8 Heleide aksjeselskaper og stiftelser

8.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres heleide aksjeselskaper (punkt 8.2) - se modelltype V i figur 8.1, samt særlovselskaper (punkt 8.3) og stiftelser (punkt 8.4) - se modelltype VI i figuren.

Begge modelltypene er selvstendige rettssubjekt. Selskapsformene gir grunnlag for eierstyring gjennom generalforsamlingen, eller tilsvarende formelle møte. Stiftelsen gir ikke grunnlag for slik styring fordi den i sin grunnform er selveiende og selvstyrende. Utvalgets synspunkter på hvorvidt modellene bør brukes for sykehus gis i kapittel 9.

8.2 Aksjeselskapsformen for heleid fylkeskommunal og statlig virksomhet

8.2.1 Forskjeller mellom stat og kommune i selskapstilbudet

Offentlig engasjement gjennom heleide selskaper brukes vanligvis når staten eller fylkeskommunen/kommunen er aktiv i forretningsmessig orientert næringsvirksomhet og tjenesteyting. Primært organiseres virksomheten som et selskap når staten eller fylkeskommunen/kommunen har interesser som er knyttet til økonomisk avkastning og til at det skal eksistere en virksomhet på et bestemt virkefelt. Men selskapsorganisering blir også benyttet for virksomheter der formålet i tillegg er å være et virkemiddel for å realisere sektorpolitiske mål og/eller mer allmenne samfunnsmessige formål. Det følger av de avgrensningene som er gjort i forhold til mandatet i kapittel 3, at deleideselskaper faller utenfor mandatet i denne utredningen.

Det er en vesentlig forskjell mellom statlig og kommunal sektor i dag når det gjelder hvilke selskapsformer som står til rådighet (selskaper som er selvstendige juridiske personer).

For fylkeskommunal og kommunal virksomhet eksisterer i dag bare én selskapsform til anvendelse når det er tale om ene-eie: det ordinære aksjeselskapet.Dermed må eieren gjøre eventuelle spesialtilpasninger i aksjeselskapets vedtekter for å ivareta andre formål enn de forretningsmessige.

Heleidestatsselskaper kan være organisert i tre former, blant annet ut fra hvilken kombinasjon av formål og hensyn selskapet skal ivareta, og hvilke oppgavetyper og øvrige rammevilkår det opererer under: statsforetak - organisert etter lov om statsforetak (se kapittel 7.2), statsaksjeselskaper - statlig heleide aksjeselskaper (punkt 8.2.4) og særlovselskaper - selskaper organisert etter egen lov (punkt 8.3).

I statlig sektor er differensieringen i selskapenes rammevilkår altså større på lovnivå, eller modellnivå. Men også her har selvsagt eieren mulighet til å gjøre tilpasninger gjennom vedtektene.

8.2.2 Fellestrekk for dagens heleide selskapsformer i stat og kommune

• De er selvstendige rettssubjekter, med egne styringsorganer og ansvar for egen økonomi.

• Staten/fylkeskommunen styrer fra eierposisjon (gjennom generalforsamling/foretaksmøte/årsmøte).

• Staten/fylkeskommunen har begrenset sitt direkte ansvar for selskapets økonomiske virksomhet i AS-formen, men ikke i statsforetaksformen. Det vil si at aksjeselskapet kan gå konkurs.

• Styring og kontroll med den enkelte virksomhet fastlegges nærmere av lovgivningen som bestemmer forholdet mellom en bestemt type selskap og eieren.

• Selskapet må vanligvis skaffe sine inntekter i markedet, men statlige eller fylkeskommunale bevilgninger i form av tilskudd eller såkalte «kjøp» av tjenester eller produkter forekommer - og kan utgjøre en større eller mindre andel av selskapets samlede inntekter.

• For statsselskapene er Riksrevisjonens myndighet begrenset til å føre kontroll med at vedkommende statsråd utøver sin eierfunksjon på en korrekt og betryggende måte, og til å kontrollere at eventuelle bevilgninger brukes i samsvar med Stortingets forutsetninger. I fylkeskommunene kan fylkesrevisjonen utøve revisjon, men da etter revisjonslovgivningens bestemmelser. Normalt benyttes statsautorisert revisor til å utføre ordinær regnskapsrevisjon for selskapet.

• De ansatte i statsselskapene er ikke statstjenestemenn/kommunale tjenestemenn. De omfattes i de fleste tilfeller ikke av de statlige/kommunale tariffavtalene, men av egne tariffavtaler 1.

• Forvaltningslov og offentlighetslov gjelder i utgangspunktet ikke, likevel gjelder de for de myndighetsoppgavene som selskapet måtte utføre 2.

