6 Kommunalt foretak og forvaltningsbedrift

I dette kapitlet presenteres tilknytningsformen kommunalt foretak for fylkeskommunen(punkt 6.1) og tilknytningsformen forvaltningsbedrift for staten (punkt 6.2), se modelltype III i figur 6.1. Innenfor begge modellene er virksomheten en del av henholdsvis kommunen/fylkeskommunen og staten som juridisk person. I kapitlet omtales endringer i kommunelovens kapittel 11 om kommunale foretak. Utkast til endringer i loven følger utredningen som vedlegg 1 sammen med merknader til lovendringsforslaget.

6.1 Kommunalt foretak - en ny tilknytningsform

Grunnmodellen forvaltningsorgan (med fullmaktsvarianter) er den som i dag brukes for sykehus, se omtalen i kapittel 5 av modell I og II. Det kommunale foretaket (modell III) vil ha flere fellestrekk med den.

I dette kapitlet skal det redegjøres for trekk ved kommunalt foretak slik formen er utformet gjennom Stortingets behandling av Ot prp nr 53 (1997-98) jf (Innst O nr 14 1998-99), se punkt 6.1.1 - 6.1.3. I framstillingen er det lagt vekt på å få fram særtrekkene ved kommunalt foretak i forhold til den vanlige kommunale forvaltningsmodellen (jf kapittel 5.2). I tillegg drøftes det behov for endringer i den vedtatte modellen, se punkt 6.1.4. Dette gjelder reglene om delegasjon av myndighet til å treffe avgjørelser i saker som gjelder foretaket. Også reglene om valg av styre for kommunale foretak og hvilket regnskapsprinsipp som skal anvendes, vil bli drøftet.

6.1.1 Bakgrunn for ny tilknytningsform

Stortinget vedtok høsten 1998 forslaget i Ot prp nr 53 (1997-98), jf Innst O nr 14 (1998-99) om å opprette en ny organisasjonsform til bruk for kommunene og fylkeskommunene: kommunalt foretak (KF), eller fylkeskommunalt foretak (FKF). Vi vil her bruke grunnbetegnelsen kommunalt foretak, men fordi det er fylkeskommunen som er sykehuseiere, vil foretaket relateres til fylkeskommunen og ikke kommunen. Kommunalt foretak avløser formen kommunal bedrift i kommuneloven § 11. Det innebærer at virksomhet som i dag er organisert som (fylkes)kommunal bedrift, må omorganiseres til kommunalt foretak (eventuelt til vanlig forvaltningsmodell/institusjon med styre) innen fire år etter at loven trer i kraft. På denne bakgrunn gis det her ingen omtale av kommunale bedrifter.

Bakgrunnen for forslaget i Ot prp nr 53 om kommunalt foretak er blant annet at departementet mener det er behov for en organisasjonsform som ligger mellom forvaltningsorganformen og aksjelskapsformen med hensyn til virksomhetens handlefrihet og ansvar. Kommunale bedrifter (etter kommuneloven § 11) ivaretar ifølge proposisjonen ikke dette behovet. Særlig er det uklarheter med hensyn til myndighet og ansvar for henholdsvis styret og kommunestyret som er problematisk. I kommunale bedrifter er styrets myndighet delegert fra kommunestyret og er begrenset til « drift og organisering». Styret har dermed ikke såkalt legalkompetanse. Også daglig leders posisjon er problematisk fordi denne rollen er underordnet kommunens administrasjonssjef. Den nye formen kommunalt foretak ble utformet for å forbedre disse forholdene.

Ot prp nr 53 har fokus på de virksomhetene i kommunene og fylkeskommunene « som har mer preg av forretningsmessige hensyn enn av forvaltning og myndighetsutøvelse.» I proposisjonen foreslås det imidlertid ikke å begrense bruken av KF-formen til bestemte former for virksomhet eller oppgavetyper i kommunene. Loven er ikke i seg selv til hinder for at selskapsformen benyttes for alle de typer virksomhet som fylkeskommunen vil organisere på denne måten, så fremt ikke kommuneloven eller andre lover krever en annen organisasjonsform. Det er altså ingen formelle hindringer mot at formen kan anvendes for sykehusvirksomhet.

