1 Finanspolitikk og generasjonsfordeling. Noen modellsimuleringer

Carl E. Gjersem og Erling Steigum jr.

1.1 Innledning

I dette arbeidet presenteres resultatene fra noen modellsimuleringer med en overlappende generasjonsmodell (OVERMOD) utviklet ved Stiftelsen for Samfunns- og Næringslivsforskning ved Norges Handelshøyskole. Beregningene har som formål å illustrere de langsiktige virkningene av ulike gradvise innstramminger i finanspolitikken med sikte på å trygge finansieringen av folketrygden etter år 2000. Slike gradvise innstramminger vil ikke ha de samme uheldige konjunkturutslagene som store og brå endringer i finanspolitikken.

Modellen er en langsiktig makroøkonomisk likevektsmodell. Den belyser flere sider ved kapitalmarkedet som Statistisk Sentralbyrås MSG-modell ikke fanger opp, for eksempel sparemotivene til husholdningene og den gjennomsnittlige økonomiske stillingen til ulike generasjoner over resterende livsløp. På den annen side er modellen i flere henseende langt mindre detaljert enn MSG-modellen. OVERMOD har et mer avgrenset formål enn MSG-modellen, og bygger i mindre grad på historiske data. Strukturen i OVERMOD fanger opp at individene sparer for å trygge alderdommen. Dessuten tar den hensyn til arvlating. Ingen av disse modellene er imidlertid prognosemodeller for langsiktig økonomisk vekst. Den økonomiske veksten som modellene beskriver, er i stor grad en direkte følge av de forutsetninger om produktivitetsutvikling som modellbrukeren selv har lagt inn i modellene. Usikkerheten knyttet til slike forutsetninger er i praksis svært stor, og den øker med tidsavstanden fra i dag.

Generasjonsregnskapet for skatter, avgifter og trygder for Norge (Auerbach et al., 1993), gir klare signaler om at fordelingen av skattebyrde mellom nålevende og ufødte generasjoner kan bli svært skjev, hvis ikke de nålevende generasjonene betaler mer for den offentlige sektoren enn det som ligger i skatte- og trygdepolitikken i 1992. Simuleringsmodellen OVERMOD kan anvendes til å belyse hvordan skattebyrder kan omfordeles mellom generasjonene, men bygger ikke på like detaljerte data som generasjonsregnskapet. I modellen er blant annet tiden inndelt i fem-årsperioder, og skattesystemet er representert svært summarisk. Resultatene fra generasjonsregnskapet bygger dessuten på helt andre politikkforutsetninger og må derfor ikke forveksles med simuleringsresultatene basert på OVERMOD.

Vi ser både på de langsiktige virkningene av en forhåndsannonsert reduksjon i fremtidige alderspensjoner, og på hvordan økt offentlig sparing gjennom en strammere finanspolitikk frem til 2010, påvirker utviklingen i nasjonalformuen og ulike generasjoners økonomiske situasjon. De to sistnevnte endringene i finanspolitikken vil øke den offentlige formuen og offentliges kapitalinntekter på lengre sikt. Nasjonalformuen og nasjonalinntekten øker enda mer enn dette. Denne politikken vil gjøre det mulig å begrense skatteskjerpelsene og øke konsumet for de fremtidige yrkesaktive som skal finansiere alderspensjonene til de store etterkrigskohortene.

I neste avsnitt drøfter vi kort på prinsipielt grunnlag de makroøkonomiske virkningene av henholdsvis utliknings- og fondsbaserte systemer for alderspensjoner. Deretter beskriver vi i avsnitt 3 simuleringsmodellen OVERMOD, og forklarer på hvilke områder den særlig avviker fra strukturen i MSG-modellen.

Avsnitt 4 presenterer beregningsresultatene. Først lager vi en basisfremskrivning som ligger nært opp til den langsiktige fremskrivningen i Langtidsprogrammet 1994-1997. Et særtrekk ved denne fremskrivningen er at brutto skattesats holdes konstant frem til 2010, hvoretter den stiger. Videre har vi laget tre ulike beregningsalternativer som viser virkningene av ulike innstramminger i finanspolitikken som forbedrer den økonomiske situasjonen til unge og ufødte generasjoner i forhold til basisfremskrivningen. Alternativ 1 ser på virkningene av en trygdereform uten tilbakevirkende kraft. Reformen fører til at pensjonistene på lang sikt får 25 prosent lavere pensjoner enn det som ligger i dagens regelverk og retningslinjer for regulering av grunnbeløpet i folketrygden. Vi antar at fremtidige skatter etter 2010 reduseres tilsvarende. Beregningsalternativ 2 innebærer økt offentlig sparing gjennom oppbygging av folketrygdfond. Dette oppnås ved å øke beskatningen av lønns- og pensjonsinntekter. Alternativ 3 illustrerer de langsiktige virkningene av økt offentlig sparing gjennom en innstramming i det offentlige konsumet på 5 prosent frem til 2010.

Det siste avsnittet oppsummerer konklusjonene.

1.2 Prinsipielt om de langsiktige makroøkonomiske virkningene av offentlig gjeld og trygdeforpliktelser

1.2.1 Generelt

Ifølge grunnleggende bidrag til økonomisk teori av Paul Samuelson (1958) og Peter Diamond (1965), vil offentlig gjeldspolitikk og alderspensjonssystemer påvirke kapitaldannelsen og den intergenerasjonelle fordelingen dersom individene sparer i overensstemmelse med livsløpshypotesen. Denne hypotesen, som har en sterk stilling i økonomisk teori, tar utgangspunkt i at individene primært sparer for alderdommen. Hypotesen utelukker likevel ikke at individer i ung alder kan leve noe på forskudd i forhold til lønnsinntekter i utdannings- og etableringsfasen. Dette fanges opp av den simuleringsmodellen som vi anvender nedenfor. Livsløpshypotesen innebærer at de generasjoner som tilbyr arbeid gjennomgående er noe yngre enn de som tilbyr kapital. Ved hjelp av såkalte overlappende generasjonsmodeller, kan man studere det økonomiske samspillet mellom ulike generasjoner i arbeids- og kapitalmarkedene. Disse modellene tar både i betraktning hvordan tilbudet av arbeidskraft og kapital bestemmer nasjonalproduktet, og hvordan lønns- og kapitalinntekter fordeles på medlemmene av ulike generasjoner over tid, se for eksempel Auerbach og Kotlikoff (1987).

