11 Finansiering av pensjonsordninger.

I avsnitt 10.6 har vi drøftet begrensninger for pensjonssparing med skattefordel. Begrensningene er i prinsippet knyttet til hvor store pensjonsytelser som tillates å være opptjent til enhver tid. Begrensningene vil være en ramme for hvordan finansieringen av ytelsene kan legges opp. I dette kapitlet vil vi gå nærmere inn på finansieringsspørsmålet.

11.1 Gjeldende regler

Gjeldende premie- og finansieringssystem er drøftet i avsnitt 4.7. I stikkords form kan systemet sies å bygge på konstant årlig premie. Vi har ikke analysert den historiske bakgrunn for hvorfor et slikt finansieringssystem er lagt til grunn, men det synes rimelig å anta at blant annet følgende begrunnelser kan ha vært anført:

• Pensjonssparing med skattefordel har vært forbeholdt ordninger i forsikringsselskaper. Den formelle oppbygging av en pensjonsforsikringskontrakt tar utgangspunkt i at det utformes en avtale om spesifiserte ytelser som skal være omfattet. Det er vanlig forsikringsteknikk at forsikringstakerens motytelse for å være forsikret for disse ytelsene utformes som en forpliktelse til å betale konstante årlige premier.

• Da regelverket ble til, var markedet og produktutformingen for pensjonsforsikringskontrakter slik at andre finansieringsformer enn konstant årlig premie var lite aktuelle i praksis.

Gjeldende regler inneholder også bestemmelser om avsetning til og anvendelse av premiefond. Slike avsetninger gir mulighet til – med skattefradrag – i enkelte år å innbetale mer enn selve premien. I andre år kan man belaste premiefondet for den premien som da forfaller, i stedet for å foreta en direkte innbetaling.

Oppbygningen av midler i premiefond skjer på ulike måter:

• for det første ved direkte innbetalinger

• for det andre ved forrentning av premiefondet

• for det tredje ved 'overskudd' på premiereserven – dvs. avkastning utover garantert minimumsforrentning og andre driftsmarginer i forhold til kalkylegrunnlaget:

  • i TPES er det praktisk talt enerådende at overskuddet tilføres premiefondet

  • i EPES forekommer tilførsel av overskuddet både til premiefondet og til premiereserven, avhengig av hva som er avtalt mellom forsikringsselskapet og den enkelte forsikringstaker

For en nærmere beskrivelse av reglene om premiefond viser vi til avsnitt 5.7.

Forsikringstakeren har ikke adgang til å ta midler tilbake fra et premiefond. Premiefondet er følgelig ugjenkallelig avsatt for pensjonsformål.

Spesifikke pensjonsrettigheter sikres ved premiefondsmidler når disse overføres fra premiefondet til premiereserven. For TPES er det ikke angitt noe krav om når premiefondsmidlene må anvendes spesifikt på denne måten. For EPES må premiefondet benyttes til sikring av spesifikke pensjonsrettigheter senest når pensjonsutbetalingen starter ved alderspensjonering eller ved dødsfall før nådd pensjonsalder.

Det synes rimelig å anta at hovedmotivet for å gi adgang til å avsette til premiefond i tillegg til selve premien, henger sammen med forutsetningen om konstant årlig premie. Ved bruk av premiefond gis forsikringstakerne en mulighet til å tilpasse innbetalingsprofilen i forhold til utviklingen i økonomi og likviditet på en måte som kan passe bedre enn årlig konstant premie.

Markedsutviklingen generelt og utviklingen av finansieringssystemer for pensjonsordninger spesielt, er forhold som må tas i betraktning når det gjelder vurderingen av hvor formålstjenlig ordningen med konstant årlig premie i kombinasjon med premiefond virker i dagens marked og i forhold til den skisse av et pensjonssystem for øvrig som utvalget legger opp til.

11.2 Nærmere om EPES

Produktet egen pensjonsforsikring er utformet slik at det i praksis kan betraktes som en innskuddsbasert pensjonsordning. Avtalene spesifiserer vanligvis størrelsen på de ytelsene som er omfattet. Ytelsene som er spesifisert har en formell funksjon ved at de bestemmer størrelsen på de årlige premiene. De er imidlertid ikke reelle i betydning at det er de angitte ytelsene som faktisk kommer til å bli utbetalt.