Ettersom formen kommunalt foretak ble vedtatt i desember 1998, er den uprøvd. Forskrifter som spesifiserer budsjett- og regnskapsmessige forhold mangler, men ventes utferdiget av Kommunal- og regionaldepartementet i løpet av første halvår 1999.

I det følgende skal vi gjennomgå hovedtrekk ved formen ut fra loven, muligheter for variasjoner i fullmakter innenfor formen og muligheter for videreutvikling av formen - særlig når det gjelder budsjett og regnskap, med vekt på implikasjoner ved bruk av formen for sykehus.

6.1.2 Hovedtrekk ved formen

Bestemmelsene om kommunalt foretak er tatt inn i kommuneloven (nytt kapittel 11), og modellen er således en del av kommunelovens system. I Ot prp nr 20 (1998-99) 1 er det vurdert og fremmet forslag om særskilte regler på enkelte felter for kommunale foretak i (fylkes)kommuner med parlamentarisk styringsform. Disse forslagene er innarbeidet i teksten nedenfor.

Et kommunalt foretak er ikke eget rettssubjekt, men del av fylkeskommunen som juridisk person.

Styrings- og ansvarsforhold

Fylkestinget er øverste styringsorgan for kommunale foretak. Fylkestinget vedtar opprettelse av kommunale foretak, fastsetter vedtektene og velger medlemmer til foretakets styre. Også i parlamentarisk styrte fylkeskommuner vil bare fylkestinget kunne etablere og fastsette vedtektene for slike foretak.

Styret er gitt myndighet til å treffe avgjørelse i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, innenfor rammen av det formål kommunestyret/fylkestinget har fastsatt i vedtektene. Styret vil være underordnet fylkestinget direkte, mens daglig leder igjen er underordnet styret. I kommuner med parlamentarisk styringsform gis det etter Ot prp 20 adgang for fylkestinget til å legge styret i linjen under fylkesrådet/byrådet gjennom overføring av myndighet fra fylkestinget. Dette vil innebære myndighet til å oppnevne styret og endre styrets sammensetning, instruere styret eller omgjøre dets beslutninger. Slik myndighet legges ikke direkte til rådet i loven fordi det blir ansett som en verdi at den enkelte (fylkes)kommune skal kunne velge en modell som er tilpasset de rollene og funksjonene som rådet ellers har.

Foretaket vil ledes av et styre og en daglig leder, og det vil være styret som skal føre tilsyn med daglig ledelses forvaltning av virksomheten. I kommunalt foretak får styret legalkompetanse. Styret er tillagt myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, herunder å opprette og nedlegge stillinger. Unntak kan gjøres i vedtektene, og det kan også fastsettes der at nærmere angitte saker skal være godkjent av kommunestyret før vedtaket anses som bindende for kommunen. De ansatte i foretaket kan kreve at inntil en femtedel av styrets representanter velges blant de ansatte.

Loven tar som utgangspunkt at daglig leder skal ansettes av styret, men åpner for at denne myndigheten gjennom vedtektene kan legges til kommunestyret/fylkestinget (eventuelt formannskapet/fylkesutvalget). I Ot prp 20 med forslag til særregler for parlamentarisk styrte kommuner heter det : «Det vil ikke være naturlig at (...) fylkestinget ansetter daglig leder dersom det er vedtatt at foretaket skal ligge i linjen under rådet», men dette er ikke presisert i forslaget til selve lovteksten.

