1 Oppnevning, mandat og sammendrag
1.1 Mandat og sammensetning
Ved kongelig resolusjon 14. mai 1993 nedsatte Regjeringen utvalget for å utrede den samfunnsmessige rolle for private pensjonsordninger. Utvalget ble gitt følgende mandat:
Utredningen skal gi en prinsipiell drøfting av private pensjonsordningers samfunnsøkonomiske rolle. Gruppen skal i denne og øvrige sammenhenger bygge på at folketrygdens rolle føres videre, jf. den politikk som er trukket opp i Langtidsprogrammet 1994-1997.
Gruppen skal for sine drøftinger legge til grunn at tilleggspensjonsrettigheter som opptjenes i folketrygden ikke skal avkortes mot pensjon fra private pensjonsordninger. Gruppen bør videre redegjøre for nåværende regelverk og klargjøre de premisser som danner bakgrunn for inntektsprøvingen av visse trygdeytelser.
Gruppens drøftinger skal gi grunnlag for prinsipielle retningslinjer for den skattemessige behandlingen av private pensjonsordninger. Gruppen skal bygge på de prinsippene som ligger til grunn for Skattereformen 1992.
Utredningen skal beskrive det samlede system for opparbeidelse og tildeling av pensjonsrettigheter i Norge, herunder Statens Pensjonskasse og Kommunal Landspensjonskasse m.v. Utredningen skal også redegjøre for virkninger av gjeldende skatteregler for private pensjonsordninger.
Utredningen skal, med utgangspunkt i de langsiktige økonomiske framskrivningene i Langtidsprogrammet 1994-1997, kartlegge det samlede volumet av pensjonsforpliktelser som bygger seg opp, med årene 2010 og 2030 som referanseår. Gruppen skal vurdere hva som kan sies om inntektsfordelingen på disse tidspunktene, spesielt når det gjelder forholdet mellom pensjonistgruppers og andres inntekter og formue. Gruppen bør også foreta en drøfting av utsiktene m.h.t. pensjonistenes inntekter og formue sammenlignet med i dag. Utredningen må videre drøfte de realøkonomiske virkningene av at folketrygden finansieres av løpende inntekt, mens private pensjonsordninger bygger på fondsopplegg, herunder betydningen for kapitaldannelsen og langsiktig eierskap i norsk næringsliv.
Utredningen skal gi en oversikt over arbeidsgivernes kostnader til tjenestepensjonsordninger og virkninger for berørte aldersgruppers yrkesdeltakelse av gjeldende ordninger, og spesielt virkningene av en generell senking av aldersgrenser for private tjenestepensjonsordninger. I forbindelse med utredningen vedrørende aldersgrenser i private tjenestepensjonsordninger forutsettes at utvalget som skal utrede overgang for yrkesaktivitet til pensjon for eldre arbeidstakere holdes løpende orientert.
Ved brev fra Finansdepartementet av 8. oktober 1993, ble utvalget bedt om å gi en nærmere konkret vurdering av skattereglene vedrørende 1) livrenter og 2) premiefond i egen pensjonsforsikring etter skatteloven og tjenestepensjonsforsikring etter skatteloven. Spørsmålene vedrørende både inntekts- og formuesskatt bes vurdert.
Utvalget fikk følgende sammensetning:
Professor Aanund Hylland, Sosialøkonomisk institutt, Universitetet i Oslo, leder
Forsker Torunn Bragstad, Rikstrygdeverket
Aktuar Pål Lillevold, The Wyatt Company
Forsker Bent Vale, Norges Bank.
Sekretærer for utvalget har vært rådgiver Geir Åvitsland, Finansdepartementet, konsulent Thomas Ekeli, Finansdepartementet, rådgiver Egil Horneland, Sosialdepartementet og konsulent Vigdis Husevåg, Norges Bank.
I tillegg til utvalgets faste sekretærer har Cand.oecon. Christine Scharff og rådgiver Mette I. Wikborg, Finansdepartementet vært engasjert i sekretariatsarbeidet.
Det ble oppnevnt en referansegruppe hvor representanter fra følgende organisasjoner/instanser ble invitert til å delta:
Landsorganisasjonen i Norge
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Akademikernes Fellesorganisasjon
Næringslivets Hovedorganisasjon
Kommunenes Sentralforbund
Administrasjonsdepartementet
Norges Bondelag
Norges Husmorforbund
Norsk Pensjonistforbund
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Norges Forsikringsforbund
Norske Pensjonskassers Forening
De selvstendige kommunale pensjonskasser
Den norske Bankforening
Sparebankforeningen i Norge
Norges Bank
Forbrukerrådet
I brev av 15.juni 1993 til Finansdepartementet har Norges Bank meddelt at en velger ikke å delta i referansegruppen.
Fristen for utvalgets arbeid ble satt til 15. januar 1994. Ved brev fra Finansdepartementet av 10. januar 1994, ble denne tidsfristen forlenget til 18. februar 1994.
1.2 Utvalgets arbeid
Det har i perioden juni 1993 til februar 1994 vært avholdt 24 møter i utvalget og 2 møter med referansegruppen.
Etter initiativ fra Den norske Bankforening, Norges Forsikringsforbund, Næringslivets Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen i Norge har medlemmer i utvalget hatt møter med representanter for disse organisasjonene.
Erling Steigum jr. og Carl E. Gjersem, Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning, har utført en analyse for utvalget ved hjelp av makromodellen OVERMOD. Dette arbeidet følger som et vedlegg til utvalgets innstilling.
Tone Sverdrup ved Institutt for privatrett ved Universitetet i Oslo har utarbeidet en betenkning for utvalget vedrørende pensjonsrettigheter ved skilsmisseoppgjør.
1.3 Premissene for arbeidet
I samsvar med mandatet har utvalget konsentrert seg om å gjennomføre en prinsipiell drøfting av forhold som gjelder private pensjonsordninger. Siktemålet er å legge grunnlaget for utformingen av regelverket for disse ordningene. Den skattemessig behandlingen av ordningene har fått størst oppmerksomhet i utvalgets arbeid, men også andre spørsmål er tatt opp. Vi har ikke utformet konkrete forslag til regler.
Vi føler at vi har arbeidet under sterkt tidspress. Straks utvalgets medlemmer hadde skaffet seg noenlunde oversikt over någjeldende regler og andre faktiske forhold, måtte vi begynne å foreta vurderinger og ha meninger. Det har praktisk talt ikke vært mulig å la tanker og ideer modne over lengre tid.
Det er lett å ha forståelse for departementets ønske om å ha utredningen ferdig snarest mulig. Det er heller ikke vanskelig å finne eksempler fra tidligere år på offentlige utvalg som har brukt ekstremt lang tid på arbeidet, uten at man kan merke at det har økt kvaliteten. Derfor er det fullt legitimt og kanskje nødvendig å sette stramme tidsfrister for slikt arbeid, men oppdragsgiveren må vite at en slik frist nødvendigvis får konsekvenser for grundigheten i arbeidet.
Konkret har tidsnøden ført til at de administrative konsekvensene av utvalgets forslag ikke alltid er fullt utredet. I en rekke sammenhenger er det behov for overgangsregler, og vi har bare kunnet antyde prinsippene for utformingen av disse.
Kapittel 1–8 er i hovedsak beskrivende. Vurderinger og konklusjoner følger i kapittel 9–12. De grunnleggende vurderingene er å finne i kapittel 9. Formålet med kapitlet er å ta stilling til om det overhodet bør være noen skattemessig særbehandling av private pensjonsordninger, men dette kan ikke drøftes uten at man i noen grad kommer inn på utformingen og avgrensningen av den eventuelle særbehandlingen. Disse spørsmålene er drøftet nærmere i kapittel 10. Her har utvalget lagt vekt på at avgrensningen må være logisk og rettferdig. Noen mer spesielle spørsmål er tatt opp i kapittel 11 og 12, mens kapittel 13 handler om økonomiske og administrative konsekvenser.