8.2.3 Aksjeselskapsformen i kommunesektoren

8.2.3.1 Hovedtrekk ved formen

Eget rettssubjekt under aksjeloven

Dersom en virksomhet drives som et fylkeskommunalt eid aksjeselskap, er den ikke del av fylkeskommunal virksomhet, men et selvstendig rettssubjekt. Det er aksjelovene 3og de ordinærebestemmelsene der som gjelder for selskapets virksomhet. Det vil være aksjeloven som bestemmer hvilke organer selskapet skal ha, hvordan disse skal være sammensatt, hvordan beslutninger skal fattes og hvem som skal fatte dem.

Styrings- og ansvarsforhold

Forholdet mellom eieren (fylkeskommunen) og selskapet vil være regulert gjennom aksjeloven. Det betyr at aksjeloven bestemmer hvordan fylkeskommunen kan utøve myndighet i selskapet og hvordan fylkeskommunen som eier kan disponere over selskapets midler. Aksjeselskapsformen innebærer et begrenset ansvar for eieren - det vil her si fylkeskommunen - og at selskapet kan gå konkurs. Et vedtak om å omdanne en eksisterende fylkeskommunal virksomhet til et aksjeselskap vil måtte fattes i fylkestinget.

I den daglige drift vil det være selskapets egne organer(styre og ledelse) som vil stå for forvaltningen av selskapet.

Fylkestinget må utøve sin eiermyndighet gjennom generalforsamlingen. I statsaksjeselskaper vil generalforsamlingen utgjøres av vedkommende statsråd. Tilsvarende er tilfellet i parlamentarisk styrte (fylkes)kommuner, der fylkes-/ byråden vil utgjøre generalforsamlingen (eventuelt fylkesrådet/byrådet i systemer med kollektivt parlamentarisk ansvar).

Med formannskapsprinsippet er det ikke klare bestemmelser for hvem som skal representere fylkeskommunen i generalforsamlingen. I utgangspunktet kan en aksjeeier kun møte med en representant på generalforsamlingen. Dette er også normalt i kommunalt eide selskaper hvor ordføreren eller den som bemyndiges, representerer eier. Ofte vil det være drøftinger i fylkesutvalget før en generalforsamling som kan instruere den som møter. Kommuneloven er imidlertid ikke til hinder for at fylkestinget vedtar en ordning der grupperingene i fylkestinget blir representert på generalforsamlingen. En slik ordning kan vedtektsfestes.

Med hensyn til avstemninger på generalforsamling er utgangspunktet at en aksjeeier må stemme samlet for alle sine aksjer. Dersom hele fylkestinget møter på en generalforsamling, vil det alternativ som flertallet stiller seg bak anses som enstemmig vedtatt. Fylkeskommunen kan også vedtektsfeste at den som aksjeeier skal la seg representere av flere med delt stemmerett. Delt stemmerett kan også vedtas med simpelt flertall på den enkelte generalforsamling. I noen tilfeller krever aksjeloven kvalifisert flertall på generalforsamlingen. I slike tilfeller kan fylkestinget treffe vedtak (ved simpelt flertall) om hvordan kommunen skal stemme i en bestemt sak. Et slikt vedtak vil binde fylkeskommunens representanter på generalforsamlingen.

Etter aksjeloven skal visse saker behandles av generalforsamlingen. Dette gjelder blant annet årsoppgjør, vedtektsendringer, utvidelse/nedsetting av aksjekapitalen. Videre kan det vedtektsfestes at bestemte saker ut over disse skal godkjennes av generalforsamlingen og det gjelder få unntak for hva slags saker generalforsamlingen har myndighet til å ta opp. Som hovedregel kan generalforsamlingen instruere styret.

Selskapets regnskaps- og revisjonsplikt vil følge av aksjeloven. Fylkeskommunale aksjeselskaper kan ha fylkesrevisjonen som revisor. Fylkesrevisjonen skal da følge revisjonslovgivningens bestemmelser, med unntak av at fylkesrevisjonen ikke skal ha taushetsplikt etter denne lovgivningen. Dette unntaket skal sikre fylkeskommunalt innsyn i virksomheten.

Ansattes status og offentligrettslige bestemmelser

De ansatte i fylkeskommunale aksjeselskaper er ikke kommunale tjenestemenn, men ansatt i selskapet. De ansatte vil ha rett til representasjon i selskapets styre og bedriftsforsamling. Fordi aksjeselskaper ikke er en del av fylkeskommunen, vil de ansatte ikke automatisk omfattes av kommunale tariffavtaler. Men det finnes et godt utbygd avtaleverk for kommunale aksjeselskaper. Hovedavtalen for kommunale aksjeselskaper regulerer de ansattes rettigheter i henhold til aksjeloven, mens hovedtariffavtalen gjelder for de aksjeselskapene som er medlem av KS Bedrift.

Som for statlige selskaper vil det ikke følge av lovgivningen at forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder for fylkeskommunale aksjeselskaper. Dersom selskapet utøver myndighet gjennom enkeltvedtak (eller det utferdiger forskrift), vil imidlertid disse lovene gjelde for denne delen av selskapets virksomhet.