I forhold til dagens ordning med kommunale bedrifter innebærer det at fylkeskommunens administrasjonssjef ikke kan overprøve den daglige lederens beslutninger. Administrasjonssjefen vil i stedet få en anledning til å forelegge daglig ledelses beslutninger for fylkestinget og i den forbindelse kunne utsette iverksettelsen av beslutningene. I (fylkes)kommuner med parlamentarisk styringsform vil systemet med utsettende veto og kommunestyrebehandling ikke være aktuell. Rådet vil da selv ha myndighet til å ta en sak som er behandlet i foretakets styre, opp til etterfølgende behandling dersom det finnes grunn til dette. Foretaket må da varsles om at slik behandling vil bli foretatt. 2

Økonomi- og kapitalforvaltning

Fordi et kommunalt foretak ikke vil være atskilt fra kommunen som juridisk person, må foretaket i utgangspunktet ifølge proposisjonen føre budsjett og regnskapetter de reglene som gjelder for kommunen for øvrig. Det innebærer at henholdsvis drifts- og investeringsbudsjettet til et sykehus som er kommunalt foretak vil bli vedtatt som en del av det fylkeskommunale budsjettet, og ikke av sykehuset selv. Det vil ikke være adgang til å ta opp lån for sykehuset til å finansiere investeringer, også dette vil måtte ligge innenfor fylkeskommunen. Sykehuset vil ikke få avsatt egenkapital.

Det er imidlertid tatt inn i kommuneloven en bestemmelse som gir departementet hjemmel til å gi forskrifter som pålegger «enkeltforetak eller typer av foretak plikt til å føre regnskap etter regnskapsloven i tillegg til, eller i stedet for, etter kommunale prinsipper, og herunder gi de bestemmelser som er nødvendige for å tilpasse dette regnskapet til lovens bestemmelser om foretakenes økonomiforvaltning»,jf § 75. Her ligger det muligheter for å gi sykehus organisert som kommunale foretak andre rammer på enkelte punkter innenfor drifts- og investeringsbudsjett og regnskapsområdet enn hva tilfellet er for den ordinære forvaltningsorganformen.

Som nevnt er budsjett- og regnskapsforskrifter som skal gjelde for kommunalt foretak, under utarbeidelse i Kommunal- og regionaldepartementet.

Et viktig spørsmål er om fullmaktene innenfor budsjett- og regnskapsområdet skal gjøres obligatoriske, eventuelt obligatoriske for sykehusdrift, eller om fylkestinget skal kunne avgjøre hvor vide fullmakter sykehuset skal ha (jf også punkt 6.1.3 om variasjonsmuligheter og punkt 6.1.4 om endringsforslag med hensyn til fullmakter innenfor modellen).

For en modell innenfor kommuneloven, som kommunalt foretak, vil det antakelig være nødvendig å avveie mellom hensyn til muligheter for ivaretakelse av fylkeskommunens økonomiske ansvar, behov for videre fullmakter til sykehusledelsen, behovet for et økonomisystem som understøtter kostnadseffektiv drift samt behovet for et system som tar hensyn til statens inntektsrammestyring.

Nedenfor skal det skisseres muligheter for utforming av prinsipper og fullmakter på økonomi- og kapitalforvaltningsfeltet innenfor modellen kommunalt foretak:

• Fylkestinget stiller opp et budsjett med rammer for anskaffelser og anvendelse av midler for foretaket. Valgfritt eller obligatorisk kan budsjettet bare angi fylkeskommunens maksimale bidrag til finansiering av anskaffelser ved sykehuset. Øvrige anskaffelser må finansieres av sykehusets egne inntekter.

• Fylkestingets overføring til foretaket skal dekkes av fylkeskommunens frie inntekter og statlige tilskudd til sykehus. Inntekter fra salg av eiendommer skal ikke kunne benyttes.

• Erverv og avhendelse av bygninger og anlegg (såkalte generasjonsinvesteringer) som foretaket disponerer, skal registreres i fylkeskommunens budsjett og regnskap.

• Foretaket forholder seg til et budsjett over anskaffelse og anvendelse av midler i henhold til de (netto) rammer som fylkestinget har fastsatt. Foretaket avgjør selv fordeling av fullmakter internt.

• Det fastsettes i forskrift at foretaket skal anvende prinsipper for registrering i regnskapene etter regnskapsloven.

• Omløpsmidler som inngår i foretakets balanse, følger de reglene for verdivurdering som gjelder for fylkeskommunen (der det er unntak for alminnelige regnskapsprinsipper).