Siden den private sparingen påvirkes av profilen av skatter og trygdeytelser over livsløpet, vil både økt offentlig gjeld (utsettelse av beskatning) og økte trygdeforpliktelser påvirke sparingen, kapitaldannelsen og prisene på arbeid og kapital. Som vist av Diamond (1965) for en lukket økonomi og Persson (1985) for en åpen økonomi, vil økt offentlig gjeld (uten endring i offentlige utgifter) fortrenge kapital i makro. Dette fører til at nasjonalformuen og nasjonalinntekten blir mindre på lengre sikt. De generasjonene av skattebetalere som lever når den offentlige gjelden øker, vil tjene på en slik politikk, mens fremtidige generasjoner nødvendigvis taper. Denne omfordelingen av velferd mellom generasjoner innebærer at dagens generasjoner øker sitt konsum. Dette reduserer den samlede sparingen og svekker grunnlaget for unge og ufødte generasjoners fremtidige konsum.

Det er verd å merke seg at dette resultatet bygger på at kapitalavkastningsraten gjennomgående er høyere enn trendveksten i nasjonalinntekten. Teoretisk kunne det tenkes at kapitalakkumulasjonen ble drevet så langt at avkastningsraten kom under den langsiktige økonomiske vekstraten. I så fall ville ikke offentlig gjeld som vokste i takt med nasjonalinntekten, representere noen økonomisk byrde for fremtidige skattebetalere. Dette er imidlertid en situasjon hvor både dagens og fremtidens generasjoner ville ha tjent på at kapitalen ble bygget ned, såkalt dynamisk ineffisiens. I anvendte analyser er det rimelig å se bort fra denne muligheten. I det følgende skal vi, om ikke annet sies, gå ut fra at kapitalavkastningsraten er større enn den langsiktige veksttakten i nasjonalinntekten.

En tilsvarende kapitalfortrengning skjer hvis myndighetene øker ytelsene til alderstrygd og beskatningen av de yrkesaktive parallelt. Dette innebærer økt omfang av såkalt pay-as-you-go-system (utlikningssystem) for alderspensjon. Selv om denne politikken ikke påvirker budsjettbalansen i noen periode, vil den likevel overføre inntekt fra yngre til eldre generasjoner og svekke motivene for privat sparing til alderdommen. Også i dette tilfellet vil de eldre nålevende generasjonene får økt konsum på bekostning av yngre og fremtidige generasjoner.

Merk at i et spesialtilfelle gjelder såkalt gjeldsnøytralitet. Dette blir også omtalt som ricardiansk ekvivalens, se Barro (1974). Dette resultatet bygger på at familiemedlemmer opptrer altruistisk overfor hverandre i den forstand at det skjer interne omfordelinger av inntekt mellom dem over tid, blant annet arveoverføringer. Barro peker på den mulighet at økt offentlig gjeld som øker fremtidige skatter, kan stimulere til privat sparing med den hensikt å kompensere fremtidige etterkommere for det økte skattetrykket. I så fall behøver ikke økt offentlig gjeld nødvendigvis påvirke fremtidig nasjonalformue og velferd selv om skattene går opp på lengre sikt. Dette resultatet hviler imidlertid på flere sterke forutsetninger med svakt empirisk grunnlag, blant annet om sammenhenger mellom finanspolitikk og arveatferd. Vi kommer derfor i det følgende til å se bort fra denne teoretiske muligheten.

Ifølge den overlappende generasjonsteorien, vil det spille en rolle om det offentlige etablerer et fondsbasert pensjonssystem eller et pay-as-you-go-system for alderspensjoner, forutsatt at systemene fører til forskjeller i den samlede offentlige sparingen. Da folketrygden ble etablert i 1967, var det meningen å bygge opp et betydelig folketrygdfond som skulle sørge for stor nok sparing og kapitaldannelse, og gi det offentlige kapitalinntekter som i betydelig grad skulle bidra til finansieringen av alderspensjonene i fremtiden. I løpet av 1970-årene ble imidlertid fondstanken forlatt. Den norske folketrygden fungerer nå mest som et utlikningssystem, der trygdeutgiftene finansieres løpende over sentralmyndighetenes budsjetter. Dagens folketrygdfond er relativt lite og har en betydelig andel plassert i statspapirer.

Selv om det ikke vil være realistisk å gå tilbake til et rent fondsbasert system, kan det likevel være klargjørende å drøfte på prinsipielt grunnlag de langsiktige makroøkonomiske virkningene av rene fondsbaserte og rene utlikningssystemer for alderspensjoner.

1.2.2 Fondsbaserte systemer

Et rent fondsbasert system (kapitaldekningssystem) innebærer at det offentlige i hovedsak sparer til alderdommen på vegne av individene, dvs. en slags tvungen offentlig pensjonsforsikring. Dette kan for eksempel forvaltes av det offentlige som et folketrygdfond, eller forvaltes gjennom private forsikringsselskaper. Systemet innebærer at hver generasjon får samlede pensjonsytelser i samsvar med oppsparingen i form av tvungne pensjonspremier og kapitalavkastningen av dette. Det kan godt tenkes at systemet fører til systematiske omfordelinger mellom individene innen hver generasjon, men det gir ikke noen systematisk inntektsoverføring fra yngre til eldre, slik som i utlikningssystemet (se avsnitt 2.3 nedenfor). Et offentlig fondsbasert system fører til bortfall av privat sparing til alderdommen, men dette bortfallet kompenseres av økt offentlig sparing. Samlet sparing går derfor ikke ned. Dersom avkastningen på den offentlige formuen som bygges opp blir den samme som i privat sektor (for samme porteføljerisiko), vil hver generasjon komme like godt ut av det som om de skulle ha spart selv. For at et fondsbasert system skal fungere etter hensikten, er det derfor nødvendig at rent forretningsmessige kriterier legges til grunn for forvaltningen. Den bør skje på en slik måte at fondets forventede verdi på lengre sikt blir størst mulig for et gitt nivå på porteføljerisikoen.

Dette krever at fondet gjennom rammebetingelsene gis politisk avlastning som skjermer det mot press fra interesser som ønsker at fondets kapital skal brukes til andre formål enn det som sikrer en høy markedsverdi av fondet på lengre sikt, for eksempel for å hjelpe distrikter eller bidra med risikokapital for å løse akutte kriser i store enkeltbedrifter eller finansinstitusjoner.

En fordel med fondsbaserte systemer er at de er ganske robuste overfor endringer i befolkningsstrukturen. For eksempel vil relativt store alderskull automatisk øke oppsparingen av kapital. Dette vil gi et realøkonomisk grunnlag for tilsvarende større pensjonsutbetalinger når de store kullene trer ut av yrkeslivet. Store kull av yrkesaktive trekker altså med seg større pensjonsfond, uten at det behøver å bli truffet eksplisitte politiske vedtak om dette.

1.2.3 Utlikningssystemet

Utlikningsssystemet, ofte kalt pay-as-you-go systemet, innebærer at folketrygdens utgifter til alderspensjon dekkes løpende over sentralmyndighetenes budsjetter, uten at det bygges opp offentlig formue som ledd i etableringen av pensjonssystemet. Systemet bygger på at det kontinuerlig finner sted en nettoinntektsoverføring fra yngre til eldre årskull gjennom skatte- og trygdesystemet. Den norske folketrygden fungerer nå i hovedtrekk som et utlikningssystem.