8.2.4 Statsaksjeselskapsformen

Særbestemmelser for statsaksjeselskapene

De heleide statsaksjeselskapene reguleres av aksjelovene (lov om aksjeselskaper og lov om allmenne aksjeselskaper) - inkludert identiske særbestemmelser for de heleide statsaksjeselskapene. Statsaksjeselskapene skiller seg fra de ordinære aksjeselskapene (som altså kan nyttes i kommunesektoren) på noen punkter. Særtrekk ved statsaksjeselskapene er

• at styret oppnevnes av statsråden, som er generalforsamling

• at Kongen kan overprøve bedriftsforsamlingens vedtak om store investeringer og omlegginger av driften

• at innkalling til ekstraordinær generalforsamling i påtrengende tilfeller kan skje umiddelbart og uten at det må tas hensyn til bestemte frister

• at Riksrevisjonen har rett til å kreve de opplysningene den finner påkrevd for sin kontroll, både fra styret, administrerende direktør og den valgte revisoren.

Særbestemmelsene for et statlig eid aksjeselskap vil opphøre å gjelde dersom private eierinteresser går inn i selskapet.

Særskilt adgang for eierstyring og rapporteringsplikt - «§ 10-selskapene»

For Telenors, Statoils og NRKs vedkommende er det gjort en formell modifisering av statsaksjeselskapsmodellen gjennom innføring visse av bestemmelser i selskapets vedtekter. Selskapet og dets ledelse har vanligvis samme handlefrihet som i andre aksjeselskaper, men gjennom vedtektene har eieren (staten) gitt seg selv noe større styringsmulighet i spørsmål av vesentlig samfunnsmessig betydning:

• Selskapene er pålagt å legge fram for generalforsamlingen «alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning«.

• Selskapene er pålagt hvert år å utarbeide planer for virksomheten, med datterselskaper, som skal omhandle kommende års virksomhet inkludert større omorganiseringer, forhold som kan ha distriktspolitiske effekter med mer.

• Eieren legger annet hvert år fram en melding om utviklingen og planene for disse selskapene for Stortinget.

8.2.5 Bruk av aksjeselskapsformen for sykehus

Det framgår av det ovenstående at aksjeselskapsformen er utformet for å drive forretningsorientert næringsvirksomhet og tjenesteyting i fungerende markeder, der økonomisk avkastning er et sentralt formål. Men det framgår også at det offentlige dessuten bruker formen for virksomhet som samtidig har større eller mindre innslag av allment samfunnsmessige eller sektorpolitiske formål. Derav følger det behov for styringsmuligheterfra de politiske organer på eiersiden overfor kommunale og statlig aksjeselskaper. Dette er ivaretatt for de heleide statsaksjeselskapene gjennom særbestemmelser i aksjeloven og for en del av dem også ved særskilte bestemmelser i vedtektene. For kommunalt eide aksjeselskaperer dette ivaretatt gjennom særbestemmelser i vedtektene. Innslaget av konkurranse på de heleide offentlige selskapenes kjerneområder er til stede, men varierer ganske mye mellom selskapene.

I aksjeselskapsformen er det trukket opp klare styrings- og ansvarsforhold mellom eier, styre og daglig ledelse. Markedskonkurransen forutsettes å balansere den styringsmessige handlefrihet selskapet har i forhold til eieren. Risikoen som frambringes gjennom konkurranse avspeiles i blant annet eierens ansvarsbegrensning.

Særskilt regulering av sykehus-AS i vedtektene

Blant annet viser eksemplene fra en del statlige aksjeselskaper («§ 10-selskapene», punkt 8.2.4) at det er muligheter for eieren gjennom vedtektsutforming til å fremme styrings- og kontrolladgang ut fra ikke-kommersielle formål og hensyn.

Dersom aksjeselskapsformen skal nyttes for sykehus, er i det minste de nedenfor nevnte forholdene sentrale.

• Helsepolitiske formål og hensyn som ikke forutsettes ivaretatt gjennom avtaler og kontrakter med sykehusene, må legges inn i vedtektene.

• I vedtektene er det mulig å regulere en rekke forhold, blant annet:

  • sykehusselskapene kan pålegges å legge fram for generalforsamlingen «alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning»

  • sykehusselskapene kan pålegges hvert år å utarbeide planer for virksomheten (med eventuelle datterselskaper), som skal omhandle kommende års virksomhet inkludert større omorganiseringer

  • eieren kan med visse mellomrom legge fram en melding om utviklingen og planene for selskapene for fylkestinget

  • rammer for investeringer og låneopptak kan reguleres gjennom vedtektene

  • adgang for generalforsamlingen til å forhåndsgodkjenne etablering av datterselskap.

