsfri vurdering

I dette punktet skal vi stille et hypotetisk spørsmål: Anta at skattesystemet er ferdig utformet, i samsvar med prinsippene i skattereformen av 1992, men det er ennå ikke tatt standpunkt til den skattemessige behandlingen av pensjonssparing. Det er ingen historie vi behøver å ta hensyn til, så uansett hvilket standpunkt vi tar, vil det ikke oppstå spesielle overgangsproblemer. Vi ser også bort fra administrative problemer.

Problemstillingen er abstrakt og urealistisk, men likevel tror vi at et forsøk på å svare på spørsmålet kan kaste lys over saken og bidra til å gjøre resonnementene klarere og skjerpe argumentasjonen.

Dersom man velger å behandle pensjonssparing på samme måte som annen finansiell sparing, vil formodentlig bedriftene tilby pensjon over driften uten garanti i større grad enn om det fins en skattefavorisert TPES-ordning, siden et slikt tilbud vanskelig kan beskattes som sparing for den pensjonsberettigede. Det er mulig dette vil føre til mindre privat sparing i økonomien, men det er ikke sikkert.

De pensjonsberettigede er utvilsomt bedre sikret når det er opprettet egne pensjonsordninger enn når bedriftene tilbyr pensjon over driften. Konkursforsikring kan kanskje redusere omfanget av dette problemet, men det er fare for at et marked for slik forsikring ikke vil fungere på grunn av problemer med atferdsrisiko (moralsk hasard) og antiseleksjon.

De viktigste argumentene for skattemessig favorisering av pensjonssparing er gjengitt og drøftet i avsnitt 9.5 og 9.6.

Utvalget er i tvil om hvilken vekt man bør legge på det som er sagt i avsnitt 9.5. Mesteparten av argumentasjonen i avsnittet bygger på en forutsetning om at det vil bli for lite sparing i økonomien, særlig for lite langsiktig sparing, dersom pensjonssparing ikke blir favorisert skattemessig. Det er på ingen måte opplagt. Dessuten er det gjort en rekke usikre antakelser om økonomiske sammenhenger. Resonnementet i punkt 9.5.4 forutsetter riktignok ikke at sparingen vil bli for liten, men bygger også på usikre sammenhenger.

Argumentene i avsnitt 9.6 står på tryggere grunn, se særlig punkt 9.6.1 og 9.6.3. De faktiske sammenhengene som er forutsatt, må kunne betraktes som rimelig sikre. Den som tar avstand fra enhver form for paternalisme, vil ikke godta argumentet i punkt 9.6.1, men for øvrig kan vi ikke se innvendinger av betydning mot resonnementene.

I motsatt retning taler først og fremst at skattemessig favorisering av pensjonssparing umiddelbart medfører tap av skatteinntekter, som etter prinsippet om provenynøytralitet skal tenkes kompensert med høyere skatter. Sagt på en annen måte: Sett i forhold til en situasjon der favoriseringen er gjennomført, kan man ved å avskaffe den gi generell skattelette eller redusere skattene på spesielle områder der dette blir regnet som særlig viktig. Det kan kanskje også hevdes at fordelingshensyn utgjør et motargument, men det har neppe stor vekt (jf. punkt 9.6.4).

Det er slett ikke opplagt hvilken vei summen av argumentene vipper. Utvalget er i sterk tvil på dette punktet, både i den forstand at hvert enkelt medlem er i tvil, og på den måten at medlemmene muligens ville ha kommet til forskjellige konklusjoner dersom de hver for seg ble presset til å ta standpunkt.

Formålet med diskusjonen er å avklare argumentene. På bakgrunn av det som er sagt i punkt 9.10.3 nedenfor, trenger vi ikke trekke noen konklusjon her.

9.10.3 Utvalgets endelige konklusjon

Når vi tar i betraktning de momentene som bevisst ble holdt utenfor i punkt 9.10.2, er det ingen tvil om konklusjonen.

Utvalget foreslår den skattemessige favoriseringen av pensjonssparing opprettholdt, i hovedsak på samme måte som i dag.

Det er store ulemper og kostnader ved å endre et system som har funnes i lang tid, og som mange har lagt til grunn for sin planlegging. I og med at de prinsipielle argumentene diskutert i punkt 9.10.2 trekker omtrent like sterkt i hver retning, er dette tilstrekkelig til å begrunne konklusjonen. Det måtte ha vært en klar overvekt av argumenter i favør av endring, før det kunne ha blitt vår konklusjon.

I tillegg kommer at det er store praktiske problemer forbundet med å avskaffe favoriseringen. Det ville kreve registrering av arbeidsgivers bidrag til pensjonssparingen for hver ansatt og beregning av verdien av de opparbeidede rettighetene, jf. punkt 9.9.2. Dette er kanskje overkommelig for de private pensjonsordningene. Derimot er det vanskelig å forsvare at offentlige og private tjenestepensjonsordninger skal behandles fundamentalt forskjellig skattemessig, jf. punkt 9.8.1. Altså måtte det også gjennomføres registrering og beregning for alle medlemmer av de offentlige ordningene. Det er ikke praktisk mulig, i hvert fall ikke på kort sikt.

9.10.4 Konsekvensen av å være i tvil

Vi er ikke i tvil om den endelige konklusjonen i punkt 9.10.3, men vi er i tvil om hvordan de argumentene som er drøftet i punkt 9.10.2, skal veies mot hverandre. Får denne tvilen noen konsekvenser?

En mulig konsekvens kunne være å svekke den skattemessige favoriseringen av pensjonssparing uten å fjerne den helt. Man ville i så fall si at argumentene rekker til en viss favorisering, men ikke så langt som den går nå. Utvalget har drøftet forslag av denne typen i punkt 9.9.3 og kommet til at de er interessante, men ikke praktisk gjennomførbare i dag. Vi sier ikke definitivt at en endring etter disse linjene bør gjennomføres hvis og når dette blir praktisk mulig, men tanken vil i så fall fortjene nærmere vurdering.

Man kunne tenke seg å trekke en annen konklusjon av tvilen: Den skattemessige favoriseringen bør omfatte så få spareordninger som mulig og være begrenset på flest mulig måter. Tanken er at siden ordningen bare så vidt lar seg begrunne, bør den omfatte så lite som mulig.

Denne konklusjonen kan begrunnes med at provenytapet bør begrenses, men det er viktigere argumenter som trekker i andre retninger. Dersom det fins en ordning med skattemessig favorisering av pensjonssparing, bør den være utformet på en logisk måte, og rettferdighets- og fordelingshensyn må tas i betraktning i rimelig grad. Det skal finnes regler som avgrenser ordningen og bestemmer under hvilke betingelser pensjonssparing skal oppnå den gunstige skattemessige behandlingen. Disse reglene må imidlertid begrunnes selvstendig og ikke innføres bare for å redusere omfanget av den skattemessige favoriseringen.