Innføring av et utlikningssystem fører til at individene får mindre disponibel inntekt som yrkesaktiv og mer som pensjonist, enn dersom individene skulle spare for alderdommen selv. Systemet reduserer derfor behovet for egen livsløpssparing, og den samlede private sparingen blir lavere enn den ellers ville ha vært. Siden det offentlige ikke sparer mer slik som i fondsbaserte systemer, vil landets samlede sparing og langsiktige nasjonalformue bli lavere som følge av innføringen av et utlikningssystem, jf. avsnitt 2.2. ovenfor. Ytterligere spare- og arbeidstilbudseffekter kan imidlertid tenkes å oppstå som følge av endringer i tilpasningen på arbeidsmarkedet over tid. Her ser vi for oversiktens skyld bort fra slike effekter.

I motsetning til kapitaldekningssystemet, fungerer ikke utlikningssystemet godt dersom befolkningen ikke vokser, eller det skjer store endringer i befolkningen som forrykker størrelsesforholdet mellom generasjonene. Hvis for eksempel fruktbarheten synker betydelig, må de små kohortene som etterfølger de tallrike, betale relativt høye skatter til finansieringen av alderspensjoner. Fordelingen av byrder på ulike generasjoner kan derfor bli skjev, uten at det er innebygget noen mekanismer i utlikningssystemet som automatisk korrigerer dette.

La oss nå stille spørsmålet om hva avkastningen blir for enkeltindividet av å delta i et ferdig utbygget utlikningssystem. Dette vil opplagt variere fra individ til individ, avhengig blant annet av progresjonen i skattesystemet, og av hvordan reglene for opptjening av pensjonspoeng slår ut. Gjennomsnittsindividet i en bestemt generasjon vil i sin yrkesaktive periode måtte betale skatt som går til finansieringen av pensjonsytelser til de eldre. Dette kan vi oppfatte som en slags investering. Som pensjonist oppnår man i sin tur avkastning i form av folketrygdytelser finansiert av etterfølgende generasjoner.

La oss for et øyeblikk som en forenkling se bort fra svingninger i befolkning og økonomisk aktivitet over tid. Vi betrakter langsiktige utviklingsforløp der befolkningen og økonomien vokser jevnt, og realrenten og den prosentvise reallønnsveksten er konstant over tid. Da kan det vises at avkastningsraten av å delta i utlikningssystemet er lik summen av vekstratene for langsiktig befolknings- og reallønnsutvikling. Dette svarer til vekstraten i skattegrunnlaget for pensjonssystemet. For å forstå intuisjonen bak dette resultatet, kan vi tenke på et stasjonært samfunn med konstant befolkning der alle lever like lenge. Det er ingen produktivitetsvekst, dvs. konstant reallønn over tid. Hvert år betales det skatt av lønnsinntektene som går til dekning av pensjonsytelser. Da vil det ikke være noen realvekst i skattegrunnlaget over tid. Siden befolkningsstrukturen er den samme hele tiden, vil hver generasjon få det samme i totale pensjonsytelser som summen av det generasjonen i sin tid betalte i skatter for å finansiere pensjonsutbetalinger til eldre. Avkastningen av å delta i utlikningssystemet er med andre ord null (dvs. summen av vekstratene for befolkning og reallønn).

Dersom befolkningen vokser på lang sikt, betyr det at på ethvert tidspunkt er yngre aldersgrupper relativt mer tallrike enn eldre. Dermed vil pensjonistene systematisk få mer igjen enn det de i sin tid betalte i skatt, dvs. avkastningsraten blir positiv. Også langvarig reallønnsvekst vil føre til at pensjonistene systematisk får mer igjen enn det de tidligere betalte inn i skatt, fordi skattegrunnlaget øker over tid.

Det vi nå har sett på, er avkastningen for den enkelte av å delta i et utlikningssystem, etter at dette pensjonssystemet er fullt utbygget. I selve oppbyggingsfasen av utlikningssystemet er avkastningen til de eldre og voksne generasjonene større enn dette. De pensjonistene som ikke i det hele tatt, eller bare i begrenset grad, har vært yrkesaktive etter at folketrygden ble innført, får selvsagt en ekstrafordel. Det samme gjelder de aldersgrupper som opparbeider seg pensjonspoeng før folketrygdens utgifter, og dermed skattetrykket, er kommet opp på et varig høyt nivå.

På denne bakgrunn er det ikke overraskende at oppslutningen om folketrygden har vært, og fortsatt er stor. Et flertall av dagens velgere har trolig grunn til å vente seg en god individuell avkastning av at folketrygden opprettholdes i sin nåværende form. Men denne avkastningen vil etter all sannsynlighet bli langt mindre for senere generasjoner, som går inn i yrkeslivet når folketrygden er fullt utbygd.

1.3 Simuleringsmodellen OVERMOD

1.3.1 Generelt

OVERMOD er en numerisk overlappende generasjonsmodell for en liten åpen økonomi, tallfestet på grunnlag av norske data, se Steffensen og Steigum (1990). For en nærmere beskrivelse av modellens teorigrunnlag og et eksempel på anvendelse, se Steigum (1993). Modellen er oppdatert og bygget ut i 1992-1993, men den opprinnelige strukturen når det gjelder beskrivelse av teknologi, preferanser og sektorer er beholdt.

Modellen er en makroøkonomisk likevekts­modell der penger og nominelle størrelser ikke har realøkonomisk betydning. Modellen tar ikke hensyn til usikkerhet om fremtiden. I motsetning til simuleringsmodellen til Auerbach and Kotlikoff (1987), som gjelder en lukket økonomi, representerer OVERMOD en liten åpen økonomi med eksogen realrente. Denne forenklingen gjør det mulig å øke graden av realisme når det gjelder beskrivelsen av befolkningsutviklingen og trygdeoverføringer til privat sektor i forhold til modellen til Auerbach og Kotlikoff. Beskrivelsen av skattesystemet er imidlertid svært summarisk. Videre er arbeidstilbudet eksogent i modellen, men arvlating er endogen og bygger på et såkalt joy-of-giving arvemotiv. Modellen er ikke detaljert med hensyn på næringsstrukturen og utviklingen i enkeltsektorer av økonomien. Imidlertid bygger atferden til husholdningene og bedriftene i modellen på et eksplisitt mikroøkonomisk teorigrunnlag. Fordelen med dette er at man kan analysere virkningene av økonomisk politikk for ulike generasjoners velferd uten at den såkalte Lucas-kritikken (Lucas (1981)) får anvendelse. Dette skyldes at strukturrelasjonene i denne modellen ligger fast selv om det skjer endringer i finans- og trygdepolitikken.