Inntjening i et marked og forretningsmessighet er vanlige trekk ved aksjeselskapsmodellen når den anvendes. Dette vil være de vesentligste kildene for styringen av selskapet. Brukt for sykehusdrift er det rimelig at dette korrigeres, og at det åpnes for andre eksterne styringskilder - primært gjennom eierens utforming av vedtektene. Hvorvidt slike korreksjoner i modellens grunntrekk er ønskelig og hvilke effekterdet kan ha å trekke modellen «inn» i retning av en faktisk mellommodell (blant annet med hensyn til ansvars- og rolledeling mellom eier, styre og daglig ledelse) ligger inne i utvalgets vurdering av forskjellige modeller i kapittel 9.

Prinsippene som er nedfelt i offentlighetsloven og forvaltningsloven må fra eierens side eventuelt pålegges selskapet gjennom vedtektsbestemmelser. Når det gjelder helserettslige forpliktelser ved organisering av sykehus som selvstendige rettssubjekter, vises det til drøftingen i kapittel 7.5.

Konkursinstituttet

I aksjeselskaper er eierens ansvar begrenset til aksjekapitalen. Det betyr blant annet at selskapet kan gå konkurs. I praksis er det vanskelig å tenke seg at eierne vil kunne la store region- og sentralsykehus i Norge gå konkurs. Men det er ikke utenkelig i situasjoner med overkapasitet at spørsmålet kan reises om berettigelsen av eksistensen til for eksempel spesialsykehus som leverer tjenester i konkurranse med private. Videre kan fall i pasienttilgang/etterspørsel og økonomiske vansker være et signal om behov for, og gi anledning til, å restrukturere sykehusvirksomhet. Ved bruk av aksjeselskapsformen for visse funksjoner utenforsykehusets kjernevirksomhet (dvs pasientbehandling, undervisning, forskning og pasientopplæring) vil sannsynligheten for faktisk bruk av konkursinstituttet i en kritisk situasjon øke, særlig hvis alternative tjenesteleverandører eksisterer.

8.3 Særlovselskap - selskap med hjemmel i egen lov

8.3.1 Innledning

I kapittel 7 legges det fram forslag til en ny, allmenn modell - kommunalt selskap som er utformet ut fra rammevilkår i sykehussektoren. Denne generelle modellen er der drøftet i forhold til - og foretrukket framfor - den modellen som går ut på at sykehus kan organiseres som selskap etter en egen lov - det vil si en lov spesialutformet for fylkeskommunale sykehus («lov om fylkeskommunale sykehusforetak»). I lys av dette skal vi derfor ikke gå mer inn på dennevarianten av særlovsorganisering av offentlig virksomhet.

En annen måte å nytte særlov på er å organisere ett enkelt selskap etter en egen lov - alternativt at flere selskaper organiseres etter hver sin, men i stor grad, likelydende lover. Eksempel på det siste er særlovene for henholdsvis Posten Norge BA og NSB BA. Denne formen for organisatorisk særlovgivning er benyttet i statssektoren, og den kunne tenkes å være et alternativ til å benytte statsforetaksformen for statssykehusene.

Vi skal her gjennomgå dagens viktigste særlovselskaper innenfor statlig sektor.

8.3.2 Fellestrekk for særlovselskapene

Det er et skjønnsspørsmål om en skal kategorisere særlovelskapene som én undergruppe statsselskaper eller som en samling selskaper i en restkategori. Det som skiller særlovselskapene fra (stats-)aksjeselskap og statsforetak, er at hvert enkelt av selskapene er opprettet og drives med hjemmel i egen lov. Felles for særlovselskapene er at staten er eneeier, og at de er egne rettssubjekter.

Benevnelsen BA hos tre av særlovselskapene står for begrenset ansvar. Det innebærer at statens økonomiske ansvar som eier begrenser seg til den kapitalen staten har skutt inn i selskapet - slik som i (stats)aksjeselskapene. Dagens særlovselskaper kan formelt gå konkurs, i motsetning til statsforetakene.

I selskapenes lover er det blant annet gitt bestemmelser om organisering, styringsforhold og løpende drift. I tillegg gir lovene bestemmelser om forvaltning, tilsyn og kontroll med virksomheten. De fleste særlovene bygger på prinsippene for aksjeselskap eller statsforetak, slik at statens styring av særlovselskapene følger styringsprinsippene for disse selskapsmodellene.

Ved siden av at selskapene skal drives etter forretningsmessige prinsipper skal de også ivareta spesifikke samfunnsoppgaver. Dette hensynet er vurdert å være spesielt viktig slik at lovregulering blir valgt som politisk styringsvirkemiddel. Konsekvensene er at eieren, Kongen/departementet, får begrenset sin myndighet i sin overordnede styring av selskapet. Endringer i rammene for særlovselskapene må vedtas av Stortinget.

De ansatte er ikke statstjenestemenn, og deres rettigheter er regulert gjennom arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven, men her er det unntaksbestemmelser. Offentlighetsloven og forvaltningsloven gjelder ikke, så sant det ikke dreier seg om myndighetsutøvende virksomhet.