Forsikringsselskapene er pålagt å føre en konto for premiereserven til den enkelte pensjonsforsikringskontrakt. Kontoen tilføres den faktiske avkastning som premiereserven tjener opp. En del av avkastningen går til premiefond, eller avkastningen kan i sin helhet bli tilført premiereserven fortløpende. I begge tilfelle er tilført avkastning til fordel for forsikringstakeren, og den er med på å bygge opp kapital som i sin tur gir grunnlag for sikring av pensjonsrettigheter.

Det som avgjør hvor stor pensjon som kommer til utbetaling, er følgelig hvor store innbetalinger som er foretatt over tid og hvor stor avkastning som er opptjent. Dette er nettopp kjennetegnet på en innskuddsbasert ordning.

I denne forbindelse vil det i utgangspunktet ikke ha betydning å skille mellom innbetalinger til premiefond på den ene side og premiebetaling på den annen side. Det er de samlede innbetalinger og den samlede opptjente avkastning som er avgjørende.

En modifikasjon av beskrivelsen i det foregående ligger i behandlingen av oppsamlede midler når en forsikringstaker dør. Hvis det da er midler i premiefondet, bestemmer skattereglene at disse skal anvendes etter nærmere bestemmelser til sikring av pensjon for de etterlatte. For midler som befinner seg i premiereserven, er det utformingen av den konkrete pensjonsforsikringsavtalen som bestemmer hvordan midlene skal anvendes. Eksempelvis innebærer dette at hvis pensjonsforsikringskontrakten bare omfatter alderspensjon, vil de etterlatte ikke ha noen fordel av premiereserven.

Litt forenklet kan dette uttrykkes ved at det er en forskjell i arvemetodikken; arvingene til premiefondet er i prinsippet de etterlatte, mens arvingene til premiereserven er forsikringsfellesskapet slik dette er definert indirekte gjennom pensjonsforsikringsavtalen.

En modifikasjon av oppfatningen av egen pensjonsforsikring som en innskuddsbasert pensjonsordning, er den måten som uførepensjon og pensjon til etterlatt ektefelle og barn bestemmes på. Her er det de spesifiserte ytelsene som er angitt i avtalen, som faktisk kommer til utbetaling.

Forsikringsselskapene har i de senere år utviklet produkter hvor premieinnbetalingen ikke lenger er fastsatt som årlige faste beløp. Forsikringstakeren kan selv velge størrelsen på den årlige innbetalingen, eventuelt med visse minimumskrav.

Dette innebærer at tidsprofilen for selve premieinnbetalingen kan tilpasses forsikringstakerens økonomi og likviditet. Sammen med det forhold at størrelsen på ytelsene er bestemt av de samlede innskudd, tilsier dette at det ikke lenger er behov for en ordning hvor det opereres med premiefond som et selvstendig begrep.

Den prinsipielle forskjellen mellom om midler befinner seg i premiefond eller i premiereserve, er om midlene er allokert spesifikt til pensjonsformålet eller ikke. For midler i premiereserven har slik allokering funnet sted i henhold til pensjonsforsikringsavtalen, mens allokeringen vil finne sted på et senere tidspunkt for midler i premiefondet.

Utvalget vil framholde som et selvstendig moment at det vil være best i overensstemmelse med innholdet i pensjonsforsikringsavtalen at man så vidt mulig allokerer midler til det spesifikke pensjonsformålet på løpende basis.

Utvalgets forslag i avsnittene 10.2 og 10.3 innebærer at pensjonssparing med skattefordel bør kunne tilbys av andre finansinstitusjoner enn forsikringsselskaper, og da uten forsikringselement. I slike pensjonsordninger vil et selvstendig premiefondsbegrep ikke ha noen plass.

Vi vil presisere at forslaget om å fjerne premiefondet i seg selv ikke representerer en innskjerping i forhold til gjeldende regelverk. Realiteten i at premiefondet fjernes er isolert sett at innbetalingene i sin helhet må allokeres til det spesifikke pensjonsformålet samtidig med at innbetalingen foretas. Grenser for samlet innbetaling og fleksibilitet i innbetalingene over tid vil bli styrt av eksplisitte begrensningsregler vedrørende pensjonsinnskudd og opptjening av pensjonsrettigheter, jf. avsnitt 10.6.

Som nevnt er det en egenskap ved premiefondet at det i realiteten tilfaller arvingene ved den forsikredes død. En slik egenskap vil kunne beholdes innenfor rammen av de forslag som utvalget legger fram. Dette kan oppnås i en pensjonsspareordning uten forsikringselement i bank eller verdipapirfond.

Ved opphevelse av premiefondet må man ta stilling til hvordan det opparbeidede premiefondet skal behandles. I utgangspunktet vil utvalget se det som naturlig at det innføres overgangsregler. Slike overgangsregler bør ha som formål at premiefondene skal bygges ned over tid. Et alternativ kan være å pålegge øyeblikkelig oppløsning av premiefondene ved at disse skal anvendes til det spesifikke formålet.

11.3 Nærmere om TPES

11.3.1 Innskuddsbaserte ordninger

Utvalget har i avsnitt 10.2 gått inn for at TPES skal kunne utformes også som en innskuddsbasert ordning. Finansieringen av slike ordninger skjer ved at arbeidsgiver tilfører hvert medlems pensjonskonto innskudd av nærmere angitt størrelse. Arbeidsgivers pensjonsforpliktelse oppfylles gjennom betaling av innskuddet.

Utvalget kan ikke se grunner som taler for at man i slike pensjonsordninger skal kunne operere med avsetninger til premiefond utover de fastsatte pensjonstilskudd.

11.3.2 Ytelsesbaserte ordninger

Det overordnede formål med finansieringen i en ytelsesbasert ordning er at tilskuddene skal være tilstrekkelige til å finansiere de fastsatte pensjoner. Samtidig er det naturlig at det stilles krav og begrensninger til periodisering av tilskudd og opparbeiding av fond over tid.

I ytelsesbaserte pensjonsordninger er ikke bare de ytelser som skal komme til utbetaling eksplisitt definert. I definisjonen av ytelsene inngår også hvor store pensjonsytelser som er opptjent til enhver tid. I norske tjenestepensjonsordninger har man som hovedregel fastsatt opptjent pensjon ut fra hvor store premier som har vært tilført hvert enkelt medlem. Utvalget har i avsnitt 10.7 foreslått at en såkalt lineær opptjeningsmetode bør være obligatorisk. Metoden er karakterisert ved at opptjent pensjon er proporsjonal med den tiden man har vært ansatt.

For periodisering av tilskudd og opparbeiding av midler i ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger, har utvalget lagt til grunn at de oppsamlede fondsmidlene i prinsippet bør tilsvare verdien av de påløpte forpliktelser. De påløpte forpliktelsene utgjør opptjent pensjon som beskrevet over for de yrkesaktive medlemmer, og den pensjon som utbetales for pensjonistene.

Det kan være ulike måter å betrakte den påløpte forpliktelse på. Ett utgangspunkt er den pensjonsrett som medlemmene har ervervet i juridisk betydning. Denne pensjonsretten vil være bestemt av nominell lønn, G og andre pensjonsbestemmende faktorer til enhver tid. En slik betraktning kan betegnes som statisk.

Et annet utgangspunkt kan være en lineært fastsatt andel av den pensjon en faktisk forventer vil komme til utbetaling i framtiden. Med det siste utgangspunktet må en også ta i betraktning hvordan framtidige begivenheter som oppjustering av nominelle lønninger, G og andre pensjonbestemmende faktorer vil påvirke pensjonens størrelse. Den forventede oppjustering av nominell lønn som en må legge til grunn for en slik betraktning, vil inneholde oppjustering både på grunn av inflasjon og en forventet reallønnsutvikling. En slik måte å betrakte opptjent pensjon på kan betegnes som dynamisk.

I tillegg må en også ta hensyn til at det er usikkerhet knyttet til omfanget av pensjonsforpliktelsen. Slik usikkerhet er knyttet både til størrelsen av pensjonsbeløpene og hvor lenge pensjonene skal utbetales. Størrelsen av pensjonsbeløpene vil være bestemt av en rekke økonomiske faktorer som ikke er kjent på forhånd, slik som framtidig utvikling i lønninger, G og arbeidsgivers beslutninger vedrørende regulering av løpende pensjon. Varigheten av pensjonsutbetalingene vil være bestemt av en på forhånd ukjent dødelighet, giftemålshyppighet, uførhet og andre demografiske forhold hos medlemmer og pensjonister. Verdien av påløpt forpliktelse er endelig avhengig av hvilken diskonteringsrente en velger å benytte for å omregne kontantstrømmen av de framtidige pensjonsutbetalinger til en nåverdi.