Størrelsen på den langsiktige vekstraten i reallønnen bestemmes eksogent av modellbrukeren gjennom anslaget for arbeidsbesparende teknisk fremgang. Det internasjonale realrentenivået får stor betydning for realinvesteringene og faktorprisene i denne type modeller. Høy vare- og kapitalmobilitet over landegrensen fører til at handelsbalansen blir følsom overfor endringer i innenlandsk etterspørsel. Hvis for eksempel noen generasjoner får store skattelettelser som øker deres etterspørsel etter konsum og boliger, vil dette slå ut i underskudd på driftsbalansen som svekker landets ford­ringsposisjon overfor utlandet.

Modellen er bygget for langsiktige analyser. Den fremskriver utviklingen i nasjonalformuen og dennes fordeling på innenlandske og utenlandske formueskomponenter. Den betydelige petroleumsformuen er tatt i betraktning. Utviklingen i den offentlige formuen bygger på en fastlagt strategi for finanspolitikken. Modellen fanger ikke opp konjunkturelle endringer i produksjon og sysselsetting. Det er innarbeidet en eksogen bane for ledighetsraten som avtar over tid.

Befolkningsutviklingen og størrelsesforholdet mellom gruppen av de yrkesaktive og trygdemottakere, står sentralt i modellen. Tiden er inndelt i femårsperioder, og i hver periode kommer det en ny generasjon til. De voksne generasjonene tilpasser sin sparing, sin boligkapital og sitt konsum ut fra en livsløpstilpasning som påvirkes av tidsprofilen for skatter og trygder over livsløpet. I modellen er det en velferdsindikator for hver generasjon som fanger opp konsummulighetene over hele livsløpet. Disse avhenger av realrenten, reallønnsutviklingen, mottatt arv og nåverdien av nettoskatt over livsløpet.

Husholdningenes og bedriftenes forventninger er modellkonsistente. For eksempel betyr dette at vi ikke kan analysere virkningene av at individenes sparings- og konsumbeslutninger fattes på grunnlag av forhold som ikke senere inntreffer i modellsimuleringene. Modellen kaster derfor ikke lys over fenomener som for eksempel økonomiske kriser av den type Sverige nå opplever, som kan innebære at man går bort fra velferdsordninger som mange har tilpasset seg til, eller virkninger av svikt i den allmenne tiltro til at trygdeordninger vil bestå i fremtiden. Det er tvilsomt om det i det hele tatt vil være faglig grunnlag for modellbaserte analyser når det skjer store uventede endringer i rammebetingelser og nasjonalinntekt, og usikkerheten øker som følge av dette.

1.3.2 Nærmere om husholdningene

Befolkningsutviklingen i modellen er eksogen og er approksimert til den befolkningsfremskrivningen som ligger til grunn for analysene i Langtidsprogrammet 1994-1997. Denne bygger på et totalt fruktbarhetstall på 1.89 og nettoinnvandring på 5000 personer pr. år. Utviklingen i antall eldre, uføre og antall i arbeidsstyrken følger også i store trekk Langtidsprogrammet. Befolkningsfremskrivningen i Langtidsprogrammet går frem til 2050, mens vi har fremskrevet befolkningen lenger enn dette ut fra de samme forutsetningene. Også utviklingen i samlet sysselsetting (målt i timeverk) er i overensstemmelse med den makroøkonomiske fremskrivningen i det siste Langtidsprogrammet. OVERMOD-fremskrivningen kan forlenges ut over dette, fordi den bygger på at økonomien går mot en steady state på lang sikt.

I de fire første periodene (tjue årene) av livsløpet antas det at barna forsørges av foreldrene. Fra individene er tjue til de er åtti år, bygger atferden i modellen på at det finner sted en optimal livsløpstilpasning. Formelt innebærer dette maksimering av en intertemporal nyttefunksjon, gitt en intertemporal budsjettskranke, der nåverdien av konsum og utgående arv begrenses av nåverdien av lønnsinntekter og trygder etter skatt pluss nåverdien av inngående arv. Nyttefunksjonen er additiv over tid, med periodevekter som avspeiler dødsfrekvenser, forsørgelsesbyrde og subjektiv tidspreferanse. Ved utløpet av den siste perioden overføres restformuen til barna i form av arv. De som er over åtti år, antas å forbruke sine alderspensjoner uten å bygge opp ny formue.

Modellen holder rede på den økonomiske tilpasningen til alle generasjonene over tid, fanger opp befolkningsutviklingen, og håndterer overføringer i form av offentlige trygder og arv. De private husholdningene etterspør boligkonsum og annet konsum i hver periode av livsløpet. Vi tenker oss at de eier sine egne boliger. Utgående arv betraktes som et normalt gode av giverne. Dersom nåverdien av livsinntekt til en generasjon skifter oppover, vil individene i denne generasjonen etterspørre mer boligkonsum og annet konsum i alle perioder, og de vil desuuten ønske å gi mer i arv til barna.

1.3.3 Bedriftene og sektorinndelingen

Sektorinndelingen i modellen er med hensikt svært aggregert. Den viktigste produksjonssektoren er en aggregert privat sektor utenom petroleumsvirksomhet, boligsektor, offentlig forvaltning, og utenom en halvoffentlig skjermet sektor som ikke er underlagt vanlige markedsøkonomiske rammebetingelser.

Den aggregerte private produksjonssektoren betraktes som helt konkurranseutsatt. I dette ligger det at bruttoproduktet er et perfekt substitutt til utenlandske varer, og at den intertemporale prisen på denne sektorens produkt bestemmes av den internasjonale realrenten. Teknologien beskrives ved en Cobb-Doug­las produktfunksjon med konstant skalautbytte, og med arbeidskraft og realkapital som innsatsfaktorer. Det er teknisk fremgang som fører til reallønnsvekst og kapitalfordypning i steady state. Sektoren leverer både til privat og offentlig konsum, og til private og offentlige realinvesteringer.

Produsentatferden i denne sektoren bygger på nåverdimaksimering under fri konkurranse i vare- og faktormarkedene. Den internasjonale realrenten blir retningsgivende for investeringsbeslutningene som sørger for en utlikning av kapitalavkastningen hjemme og ute. Optimal kapitalintensitet over tid bestemmes derfor uavhengig av innenlands sparing, i motsetning til modeller for lukkede økonomier. Kapitalintensiteten bestemmer igjen den reallønn som er forenlig med kravet om at grenseproduktet av arbeidskraft skal være lik reallønn i likevekt. Tilgangen på arbeidskraft til sektoren (arbeidstilbudet minus krav til bruk av arbeidskraft i den offentlige og halvoffentlige sektoren) bestemmer de realinvesteringer som må til for at den optimale utviklingen i kapitalintensiteten skal realiseres. På denne måten vil offentlig ressursbruk fortrenge privat sysselsetting og realinvesteringer selv om realrenten er eksogen.