• Fylkestinget kan ikke gjøre krav på eller avhende eiendeler i foretakets balanse. Det vil si at dersom sykehusforetaket har avsatt, eller avskrevet, midler innenfor sin fullmaktsramme for seinere års utstyrskjøp, kan fylkestinget ikke kreve disse tilbakeført. De økonomiske rammer som årlig stilles til rådighet for fylkestinget må være irreversible.

• Fylkestinget dekker foretakets overskridelser av egne inntekter. Fylkestinget må selv sørge for foretakets inndekning av overskridelser ved å redusere rammene for de etterfølgende år.

Det er grunn til å anta at dette er fullmakter og prinsipper som vil kunne ligge innenforkommunalt foretak-modellens rammer, dvs som utfyllende forskrift til den vedtatte loven. Dette til forskjell fra de endringene som drøftes nedenfor (jf punkt 6.1.4). Disse vil kreve lovendringer på enkelte punkter i forhold til dagens kommunale foretak.

Ansattes status og offentligrettslige forhold

De ansatte i et kommunalt foretak vil være kommunale tjenestemenn og ansatt i kommunen. Forhold mellom arbeidstakerne og arbeidsgivere vil reguleres av de fellesavtaler som inngås mellom hovedsammenslutningene innenfor kommunesektoren. Offentlighetsloven og forvaltningsloven vil gjelde for det kommunale foretaket.

6.1.3 Fullmaktsvariasjoner innenfor modellen

På flere punkter vil modellen inneholde muligheter til å variere utformingen av fullmakter for virksomheten/sykehuset, og dermed også fylkeskommunens styringspraksis. Fylkeskommunen kan velge å gi sykehuset så vide fullmakter som råd innenfor lovens rammer. Men det er også relativt store muligheter til å innskrenke styrets fullmakter i kommunalt foretak. Lovbestemmelsene setter ingen grenser for hvor langt kommunestyret/fylkestinget kan gå i å begrense styrets myndighet med hensyn til adgang til å gi instrukser, omgjøre styrets vedtak, eller fastsette at styrets vedtak må godkjennes av fylkestinget.

Av mulige innskrenkninger og variasjoner i utforming av fullmakter kan nevnes:

• Styrets vedtak i visse typer saker må forelegges kommunestyret/fylkestinget.

• Styrets normalkompetanse i personalsaker kan begrenses.

• Ansettelse av daglig leder kan legges til kommunestyret/fylkestinget eller formannskapet/fylkesutvalget.

• Administrasjonssjefen har adgang til å kreve utsatt iverksetting dersom han/hun finner at foretakets vedtak bør forelegges kommunestyret.

• Administrasjonssjefen skal som hovedregel være avskåret fra å kunne ivareta funksjonen som foretakets daglige leder, og unntaksmulighetene er av en slik art at dette neppe vil være aktuelt i en fylkeskommune 3.

6.1.4 Behov for endringer i modellen

I det kommunale foretaket ligger det et delegasjonsforbud med hensyn til de funksjonene som vanligvis legges til en generalforsamling. Det innebærer at fylkestingetikke kan delegere myndigheten til å treffe avgjørelser som gjelder foretaket.

Delegasjonsadgang

Det kan imidlertid være ønskelig at fylkestinget skal ha anledning til å delegere denne myndigheten til faste utvalg, til fylkesordføreren eller til administrasjonssjefen. Det er derfor utarbeidet et utkast til endringer i kommunelovens kapittel 11 hvor fylkestinget gis adgang til å delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som gjelder foretaket.Se utkast til endringer i kommunelovens kapittel 11 i vedlegg 1. Det foreslås ikke delegasjonsadgang med hensyn til opprettelse av kommunalt foretak, vedtektsfastsettelse eller vedtektsendringer. Denne myndigheten skal fortsatt ligge til fylkestinget selv. Dersom fylkestinget vedtar å delegere myndighet, vil denne myndigheten måtte utøves innefor de rammer fylkestinget setter. For parlamentarisk styrte kommuner og fylkeskommuner kan myndigheten legges til kommunerådet eller fylkesrådet.