Etter at statsforetaksformen ble etablert ble det i de forvaltningspolitiske retningslinjene fra 1992 lagt til grunn at staten skulle velge enten aksjeselskapsformen eller statsforetaksformen ved selskapsorganisering av statlig virksomhet (St meld nr 35(1991-92)). Som det framgår av det ovenstående, er særlovselskap likevel benyttet i flere tilfeller også i 1990-årene.

8.3.3 Variasjoner mellom selskapene

Særlovselskapenes oppgavetyper varierer mellom monopolbasert og konkurranseutsatt tjenesteyting, næringsvirksomhet, virkemiddeldisponering, bankvirksomhet og pengespillforvaltning. Med ett unntak er særlovselskapene etablert der basisvirksomheten er i en monopolsituasjon på sitt virkefelt, og der den samtidig er et instrument i sektorpolitikken på et område, og/eller de statlige kontrollbehovene med virksomheten er spesielle. Dette kan medføre at selskapet pålegges å ivareta samfunnsmessige hensyn i tillegg til de rent forretningsmessige. Monopoldelens andel av samlet omsetning/inntjening varierer mellom selskapene, og flere av selskapenes konkurransemessige rammevilkår har vært under endring de siste årene med økende konkurranse fra private aktører.

Særlovselskapene er organisert med trekk fra flere tilknytningsformer. Den særskilte utformingen av organisasjons- og styringsformer og ansvarsforhold i særloven for SND ligger nært opp til dagens statsforetaksmodell ut fra statens økonomiske ansvar. NSB, Postbanken og Posten Norge ligger nærmere statsaksjeselskapsformen. Vinmonopolet og Norsk Tipping har helt særegne organisasjons- og styringsformer.

Det er variasjoner med hensyn til interne styringssystemer og statens eierstyring. Alle særlovselskapene har eget styre. Det er styrets ansvar blant annet å ansette direktør. Men det er gjort unntak for Vinmonopolet og Norsk Tipping, hvor henholdsvis Kongen og departementet utnevner direktør. I loven for Vinmonopolet og lov om pengespill for Norsk Tipping er det en bestemmelse om at aksjeselskapsloven ikke gjelder for disse selskapene, men det ikke er tatt inn i lovene bestemmelser om hvordan eiermyndigheten skal utøves. Dette er tatt inn i særlovene for de andre selskapene.

Eiers styring er formalisert gjennom det som enten kalles generalforsamling, foretaksmøte eller årsmøte. Etter lovene skal de fleste særlovselskapene ha bedriftsforsamling, men bare Vinmonopolet har det. Vinmonopolet, Norsk Tipping og Postbanken har også egen kontrollkomité.

For NSBs og Postens vedkommende er trekk fra den tidligere forvaltningsbedriftsformen opprettholdt gjennom bestemmelser i særlovene. Det gjelder bestemte rettigheter for de ansatte, rett til ventelønn og fortrinnsrett til statsstillinger. Disse rettighetene tilsvarer dem som gjelder for statstjenestemenn. Dessuten er det statlige avtalesystemet videreført, og tjenestetvistloven gjelder med noen unntak. NSB og Posten har derfor fortsatt sin arbeidsgivertilknytning til staten etter omdanningen.

8.3.4 Sykehus som særlovselskap

Hovedpoenget med å bruke særlov framfor en eksisterende modell måtte være å gjøre spesialtilpasninger i lovs formfor organisering av sykehusvirksomhet i en frittstående tilknytningsform. Ved siden av varianten felleslov for sykehusforetak (jf punkt 8.3.1 og kapittel 7) vil det kunne tenkes en egen lov for Rikshospitalet og en for Radiumhospitalet. En ville da kunne få en modellutforming på lovnivå som er mer skreddersydd for de formål, hensyn og oppgavetyper som skal ivaretas ved et bestemt sykehus. Slike spesialtilpasninger vil eventuelt måtte tas på vedtektsplanet dersom en allmennorganisasjonsmodell benyttes.

Friheten til spesialtilpasning i en særlov vil være relativt stor, og selvsagt større enn innenfor en AS-form eller statsforetaksform. Lovgiver står selvfølgelig fritt til å utforme en slik særlov. Men dersom en skal legge mønsteret fra de nåværende statlige særlovselskapene til grunn, vil det likevel være noen «obligatoriske» punkter for å skille formen fra virksomheter som er del av fylkeskommunen eller staten som juridisk person:

• sykehuset som selvstendig rettssubjekt

• sykehuset har bare en eier

• ivaretakelse av sektorpolitiske og samfunnsmessige hensyn må gjenspeiles i eiers styringsmuligheter i bestemte typer saker

• eiers styring er formalisert gjennom foretaksmøte eller lignende

• styret og den daglige ledelse har et selvstendig ansvar for drift og resultater

• egenkapital til foretaket er avsatt

• drifts- og investeringsbudsjett vedtas av sykehuset selv

• endringer i rammene for sykehusforetakene må vedtas av Stortinget.