Det må arbeides videre med en rekke av utvalgets forslag, og i den forbindelsen må særlig administrative problemer, gjennomførbarhet og virkninger på samlet skatteinntekt vurderes. Nærmere omtale av det videre arbeidet er gitt i kapittel 13. Utvalgets forslag er utarbeidet under forutsetning at de samlet ikke skal påvirke offentlige skatteinntekter i vesentlig grad. I den grad det kan foreligge avvik fra provenynøytralitet, har utvalget lagt vekt på at forslagene samlet sett ikke bør trekke i retning av reduserte skatteinntekter. Derfor må forslag som innebærer gunstigere vilkår for privat pensjonssparing, ses i sammenheng med forslag som innebærer innstramminger. Verken den prinsipielle rammen utvalget har arbeidet innenfor eller hensynet til provenynøytralitet, gjør likevel at alle forslag må vurderes samlet.
1.4 Sammendrag
1.4.1 Innledning
I det følgende gis det et sammendrag av hovedpunkter i utvalgets innstilling. Sammendraget er konsentrert om de kapitlene der utvalget gir sine tilrådinger. Det gis likevel også en framstilling av de beskrivende kapitlene i innstillingen.
1.4.2 Kapittel 2 Folketrygden
I kapittel 2 omtales regelverket for opptjening av pensjonsrettigheter i folketrygden. Det redegjøres for hvordan alderspensjon er bygd opp av grunnpensjon, særtillegg eller tilleggspensjon og eventuelle forsørgingstillegg. I tillegg gis det en kort omtale av uførepensjon og etterlattepensjoner i folketrygden. Det redegjøres for opptjenings- og beregningssystem for tilleggspensjoner.
Det gis en særlig omtale av inntektsprøving av trygdeytelser og hvilke inntektsarter slike ytelser prøves mot. De ytelsene som inntektsprøves, er alderspensjon før 70 år, uførepensjon, pensjon til gjenlevende ektefelle og forsørgingstilleggene.
1.4.3 Kapittel 3 Skattesystemet og skattereformen
I kapittel 3 omtales skattesystemet og skattereformen. Kapitlet innledes med en kort omtale av skattesystemets hovedoppgaver, der det legges særlig vekt på hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet, fordeling og administrativ enkelhet. Det pekes på at det ofte må foretas en avveining mellom disse ulike hensynene.
I kapitlet beskrives bakgrunnen for skattereformen. I den forbindelse drøftes hovedhensynene som ligger bak reformen, og det gis en kort redegjørelse for Aarbakkegruppens tilrådinger vedrørende bedrifts- og kapitalbeskatningen (NOU 1989: 14). Aarbakkegruppen la i sine forslag vekt på effektiv ressursallokering, rettferdig kapitalbeskatning, et enklere skattesystem og stabilitet i skattereglene over tid. Gruppen presenterte også forslag til en del prinsipper skattereglene burde bygge på for å sikre disse hovedhensynene. Disse prinsippene kan sammenfattes i stikkordene nøytralitet, symmetri, kontinuitet, samordning og lave skattesatser.
Det gis en omtale av inntektsbegrepene alminnelig inntekt og personinntekt, samt Aarbakkegruppens vurderinger vedrørende formuesskatt. Avslutningsvis gjennomgås den skattemessige behandlingen av ulike kapitalinntekter, med unntak av forsikringsrelatert sparing som omtales i kapittel 5.
1.4.4 Kapittel 4 Forsikringsprodukter og økonomisk teori
I kapittel 4 drøftes ulike egenskaper ved forsikringsprodukter i lys av økonomisk teori. Kapitlet innledes med en kort omtale av etterspørselen etter forsikringsprodukter der det legges vekt på at etterspørselen etter forsikring avhenger av holdninger til risiko. I livs- og pensjonsforsikring vil en forsikringstaker både kunne være interessert i å forsikre seg mot tidlig død eller uførhet og mot ikke å ha tilstrekkelig formue eller inntekt til å opprettholde ønsket konsum dersom hun skulle leve lengre enn forventet.
Forsikringsselskaper vil tilby forsikringskontrakter basert på aktuarielle beregninger av de risikotilfellene en forsikringstaker ønsker å forsikre seg mot. Siden selskapene kan spre sin risiko på et stort antall statistisk uavhengige kontrakter, vil den gjennomsnittlige utbetalingen pr. kontrakt ligge nær den forventede verdi. Dette er et eksempel på såkalte diversifiseringsmuligheter. Det vises hvordan de forsikringskontrakter som tilbys kan tenkes bygd opp av enklere kontrakter, samtidig som enkelte forsikringstekniske begreper forklares. Det vises også hvordan premien fastsettes ut fra det såkalte ekvivalensprinsippet og hvordan en premiebetaling kan deles i en sparepremie og en risikopremie. Videre vises det hvordan avkastningen ved forsikringssparing blir høyere enn ved banksparing så lenge den forsikrede holder seg i live, dersom premiereserven tilfaller forsikringskollektivet ved eventuell død i kontraktsperioden.
Selv om forsikringsselskaper kan diversifisere bort risikoen knyttet til dødelighet og andre størrelser som kan beregnes aktuarielt, vil selskapene stå overfor risiko ved plassering av fondsmidler. Det vises hvordan selskapene ved plassering av fondsmidler står overfor en avveining mellom risiko og forventet avkastning. Dette knyttes til begrepene innskuddsbaserte og ytelsesbaserte ordninger og unit linked-kontrakter (livsforsikring med investeringsvalg).
Dersom noen deltakere er bedre informert enn andre om usikre variable, benevner vi dette asymmetrisk informasjon. Det redegjøres kort for hvordan asymmetrisk informasjon kan gi opphav til ulike problemer som gjør at forsikringsmarkeder i siste instans vil kunne bryte sammen. I den forbindelse introduseres begrepene ugunstig utvalg og moralsk hasard.
Det foretas en drøfting av hvilke virkninger gunstig skattemessig behandling av pensjonssparing kan tenkes å ha på sparing. Dersom kredittmarkedene er perfekte, vises det at hovedvirkningen av slike ordninger vil være en flytting av sparing til den skattebegunstigede ordningen, uten at den samlede sparingen øker. Alternativt kan individene ta opp lån med sikkerhet i sparekapitalen. Forskjeller mellom innlåns- og utlånsrente og innslag av kredittrasjonering gjør imidlertid at denne konklusjonen må modifiseres. Et alternativ for å begrense mulighetene til å låne mot en forsikringskontrakt, kan være å stille krav til et såkalt forsikringselement i skattemessig begunstigede ordninger. Et slikt forsikringselement vil i sin enkleste form innebære at avkastningen på forsikringssparingen vil avhenge av om den forsikrede holder seg i live.
Opptjeningsprofilen for tjenestepensjoner vil kunne gi realøkonomiske virkninger i arbeidsmarkedet. Det vises at det prinsippet for premieinnbetalinger som i dag benyttes, vil føre til en progressiv premieprofil over tid når det er nominell lønnsøkning. Dette gjør at summen av lønn og premiebetalinger kan bli høy for eldre arbeidstakere. Det antydes at dette kan ha særlig betydning for arbeidskraftmobiliteten blant eldre arbeidstakere.
Enkelte pensjonsordninger vil være slik at pensjonsrettigheten kun vil tilfalle arbeidstakeren dersom hun avslutter sin yrkesaktivitet. AFP-ordningen vil være et eksempel på en slik ordning. Det vises at dette vil fungere på samme måte som en skatt som relaterer seg til beslutningen arbeid/ikke-arbeid. Slike pensjonsordninger vil dermed kunne ha samfunnsøkonomisk uheldige virkninger for arbeidstilbudet.
Avslutningsvis i kapittel 4 er det foretatt beregninger av kostnadene ved en eventuell nedsettelse av aldersgrensen i private tjenestepensjonsordninger. Det er videre foretatt beregninger av lønnsomheten ved EPES-ordningen.
1.4.5 Kapittel 5 Beskrivelse av regelverk for opparbeiding og tildeling av pensjonsrettigheter
I kapittel 5 beskrives regelverk og system for de ulike typene pensjonsordninger som fins i Norge. Beskrivelsen omfatter finansiering og administrasjon, ytelser, aldersgrenser, opptjeningstid og opptjeningssystem, regler om oppsatt pensjon og skatteregler.
Kapitlet innledes med en omtale av statlige og kommunale ordninger samt enkelte andre lovfestede ordninger og ordninger med statlig tilskudd eller administrasjon. Statlige og kommunale ordninger inngår i et felles pensjonssystem på den måten at det foreligger overføringsavtaler mellom Statens Pensjonskasse og de ulike kommunale ordningene. Dette sikrer at pensjonsopptjeningen fortsetter på samme måte som om en arbeidstaker ikke skulle ha byttet jobb fra stat til kommune eller mellom ulike kommuner med ulike pensjonsordninger. Kommunale og statlige ordninger er også bruttoordninger som samordnes med ytelser fra folketrygden etter reglene i samordningsloven.
For arbeidstakere i stat og kommune vil avtalefestet pensjon fra 65 år i hovedsak virke som en nedsettelse av den alderen som gir rett til å ta ut full pensjon. AFP fra 64 år vil gi ytelser som ligger nærmere opp til AFP-bestemmelsene i privat sektor. AFP-ordningen i privat sektor gir ytelser som i det vesentlige svarer til den pensjonen en arbeidstaker ville fått som alderspensjonist i folketrygden ved å fortsette i arbeid fram til fylte 67 år. Ordningen følger på denne måten samme system som ordningen med uførepensjon i folketrygden.
Den klart største kollektive pensjonsordningen i privat sektor er tjenestepensjonsforsikring etter skatteloven (TPES). Ordningen er skattemessig gunstig, men er omfattet av et meget detaljert regelverk som bl.a. legger reelle begrensninger på hvilke pensjonsytelser som kan sikres innenfor ordningen. Regelverket har også bestemmelser om når ytelsene kan tas ut (som hovedregel fra 67 år). I tillegg til TPES, faller kollektiv livrente og pensjon over driften inn under kollektive pensjonsordninger.
Egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES) er den største individuelle pensjonsordningen. Ordningen er skattemessig gunstig, i det minste for lang bindingstid eller ved lav marginalskatt på utbetalt pensjonsinntekt. På samme måte som TPES, er EPES omfattet av et detaljert regelverk som blant annet legger begrensninger på størrelsen av innbetalt premie og tidspunkt for uttak av ytelser. Andre individuelle pensjonsordninger er individuell livrenteforsikring og individuell kapitalforsikring. Individuell livrenteforsikring gir en vesentlig skattekreditt, samtidig som kapitalverdien er unntatt fra formuesbeskatning.
Avslutningsvis i kapittel 5 gis det en kort oversikt over tidligere arbeid med regelverk for private pensjonsordninger. Videre gis det en omtale av pensjonsrettigheter for personer uten standard tilknytning til arbeidslivet. Dette defineres som personer som arbeider deltid og/eller er uten lønnet arbeid hele eller deler av sitt voksne liv, noe som særlig har vært aktuelt for kvinner. Det foretas en særlig drøfting av pensjonsrettigheter ved skilsmisseoppgjør. Kilde for det alt vesentlige av denne drøftingen er amanuensis Tone Sverdrup ved Institutt for privatrett ved Universitetet i Oslo.
1.4.6 Kapittel 6 Om pensjonssystemer i OECD-land
Formålet med kapittel 6 er å trekke fram noen hovedpunkter ved pensjonssystemene i de ulike OECD-land. For de offentlige og private ordningene blir det kort gjort rede for pensjonsalder, ideologi og omfang, finansieringsform, type og nivå på pensjonsutbetalingene, skatteregler og til slutt fordelingseffekter.
I de fleste OECD-land er pensjonsalderen for menn 65 år og flere land har lavere pensjonsalder for kvinner enn for menn.
Nesten halvparten av OECD-landene har valgt en velferdsmodell for sine offentlige pensjonsordninger (som sikrer alle en viss minste alderspensjon), mens innen EU-området dominerer prestasjonsmodellen (som er basert på opptjente rettigheter ved lønnsarbeid). I de fleste OECD-land er det i prinsippet frivillig for arbeidstakere om de vil tilknyttes tjenestepensjonsordninger. Finansieringen av offentlige pensjonsordninger skjer i alle OECD-land ved løpende finansiering: Pensjoner til dagens pensjonister finansieres av skatter og avgifter betalt av dagens yrkesaktive, og eventuelt også ved å belaste statsbudsjettet. For tjenestepensjoner derimot, er den mest vanlige finansieringsformen forskuddsfinansiering ved fondsoppbygging.
Det varierer mye fra land til land i hvilken grad pensjonsutbetalinger fra offentlige pensjonsordninger er inntektsavhengige, mens utbetalinger fra tjenestepensjonsordninger vanligvis er avhengige av inntekt.
Skattereglene for offentlige pensjonsordninger er ganske like i de ulike OECD-landene. Hovedregelen er at innbetalte medlemsavgifter er fradragsberettiget, mens pensjonsutbetalingen vanligvis beskattes på mottakers hånd som annen lønnsinntekt. Når det gjelder skatteregler for private pensjoner, er det større forskjeller mellom de ulike OECD-land. Det mest vanlige skatteregimet er å gi skattefritak for innbetalt bidrag, skattefritak for fondsavkastning og skatt på pensjonsutbetalinger. Det land innen OECD-området som skiller seg mest ut, er New Zealand, der innbetaling av alle bidrag til pensjonsordninger er skattbare, all avkastning på pensjonsfond beskattes mens alle pensjonsutbetalinger er skattefrie, dvs. et skatteregime som er vanlig ved sparing på rentebærende bankkonto. I flere land, bl.a. Danmark og Sverige, kan visse former for pensjonssparing med skattekreditt tilbys av flere typer finansinstitusjoner, bl.a. banker.
Reglene for de ulike pensjonsordningene påvirker inntektsfordelingen innen hvert land. Avslutningsvis i kapittel 6 pekes det kort på fordelingseffekter mellom generasjoner og innen hver generasjon, spesielt mellom de som har en standard tilknytning til arbeidslivet og de som ikke har det.
1.4.7 Kapittel 7 Pensjonsforsikring i EU/EØS
Hovedformålet med kapittel 7 er å peke på de viktigste bestemmelsene for privat pensjonsforsikring i EU/EØS og deretter skissere hvilken betydning tilpasning til disse bestemmelsene vil kunne få for det norske markedet.
Innledningsvis beskrives hovedpunktene i Første, Annet og Tredje Livdirektiv som er det viktigste rammeverket for livsforsikring utført av foretak etablert i EU. Direktivene omfatter således i hovedsak alle private pensjonsordninger som er forskuddsfinansiert ved fondsoppbygging. De tre direktivene representerer hvert sitt stadium i arbeidet mot å nå målet om et fritt/indre marked for livsforsikring. Første Livdirektiv (79/267/EØF) omhandler etablering og utøvelse av virksomhet, Annet Livdirektiv (90/619/EØF) omhandler tjenesteyting over landegrensene, mens formålet med Tredje Livdirektiv (92/96/EØF) er å ta de siste skritt for å realisere målet om et indre marked, der et forsikringsselskap med konsesjon i ett medlemsland kan tilby tjenester i hele markedet og tilsynet utføres av myndighetene i morselskapets hjemland.
Det gis et overblikk over hovedendringer i det norske regelverket som er nødvendige i forbindelse med implementering av livdirektivene.
Norges tilpasning vil skje i to trinn:
Først tilpasning til Første og Annet Livdirektiv som er trådt i kraft i EU og inngår i EØS-avtalen som trådte i kraft ved årsskiftet 1993/94.