For å sikre at utøvelsen av myndighet over foretaket skjer på en formalisert måte, foreslås det en tilleggsbestemmelse i loven som gjelder hvordan vedtak i saker som gjelder foretaket skal fattes. Det foreslås at foretakets styre og daglige ledelse skal få tilsendt saksdokumenter og ha anledning til å uttale seg før avgjørelse treffes. Eventuelle uttalelser skal protokollføres og gå inn i saksdokumentene. På denne måten oppnås det en institusjonalisering av styringen av foretaket.

Valg av styre

Kommunelovens regler om forholdstallsvalg gjelder for styret i kommunale foretak. En slik ordning skaper mindre avstand mellom det politiske nivået og virksomheten enn det man vil få med såkalte profesjonelle styrer. Det kan derfor være ønskelig at styrer for sykehus settes sammen på en annen måte enn det som følger av politisk representasjon. Dette vil på en annen måte markere at styret representerer fylkeskommunen som helhet og at styret og det enkelte medlemmer står ansvarlige overfor fylkeskommunen, og ikke overfor grupperinger i fylkestinget. Det kan ses som ønskelig at styrer for sykehus organisert som kommunale foretak får en oppnevning og sammensetning som markerer et felles ansvar for sykehusets virksomhet overfor fylkeskommunen.

Prinsippet om forholdstallsvalg er et grunnleggende prinsipp for kommuner og fylkeskommuner. Det ses derfor ikke som riktig å gå inn på noen systemendring ved å foreslå at styret for kommunale foretak skal velges ved flertallsvalg. Det ville innebære at den retten som et mindretall har til å kreve forholdstallsvalg ville være avskåret. Intensjonene om å skille klarere mellom det overordnede politiske nivået og ansvaret for driften av foretaket kan imidlertid følges opp bedre dersom styrene ikke velges etter forholdstallsprinsippet. Retten til å kreve forholdstallsvalg gjelder for kollegiale organer. Fylkestinget kan imidlertid gi bestemmelser om valg av styre som avviker fra reglene i kommunelovens kapittel 6 i medhold av § 29 siste punktum. Dersom fylkestinget velger å delegere myndighet for foretaket til fylkesordfører eller administrasjonssjef, vil imidlertid prinsippet om forholdstallsvalg ikke ha noen mening. Dersom myndigheten til å oppnevne styret legges til administrasjonssjefen, vil denne velge sammensetning for styret på bakgrunn av eventuelle retningslinjer eller instruksjon fra fylkestinget.

Regnskapsforskrifter

Som nevnt under punkt 6.1.2 i omtalen av økonomi- og kapitalforvaltning, inneholder kommunelovens kapittel 11 en bestemmelse om at Kommunal- og regionaldepartementet i forskrift kan gi pålegg om at kommunale foretak skal føre regnskap etter regnskapsloven. For sykehus som er kapitalintensive virksomheter, er det ønskelig at kostnadene knyttet til kapitalbruk kommer fram og kan inngå i de vurderinger som løpende må gjøres for virksomheten. Det er derfor ønskelig at sykehus organisert som kommunale foretak skalføre regnskap etter regnskapsloven. 4En slik ordning krever ikke lovendring ettersom kommunelovens kapittel 11 åpner for at dette kan gjøres i forskrift.

6.2 Forvaltningsbedrift

6.2.1 Hovedtrekk ved formen

Forvaltningsbedriftsformen er en underform av forvaltningsorganet som kun anvendes i staten. Forvaltningsbedriftsformen har tradisjonelt særlig vært nyttet når det statlige engasjementet gjelder forretningsmessig orientert tjenesteyting som vanskelig kan ivaretas på en effektiv og fordelingsmessig akseptabel måte i markedet. Formen er tatt i bruk for andre oppgavetyper de siste årene (se boks 6.2)

Økonomi- og kapitalforvaltning

Forvaltningsbedriftsformen skiller seg fra de ordinære forvaltningsorganene (se kapittel 5.4.2) først og fremst ved at det er gjort unntak for enkelte sentrale bestemmelser i bevilgningsreglementet:

• Unntak fra fullstendighetsprinsippet i § 4 ved at driftsutgiftene nettobudsjetteres, det vil si at Stortinget fatter kun ett budsjettvedtak, der omfanget av statskassens økonomiske bidrag fastsettes. For virksomheter som er fullt ut selvfinansierte, vil vedtaket under nettobudsjetteringsprinsippet være kr 0.

