2 Sammendrag

I utredningens kapittel 1presenteres det pasient- og samfunnsperspektiv som utvalget har lagt til grunn for sine vurderinger og tilrådinger.

I kapittel 3presenteres bakgrunnen for utvalgets oppnevning, dets mandat, sammensetning og arbeidsmåte.

I kapittel 4 presenteres utvalgets forståelse av problemer og utfordringer i sykehussektoren. Følgende forhold framheves:

• Sykehusene er komplekse organisasjoner, og sykehusene må kunne tilpasse seg raske endringer i behandlingsmetoder, i befolkningens ønsker og medisinske behov.

• Sykehusene har en viktig samfunnsmessig rolle knyttet til forskning og utdanning.

• En rekke nye elementer har i de senere år kommet inn i den helsepolitiske virkemiddelbruken; innsatsstyrt finansiering, pasientrettigheter, herunder rett til å velge sykehus på samme nivå, og styrking og formalisering av det regionale helsesamarbeidet.

• Sykehusenes må gis rammebetingelser som gir mulighet for rasjonell bruk av innsatsfaktorene kapital og personellressurser.

• Realisering av de helsepolitiske målene, det faktum at sykehusene er offentlig eide og finansierte og behovet for utgifts- og kostnadskontroll fordrer at sykehusene er underlagt politisk-demokratisk styring. Søkelyset rettes mot hva som skal være formene for denne styringen og hvordan dette henger sammen med valg av tilknytningsform.

Dagens organisasjonsmodeller for sykehus presenteres i kapittel 5. Det gis også en beskrivelse av erfaringene med bruk av organisasjonsmodellene sett fra sykehusdirektørenes, fylkesrådmennenes og politikernes ståsted. Utvalgets undersøkelser viser blant annet at det er store variasjoner i hvilke fullmakter sykehusledelsen har til å omdisponere innenfor vedtatt økonomisk ramme, og at det er betydelige forskjeller i hvilken myndighet de har i tilsettings- og personalsaker. Sett fra sykehusdirektørenes ståsted preges styringen i mange fylkeskommuner av utilstrekkelig myndighet i rekrutterings- og personalpolitikken, og at langsiktige hensyn svekkes som følge av tilfeldigheter i tilgangen på investeringsmidler. Situasjonen synes å være likeartet når det gjelder statens styring av de to store statssykehusene.

Kapittel 6presenterer «kommunalt foretak« Dette er en underform av forvaltningsorganisering som åpner for å gi sykehusene en friere organisatorisk posisjon. Utvalget foreslår justeringer i de lovbestemmelsene i kommuneloven som regulerer kommunalt foretak. Forvaltningsbedrift er en eksisterende organisasjonsform i statlig sektor.

Kapittel 7 presenterer statsforetak og kommunalt selskap. Begge disse tilknytningsformene er selvstendige rettssubjekter. Statsforetak er en eksisterende tilknytningsform i statlig virksomhet. Kommunalt selskap er en ny tilknytningsform som legges fram i denne utredningen.

Kapittel 8 presenterer tilknytningsformene aksjeselskap, statsaksjeselskap, særlovselskap og stiftelse. Aksjeselskap, statsaksjeselskap og særlovselskap gir eieren muligheter til å øve innflytelse på selskapene gjennom generalforsamlingen. Stiftelsen er den mest uavhengige tilknytningsformen fordi den ikke har noen eier, men er selveiende og selvstyrende.

Utvalget gir sine vurderinger og tilrådinger i kapittel 9. Et samlet utvalg mener at de styringsmessige utfordringer som er drøftet i kapittel 4, tilsier reformer i styringen av de offentlige sykehusene. Grunnlaget for utvalgets vurderinger i dette kapitlet, er hensynet til helsepolitiske mål, hensynet til demokratisk styring og forvaltningsmessig hensiktsmessighet, samt de styringsmessige utfordringer som sykehussektoren står ovenfor. Reformene bør klargjøre statens og fylkeskommunenes roller som myndighetsutøvere, som eiere og som oppdragsgivere for de offentlige sykehusene.