Deretter tilpasning til Tredje Livdirektiv som trer i kraft i EU 1. juli 1994 og inngår i EØS-tilleggspakken.
Videre pekes det på at Norges tilslutning til EØS-avtalen åpner for økt internasjonal konkurranse på det norske markedet for pensjonsforsikring i framtiden. Det er imidlertid flere forhold som kan begrense denne konkurransen. Et viktig moment er at livdirektivene ikke foreskriver noen harmonisering av skatteregler over landegrensene. To domsavsigelser fra EF-domstolen 28. januar 1992 (en av dem kalles Bachmann-dommen) kan tolkes dithen at Norge under EØS-avtalen kan nekte å gi nordmenn fradragsrett for premieinnbetalinger til pensjonsforsikring tegnet i selskap som ikke er etablert i Norge, selv om slik fradragrett gis for tilsvarende pensjonsordninger tegnet i selskap som er etablert i Norge. I likhet med utbetalinger fra pensjonsordninger tegnet i Norge, kan utbetalinger fra pensjonsordninger tegnet i utlandet pålegges norsk inntektsskatt. Dette kan betraktes som en dobbeltbeskatning av pensjonsordninger tegnet i utlandet og vil trolig begrense slik tjenesteyting over landegrensene. Den generelle konklusjon man kan dra av Bachmann-saken er imidlertid ikke klar ennå, og dette er under diskusjon i Kommisjonen. Det er en uttalt målsetning for det indre marked at forskjeller i skattlegging, avtalerett, markedsføringsregler, tiltak for å beskytte forbrukerne osv. ikke må få hindre markedet i å fungere effektivt.
1.4.8 Kapittel 8 Sparing, kapitaldannelse og inntektsutvikling
I kapittel 8 drøftes de makroøkonomiske virkningene av folketrygdsystemet sett i forhold til et fondsbasert pensjonsystem. Videre vurderes inntekts- og formuesutviklingen for ulike generasjoner.
Kapitlet innledes med en drøfting av noen sentrale teorier for privat spareatferd. Det redegjøres for livssyklushypotesen og permanentinntektshypotesen, som begge bygger på at individene i økonomien foretar rasjonelle sparebeslutninger og ser framover når de skal vurdere sitt forbruk i dag. Den sentrale forskjellen mellom de to teoriene er knyttet til tidshorisont, og dette leder til en drøfting av arveatferd. I den forbindelse omtales det bl.a. hvordan enkelte former for arveatferd kan nøytralisere langsiktige virkninger av offentlig finanspolitikk.
Det foretas en drøfting av hvordan offentlige pensjonssystemer finansiert med løpende inntekt påvirker privat sparing. I en enkel modell med gitt arbeidstilbud og uten overføring av arv mellom generasjoner, vil privat sparing bli redusert med bidraget til det offentlige pensjonssystemet, dersom vi ser bort fra inntektseffekter mellom generasjonene. En slik reduksjon av privat sparing vil på lang sikt bidra til å svekke kapitaldannelsen i økonomien. Blant annet på grunn av endringer i arbeidstilbud, arveatferd og usikkerhet, er det likevel grunn til å anta at reduksjonen i privat sparing blir lavere enn den enkle modellen predikerer. Det refereres enkelte empiriske undersøkelser som samlet sett synes å antyde at en marginal økning i offentlige pensjonsytelser reduserer annen oppspart formue med fra 20 til 50 prosent av denne økningen.
Det gis en presentasjon av den overlappende generasjonsmodellen OVERMOD, som er en numerisk overlappende generasjonsmodell for norsk økonomi som er utviklet ved Stiftelsen for Samfunns- og næringslivsforskning ved Norges Handelshøyskole. Modellen benyttes til å illustrere de makroøkonomiske konsekvensene av folketrygdsystemet. Beregningene er knyttet opp til et basisalternativ som i stor grad følger forutsetningene i Langtidsprogrammet 1994-97. I forhold til dette basisalternativet foretas det tre beregningsalternativer med henholdsvis lavere trygdeytelser fra folketrygden, økt beskatning på kort sikt og lavere vekst i offentlig konsum. De tre beregningsalternativene vil alle medføre en omfordeling fra eldre generasjoner til yngre generasjoner. Samtidig viser beregningene at det er samlet offentlig sparing som er relevant for å vurdere om et offentlig pensjonssystem er fondsbasert, og ikke den formelle betegnelsen på systemet. Inntektsfordeling innen en generasjon fanges ikke opp av OVERMOD-modellen. Ved hjelp av Statistisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell Mosart, foretas det en framskrivning av alderspensjonisters ytelser fra folketrygden. Omtalen gir et bilde av inntektsfordelingen innen ulike generasjoner når vi kun vurderer inntekter fra folketrygden. Hovedkonklusjonen blir at fordelingen av inntekter fra folketrygden over tid forskyves mot høye inntekter, samtidig som hovedkonsentrasjonen av pensjonister mottar ytelser som ligger nærmere opp til en gjennomsnittspensjon.
Avslutningsvis i kapittel 8 vurderes omfanget av pensjonsforpliktelser i kollektive og individuelle ordninger. Anslagene tilsier at husholdningenes fordringer i kollektive og individuelle pensjonsordninger er i samme størrelsesorden som husholdningenes innskudd i bank.
1.4.9 Kapittel 9 Prinsipielle betraktninger om private pensjonsordninger.
Kapittel 9 inneholder prinsipielle betraktninger omkring private pensjonsordninger, dvs. egne pensjonsordninger og private tjenestepensjonsordninger. Formålet er å gi grunnlag for å svare på hvorvidt dagens skattemessige favorisering av pensjonssparing bør opprettholdes og hvilke krav som eventuelt bør stilles for å oppnå slik skattefavorisering.
Alle tanker, ideer og forslag vi presenterer, skal i prinsippet vurderes under forutsetning av provenynøytralitet, dvs. at de samlede skatteinntektene til det offentlige skal være uendret, i hvert fall på litt lengre sikt. Vi skal ifølge mandatet legge til grunn at prinsippene i skattereformen av 1992 ligger fast og oppfatter det som i strid med vårt mandat å fremme forslag som forutsetter vesentlige endringer i skattesatsene eller som alt i alt representerer store provenytap.
Skattereformen av 1992 tok sikte på å gjennomføre et system med skattemessig nøytralitet. Det innebærer at alle former for sparing bør behandles likt. Oppbygging av pensjonsrettigheter er fra individets synspunkt alltid en form for sparing. Forbruksmulighetene i dag blir redusert, men man får økt mulighet for forbruk som pensjonist. Dagens skattemessige favorisering av pensjonssparing fremfor annen sparing er derfor i strid med prinsippene bak skattereformen. Etter å ha konstatert dette, kan man velge mellom tre alternative konklusjoner:
All finansiell sparing bør behandles slik pensjonssparing nå blir behandlet.
Både pensjonssparing og annen finansiell sparing bør behandles slik ordinær banksparing nå blir behandlet.
Forskjellsbehandlingen av pensjonssparing og annen finansiell sparing bør opprettholdes.
Alternativ 1 innebærer at man ikke betaler skatt av sine inntekter som i dag, men i stedet av sine utgifter, slik at det blir mer lønnsomt å spare. I det omfattende utredningsarbeidet som ledet fram til skattereformen, konkluderte man med fortsatt å basere skattesystemet på inntektsskatt, se NOU 1984: 22 og St.meld. nr. 35 (1986-87). Det er ikke aktuelt for dette utvalget å foreslå en så omfattende reform som å gå over til utgiftsskatt. Alternativ 2 er i overensstemmelse med en konsekvent gjennomføring av prinsippet i skattereformen av 1992 om skattemessig nøytralitet mellom spareformer. Dette prinsippet kunne tenkes gjort gjeldende både for private pensjonsordninger og offentlige tjenestepensjonsordninger. Alternativ 2 bryter imidlertid sterkt med gjeldende regler i Norge.
Ved vurdering av valg mellom alternativ 2 og 3 er argumentene delt i to grupper; hhv. makroøkonomiske betraktninger og spørsmål knyttet til det enkelte individs økonomiske stilling.
Under drøftingen av de makroøkonomiske argumentene trekkes det fram at den obligatoriske folketrygden ikke er fondsbasert. De yrkesaktive betrakter sin oppbygging av rettigheter i folketrygden som sparing til alderdommen, og folk vil derfor spare mindre på annen måte enn de hadde gjort hvis folketrygden ikke hadde funnes. Sett fra samfunnets synspunkt skjer det imidlertid ikke sparing når det blir opparbeidet rettigheter i folketrygden, eller sparingen er i hvert fall ikke tilstrekkelig til å motsvare oppbyggingen av rettigheter. Altså blir den samlede offentlige og private sparingen i samfunnet lavere enn den ville ha vært om det ikke hadde funnes noe folketrygdsystem, og derfor sannsynligvis lavere enn befolkningens preferanser skulle tilsi.
Den mest direkte og naturlige løsningen på dette problemet ville være å kompensere for den reduserte private sparingen ved å øke offentlig sparing. Dersom man skulle løse problemet fullt ut på denne måten, ville det kreve betydelig skatteøkning eller tilsvarende reduksjon i offentlig forbruk, og det ville medføre omfordeling både innen og mellom generasjonene. Av disse og andre grunner kommer denne løsningen neppe på tale. En nest beste løsning kunne kanskje være overgang til utgiftsskatt, som generelt vil stimulere til mer privat sparing, men det er som sagt ovenfor heller ikke et aktuelt forslag. Et tredje virkemiddel kunne være å skattefavorisere pensjonssparing. Det er imidlertid ikke sikkert at samlet sparing i økonomien øker når en bestemt spareform blir favorisert, jf. avsnitt 4.6. Det er derfor vanskelig å se hensynet til samlet langsiktig sparing og kapitaldannelse som et særlig sterkt argument for skattemessig favorisering av pensjonssparing.
Dersom sparingen systematisk og over lang tid er for lav, regner vi med at dette for Norge med en tilnærmet åpen økonomi, i hovedsak vil slå ut i reduserte fordringer på utlandet og bare i liten grad redusere innenlandske realinvesteringer. Lav samlet sparing kan således føre til utenlandsk overtakelse av norsk realkapital. Alt i alt ser ikke utvalget hensynet til langsiktig eierskap i norsk næringsliv som noe selvstendig moment av betydning i diskusjonen av private pensjonsordninger.
Når det gjelder argumentene knyttet til det enkelte individs økonomi, trekker utvalget spesielt fram et paternalistisk synspunkt. Det er grunn til å tro at mange, i hvert fall i unge år, ikke er opptatt av alderdommens problemer og derfor legger liten vekt på pensjonssparing eller oppbygging av rettigheter til pensjon. Således har deler av den yrkesaktive befolkningen en individuell tidshorisont som er kortere enn det samfunnet mener er riktig og fornuftig. Derfor ønsker samfunnet å tvinge eller anspore til mer langsiktig planlegging og større sparing til pensjonsalderen enn det folk på egen hånd ville ha valgt. Dette er paternalisme i ren forstand: Samfunnet setter seg til dommer over den enkeltes private beslutninger. Utvalget mener at denne formen for paternalisme kan være berettiget. Derimot er det ingen grunn til å overprøve individuelle preferanser om hvorvidt oppbygging av pensjon skal inneholde et forsikringselement.
Dersom de fleste har spart tilstrekkelig til pensjonsalderen på egen hånd, blir samfunnets ikke rettighetsbaserte sikkerhetsnett billigere og samfunnet blir bedre i stand til å opprettholde et sikkerhetsnett.
Ut fra dette bør man kreve langsiktighet i skattefavorisert pensjonssparing og begrense retten til risikofylte plasseringer av slike sparemidler. Det bør både kreves at det man sparer som yrkesaktiv er bundet fram til pensjonsalderen, og at utbetalingene etter at man har gått av med pensjon er fordelt over et visst minste tidsrom, f.eks. 10 eller 15 år.
Utforming av skattemessig favorisering av pensjonssparing bør ta hensyn til fordelingseffekter mellom generasjoner og innen hver generasjon, bl.a. ved å sette grenser for hvor mye som kan spares i en skattefavorisert pensjonsordning. Etter utvalgets mening bør begrensningen være knyttet til den enkelte persons samlede rett til pensjonssparing innenfor de skattebegunstigede ordningene, uten å gjøre forskjell på innskudd gjort av den pensjonsberettigede selv og av arbeidsgiver.
Dagens regler for TPES stiller krav om likebehandling av alle i en bedrift. Disse reglene bør mykes opp, men det kan synes urimelig at en arbeidsgiver skal kunne opprette en skattefavorisert TPES-ordning som på helt usaklig grunnlag gjør forskjell på de ansatte.
Det er i prinsippet mulig å ha flere nivåer av skattefavorisering, slik at det innen strengt avgrensede rammer blir gitt en betydelig skattemessig favorisering, innen noe videre rammer en mer begrenset favorisering, osv. Dess flere nivåer det er, dess mer komplisert og mer krevende å administrere blir systemet. Vi går inn for at det skal være maksimalt to former for skattemessig behandling av finansiell sparing, den ordinære, som omfatter vanlig banksparing m.m. og eventuelt den favoriserte, som omfatter pensjonssparing. Innen hver av disse gruppene skal man, så langt det er mulig, søke å behandle all sparing likt.
Etter gjeldende regler har en arbeidsgiver ikke adgang til å opprette en skattefavorisert TPES-ordning der den enkelte ansatte kan reservere seg. Dette bør endres. Dersom en arbeidsgiver ønsker en tjenestepensjonsordning med reservasjonsrett, eller dersom dette blir resultatet av forhandlinger med en fagforening, er det ingen grunn til at myndighetene skal behandle denne ordningen dårligere enn obligatoriske ordninger. Utvalget fremmer imidlertid ikke forslag om at det skal kreves at skattefavoriserte tjenestepensjonsordninger inneholder reservasjonsrett for den enkelte ansatte.
Etter dagens regler er skattefavoriseringen større for TPES enn for EPES. Utvalget foreslår at pensjon fra en EPES-ordning blir beskattet som alminnelig inntekt, dvs. med samme sats som det er gitt fradrag for. Dette representerer tilnærmet lik behandling av TPES og EPES. Endringen vil redusere skatteinntektene, men provenytapet blir neppe svært stort.
Det bidraget arbeidsgiveren yter til sine ansattes pensjon, bør være organisert som en TPES-ordning. Eventuell ytterligere pensjonssparing bør være en frivillig sak og bør være organisert som EPES. Det kan være en fordel for arbeidstakeren å ha sine pensjonsordninger samlet i en institusjon. Derfor bør bedriftspensjonskasser få adgang til å tilby EPES til bedriftens ansatte, noe som ikke er tillatt i dag.
Konklusjonen er at utvalget ikke foreslår fundamentale endringer i det systemet som i dag gjelder for skattemessig behandling av pensjonssparing. Vi velger altså alternativ (3) ovenfor og foreslår den skattemessige favoriseringen av pensjonssparing opprettholdt, i hovedsak på samme måte som i dag.
At en ordning gjelder i Norge i dag, taler i seg selv for å holde på den, særlig når det er store problemer og kostnader ved å endre system. Så er tilfelle for dagens regler for skattemessig behandling av pensjonssparing, som har funnes i lang tid og som mange har lagt til grunn for sin planlegging.
Utvalget mener det er viktig at reglene for pensjonssparing er stabile over lang tid. Selve sparingen er langsiktig, og private aktører bør kunne planlegge på grunnlag av kjente regler og rammer. Betingelsene for private pensjonsordninger blir ikke bare bestemt av de uttrykkelige reglene om disse ordningene, men i minst like høy grad av folketrygdens regelverk. Det er derfor svært viktig at også dette er stabilt.