• Unntak fra kontantprinsippet i § 6 ved at investeringene aktiveres, det vil si at investeringene rentebelastes og avskrives over driftsbudsjettet etterfølgende år.

Det er gjennom kjennetegnet aktivering av investeringene at forvaltningsbedriftsformen først og fremst skiller seg fra de nettobudsjetterte forvaltningsorganene eller tilskuddsinstitusjonene, som de to store statssykehusene er blitt fra 1999 (jf punkt 5.4.3).

I tillegg til de to hovedkjennetegnene nevnt ovenfor, er forvaltningsbedrifter i hovedsak gitt større fullmakter enn de ordinære forvaltningsorganene innenfor lønns- og personalforvaltningog bygg- og eiendomsforvaltning. Typer og omfanget av fullmaktene på disse feltene varierer i praksis ganske mye med bedriftenes størrelse, kompetanse og særskilte behov. Bedrifter med noenlunde balanse over tid mellom driftsutgifter og -inntekter har dessuten anledning til å bygge opp et eget reguleringsfond.

Med unntak av statssykehusapotekene er forvaltningsbedriftene ikke selvfinansierte, og de er dermed avhengige av driftsbevilgning over statsbudsjettet. Andelen bevilgning av totale inntekter varierer mye. Statssykehusapotekene skiller seg fra de andre forvaltningsbedriftene ved at de ikke har reguleringsfond. Måten å føre regnskapene på følger heller ikke samme prinsipper som for de andre forvaltningsbedriftene.

Felles for alle forvaltningsbedriftene er at de på sine områder i hovedsak er monopolbasert. Både effektivitets- og fordelingsmessige hensyn er framtredende. Statens Kornforretning og GIEK er i en monopolsituasjon, mens de andre forvaltningsbedriftene er dels i en monopolsituasjon og dels driver konkurranseutsatt virksomhet. Prisene (og dermed indirekte inntektene) er ofte fastsatt av overordnede myndigheter i form av gebyrer og avgifter. Kundene er både private bedrifter, privatpersoner og offentlige institusjoner. For Statsbygg og statssykehusapotekene er kundene hovedsakelig andre statlige virksomheter.

Styrings- og ansvarsforhold

Forvaltningsbedriftene er del av staten som juridisk person, og det innebærer at staten bærer et økonomisk og juridisk ansvar for virksomheten. Myndigheten til styrene er delegert, og vedkommende statsråd er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for alle sider ved virksomheten.

Fem forvaltningsbedrifter har styre, bare Statsbygg og Statens kartverk har ikke det. To forvaltningsbedrifter har fullmakt til å etablere datterselskaper. Luftfartsverket og Statsbygg har skilt ut deler av den konkurranseutsatte virksomheten i datterselskaper. Luftfartsverket har fått etablere Oslo Lufthavn AS, Nordic Aviation Resources AS og Luftfartsverket Parkeringsanlegg AS. Oslo Lufthavn AS ble opprettet for å forestå utbygging og senere drift av den nye hovedflyplasssen. Nordic Aviation Resources AS yter konsulenttjenester innenfor luftfartssektoren. I forbindelse med eiendomsforvaltningen har Statsbygg opprettet datterselskapet Statsbygg Invest AS, som kan ta opp lån i det private lånemarkedet.

Ansattes status

De ansatte i forvaltningsbedriftene er statstjenestemenn. Unntaket er ansatte i Statens Kornforretning, som er regulert i egen lov, der de ansatte eksplisitt er unntatt fra å omfattes av tjenestemannsloven og tjenestetvistloven. De større forvaltningsbedriftene har gjennomgående hatt noe videre fullmakter enn de ordinære forvaltningsorganene på lønns- og personalområdet. Men gjennom de generelle reformene for de ordinære forvaltningsorganene på 1990-tallet (se kapittel 5.4) ser denne forskjellen i fullmakter ut til å være utliknet i betydelig grad.