Andre rammer for et sykehusforetak organisert etter egen lov står en i utgangspunktet fritt til å utforme. Dette gjelder forhold som hvorvidt eieren skal ha begrenset eller ubegrenset ansvar for sykehuset og dermed spørsmålet om formell konkursmulighet, de ansattes status, arbeidsgivertilknytning og avtaleforhold, forholdet til forvaltningslov og offentlighetslov mv. Når det gjelder helserettslige forpliktelser ved organisering av sykehus som selvstendige rettssubjekter, vises det til drøftingen i kapittel 7.5.

8.4 Stiftelser

8.4.1 Trekk ved tilknytningsformen

Den tredje hovedtilknytningsformen som blir nyttet for offentlig virksomhet, er stiftelser. I praksis rommer denne hovedformen en rekke variasjoner når det gjelder både ekstern og intern organisering.

I likhet med selskapene er stiftelsen et selvstendig rettssubjekt, og den er ikke del av staten/fylkeskommunen rettslig sett. Men til forskjell fra selskapene er stiftelsen som organisasjonsform en selveiendeenhet. Den eies altså ikke av utenforstående, verken av offentlige eller av private rettssubjekter. Dette har følger for det offentliges muligheter til å utøve styring overfor stiftelsen.

Stiftelsene er regulert av stiftelsesloven av 1980. Hovedtrekkeneved stiftelsesformen etter denne loven er:

• en reelt selveiende institusjon og et selvstendig rettssubjekt

• eksistensen av et grunnfond for stiftelsens virksomhet

• et fastlagt formål for virksomheten

Det er også krav om at stiftelsen skal ha et styre og vedtekter, møtebok og regnskapsførsel. Betegnelsen «offentlig stiftelse» i gjeldende lov er en kilde til uklarhet. Den innebærer bare at stiftelsen er underlagt offentlig tilsyn - uavhengig av om den har offentlige eller private stiftere.

De stiftelsene som er opprettet av staten eller fylkeskommunen, omfattes ikke av statens/fylkeskommunens gjennomgående regelverk for forvaltningen: budsjett- og økonomireglement, personalforvaltning, tjenestemannslov, kommunelov, tariffavtaler, forvaltningslov og offentlighetslov. Ved siden av avsetning av penger til grunnkapitalen kan staten/fylkeskommunen bevilge penger til stiftelser. Omfanget varierer fra nærmest fullfinansiering av driften ved årlige bevilgninger, til mindre overføringer eller tilskudd til bestemte oppgaver og aktiviteter. Bevilgninger kan gis med mer eller mindre spesifiserte vilkår og formål for disponeringen av dem. Riksrevisjonens og kommunerevisjonens kontrollmyndighet vil være avgrenset til stiftelsens eventuelle bruk av slike midler.

Et regjeringsoppnevnt utvalg la i mai 1998 fram en innstilling med forslag til ny lov om stiftelser (NOU 1998:7 Om stiftelser). Noen viktige forskjeller mellom lovforslaget og gjeldende lov skal nevnes kort. Skillet mellom offentlige og private stiftelser i ovennevnte forstand oppheves. I forslaget til ny lov skilles det bare mellom det som kalles «alminnelige» og «næringsdrivende» stiftelser. Flere nye regler tar sikte på å verne om stiftelsens selvstendighet. Det vil si at stiftelsene forvaltes som frittstående rettssubjekter uten påvirkning fra dem som gjør krav på «eierskap» eller fra andre utenforstående. Det legges opp til et mer strukturert regelsett for og gjennomføring av offentlig tilsyn og kontroll med stiftelsene, og blant annet foreslås det opprettet et stiftelsestilsyn med en tilhørende uavhengig stiftelsesklagenemnd.

8.4.2 Hovedtyper stiftelser med offentlig tilknytning

I vår sammenheng innsnevres den videre presentasjonen til stiftelser der fylkeskommuneneller statenhar en rolle. Det vil si stiftelser som er etablert med medvirkning av et statlig eller fylkeskommunalt organ, og stiftelser som mottar statlig/fylkeskommunalt tilskudd til driften av sin virksomhet (prosjektstøtte og veldefinerte aktivitetstilskudd er definert ut i denne konteksten).

Det er flere kjennetegn som det er mulig å dele stiftelsene inn etter 4. En måte er trekk ved etableringsdeltakelseog omfanget av offentlig finansieringav virksomhetens drift. Dette gir grunnlag for følgende inndeling:

• Sentralstiftelserer etablert under medvirkning av de sentrale statsmyndighetene (departement/regjering/storting) eller de sentrale fylkeskommunale organene (f.eks. museer og andre kulturinstititusjoner, stiftelser innenfor forskning, miljøvern med mer).

• Randsonestiftelserer etablert i tilknytning til/under medvirkning av statsinstitusjoner utenfor departementene, eventuelt etater og institusjoner i kommunesektoren (f.eks. forskningsstiftelser ved høgskolene).