Petroleumssektoren modelleres på en svært summarisk måte. En offentlig petroleumsformue inngår som en eksogen størrelse som gir en permanentinntekt. Oppstillingen av nasjonalregnskapet og det offentlige regnskapet i modellen korrigeres tilsvarende.

Offentlig forvaltning produserer et offentlig gode ved hjelp av arbeidskraft og realkapital. Dette godet deles gratis ut til husholdningene, uten at mengden av det påvirker teknologien eller husholdningenes avveininger mellom private goder. Vi skiller (på et noe usikkert grunnlag) mellom offentlige goder som går til spesielle aldergrupper (utdanning og helsetjenester), og offentlige goder som ikke kan knyttes til aldersgrupper. Kravet til offentlige goder over tid er eksogent, men knyttes til befolkningsutviklingen. På grunnlag av kravet til offentlige goder, beregnes behovet for arbeidskraft og realkapital i den offentlige sektoren gitt en Leontief-teknologi.

Den halvoffentlige produksjonssektoren som er skilt ut, består av elektrisitetsforsyning, store deler av samferdselssektoren, samt jordbruket. Rammebetingelsene til disse sektorene er sterkt påvirket av offentlig politikk i form av næringsstøtte o.l., og her vil det ikke være naturlig å ha et internasjonalt krav til kapitalavkastning på linje med bedriftene i den private produksjonssektoren. Vi forutsetter helt enkelt at produksjonen, sysselsettingen og real­investeringene i denne sektoren er eksogene, at den relative prisen på bruttoproduktet er konstant, og at sektorens størrelse stabiliseres i forhold til BNP på lang sikt.

1.3.4 Skatte- og trygdesystemet

Beskrivelsen av skatte- og trygdesystemet i OVERMOD er summarisk på grunn av det høye aggregeringsnivået. Det er kun lagt inn proporsjonale skatter på lønnsinntekt og pensjonsinntekt i beregningene. Forskjellen mellom disse brutto skattesatsene målt i prosentpoeng er alltid konstante. For hver periode beregnes den skattesats for lønnsinntekt som må til for å oppfylle det eksogene kravet til størrelsen på den offentlige formuen ved periodens slutt.

I modellen består overføringene fra offentlig sektor av barnetrygd, syketrygd, uføretrygd og alderstrygd, samt restposten annen kontantstøtte. Trygdene antas å bli justert i takt med utviklingen i reallønnsnivået. Alderstrygden er basert på tidligere yrkesdeltakelse og reallønn, men modellen er for aggregert til at folketrygdens regelverk med pensjonspoeng og grunnbeløp kan modelleres eksplisitt. Innfasingen av folketrygdens alderspensjon er ivaretatt ved at det skjer en opptrapping av utbetalt alderstrygd fra 40 prosent av pensjonsgrunnlaget i 1988 til 70 prosent etter 30 år.

Uføretrygden og syketrygden beregnes på samme måte som alderstrygden hva angår opptjeningsgrunnlag. Vi benytter observerte alders- og kjønnsavhengige frekvenser som grunnlag for fremskrivningene av disse trygdene.

1.3.5 Nasjonalformuen

Nasjonalformuen er summen av privat og offentlig formue. Både privat og offentlig sektor holder realkapital og fordringskapital. Den offentlige petroleumsformuen behandles i modellen på samme måte som fordringskapital på utlandet, ettersom vi ikke får fanget opp den store usikkerheten forbundet med petroleums­virksomheten. Vi regner ikke nåverdien av pensjonsrettigheter etter skatt med i den private formuen, men det følger av livsløpshypotesen om sparing at husholdningene likevel vil ta hensyn til en slik trygdeformue i sin atferd.

Nasjonalformuen kan også uttrykkes som summen av boligkapital, offentlig konsum- og produksjonskapital, petroleumsformue, privat produksjonskapital og netto fordringer på utlandet. Mens produksjonskapitalen i privat sektor er knyttet sterkt opp til realrenten og tilgangen på arbeidskraft utenom offentlig og halvoffentlig sektor, vil boliginvesteringene påvirkes av nettoskattebyrden til hver generasjon. Generasjoner som kommer heldig ut, vil for eksempel etterspørre mer boligkapital gjennom livsløpet enn generasjoner som får høy nåverdi av nettoskatt. Imidlertid vil trendveksten i reallønn før skatt bidra til at boligkapitalen i makro vokser over tid.

Datagrunnlaget for å fordele den private formuen på de ulike aldersgruppene i basisåret er svakt. Modellens langsiktige løsning forskyver formuen mot de eldre generasjoner i forhold til for eksempel dagens formuesfordeling på aldersgrupper, slik den kommer til uttrykk i Inntekts- og Formuesundersøkelsen. For å dempe denne effekten, har vi i kalibreringen av modellen forutsatt at den initiale formuen for det representative individ vokser fra null ved 20 års alder til den når en topp ved 60 års alder. Deretter faller den til det kalibrerte nivået for utgående arv ved 80 år.

1.3.6 En sammenlikning med MSG-modellen

MSG-modellen har i en årrekke vært anvendt til langsiktige makroøkonomiske fremskrivninger, i første rekke som ledd i arbeidet med langtidsprogrammer og andre utredninger i Finansdepartementet. MSG-modellen ble utviklet av Leif Johansen for om lag 30 år siden og representerte i sin tid et banebrytende bidrag til den internasjonale forskningen. MSG-modellen er langt større og mer detaljert enn OVERMOD, særlig når det gjelder beskrivelsen av produksjonsteknologi og næringsstruktur. Det er her nedlagt et stort data-arbeid, blant annet i å tallfeste parametrene i MSG-modellen på grunnlag av historiske data. OVERMOD er langt mer aggregert, og det er bare noen få nøkkelparametre som er estimert ved hjelp av økonometriske metoder. Hverken MSG-modellen eller OVERMOD er laget for å gi prognoser for den økonomiske veksten på lengre sikt. De trendmessige vekstbaner som modellene genererer, følger i stor grad av modellbrukerens egne subjektive anslag for vekst i total faktorproduktivitet, dvs. den del av den økonomiske veksten som ikke direkte kan henføres til veksten i sysselsettingen (målt i antall timeverk) og realkapitalen.

Behandlingen av kapitalmarkedet og internasjonal handel i de to modellene er svært forskjellig. Strukturen i MSG-modellen bærer preg av at den ble laget for over 30 år siden, før moderne økonomisk teori for små, åpne økonomier ble utviklet, og før den internasjonale vare- og kapitalmobiliteten økte sterkt. Den ble dessuten laget som et planleggingsverktøy. Det var underforstått at myndighetene hadde effektive finans- og kredittpolitiske virkemidler til å styre det private konsumet og realinvesteringene. I MSG-modellen er det derfor ikke bygget inn sammenhenger som tar hensyn til motiver for privat sparing, eller atferdsrelasjoner som viser hvordan formuesutviklingen henger sammen med befolkningsstruktur, arveatferd og inntektsprofiler over tid. Særlig etter dereguleringen av kredittmarkedet, overgangen til markedsbestemt rente og liberaliseringen av internasjonale kapitalbevegelser, er det blitt viktig å rette søkelyset mot mekanismene bak privat sparing og realinvestering. Som det går frem av beskrivelsen ovenfor, er det nettopp disse aspektene ved formuesdannelsen som OVERMOD legger vekt på. OVERMOD overdriver nok den internasjonale varemobiliteten, men selv om man legger inn en skjermet sektor i modellen, vil det internasjonale realrentenivået få stor innflytelse over faktorpriser og reelle valutakurser.

Begge modellene deler imidlertid visse svakheter som tjener som analytiske forenklinger, men hvor det vil være mulig å utvide modellene i fremtiden. Dette gjelder i første rekke arbeidstilbudet, som betraktes som eksogent og homogent. Videre fanges ikke investeringer i humankapital gjennom utdanning og opplæring opp i noen av modellene. De tar med andre ord ikke i betraktning at endringer i økonomisk politikk kan påvirke arbeidstilbudet, for eksempel som følge av endringer i skattekiler, eller at endringer i individers nåverdi av nettoskatt over livsløpet påvirker etterspørselen etter fritid. Forutsetningen om homogen arbeidskraft er problematisk, både fordi man ikke får fanget opp utdanning og forskjeller i kompetanse, og fordi man lett undervurderer kostnadene forbundet med omstillinger av næringsstrukturen. MSG-forutsetningen om homogen realkapital bidrar også til dette.

Ingen av modellene forklarer mekanismene bak veksten i total faktorproduktivitet. I stedet legges dette inn som eksogene forutsetninger av modellbrukeren, som regel på grunnlag av historiske erfaringer. En fordel med MSG-modellen er at denne tillater at det legges inn forutsetninger om forskjellig teknisk fremgang i ulike næringer. Historisk har veksten i den totale faktorproduktiviteten vært betydelig, men i de fleste OECD-land har bidraget fra denne vekstfaktoren avtatt sterkt fra midten av 1970-årene. Økonomisk forskning har ennå ikke brakt helt på det rene hva som var årsakene til det store fallet i veksttrenden i 1970-årene, herunder betydningen av måletekniske vanskeligheter.

Også i Norge fant det sted en nedgang i produktivitetsveksten. I perioden 1979-1990 var for eksempel den gjennomsnittlige veksten i total faktorproduktivitet for Fastlands-Norge kun 0.5 prosent pr. år., hvilket er meget lavt i forhold til andre vest-europeiske land, men høyere enn i U.S.A.

I nyere faglitteratur om økonomisk vekst har det på det teoretiske planet vært arbeidet en del med å forklare de mekanismene som fører til teknisk fremgang, for eksempel ved å trekke inn i teorien nye elementer som forskning og utvikling, innovasjoner og produksjon av ny kunnskap. Denne forskningen er imidlertid ikke kommet så langt at det vil være forsvarlig å bygge ut de numeriske vekstmodellene på disse områdene ennå.

Det er viktig å være klar over at prognoser for størrelsen på fremtidig produktivitetsvekst er svært usikre, og denne usikkerheten tiltar jo lengre inn i fremtiden fremskrivningene går. I Langtidsprogrammet er det presentert en makroøkonomisk fremskrivning basert på MSG-modellen, der den gjennomsnittlige veksten i total faktorproduktivitet for Fastlands-Norge er 1 prosent i perioden 1990-2010 og 0,9 prosent i perioden 2010-2030. I simuleringene nedenfor har vi for sammenlikningens skyld forutsatt en tilsvarende vekst, men vi vil presisere at slike forutsetninger ikke må oppfattes som prognoser, men kun som en illustrasjon på ett av uendelig mange mulige vekstforløp.

1.4 Beregningsresultater

Vi har utarbeidet en basisfremskrivning og tre beregningsalternativer. Basisfremskrivningen bygger på dagens regelverk for folketrygden og de makroøkonomiske fremskrivningene til 2030 i Regjeringens siste Langtidsprogram. Disse er som tidligere nevnt utført ved hjelp av MSG-modellen. Samlet faktorproduktivitet vokser med 1 prosent pr. år over hele fremskrivningen. Vekstraten i bruttoproduktet for Fastlands-Norge blir da omtrent 1,4 prosent pr. år på lang sikt. Realrenten i OVERMOD er eksogen og er satt til 4 prosent p.a.

I Langtidsprogrammets fremskrivning øker ikke skattetrykket før 2010. Befolkningsutviklingen vil da bidra til betydelige økninger i pensjonsutbetalingene. I tråd med dette er OVERMODs brutto skattesatser konstante frem til 2008, for deretter å øke betydelig de neste 30 årene.

Trygdeutgiftene følger befolkningsutviklingen og blir i stor grad sammenfallende med beregningene i Langtidsprogrammet. Utviklingen i mengden utført arbeid baseres på eksogene alders- og kjønnsspesifikke deltagelsesrater og timeverk. Deltagelsesratene er identiske med MSGs, mens timeverkene bygger på Arbeidskraftsundersøkelsen. Kvinnelig yrkesdeltagelse vokser frem til århundreskiftet. Den eksogene ledigheten følger også MSG-beregningene. Det antas som i Langtidsprogrammet at arbeidstiden reduseres med 9 prosent før 2010. Som det går frem av figur 1, går mengden utført arbeid sterkt tilbake i forhold til befolkningsutviklingen. Utviklingen i figur I.1 er konsistent med de langsiktige fremskrivningene i Langtidsprogrammet. Men merk at denne figuren ikke fanger opp at pensjonistene gradvis får større rettigheter på folketrygden, hvilket vil forsterke forsørgelsesbyrden på de yrkesaktive.

På grunn av forskjeller i modellstruktrur mellom MSG og OVERMOD, har det ikke vært mulig å få nær overenstemmelse mellom de to basisfremskrivningene i alle henseende. Dette gjelder særlig privat konsum og kapitalintensiteten i produksjonssektoren, der vår enkle aggregerte produksjonsteknologi ikke tillater like høy vekst i kapitalintensiteten i privat sektor som i MSG-beregningene. Til gjengjeld er det i OVERMOD lagt inn større bruttorealinvesteringer i offentlig konsumkapital etter 2000. Vi har valgt å la offentlig sektor få større realkapital og holde større finansiell formue etter hvert som petroleumsformuen transformeres til finansielle aktiva, enn hva som forutsettes i Langtidsprogrammets fremskrivning til 2030. Den sistnevnte fremskrivningen innebærer at betydelige deler av statens petroleumsformue transformeres over i privat formue innen 2030.

