10 Økonomiske og administrative konsekvenser
10.1 Innledning
Ettersom tilknytningsformer, organisasjons- og styringsformer for offentlig eide sykehus er utredningens hovedtema, er utredningen gjennomgående preget av drøftinger av administrative og organisatoriske forutsetninger for og konsekvenser av ulike alternativer. I presentasjonen av den enkelte tilknytningsformen i kapittel 5-8 omtales egenskaper knyttet til styrings- og ansvarsforhold, økonomi og kapitalforvaltning, de ansattes status og rettigheter og forskjellige offentligrettslige og helserettslige forhold. Det vises til omtalen der. På denne bakgrunn ser utvalget ikke at det er hensiktsmessig å gi en samlet framstilling av de administrative og organisatoriske konsekvensene.
Alle fylkeskommunale og statlige sykehus er i dagorganisert innenfor hovedformen forvaltningsorgan. Men som vist i kapittel 5, er det samlet sett en ganske stor variasjonsbredde når det gjelder typer og omfanget av hvilke fullmakter sykehusene har innen fylkeskommunene. I staten er de to store statssykehusene organisert innenfor underformen nettobudsjettert tilskuddsorgan. Et samlet utvalg mener at det for fylkeskommuner og staten fortsatt er aktuelt å organisere sykehus på denne måten.
I kapitlene 6, 7 og 8 beskrives alternativeorganisasjonsmodeller som det er mulig å organisere sykehus innenfor: kommunalt foretak, forvaltningsbedrift, den foreslåtte formen kommunalt selskap, statsforetak, heleid kommunalt aksjeselskap, statsaksjeselskap, særlovselskap og stiftelse. På grunnlag av dette gir utvalget i kapittel 9 sine vurderinger av i hvilken utstrekning det bør åpnes for bruk av slike alternativer.
De nye formene er modeller eller modellvarianter som hele utvalget eller et flertall i utvalget foreslår innført på menyen av organisasjonsformer som kan brukes for organisering av offentlig eide sykehus: nytt (fylkes)kommunalt selskap (kapittel 7) og en variant av kommunalt foretak (kapittel 6).
Når det gjelder de lovmessige konsekvensene av utvalgets forslag, vises det til utkast til endringer i kommuneloven kap. 11 om kommunalt eller fylkeskommunalt foretak og merknader til disse endringene, og til utkast og merknader til lov om kommunalt og fylkeskommunalt selskap. Se vedlegg 1 til rapporten.
Som det framgår i kapittel 9, er det til dels ulike oppfatninger i utvalget av i hvilken utstrekning det bør benyttes alternative tilknytningsformer til dagens hovedmodeller for organisering av henholdsvis fylkeskommunale og statlige sykehus. I praksis vil summen av den enkelte eierens valg og utforming av tilknytningsform for sine sykehus bestemme hva slags konsekvenser og hvilket omfang konsekvenser av endringer i tilknytningsform vil få.I dette kapitlet vil utvalget derfor konsentrere seg om to forhold:
At hovedtrekkene for hver av de nye organisasjonsmodeller eller undermodeller beskrives med vekt på å klargjøre hvilket overordnet økonomisk ansvar den fylkeskommunale eller statlige sykehuseieren har for sykehusets økonomiske forpliktelser.
Forhold som må vurderes av fylkeskommunen eller staten som «eier» ved omdanning av sykehus fra dagens forvaltningsorganisering til en form som innebærer at sykehuset blir et selvstendig rettssubjekt (fylkeskommunalt selskap, statsforetak, (stats)aksjeselskap, eventuelt stiftelse). Dette innebærer til dels konsekvenser som vil være til stede ved alleomdanninger, men til dels også forhold der eieren har muligheter til å velge alternative løsninger. Således vil de konkrete valgene ha betydning for konsekvensenes art. Og under enhver omstendighet må selve konsekvensvurderingen gjøres spesielt i det enkelte tilfellet.