Offentlighetslov og forvaltningslov

Fordi forvaltningsbedriftene er del av staten som juridisk person, omfattes virksomheten av forvaltningsloven og offentlighetsloven.

6.2.2 Forvaltningsbedriftsformen anvendt på statssykehusene

Radiumhospitalet og Rikshospitalet får i dag som nettobudsjetterte tilskuddsinstitusjoner en samlet rundsum-bevilgning over 50-post på statsbudsjettet. Bortsatt fra valget av post for bevilgningen på statsbudsjettet, er det på dette punktet ingen forskjell fra forvaltningsbedriftsmodellen.

Forvaltningsbedriftsformen skiller seg primært fra nettobudsjettert tilskuddsinstitusjon ved at investeringer aktiveres slik at renter og avdrag belastes kommende års driftsbudsjetter. En omdanning av statssykehusene til forvaltningsbedriftsformen ville derfor innebære en slik aktivering av investeringene og synliggjøring av kapitalbruken i sykehusene. Dette er et forhold som det kan være ønskelig å vurdere også for statssykehusene (jf kapittel 4).

På den annen side ville en overgang til forvaltningsbedrift ikke medføre noen endringer for statssykehusene fra nåværende form med hensyn til den selvstendighet i rammevilkårene som sykehusene tilbys. Bevilgningen på 50-post («overføring til andre statsregnskaper») samt de medhørende fritakene fra enkelte av de gjennomgående statlige økonomibestemmelsene, kan tvert om sies å markere en større organisatorisk avstand til de sentrale statsmyndighetene enn hva tilfellet gjennomgående er for en forvaltningsbedrift. Videre indikerer erfaringer fra styringen av store forvaltningsbedrifter at mål og rammestyringsteknikker i denne modellen er sårbare overfor inkonsistent og detaljert overordnet politisk-administrativ styring, iallfall i perioder - trass i forekomsten av styrer. Dette kan redusere strategisk langsiktighet på virksomhetsnivå og bedriftenes evne til omstilling og effektiv tjenesteproduksjon. Enkelte trekk ved forvaltningsbedriftmodellen, som svak formalisering av styringskanaler og det grunnleggende parlamentariske ansvaret som statsråden har for hele virksomheten, kan bidra til å forklare dette 5.

Dersom statssykehusene fortsatt skal organiseres innenfor staten som juridisk person, bør forvaltningsbedriftsmodellen (modell III) derfor særlig vurderes i forhold til en videreutvikling av modellen nettobudsjettert tilskuddsinstitusjon (modell II). Utvalget vurderer dette i kapittel 9.

6.3 Oppsummering

I dette kapitlet er det presentert to tilknytningsformer, én for kommunal sektor og én for statlig sektor. Formene kommunalt foretak og forvaltningsbedrift (modell III) ligger innenfor henholdsvis fylkeskommunen og staten som juridisk person.

Kommunalt foretak er en ny og hittil uprøvd tilknytningsform.Blant hovedtrekkene for kommunalt foretak er at fylkestinget selv er øverste organ for foretaket. Styret for kommunale foretak er gitt legalkompetanse til å treffe vedtak i saker som gjelder foretaket. Gjennom vedtektene kan det gjøres unntak med hensyn til hvilke saker som ligger til styret, og det kan nedfelles bestemmelser om at visse saker skal godkjennes av fylkestinget før vedtaket anses som bindende for fylkeskommunen. For det kommunale foretaket er det i denne utredningen diskutert enkelte lovmessige endringer, og utkast til endringer i loven følger i vedlegg 1.

Forvaltningsbedriftformen brukes i dag for sju statlige virksomheter. Oppgavetypene for disse virksomhetene varierer sterkt. Forvaltningsbedriftformen skiller seg fra de nettobudsjetterte forvaltningsorganformene (modell II) først og fremst ved at investeringene aktiveres, dvs at de rentebelastes og avskrives over driftsbudsjettet etterfølgende år.

I kapittel 9 gir utvalget sine vurderinger av de to tilknytningsformene, og går nærmere inn på endringsforslaget for kommunalt foretak.