1.4.1 Viktige trekk ved basisfremskrivningen

I basisfremskrivningen innrettes finanspolitikken mot å holde brutto­skattesatsene konstante frem til 2008, se figur I.2. Etter dette vokser summen av offentlig finansformue og petroleumsformue i takt med arbeidskraften målt i effektivitetsenheter, se figur I.3. Dette svarer til en stabilisering av offentlig formue som andel av BNP på lengre sikt. De neste 30 årene stiger skattesatsene kraftig. Denne toppen ligger i underkant av 11 prosentpoeng over dagens nivå.

Modellen tar hensyn til at forventninger om denne skatteskjerpelsen skaper behov for privat sparing i forkant. På lengre sikt faller dette sparebehovet bort. Dessuten vil etter hvert innfasingen av folketrygdens alderspensjoner redusere behovet for sparing til alderdommen.

Disse mekanismene medfører at samlet privat formue vokser kraftig frem til 2010 og får en topp før 2020, se figur I.4. Nedgangen i den private formuen fra om lag 2020 skyldes både eldrebølgen og at de generasjonene som går inn i yrkeslivet etter 2010, har mindre behov for å spare enn det deres foreldre og besteforeldre hadde i samme fase av livsløpet. Den langsiktige steady state vekstbanen for samlet privat formue innebærer at den vokser med ca. 1,4 prosent pr. år.

Figur I.5 viser en slående utvikling i pensjonistgruppens andel av den private formuen over tid. Ifølge basisfremskrivningen er denne andelen stabil frem til om lag 2010, for deretter å stige til mer enn det dobbelte de neste 30 årene. Dette henger både sammen med at andelen pensjonister i befolkningen stiger sterkt, og at de yrkesaktive får mindre behov for å spare opp formue til alderdommen på lengre sikt.

Av figur I.6 ser vi at nasjonalformuen i basisfremskrivningen utvikler seg noe jevnere over tid enn den private formuen. Grunnen til dette er offentlig sektors betydelige andel av nasjonalformuen. Dette skyldes først og fremst statens høye andel av petroleumsformuen, som dessuten blir meget høy når vi anvender en kalkulasjonsrente på 4 prosent.

1.4.2 Alternativ 1: Lavere trygdeytelser

Dette beregningsalternativet illustrerer de intergenerasjonelle fordelingseffektene av en trygdereform som på lang sikt fører til 25 prosent lavere gjennomsnittlige alderspensjoner enn det som ligger i dagens regelverk og retningslinjer for justeringer av G-beløpet over tid. Reformen antas ikke å berøre allerede opptjente pensjonsrettigheter før 1993, og brutto skattesatsene er de samme som i basisfremskrivningen frem til 2010. Reformen berører derfor ikke direkte de som allerede er pensjonister, og bare i beskjeden grad de eldste lønnstakergruppene i dag. Innfasing av reformen vil redusere pensjonsrettighetene for hver etterfølgende pensjonistkohort frem til 2030 i forhold til i basisfremskrivningen. Etter 2010 stiger skattesatsene mindre enn i basisfremskrivningen og blir på lang sikt 3 prosentpoeng lavere, se figur 2. Offentlig forvaltning vil bygge opp noe større finansformue enn i basisfremskrivningen. Dette illustreres av figur I.3.

Både lavere forventninger om pensjonsytelser og etter hvert noe lavere skatter, fører til at både den private formuen og nasjonalformuen på lengre sikt blir betydelig høyere enn i basisfremskrivningen. Dette går frem av figur I.4 og 6, samt tabell 1. Som både figurene og tabellen viser, får denne politikken varige virkninger på formuesdannelsen. Tabell 1 viser også at effekten av politikken på boligkapitalen blir beskjeden. Dette henger sammen med at det samlede konsumet ikke går så meget opp på lang sikt. Husholdningene etterspør kun boliger ut fra deres ønsker om boligkonsum over tid. Utover dette lønner det seg å plassere sparing i rentebærende formue i kapitalmarkedet, ikke i boligkapital.

Siden realrenten er betydelig større enn veksttakten i realinntekten, vil lavere trygdeytelser og skatter øke velferden på lang sikt dersom den offentlige formuen er den samme, jf. avsnitt 2.3 ovenfor. I dette beregningsalternativet går dessuten den offentlige formuen noe opp på lang sikt. Fremtidige generasjoner vil derfor opplagt tjene på å spare mer selv fremfor å delta i pay-as-you-go-systemet for folketrygd. Det private konsumet går derfor opp på lang sikt i forhold til basisfremskrivningen. Figurene I.7- I.9 viser hvordan politikken med lavere trygdeytelser omfordeler konsum mellom generasjoner i forhold til basisfremskrivningen. Figur I.7 viser den prosentvise endringen i privat konsum i forhold til basisfremskrivningen for de som er 20-24 år på forskjellige fremtidige tidspunkter. Vi ser at de som er 20-24 år før om lag 2000 taper på reformen, mens alle yngre generasjoner enn dette tjener. De sistnevnte vil alt i alt tjene på at både skattene og pensjonsytelsene settes ned.

1.4.3 Alternativ 2: Økte skatter for yrkesaktive og pensjonister

Dette beregningsalternativet går ut på å bygge opp offentlige fond med sikte på å øke de offentlige kapitalinntektene når utbetalingene til pensjoner vokser sterkt etter 2010. Denne økte offentlige sparingen kommer i stand ved høyere beskatning av lønns- og pensjonsinntekter før 2010 enn i basisfremskrivningen. Dette gjør det mulig å ha noe lavere skatter på lengre sikt, men fremdeles øker skattetrykket frem til om lag 2040. Brutto skattesatsene vil på sikt bli om lag 2 prosentpoeng lavere enn i basisfremskrivningen.

Også i dette beregningsalternativet vil nasjonalformuen bli høyere enn i basisfremskrivningen, se figur I.6. Men nå er det særlig den offentlige formuen som går opp, og ikke så meget den private. Faktisk vil den private formuen i lang stund bli noe lavere enn i basisfremskrivningen, se figur I.4. Dette skyldes at høyere skatter fra starten av, og mindre vekst i skattesatsene etter 2010, reduserer individenes behov for å spare for å realisere en optimal fordeling av privat konsum over tid. Det at folketrygdens ytelser opprettholdes i forhold til alternativ 1, reduserer også behovet for privat sparing i forhold til sistnevnte alternativet. Som det går frem av tabell 2, øker nasjonalformuen med over 11 prosent på lang sikt. Også i dette alternativet går boligformuen opp relativt mindre enn dette, fordi individene kun holder boligkapital for å konsumere boligtjenester.