10.2 Sykehuseierens økonomiske ansvar
Kommunalt/fylkeskommunalt selskap
Denne nye modellen for organisering av kommunal og fylkeskommunalt selskap er omtalt i kapittel 7 - se også forslag til utkast til lov og merknader til dette lovutkastet i vedlegg 1.
Kommunalt/fylkeskommunalt selskap vil være en ny organisasjonsform i kommunesystemet, hjemlet i særskilt lov. Sykehus som organiseres som fylkeskommunalt selskap vil være et eget rettssubjekt. Kommunen eller fylkeskommunen utøver sin myndighet i selskapet i selskapsmøtet og gjennom fastsetting av vedtekter. Kommunestyret eller fylkestinget kan delegere myndigheten til å representere kommunen eller fylkeskommunen i selskapsmøtet til (fylkes)ordfører eller til kommunens/fylkeskommunens administrasjon. Når sykehuset er egen juridisk person, vil det kunne være part i sivile saker og erstatningssøksmål vil kunne rettes mot sykehuset. Sykehusets medarbeidere vil være ansatt av sykehuset, slik at deres ansettelsesforhold til fylkeskommunen vil opphøre.
I kommunalt/fylkeskommunalt selskap vil det være en direkte følge av modellen at fylkeskommunen er ansvarlig for sykehusets økonomiske forpliktelser. Den foreslåtte modellen inneholder flere elementer som tilsikter å gi fylkeskommunen styring og kontroll med sykehusselskapet som er tilpasset dette ansvaret:
Fylkeskommunen vedtar gjennom selskapsmøtet sykehusets budsjett som er bindende for selskapsledelsen. Dette er nedfelt i lovutkastets § 25. Vesentlig budsjettavvik må rapporteres til fylkeskommunen (jf lovutkastets § 26).
Fylkeskommunen vedtar gjennom selskapsmøtet sykehusselskapets økonomiplan. Nærmere bestemmelser om dette er nedfelt i lovutkastets § 27.
Sykehusselskapets adgang til å ta opp lån og avgi garantier forutsettes begrenset. Utgangspunktet vil være at selskapet bare kan ta opp lån etter særskilt fullmakt fra fylkeskommunen. Låneopptaket skal godkjennes av selskapsmøtet. I denne forbindelse må den som representerer fylkeskommunen påse at selskapets låneopptak ligger innenfor fylkeskommunens låneramme. Dessuten skal låneopptak godkjennes av departementet etter tilsvarende regler som gjelder for fylkeskommunens egne låneopptak. Sykehusselskapet bør ikke ha adgang til å avgi garantier. Disse begrensningene er nedfelt i lovutkastets § 29.
Videreutvikling av kommunalt foretak
I kapittel 6 er det omtalt innføring av en variant av kommunalt foretak gjennom innføring av adgang til delegasjon av myndighet fra fylkestinget til andre politiske organer og eventuelt til administrasjonssjef. Lovteknisk er denne videreutviklingen av kommunalt foretak forutsatt innført gjennom tilleggsbestemmelser til kommunelovens kap 11 (om kommunale foretak), se utkast til lovendringer og merknadene til dem i vedlegg 1.
Styringsopplegget mellom fylkeskommune og sykehus vil kunne endres ved at det gis anledning til at styringen kan skje gjennom delegert myndighet fra fylkestinget til andre politiske organer og til administrasjonssjefen. Sykehuset vil inngå i fylkeskommunen som juridisk person. De ansatte vil på samme måte som i dag være ansatt i fylkeskommunen.
I det videreutviklede kommunale foretaket vil det være en direkte følge av modellen at fylkeskommunen har ansvar for sykehusets økonomiske forpliktelser. På samme måte som for dagens fylkeskommunale forvaltningsorganer forutsettes sykehusenes drifts- og investeringsbudsjetter styrt gjennom årlige fylkeskommunale økonomiplaner og budsjettvedtak. Dette vil sette rammer for hvilke forpliktelser som sykehuset kan pådra seg. Dermed vil fylkeskommunen som i dag ha styring med sykehusets økonomi.
10.3 Administrative og økonomiske konsekvenser ved omdanning fra forvaltningsorgan til selvstendig rettssubjekt
En omdanning av sykehus fra dagens forvaltningsmodeller innenfor fylkeskommunen eller staten som juridisk person til et selvstendig rettssubjekt (kommunalt selskap, statsforetak, (stats)aksjeselskap eller stiftelse) vil kreve endringer på flere punkter. De konkrete konsekvensene må fylkeskommunen/ departementet - og vedkommende sykehus - vurdere i det enkelte tilfellet. Det vil alltid være visse kostnader knyttet til en omorganisering - kostnader som må veies opp mot kortsiktige og langsiktige gevinster ved omorganiseringen. Omfanget av kostnadene og de mulige effektiviseringsgevinstene som følge av en omdanning vil blant annet avhenge av de ordningene som eieren vedtar skal gjelde for det nye selvstendige rettssubjektet, egenskaper og trekk ved selve omdanningen og måten den legges opp på - både fra eierens og fra sykehusets side.
Omdanning fra en forvaltningsorganform til en statlig eller fylkeskommunal selskapsform (eventuelt stiftelse) vil kreve et særskilt gjennomføringsprosjekt.
Utvalget har på bakgrunn av forhold som er nevnt ovenfor, valgt å peke på de områder der det gjennomgåendevil inntreffe endringer, og de feltene der det vil være nødvendig å vurdereendringer ved en omdanning av sykehus til en av selskapsformene (eventuelt til stiftelse).
En slik omdanning vil kunne ha effekter på administrative og økonomiske forhold både hos eieren (fylkeskommunen/departementet) og i sykehuset.
10.3.1 Gjennomgående forhold
Hvis et sykehus omdannes til selvstendig rettssubjekt, vil en del forhold gjennomgående gjelde:
Når sykehuset blir egen juridisk person, vil det kunne være part i sivile søksmål, og erstatningssøksmål vil kunne rettes mot sykehuset.
Sykehusets medarbeidere vil ved omdanning til selvstendig rettssubjekt få ny arbeidsgiver og bli ansatt av sykehusselskapet/-foretaket, samtidig som ansettelsesforholdet i fylkeskommunen/staten vil opphøre.
Omorganiseringen vil ikke i seg selv gi grunnlag for oppsigelse. Omdanningen vil være underlagt særskilte bestemmelser om virksomhetsoverdragelse inntatt i arbeidsmiljøloven.
I staten vil tjenestemannslov og tjenestetvistlov ikke lenger gjelde, og disse vil bli erstattet av tilsvarende bestemmelser i arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven.
Når statlige virksomheter er blitt omorganisert til statsforetak, har det vært praktisert overgangsordninger, blant annet at ansattes rettigheter til ventelønn og fortrinnsrett til nye statsstillinger er videreført for en periode på vanligvis tre år.
10.3.2 Sentrale momenter til vurdering
Både sykehuseieren og sykehuset vil måtte gjennomgå, vurdere og avklare en rekke spørsmål i forbindelse med en omdanning av sykehus til selvstendig rettssubjekt. På flere felt vil det være snakk om å velge mellom ulike løsninger. Punktene nedenfor bør kunne danne utgangspunktet for en sjekkliste for sykehuseier og sykehuset.
Sykehuseieren
Egenkapital, verdivurderinger og åpningsbalanse Det må foretas verdivurdering av aktiva som skal inngå i sykehusselskapet. Størrelse på egenkapital som selskapet skal settes opp med må besluttes, og det må besluttes hvordan fremmedkapitalen skal finansieres. Det må sammenstilles en åpningsbalanse for sykehusselskapet.
Inngåtte avtaler,slik som hovedavtale og hovedtariffavtale, vil gjelde ut perioden med mindre partene blir enige om noe annet. Deretter vil sykehuset måtte inngå nye avtaler, og avtaleverket og avtaleparter må utformes og velges.
Arbeidsgivertilknytningenfor sykehuset vil måtte vurderes.