I den konkrete utformingen av det finansieringskrav som utvalget mener bør legges til grunn, bør en ta hensyn til disse forhold. Dette tilsier at det ikke kan angis presist hvor store midler som kan og skal være opparbeidet til enhver tid. I stedet kan det være naturlig at finansieringskravet utformes som en nedre og en øvre grense for opparbeidet fond. Opparbeidet fond skal være tilstrekkelig, men heller ikke for stort. Det skal ligge innenfor det man med rimelighet kan anse som mulige yttergrenser for omfanget av påløpt forpliktelse, hensyn tatt til usikkerheten.

Konkretiseringen av et slikt finansieringskrav må nødvendigvis bygge også på en del skjønnsmessige vurderinger. Det er imidlertid vesentlig at fondet i sin helhet oppfattes som å tjene til dekning av pensjonsforpliktelser som allerede er påløpt. Det er ikke gjort avsetninger som skal dekke pensjonsforpliktelser som påløper i framtiden. Innenfor en slik ramme har premiefondsbegrepet slik vi kjenner det i dagens TPES ingen plass.

11.3.3 Detaljer i finansieringssystemet for ­ytelsesbaserte TPES-ordninger

Finansieringens overordnede formål er å skape et finansielt grunnlag for de framtidige pensjonsutbetalinger. Det må herunder være rimelig å ha en oppbygging av fond over tid som i store trekk reflekterer verdien av de forpliktelser som foretaket påtar seg gjennom medlemmenes opptjening av pensjon. Oppsamling av fond som går langt utover dekning av det som er nødvendig for å dekke opptjent pensjon, vil ha preg av vanlig finansiell sparing. Det kan hevdes å ligge utenfor skattesystemets incentivordning for pensjonssparing å gi spesielle fordeler for slik finansiell sparing.

Et rasjonelt finansieringssystem må videre ta utgangspunkt i at man balanserer hensynene mellom partene som har en interesse i pensjonsordningene:

• medlemmene: krav til sikkerhet for ytelsene

• bedriftene: viss grad av fleksibilitet, fordi påløpt forpliktelse kan betraktes på ulike måter, fordi det er stor usikkerhet med hensyn til hva forpliktelsenes virkelige verdi utgjør og fordi en viss utjevning over tid for tilpasning til svingende økonomiske resultater kan være rimelig

• myndighetene: årlige tilskudd og fondsoppbygging innenfor rimelige rammer

Med utgangspunkt i at pensjonsplanen har gitte eksplisitte opptjeningsregler, og at ovennevnte hensyn for de berørte parter skal ivaretas, kan en skisse av et system se slik ut:

1. Man måler fortløpende omfanget av påløpt pensjonsforpliktelse, basert på en lineær opptjeningsmetode.

   For det første vil påløpt pensjonsforpliktelse kunne anses å bestå av den pensjonsrett som medlemmene har ervervet i juridisk betydning (juridisk minimumsforpliktelse – tilsvarende medlemmenes avbruddsrettigheter/ fripolise). Denne pensjonsretten vil være bestemt av nominell lønn, G og andre pensjonsbestemmende faktorer til enhver tid. Denne størrelsen kan betegnes påløpt pensjonsforpliktelse målt statisk.

   For det andre vil det være påløpt pensjonsforpliktelse ut fra en dynamisk vurdering ( fortsatt drift-antagelse). Her tar man utgangspunkt i de ytelser man forventer faktisk vil komme til utbetaling, og tar herunder hensyn til virkningen av framtidig regulering av lønn, G og andre pensjonsbestemmende faktorer. Denne størrelsen kan betegnes påløpt pensjonsforpliktelse målt dynamisk.

2. Man må tilstrebe absolutt sikkerhet for den juridiske minimumsforpliktelse. Fondsdekningen må minst utgjøre diskontert verdi av denne minimumsforpliktelsen, beregnet med forutsetninger som inneholder sikkerhetsmarginer.

3. For å gi mulighet for en rasjonell, langsiktig planlegging bør reglene også gi adgang til fondsoppbygging for å dekke påløpt pensjonsforpliktelse målt dynamisk. Fondsoppbyggingen bør derfor tillates å nå opp i diskontert verdi av påløpt pensjonsforpliktelse målt på denne måten, beregnet med realistiske forutsetninger.

4. For å ta høyde for en viss fleksibilitet, kan det i tillegg være rom for et skjønnsmessig tillegg til verdien av forpliktelsen beregnet i 3. For ikke å få overdreven fondsoppbygging, bør et eventuelt slikt tillegg ikke være for stort.

5. Årlige tilskudd som resulterer i en fondsdekning som ligger mellom 2. som nedre grense og 4. som øvre grense, gir rett til skattefradrag.