I forhold til en trygdereform uten tilbakevirkende kraft (alternativ 1), har beregningsalternativ 2 den fordel at alle de nålevende generasjonene bidrar til større offentlig sparing, inklusive pensjonistene som får høyere skatt på pensjoner. Siden så mange nålevende generasjoner er med å bære større skattebyrder, kan man oppnå det samme med en mindre økning i netto skattebyrde. Slik alternativ 2 er utformet, slår dette ut i at fremtidige generasjoner får større fordeler enn i alternativ 1, se figurene I.7-9. Dagens pensjonister kommer dårligere ut enn i alternativ 1, mens de generasjoner som runder de 20 mellom år 2000 og 2030 kommer bedre ut. De som er enda yngre kommer selvsagt bedre ut enn i basisfremskrivningen både i alternativ 1 og 2.

1.4.4 Alternativ 3: Lavere vekst i offentlig ­konsum

I dette alternativet økes den offentlige sparingen gjennom lavere vekst i det offentlige konsumet før 2010. Reduksjonen blir på noe over 5 pst. på lang sikt i forhold til basisfremskrivningen. Modellen ivaretar at denne politikken frigjør ressurser som kommer til anvendelse i privat sektor.

Som i basisfremskrivningen holdes skattesatsene konstante frem til 2010. Totalt etableres en skattebane som er betraktelig lavere enn i basisfremskrivningen, men som likevel har det samme mønsteret med stigning fra 2010 til 2040. Brutto-skatteratene på lang sikt er omkring 3 prosentpoeng lavere enn i basisfremskrivningen, se figur I.2. Også i dette alternativet øker den offentlige formuen (figur I.3).

Utviklingen i samlet privat formue blir temmelig lik formuesutviklingen i alternativ 2 (fondsoppbygging). Dette skyldes at skattebanen har omtrent samme profil i de to alternativene, jf. figur I.2. Individene har derfor parallelle incentiver til å spare i forkant av skatteøkningen, samt til å spare for alderdommen. Også utviklingen i nasjonalformuen blir parallell i de to alternativene, se figur I.6 og tabell 3. På grunn av en flatere skattebane blir formuen først noe lavere enn i basisfremskrivningen, men på lengre sikt blir nasjonalformuen noe høyere.

Som vi ser av figurene I.7-9, vil alle generasjoner få høyere privat konsum enn i basisfremskrivningen. Også boligkonsumet blir høyere enn i de andre alternativene, se tabell 3. De største fordelene av denne politikken har fremtidige generasjoner som får over 6 prosent høyere privat konsum gjennom livsløpet enn i basisfremskrivningen. Beløpsmessig er dette vesentlig mer enn fallet i offentlig konsum pr. capita fordi nasjonalformuen er blitt varig høyere. Dette gir i seg selv grunnlag for høyere privat konsum. En fullstendig velferdsanalyse av denne politikken må imidlertid ta hensyn til at også det offentlige konsumet påvirker velferden til individene. Modellen fanger ikke opp at endret offentlig konsum kan påvirke private spare- og investeringsincentiver. Et eksempel på dette er redusert tilbud av helsetjenester til eldre som kunne tenkes å gi seg utslag i økt sparing for alderdommen. Et problem er at det er stor usikkerhet knyttet til størrelsen på slike virkninger av den offentlige sektors ressursbruk.

1.5 Oppsummering og konklusjoner

I dette arbeidet har vi drøftet de langsiktige virkningene av finanspolitikk og pensjonssystemer på kapitalakkumulasjon og generasjonsfordeling. Videre har vi presentert resultatene fra noen simuleringer med en numerisk overlappende generasjonsmodell. Disse beregningene illustrerer virkningene av ulike gradvise innstramminger i finans- og trygdepolitikken på den økonomiske situasjonen til nålevende og ufødte generasjoner. Modellen fanger blant annet opp en atferdsmessig sammenheng mellom utviklingen i skatter og trygder over livsløpet og husholdningenes sparing, konsum, boligetterspørsel og arvlating. Modellen gir tall­anslag for hvordan utviklingen i nasjonalformuen og dens komponenter påvirkes av den økonomiske politikken. Det er uunngåelig at usikkerheten knyttet til slike virkningsberegninger blir betydelig, men de kan likevel være nyttige som en viss indikasjon på hvilke størrelsesforhold det er snakk om.

Basisfremskrivningen fulgte i store trekk den langsiktige makroøkonomiske fremskrivningen i det siste Langtidsprogrammet. Et kjennetegn ved denne er at skattenivået holdes konstant frem til 2010, hvoretter skattetrykket øker når folketrygdens utgifter til alderspensjoner forventes å gå betydelig opp. Både fordelingshensyn og effektivitetshensyn kan tale for en flatere skattebane enn i basisfremskrivningen. Dette vil dessuten kunne øke tilliten til at dagens regler og retningslinjer for folketrygdens ytelser vil bli fulgt opp i fremtiden. Vi så derfor på følgende tre beregningsalternativer:

1. Innstramninger i alderspensjonene uten tilbakevirkende kraft

2. Oppbygging av folketrygdfond gjennom økte skatter for lønnstakere og pensjonister

3. Lavere vekst i offentlig konsum frem til 2010.

Alle de tre alternativene innebærer mer offentlig sparing og lavere fremtidige skatter enn i basisfremskrivningen. Den offentlige sparingen er størst i alternativ 2. Størst oppgang i den private formuen skjer i alternativ 1 fordi individene her ønsker å spare mer for alderdommen enn i alternativ 2 og 3. Alle tre alternativene forbedrer den fremtidige økonomiske situasjonen for yngre og ufødte generasjoner. Dette manifesterer seg i høyere nasjonalformue på lengre sikt. En fordel med alternativ 2 og 3 i forhold til alternativ 1 er at alle nålevende generasjoner bidrar til økt offentlig sparing, inklusive pensjonistene som får høyere skatt på pensjoner i alternativ 2. En trygdepolitikk som innebærer en forsatt underregulering av G-beløpet, vil imidlertid også øke netto skattebyrden til dagens pensjonister i forhold til basisfremskrivningen.

Vi vil til slutt presisere at simuleringsmodellen på langt nær fanger opp alle mekanismer for omfordeling mellom generasjonene ved hjelp av finans- og trygdepolitikken. For eksempel kan omlegginger av skattesystemet i retning av mer eiendomsskatt gi en omfordeling mellom generasjonene i ønsket retning uten at det behøver å påvirke de offentlige budsjettunderskuddene i noen periode. Modellen fanger heller ikke opp samfunnsøkonomiske effektivitetstap knyttet til skattesystemet. Dette representerer utfordringer for den fremtidige samfunnsøkonomiske forskningen på dette området.

1. Omfatter både direkte og indrekte skatter

1. I privat formue inkluderes ikke verdien av fremtidige folketrygdrettigheter

1. Summen av realkapital, petroleumsformue og nettofordringer på utlandet. Som diskonteringsrente er brukt 4 prosent p.a.

1. Beregningene tillater at det private konsumet endres allerede i første femårsperiode, dvs. i perioden 1988-1992

1. Se note til figur I.7

1. Se note til figur I.7