1.4.10 Kapittel 10 Utforming av ordninger som gis en gunstig skattemessig behandling
Utvalget mener at det bør åpnes for innskuddsbaserte ordninger innenfor TPES. Imidlertid bør det etter utvalgets oppfatning stilles krav til at den finansielle risikoen for arbeidstakeren begrenses. Utvalget peker videre på at en tjenestepensjonsordning må være definert slik at det er utvetydig hvorvidt den er innskudds- eller ytelsesbasert, og at det må fastsettes forskjellige sett av regler for de to typene pensjonsordninger. I den forbindelse viser utvalget til at det ved fastsetting av regler må tas hensyn til arbeidstakere som skifter mellom innskudds- og ytelsesbaserte ordninger.
Utvalget foreslår at det ikke stilles krav om at skattefavoriserte ordninger skal inneholde et forsikringselement eller at det skal kreves livsvarig utbetaling, jf. også kapittel 9 i innstillingen. Utvalget er likevel av den oppfatning at skattefavorisert sparing skal være bundet fram til pensjonsalderen og deretter ha en utbetalingstid av en viss lengde eller en minste opphørsalder for utbetalinger. Hylland og Lillevold mener at det bør være en utbetalingsperiode på minst 10 år. Bragstad og Vale mener at det bør være en minste opphørsalder, og at denne aldersgrensen bør være mellom 82 år og 87 år. Utvalget mener at bindingen kan oppheves uten tilbakeføring av skattefordel dersom den forsikrede blir varig sterkt ufør.
Utvalget foreslår at skattefavorisert pensjonssparing uten forsikringselement bør kunne foretas gjennom andre finansielle tilbydere enn livsforsikringsselskaper. Dette vil bare gjelde innskuddsbaserte ordninger, siden ytelsesbaserte ordninger i praksis vil inneholde et forsikringselement. Slik forsikring kan bare ytes av livselskaper og eventuelt pensjonskasser.
I sin vurdering legger utvalget stor vekt på at det skapes mer konkurranse mellom tilbydere av pensjonsprodukter. Utvalget kan ikke se at institusjonelle forhold, f.eks. systemet for innskuddssikring i bankene, utgjør noe sterkt argument for ikke å tillate skattebegunstiget pensjonssparing utenom forsikringsselskapene.
Når det gjelder utformingen av pensjonssparing utenom livselskaper, legger utvalget til grunn at slik sparing bør kunne skje i banker og i godkjente verdipapirfond. Utvalget har imidlertid ikke foretatt noen vurdering av administrative forhold som f.eks. kontroll med at vilkårene for skattefordel oppfylles. Pensjonssparing med skattefordel bør i prinsippet også kunne tillates i utenlandske finansinstitusjoner og verdipapirfond, så sant disse oppfyller oppgaveplikten overfor norske skattemyndigheter, og det lar seg gjøre å kontrollere at vilkårene for skattefavorisering faktisk oppfylles. Utvalget peker på at det siste i praksis vil kunne være vanskelig, og at dette i så fall tilsier at pensjonssparing med skattefordel bare tillates i norske finansinstitusjoner og fond.
Utvalget viser til at argumentene om paternalisme og uheldig atferd (jf. kapittel 9), tilsier at det bør være regler som klart begrenser den finansielle risikoen ved pensjonssparing. Når det gjelder ytelsesbaserte ordninger, har utvalget lagt til grunn at plasseringsreglene i pensjonskasser og livselskaper faller utenfor utvalgets mandat.
For en innskuddsbasert EPES mener utvalget det må være adgang til å plassere alle midler i aksjefond. Dette betinger imidlertid at aksjefondene er mer diversifiserte enn det som er nødvendig etter dagens regler for verdipapirfond. Utvalget mener det må stilles krav til diversifisering over næringer for at alle de oppsparte midlene i en EPES-kontrakt kan plasseres i fondet.
For innskuddsbaserte TPES-ordninger mener utvalget at det ikke bør være mulig å plassere alle midlene i aksjefond. Utvalget viser i den forbindelse til at det kan være aktuelt for en arbeidsgiver å tilby innskuddsbasert TPES uten adgang for den enkelte arbeidstaker til å reservere seg. Etter utvalgets oppfatning vil det være urimelig at arbeidstakerne i et slikt tilfelle påtvinges en så stor risiko som det er å plassere hele pensjonssparingen i aksjer, selv om aksjeporteføljen er godt diversifisert.
Utvalget mener at adgangen til å spare til pensjon med skattefordel ikke kan være ubegrenset, og at denne begrensningen bør knyttes til den samlede sparing for EPES og TPES. Begrensningen vil både relatere seg til nivå og til periodisering av sparingen.
Når det gjelder periodisering av sparingen, mener utvalget at det bør være en viss fleksibilitet med hensyn til den sparingen som gir skattefradrag. En for vidtgående fleksibilitet, f.eks. i form av mulighet til en engangsinnbetaling, vil imidlertid gi en for stor skattekreditt. Utvalget skisserer på dette grunnlag en periodiseringsregel som knytter seg til hvor stor andel av den maksimalt tillatte pensjon som kan være opptjent på ethvert tidspunkt.
Når det gjelder nivå på samlet tillatt sparing i EPES og TPES, tar utvalget utgangspunkt i ytelsesnivået i Statens Pensjonskasse. Blant annet som en følge av bruttogarantien og reguleringen av løpende pensjoner i Statens Pensjonskasse, mener utvalget at nivået bør ligge noe høyere enn dette. Med utgangspunkt i ulike nivåer for pensjonsgrunnlag og pensjonsprosent, illustrerer utvalget enkelte mulige begrensninger for maksimal opparbeidet pensjon innenfor EPES og TPES samlet. Hylland, Bragstad og Vale mener at en begrensning i den nedre del av området 3,5 G – 4,5 G vil være rimelig. Dette vil svare til en samlet pensjon inkludert folketrygdytelser som er en del høyere enn det maksimale pensjonsnivået som i dag gjelder i Statens Pensjonskasse. Lillevold mener det er berettiget med en begrensning i den øvre del av det nevnte området. Dette vil svare til en samlet pensjon noe over 66 prosent av et pensjonsgrunnlag på 12 G.
Utvalget har kort skissert et system for teknisk utforming av begrensningen av det samlede beløpet som kan tjenes opp i EPES og TPES. Selv om det i utgangspunktet skal være den samlede årlige pensjonsytelsen som skal være gjenstand for begrensning, anser utvalget at den operasjonelle begrensningsregelen bør formuleres med utgangspunkt i den verdi samlet pensjonssparing kan tillates å komme opp i på ethvert tidspunkt. For en innskuddsbasert ordning vil dette være verdien av de akkumulerte sparebeløp. For en ytelsesbasert TPES benyttes nåverdien av forventede framtidige pensjonsutbetalinger som er tjent opp.
Utvalget peker på at det vil være særlige problemer knyttet til de offentlige ordningene, siden disse ikke har en eksplisitt beregning av premie og premiereserve for hvert enkelt medlem. Videre understreker utvalget at det ikke i detalj har hatt mulighet til å vurdere de praktiske komplikasjonene ved den skisserte begrensningsregelen.
Utvalget viser til at det systemet som i dag normalt benyttes for premieinnbetaling til tjenestepensjonsordninger, vil føre til en progressiv premieprofil når det er nominell lønnsøkning. Dette øker arbeidsgivernes totale kostnader ved å ansette eldre arbeidstakere, og kan bidra til begrenset mobilitet av eldre arbeidskraft og gi incentiver til førtidspensjonering. Utvalget peker på mulige årsaker til at de opptjeningssystemene som benyttes ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til arbeidskraftmobilitet, og tilrår at det stilles krav om en lineær opptjeningsprofil i private tjenestepensjonsordninger. Et slikt system er karakterisert ved at opptjent pensjon er proporsjonal med ansettelsestiden.
Som hovedregel får den forsikrede rett til den delen av forsikringsytelsene som er opptjent. Ved ansettelsesperioder som er mindre enn 1/10 av den tiden som kreves for å oppnå fulle ytelser, kan en tjenestepensjonsordning imidlertid beholde hele kapitalverdien dersom arbeidsgiveren har betalt premien. Sett i sammenheng med utvalgets forslag til begrensning av samlet opptjening av skattebegunstigede pensjonsrettigheter, jf. over, vil en arbeidstaker som skifter arbeidsgiver ofte, kunne nå pensjonsalder uten opparbeidede pensjonsrettigheter og uten anledning til å benytte EPES-ordningen. Utvalget foreslår at en arbeidstaker bør ha eiendomsrett til opptjente forsikringsytelser uavhengig av arbeidsperiodens varighet. For i noen grad å bevare arbeidsgivers fleksibilitet, peker utvalget på at det kan være aktuelt å utvide den tidsperioden en arbeidstaker kan holdes utenfor en tjenestepensjonsordning.
I private tjenestepensjonsordninger er det ingen pålegg om verdisikring av løpende pensjoner. I tjenestepensjonsordninger gis det adgang til avsetninger til et pensjonsreguleringsfond, og når dette fondet har nådd en viss størrelse, er det opp til den enkelte arbeidsgiver å bestemme hvorvidt det skal avsettes penger. Etter utvalgets mening må spørsmålet om verdisikring av pensjonen fortsatt løses i det enkelte tilfelle ved kontraktsinngåelsen. Utvalget foreslår således ikke at det skal stilles krav om verdisikring av løpende pensjoner.
Utvalget drøfter konsekvenser av annen tilpasning enn fulltids arbeid i 40 år og av ufrivillig utestenging fra lønnet arbeid. Utvalget foreslår i den forbindelse at skattereglene for skattefavoriserte ordninger gjøres individuelle, men at det er adgang for ektefeller til å betale innskudd for hverandre med fradrag i egen inntekt. Den ene av ektefellene kan etter dette forslaget ikke utnytte den andres fradragsrett i oppbygging av egne rettigheter. Dette bryter med den adgangen som finnes i dag. Utvalget tar opp spørsmålet om pensjonsopptjening og betydning for ektefellers formuesforhold. I forbindelse med skifte ved skilsmisse, gir ekteskapsloven hver av ektefellene rett til å beholde individuelle rettigheter i offentlige trygdeordninger, offentlige eller private pensjonsordninger og krav etter livrente og livsforsikring uten gjenkjøpsverdi utenfor delingen. Utvalget peker på at det både ved tjenestepensjoner og ved individuelle pensjonsordninger bygges opp rettigheter som kan betraktes som et formuesobjekt. Utvalget ser ingen grunn til at pensjonssparing skal behandles annerledes enn annen formuesoppbygging i en familie, og foreslår derfor at pensjonsrettigheter inngår i delingen ved skifte. Avslutningsvis drøfter utvalget enkelte praktiske forhold ved en slik ordning.
Når det gjelder spørsmålet om aldersgrenser i private tjenestepensjonsordninger, mener utvalget som utgangspunkt at man ikke bør legge andre begrensninger på utformingen av skattefavorisert pensjonssparing enn det som følger av begrunnelsen for favoriseringen. Dette skulle tilsi at det bør være anledning til å ha lavere pensjonsalder enn 67 år, f.eks. 65 år. Utvalget har heller ingen motforestillinger mot en enda lavere grense, f.eks. 60 år. Dersom man går lavere enn dette, kan prinsippet om langsiktighet i sparingen etter utvalgets oppfatning komme i fare. Utvalget understreker at det ikke er tale om å pålegge noen å redusere pensjonsalderen, men bare spørsmål om å åpne en adgang.
Ifølge arbeidsmiljølovens § 60 nr. 4 vil en oppsigelse med fratreden før fylte 70 år som utelukkende er begrunnet med at arbeidstakeren har nådd folketrygdens pensjonsalder, ikke betraktes som saklig begrunnet. Ifølge rettspraksis kan en arbeidsgiver bringe arbeidsforholdet til opphør når arbeidstakeren har rett til tjenestepensjon, uten at det behøver å foreligge noen saklig oppsigelsesgrunn. I hvert fall gjelder dette når tjenestepensjonen er av normal og rimelig størrelse, f.eks. 66 pst. av lønn. Etter utvalgets mening er det dårlig samsvar mellom arbeidsmiljølovens § 60 og den utvidede retten for arbeidsgiver til å avslutte et arbeidsforhold. Utvalget mener at lovbestemmelsen bør oppfattes som en beskyttelse av retten til å arbeide fram til fylte 70 år, og denne retten faller ikke bort selv om man er sikret økonomisk som pensjonist. Utvalget vil derfor foreslå en lovendring som gjør slutt på den refererte rettspraksis. Hovedregelen bør etter utvalgets oppfatning være at fram til fylte 70 år skal en pensjonsordning aldri i seg selv være saklig grunn til oppsigelse.
1.4.11 Kapittel 11 Finansiering av pensjonsordninger
I kapittel 11 drøfter utvalget hvordan pensjonsordninger kan finansieres.
Innledningsvis beskrives bruken av premiefond. Bruk av premiefond gir mulighet til å tilpasse premieprofilen i forhold til økonomi og likviditet på en måte som kan passe bedre enn en eventuell årlig konstant premie. Midler i premiefondet oppstår gjennom direkte innbetaling til fondet, forrenting av innbetalte midler og eventuell avkastning ut over grunnlagsrenten som kan tilføres premiefondet. Forsikringstakeren har ikke adgang til å ta midler tilbake fra et premiefond, slik at premiefondet er ugjenkallelig avsatt for pensjonsformål.
Egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES) vil være en innskuddsbasert ordning, der størrelsen på innbetaling og avkastning bestemmer størrelsen på utbetalt pensjon. I utgangspunktet gjør dette at det ikke er grunn til å skille mellom innbetalinger til premiefond og premiebetaling. Etter dagens regler oppstår det imidlertid en forskjell, siden midler i premiefondet etter nærmere bestemmelser kan benyttes til å sikre pensjon for etterlatte, mens det for midler i premiereserven vil være utformingen av den konkrete pensjonsforsikringsavtalen som bestemmer hvordan midlene skal anvendes. Dersom pensjonsforsikringskontrakten for eksempel bare omfatter alderspensjon, vil de etterlatte ikke ha noen fordel av premiereserven.
Utvalget peker på at det går inn for at pensjonssparing med skattefordel også bør kunne tilbys uten forsikringselement. Videre viser utvalget til at forsikringsselskapene i de senere år har utviklet produkter hvor premiebetalingene ikke lenger er fastsatt som årlige, faste beløp. Innenfor en slik ramme er det utvalgets oppfatning at et selvstendig premiefondsbegrep ikke vil ha noen plass. Dette vil også gjelde for en innskuddsbasert tjenestepensjonsordning etter skatteloven.
Utvalget presiserer at forslaget om å oppheve premiefondet i seg selv ikke representerer en innskjerping i forhold til gjeldende regelverk. Realiteten i at premiefondet fjernes, er isolert sett at innbetalingene i sin helhet må allokeres til det spesifikke pensjonsformålet samtidig som innbetalingen foretas. Grenser for samlet innbetaling og fleksibilitet i innbetalingene over tid vil bli styrt av eksplisitte begrensningsregler vedrørende pensjonsinnskudd og opptjening av pensjonsrettigheter.
Ved opphevelse av premiefondet må det tas stilling til hvordan opparbeidede premiefond skal behandles. I utgangspunktet vil utvalget se det som naturlig at det innføres overgangsregler som innebærer at premiefondene bygges ned over tid. Et alternativ kan være å pålegge øyeblikkelig oppløsning av premiefondene ved at disse skal anvendes til det spesifikke pensjonsformålet.
I ytelsesbaserte ordninger som den nåværende tjenestepensjonsforsikring etter skatteloven (TPES), vil både de ytelsene som skal komme til utbetaling, og de pensjonsytelsene som er opptjent til enhver tid, være eksplisitt definert. Det kan imidlertid være ulike måter å betrakte den påløpte forpliktelsen på. Ett utgangspunkt er den pensjonsrett medlemmene har ervervet i juridisk betydning. Dette kan betegnes som en statisk betraktningsmåte. Et annet utgangspunkt kan være en fastsatt andel av den pensjon en faktisk forventer vil komme til utbetaling i framtiden. Med dette utgangspunktet må en også ta stilling til hvordan framtidige begivenheter som oppjustering av nominelle lønninger, G og andre pensjonsbestemmende faktorer vil påvirke pensjonens størrelse. En slik måte å betrakte opptjent pensjon på kan betegnes som dynamisk.
Utvalget peker på at det vil være usikkerhet knyttet til omfanget av pensjonsforpliktelser. Slik usikkerhet vil være knyttet både til størrelsen av pensjonsbeløpene og hvor lenge pensjonene skal utbetales. Dette tilsier at det ikke presist kan angis hvor store midler som kan og skal være opparbeidet til enhver tid. På den annen side er det utvalgets oppfatning at opparbeidede fond må ligge innenfor det man med rimelighet kan anse som mulige yttergrenser for omfanget av påløpt forpliktelse, hensyn tatt til usikkerheten.
Utvalget viser til at konkretiseringen av det nevnte finansieringskravet nødvendigvis må bygge på en del skjønnsmessige vurderinger. Etter utvalgets oppfatning er det likevel vesentlig at fondet i sin helhet konseptuelt tjener til dekning av påløpt pensjonsforpliktelse. Dette vil innebære et annet premiefondsbegrep enn i dagens TPES.
I samsvar med ovenstående skisseres det et finansieringssystem som skal gi sikkerhet for medlemmenes ytelser, gi bedriftene en viss grad av fleksibilitet og overfor myndighetene sikre at årlig fondsoppbygging finner sted innenfor rimelige rammer. Finansieringssystemet består for det første av at påløpt pensjonsforpliktelse måles fortløpende. Fondsoppbyggingen styres så i forhold til påløpt pensjonsforpliktelse. Fondsdekning under det som gir absolutt sikkerhet for påløpt minsteforpliktelse, utløser krav til fondsoppbygging. I tillegg vil det være adgang til å bygge opp fondet for å dekke påløpt pensjonsforpliktelse målt dynamisk, samt gi et nærmere bestemt skjønnsmessig tillegg til slike forpliktelser. Tilskudd som resulterer i en fondsdekning innenfor denne grensen, gir rett til skattemessig fradrag for tilskudd til fondet. Oppbygging av fond ut over dette nivået vil gi tilbakeføringsadgang eller tilbakeføringsplikt. Tilbakeførte beløp blir å behandle som skattepliktig inntekt, samtidig som det må foreligge en mekanisme for at arbeidsgiveravgift som har vært betalt på tilskudd, føres tilbake til bedriften.
Utvalget peker avslutningsvis på at det vil være nødvendig å vurdere eventuelle overgangsregler ved overgang til det skisserte finansieringssystemet.
1.4.12 Kapittel 12 Skattemessig behandling av livrenter
I kapittel 12 omtales utvalgets forslag til beskatning av livrenter. Utvalget kan ikke se tungtveiende grunner til at slik sparing generelt bør subsidieres via skattesystemet, og foreslår dermed at livrenter skattemessig bør behandles som annen finanssparing. Dette betyr at avkastningen på livrenter beskattes løpende, og at de oppsatte rettighetene i en livrentekontrakt blir gjenstand for formuesbeskatning.
Utvalget viser til at det norske skattesystemet normalt beskatter kapitalavkastning symmetrisk, slik at avskatning større enn null kommer til beskatning som alminnelig inntekt, mens realisert verditap på finansielle fordringer kommer til fradrag i alminnelig inntekt. Et slikt system gjør at staten avlaster den enkelte for risikoen ved finansielle plasseringer. For en livrente vil forsikringselementet gjøre at avkastningen er avhengig av om forsikringstakeren lever eller dør. For å gjøre beskatningen av livrenter mest mulig parallell med beskatningen av annen usikker finanssparing, burde dette tilsi at tap ved tidlig død føres til fradrag i forsikringstakers alminnelige inntekt, mens tilsvarende gevinst beskattes på forsikringstakers hånd.
Utvalget antar at en slik skattemodell vil bli komplisert i praksis, og tilrår derfor at avkastningen beskattes løpende på selskapets hånd. Dersom livselskapene overvelter beskatningen på kundene, skulle dette gjøre at avkastningen på en livrente for den enkelte forsikringstaker forventningsmessig skulle være lik skattleggingen av andre usikre finansinvesteringer. Staten vil imidlertid ikke via skattesystemet ta del i selve risikoen for den enkelte, slik tilfellet er for andre usikre finansinvesteringer.
Når det gjelder formuesskatt, anbefaler utvalget at beskatningen skjer på forsikringstakers hånd. Dersom også formuesbeskatningen skulle skje på livselskapets hånd, ville dette innebære at skattytere som ikke har skattbar formue likevel måtte betale formuesskatt indirekte i form av lavere livrenter eller høyere premier.
Utvalgets forslag innebærer at innbetaling av premier til individuelle livrenter som i dag ikke blir fradragsberettiget i skattbar inntekt. Livselskapene blir pålagt en beskatning av løpende avkastning på livrentekontraktene. De oppsatte rettighetene blir gjenstand for løpende formuesbeskatning på forsikringstakers hånd. På samme måte som for andre usikre finansobjekter, f.eks. børsnoterte aksjer, anbefales det at likningsverdien settes noe lavere enn markedsverdi. Utbetalinger fra en livrentekontrakt vil ikke være gjenstand for beskatning, og livrenter bør i likhet med andre kapitalinntekter ikke lengre inngå i beregningsgrunnlaget for minstefradraget.
For en kollektiv livrente innebærer utvalgets forslag at betalt premie skattemessig behandles som lønn. Dette innebærer at premien gjøres fradragsberettiget for arbeidsgiver, og at arbeidsgiver fortsatt betaler arbeidsgiveravgift for bidraget. På arbeidstakers hånd regnes arbeidsgivers bidrag som skattbar personinntekt. Dette innebærer at arbeidstaker beskattes for en inntekt hun ikke kan disponere her og nå. Det reelle argumentet mot dette er i tilfelle at slik beskatning kan skape likviditetsproblemer for den enkelte. Utvalget anser imidlertid at det må være opp til arbeidstaker og arbeidsgiver seg imellom å løse eventuelle slike problemer. I den forbindelse understreker utvalget at en arbeidstaker må ha mulighet til å stå utenfor en kollektiv livrenteordning.
Utvalget mener at oppsatte rettigheter bør bli gjenstand for løpende formuesbeskatning på arbeidstakers hånd, og at dette tilsier at eiendomsretten til de oppsatte rettighetene i en kollektiv livrente skattemessig bør tilhøre arbeidstakeren. Dette sikrer også at den enkelte forsikrede gis årlige opplysninger om verdien av oppsatte rettigheter.
På samme måte som for en individuell livrente, blir løpende avkastning fra en kollektiv livrente gjenstand for beskatning på livselskapets hånd. Likeens beskattes ikke utbetalingene fra en kollektiv livrente.
For livrenter tegnet i utenlandske livselskaper, vil løpende beskatning på selskapets hånd innebære at det inngås skatteavtaler med vedkommende land om kildebeskatning. Dersom dette ikke er mulig, bør beskatningen skje på forsikringstakers hånd, men med fradragsrett/skatteplikt for tap/gevinster på forsikringselementet.
Utvalget tilrår at barnerenter og uførerenter gis samme skattemessige behandling som andre livrenter.
Utvalget antar at nye skatteregler for livrenter innebærer at det må lages overgangsregler, men har verken hatt tid eller mulighet til å gå nærmere inn på utformingen av slike regler.