• Privatetablerte stiftelser med offentlig majoritetsfinansieringer stiftelser der staten/fylkeskommunen/kommunen finansierer halvparten eller mer av institusjonens virksomhet (som en del museer, private skoler, sykehus og pleieinstitusjoner).

• Privatetablerte stiftelser med offentlig minoritetsfinansieringer stiftelser som mottar tilskudd som utgjør mindre enn halvparten av deres respektive budsjett (det er store variasjoner også med hensyn til grunnfinansiering og aktivitetstilskudd).

Både sentralstiftelser og randsonestiftelser kan være samarbeidsstiftelser.Med det forstås stiftelser som en offentlig virksomhet har etablert og skutt inn grunnkapital i, sammen med andre statlige/fylkeskommunale, kommunale virksomheter, private bedrifter, organisasjoner mm. Vanligvis skjer det da en motsvarende offentlig delfinansiering av disse stiftelsenes drift. På et vis er dette stiftelsesformens parallell til deleide selskaper.

8.4.3 Offentlige styringsvirkemidler overfor stiftelser

Ikke etats- eller eierstyring

Det formelle utgangspunktet er at (fylkes)kommunens eller statens styringsvirkemidleroverfor selveiende institusjoner er begrensede og færrei forhold til dem som kan brukes overfor både forvaltningsorganer og statseide selskaper.

Instruksbasert styring (etatsstyring) eller eierstyring (styring gjennom foretaksmøte/generalforsamling) kan ikke benyttes.

Dermed gjenstår følgende styringsvirkemidler:

• generell og sektorspesifikk lovgivning og forskriftsutforming

• utforming av vilkår ved bevilgninger (både i form av rundsumbevilgninger og formålsspesifikke bevilgninger)

• oppnevning av styre eller styremedlemmer (eventuelt (i) andre styrende organer)

• fastsetting eller godkjenning av vedtektene og endringer i dem.

De to første virkemiddeltypene tilsvarer virkemidler det offentlige kan bruke overfor alle slags private rettssubjekter. Den første virkemiddeltypen kan bare staten benytte, de tre siste er felles for fylkeskommune og stat.

Spennvidde mellom mulig og faktisk styring

Også innenfor stiftelsesformen er det en ganske stor spennvidde med hensyn til mulig og faktisk styring fra offentlige organers side. Selv om stiftelsen formelt er selveiende og selvstyrende, er det mulig å skape vilkår for en forholdsvis tett styring gjennom utvelgelse og kombinasjon av styringsvirkemidler. Ved sterkt spesialisert lovgivning, der stiftelsen i tillegg gis forvaltningsmyndighet i lovs form, vil et statsorgan til og med kunne ha instruksjonsmyndighet over stiftelsen på det definerte området.

Dessuten er i en del tilfeller stiftelsens virksomhet helt eller for størstedelen finansiert av fylkeskommunen eller staten. Hvis disse forholdene suppleres med nøye spesifiserte vilkår for anvendelse av midlene og krav til driften, kan stiftelsen styres fra vedkommende myndigheter i et omfang som ikke avviker så mye fra forholdet til et forvaltningsorgan. Hvorvidt dette er ønskelig,er et annet spørsmål, se også punkt 8.4.6 og kapittel 9.

8.4.4 Stiftelser med statlig tilknytning

I boks 8.4 er det gjengitt noen hovedtall for stiftelser med statlig tilknytning. Stiftelsenes faktiske tilknytning til staten synes å variere fra å være private, uavhengige virksomheter som mottar minimale tilskudd til å være på linje med statlig fullfinansierte «forvaltningsorganer», jf ovenfor. I mange tilfeller framstår staten som svært viktig for stiftelsens eksistens og oppgaveløsning. Samtidig synes mange stiftelser å utføre relativt viktige oppgaver på vedkommende departements politikkområde. Dette indikerer at det i flere tilfeller er en gjensidig avhengighet mellom stat og stiftelse.

8.4.5 Stiftelser med fylkeskommunal tilknytning

Det finnes ingen offisiell statistikk over antall registrerte stiftelser i Norge, og eldre stiftelser er foreløpig ikke registrert i Enhetsregisteret. Det er heller ingen samlet oversikt over stiftelser i kommunal sektor (NOU 1998:7, s.15).