6. Hvis fondsdekningen blir for stor, bør man ha tilbakeføringsmekanismer, for eksempel:

   1. Tilbakeføringsadgang, når fondsdekningen overstiger maksimumsgrensen 4. med et visst beløp.

   2. Tilbakeføringsplikt, når fondsdekningen overstiger maksimumsgrensen 4. med et visst beløp, som nødvendigvis må være høyere enn tilsvarende grense i a).

   Tilbakeførte beløp blir å behandle som skattepliktig inntekt, samtidig som man også må ha en mekanisme for at arbeidsgiveravgift som har vært betalt på tilskudd føres tilbake til bedriften.

En oppsummering av hvordan systemet vil virke, er at det vil finnes fem ulike nivåer som karakteriserer pensjonsordningens finansielle status og mulighetene for å yte tilskudd og for å føre midler tilbake. Disse nivåene er beskrevet stikkordsmessig nedenfor i stigende rekkefølge med hensyn til fondsdekningen:

• Det må ytes tilskudd og midler kan ikke føres tilbake.

• Det kan (men må ikke) ytes tilskudd og midler kan ikke føres tilbake.

• Det kan ikke ytes tilskudd og midler kan ikke føres tilbake.

• Det kan ikke ytes tilskudd og midler kan (men må ikke) føres tilbake.

• Det kan ikke ytes tilskudd og midler må føres tilbake.

Man må ta stilling til behandlingen av eventuell overfinansiering ved innføring av et slikt sytem. Det kan tenkes at tilbakeføringsreglene skal gis øyeblikkelig virkning eller det kan gis overgangsregler.

Den situasjon at en privat pensjonsordnings fondsmidler ved innføring av nytt finansieringssystem ikke når opp i det påkrevde minimum, skal ikke kunne forekomme. Også gjeldende regler inneholder krav om fondsdekning på et slikt nivå. Riktig nok vil det ikke alltid være dekning for en lineært opptjent pensjon, siden opptjeningen følger et annet mønster. Vi anser imidlertid at de overgangsspørsmål som dette reiser, har å gjøre med endring i opptjeningsprofil, ikke endring i finansieringssystem.

11.3.4 Illustrasjon av finansieringssystemet for ytelsesbaserte TPES-ordninger

I dette avsnittet vil vi med et forenklet eksempel illustrere hvordan finansieringssystemet som er beskrevet i punkt 11.3.3, kan tenkes å virke i praksis. Illustrasjonen inneholder spesifikke angivelser av tallstørrelser for de satser som inngår i systemet. Den eneste grunnen til at vi har tallfestet satsene, er at illustrasjonen skal bli mest mulig konkret. Vi vil presisere at satsene ikke er ment å være – og ikke må oppfattes som – forslag.

Satsene i eksemplet er:

• Tillatt øvre grense for fortsatt tilskuddsadgang: 110 pst. av påløpt pensjonsforpliktelse målt dynamisk

• Nedre grense for adgang til reversering: 125 pst. av påløpt pensjonsforpliktelse målt dynamisk

• Nedre grense for plikt til reversering: 150 pst. av påløpt pensjonsforpliktelse målt dynamisk

Status for pensjonsordningens påløpte forpliktelser på måletidspunktet:

• Påløpt pensjonsforpliktelse målt statisk (SPP): 100

• Påløpt pensjonsforpliktelse målt dynamisk (DPP): 140

Grensene for mulige tilskudd/tilbakeføring blir da:

• Pensjonsordningen må minst ha fondsmidler på 100 (= SPP).

• Det kan ytes tilskudd så lenge fondsmidlene ikke overstiger 154 (=DPP tillagt 10 pst.).

• Hvis fondsmidlene overstiger 175 (= DPP tillagt 25 pst.), kan det overskytende føres tilbake til bedriften.

• Hvis fondsmidlene overstiger 210 (= DPP tillagt 50 pst.), må det overskytende føres tilbake til bedriften.

Konkret for noen tenkte størrelser på fondet (før tilskudd/tilbakeføring), betyr dette at grensene for tilskudd og reversering blir som vist i tabell 11.3.4a.

11.4 Beskatning av premiefond

Finansdepartementet har i brev av 8. oktober 1993 bedt utvalget om å vurdere spørsmålet om inntektsbeskatning av avkastning av premiefond. Utvalget anser at med det foreslåtte finansieringssystem vil dette ikke lenger være en aktuell problemstilling.