Pensjonsordninger for de ansatte Det må foretas et valg mellom å beholde gjeldende pensjonsordninger eller å skifte til nye pensjonsordninger.
Kontroll og tilsyn Det vil være nødvendig å avklare hvilken rolle og kontrolloppgaver som skal ligge til kommunerevisjonens ansvarsområde; hvorvidt den skal avgrenses til å føre tilsyn med utøvelse av generalforsamlingsmyndigheten, eller om den også skal omfatte ordinær regnskapsrevisjon
Dokumentavgift, øvrige avgifter og skatt Det må klargjøres hvilke avgifts- og skatteforpliktelser som etableringen av selskapet vil utløse, og også hvilke avgifter og skatteforpliktelser som driften vil utløse.
Offentlighetslov/forvaltningslov Sykehuseieren må vurdere hvorvidt offentlighetslov og forvaltningslov skal gjelde for sykehusets virksomhet, og hvordan dette kan ivaretas.
Selskapsstiftelse og eiertiltak i forhold til sykehuset Sykehuseieren vil måtte avholde generalforsamling: fastlegge instruks for styret, velge styre, fastsette åpningsbalanse, utarbeide eierstrategi, gi informasjon til de ansatte og diverse offentlige myndigheter og samarbeidspartnere.
Kompetanse Omlegging fra etatsstyring til eierstyring, gjerne kombinert med større vekt på den fylkeskommunale (eventuelt statlige) bestillerfunksjonen, vil kreve en annen kompetanse i fylkeskommunen/departementet. Sykehuseieren bør gjennomgå endrede krav til kompetanse for å kunne ivareta eierfunksjonen på best mulig måte.
Fylkeskommunens ansvar som bestiller Omdanning av sykehus til selvstendig rettssubjekt vil - gitt de foreliggende styringsbehov overfor sykehusene - trolig også øke betydningen av fylkeskommunens rolle som bestiller av sykehustjenester, jf plikten til å sørge for at innbyggerne tilbys spesialisthelsetjenester i Ot prp nr 10. Dette vil medføre oppgaver knyttet til
å organisere bestillerfunksjon
å bygge opp bestillerkompetanse
å utvikle avtaler
å forberede og gjennomføre forhandlinger med sykehus
å utvikle og fastlegge oppfølgings- og kontrollsystemer.
Sykehusene
Informasjon til de ansatte Det bør tidlig legges opp en omfattende plan for gjennomføring av omdanningsprosessen sammen med en plan for hvordan de ansatte og deres organisasjoner skal informeres og medvirke i prosessen.
Økonomi- og regnskapssystemer Det vil være behov for å forberede omlegging til nytt regnskapsprinsipp og nytt organisatorisk lovverk som skal gjelde for sykehuset.
Intern organisering Sykehuset må gjennomgå og vurdere behovet for endringer i intern arbeidsfordeling, organisasjons- og ledelsesstruktur som følge av omdanning til eget rettssubjekt.
Kompetanseutvikling Overgang til selskapsform/selvstendig rettssubjekt vil sannsynligvis kreve tilførsel av ny kompetanse og utvikling av eksisterende kompetanse i sykehuset, bl.a. innen økonomistyring. Dette bør gjennomgås og vurderes av sykehuset.
Valg av styremedlemmer fra de ansatte De ansattes organisasjoner må vurdere representasjonsprinsipper, og velge representanter til styret.
Bank- og forsikringsavtaler Fordi selvassuranse-ordningen innen fylkeskommune/stat opphører, må det tas beslutninger om valg av forsikringsordninger. Det vil være nødvendig å avklare relasjonen til Norsk Pasientskadeerstatning (NPE). Forhold knyttet til kontoføring, bankforbindelser etc. må også gjennomgås.
Registrering i offentlige registre Som selvstendig rettssubjekt vil sykehuset måtte registreres i diverse offentlige registre (Enhetsregisteret m.fl.).
Diverse praktiske spørsmål - administrative forhold Sykehusledelsen vil måtte foreta endringer i brevark, skilt, gjennomgå interne rutiner m.m.