I en NORUT-rapport (Weigård 1993) gjennomgås blant annet bruken av stiftelsesformen i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. To fylkeskommuner er med i utvalget, slik at det for fylkeskommunene bare kan gis eksempler. De to fylkeskommunene (Akershus og Vest-Agder) har begge brukt stiftelsesformen for virksomheter som de selv har etablert - såkalte boligstiftelser. I tillegg har en av fylkeskommunene deltatt i etableringen av stiftelser sammen med andre. Dette gjelder Akershus som sammen med andre står bak opprettelsen av Hjertesenteret og Høgskolesenteret på Kjeller. I tillegg har Akershus et samarbeid med en stiftelse som de ikke selv står bak. Dette gjelder Martine Hansens Hospital der fylkeskommunene har en avtale om driftstilskudd som betinger at fylkeskommunene godkjenner institusjonens budsjett. NORUT-rapporten går også gjennom kommunenes bruk av stiftelser, og viser at dette er en form som brukes for samarbeid med andre. Formen brukes gjerne for virksomheter med kulturelle eller sosiale formål. Kommunenes erfaring med bruk av formen er at den vanligvis fungerer tilfredsstillende. Samtidig har en del kommuner negative erfaringer med hvor autonom formen gjør virksomheten, og hvor komplisert det er å oppløse en stiftelse.

8.4.6 Sykehus som stiftelser

I dag er det få sykehus som er stiftelser. Men enkelte av dagens sykehus er av historiske grunner stiftelser etablert av private, ideelle organisasjoner. Et eksempel er Diakonhjemmet i Oslo. På alle andre dimensjoner enn organisasjons- og eierformen skiller de seg ikke fra offentlige sykehus. De er offentlige finansierte, inngår i de offentlige helseplanene og er underlagt sykehusloven mv. Mye tyder på at de aktuelle fylkeskommunenes relasjoner til sykehus organisert som stiftelser i hovedsak ikke har atskilt seg mye fra forholdet til de sykehusene som er del av fylkeskommunen.

Fylkeskommunen har ansvar for en rekke forhold knyttet til sykehusdrift. Videre er det nasjonale mål knyttet til blant annet sykehusstruktur, som skal ivaretas gjennom blant annet de regionale helseutvalgene. Dersom fylkeskommune og stat skal ta stiftelsesformen på alvor og respektere dens grunntrekk som selveiende og selvstyrende institusjon, er det et viktig spørsmål hvordan de sentrale trekkene ved stiftelsesformen vil legge til rette for offentlig styrbarhet og ansvar. Dette gjelder kanskje spesielt dersom mange sykehus skulle bli omdannet til stiftelser. Når det gjelder helserettslige forpliktelser ved organisering av sykehus som selvstendige rettssubjekter, vises det til drøftingen i kapittel 7.5. Også i denne forbindelse skal det påpekes at det offentlige overfor stiftelser vil mangle den kanalen for eierstyring som vil foreligge innenfor de forskjellige selskapsformene.

Ved vurdering av eventuell omdanning av offentlig sykehus til stiftelse vil det måtte overveies om de foreliggende styringsbehovene vil kunne føre til

• enten at stiftelsesformen blir til hinder for å ivareta sentrale mål (fravær av muligheter til å styre gjennom eierkanalen og mulighetene til å endre virksomhetens formål, store formelle vansker med å slå sammen eller dele opp sykehus etc)

• ellerat stiftelsesformens realiteter undergraves gjennom den faktiske utøvelsen av styringen (styring gjennom lovgivning og forskrifter, vilkår ved tilskudd, vedtektsendringer og styreoppnevning), fordi slik styring anses nødvendig for å oppfylle de offentlige styringsbehovene

Det siste vil være en indikasjon på at en annen tilknytningsform burde vært valgt.

Utvalget har gitt en kortfattet vurdering av bruk av stiftelsesformen for sykehus i kapittel 9.

8.5 Oppsummering

Heleid fylkeskommunalt aksjeselskaper i dag den eneste tilgjengelige selskapsformen for organisering av sykehus i fylkeskommunal sektor som vil kunne brukes for sykehus. For statssykehusene er det mulig å benytte statsaksjeselskapsformen. Aksjeselskapsformene er utformet for forretningsmessig tjenesteyting og næringsvirksomhet. Et særkjennetegn er konkursinstituttet. Den nærmere utformingen og praktiseringen av modellene i statlig og fylkeskommunal sektor viser at vedtektene kan brukes for å sikre en tettere overordnet eierstyring med virksomheten enn det grunnmodellen legger opp til gjennom aksjeloven.

I særlovselskap kan slike særskilte hensyn ivaretas i den enkelte selskapsloven. Dette er en mulighet staten har, som fylkeskommuner og kommuner ikke har.

Overfor stiftelsene har stat og fylkeskommune et mindre antall styringsteknikker til rådighet enn overfor forvaltningsorganer og selskaper. De viktigste i tillegg til eventuell vedtektsutforming ved etablering av stiftelsen, er avtaler og vilkår ved bevilgninger til stiftelsen, oppnevning av styrerepresentanter og godkjenning av vedtekter og vedtektsendringer. Dessuten har staten muligheter gjennom særlovgivning (for eksempel lov om spesialisthelsetjenester) til å påvirke rammevilkårene for stiftelsene. En vurdering av det offentliges styringsbehov overfor sykehus i forhold til de foreliggende styringsmulighetene synes særlig viktig ved overveielse av å bruke stiftelsesformen for sykehus.