Utvalget mener at forvaltningsorganformen er en egnet tilknytningsform for sykehus. Det er imidlertid et klart behov for å gi sykehusledelsen bedre muligheter til å utøve profesjonell ledelse og utvidede fullmakter knyttet til personale og økonomi. Erfaringene med dagens styringspraksis viser at ledelsen må gis et klarere og mer langsiktig mandat til å styre den daglige virksomheten i sykehusene.

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at både stat og fylkeskommune må stå fritt i valg av tilknytningsform. Flertallet i utvalget (medlemmene Eggen, Grette, Hafnor, Hofsli, Nilsen, Opsjøn, Rolstad, Rustad, Schrøder, Sørensen, Unsgård, Wisløff og Aarseth) vil ikke legge formelle restriksjoner på statens og fylkeskommunenes organisasjonsfrihet. Sykehuseier må selv vurdere og velge tilknytningsform. Mindretallet (medlemmene Johansen og Stangnes) mener at valgfriheten bør begrenses til forvaltningsorganer, slik at sykehusene forblir en del av staten og fylkeskommunens som rettslige enheter.

Storparten av flertallet (medlemmene Eggen, Hafnor, Nilsen , Opsjøn, Rustad, Schrøder, Sørensen, Unsgård, Wisløff og Aarseth) mener at det foreslåtte kommunalt selskap og statsforetaket er egnede tilknytningsformer for offentlige sykehus. Disse formene er også klare alternativer til dagens forvaltningsorganisering. På den ene siden markeres at sykehusene forblir offentlig eide, de er underlagt folkevalgt styring, og at stat og fylkeskommune har den nødvendige kontroll med sykehusenes økonomiske rammer. På den andre siden understrekes sykehusledelsens selvstendighet og ansvar for den daglige driften. Disse medlemmene mener derfor at statlige myndigheter kan vurdere omdanning av Rikshospitalet og Radiumhospitalet til statsforetak. Dersom fylkeskommunene vil vurdere et alternativ til dagens tilknytningsform, bør de se kommunalt selskap som hovedalternativet.

To medlemmer av flertallet (medlemmene Grette og Hofsli) understreker at hver enkelt fylkeskommune må foreta egne valg basert på demokratiske prosesser og lokale forhold. Disse medlemmene vil ikke gi generelle anbefalinger om hvilke tilknytningsformer som bør foretrekkes.

Et annet medlem av flertallet, Rolstad, anser forvaltningsorganisering som den mest hensiktsmessige form for organisering av sykehus, og anbefaler derfor at sykehuseierne utnytter mulighetene i forvaltningsmodellen og herunder også vurderer bruk av kommunalt foretak.

Utvalget har også vurdert behovet for en statlig godkjenningsordning ved omdannelse av offentlige sykehus til selvstendige rettssubjekter. Flertallet, (medlemmene Grette, Hafnor, Hofsli, Nilsen, Opsjøn, Rolstad, Rustad, Schrøder, Sørensen, Unsgård, Wisløff og Aarseth) mener at en slik omdanning i seg selv ikke bør gi grunnlag for en statlig godkjenning. Flertallet anser at sykehuseier har et bredt tilfang av virkemidler for å ivareta helserettslige forpliktelser, herunder vedtekter, kontrakter og muligheten til inngripen som eier.

Medlemmene Johansen og Stangnes ønsker en godkjenningsordning for å forhindre at sykehus blir omdannet til selskap eller stiftelse. Medlemmet Eggen mener godkjenning er påkrevd spesielt for å sikre at sykehuseierne kan ivareta sine helserettslige forpliktelser, både i forhold til enkeltpasienter, og de regionale og nasjonale oppgavene.

I kapittel 10redegjør utvalget for de økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag.