24 Tilsyn med børser og autoriserte markedsplasser

24.1 Innledning

Hovedspørsmål vedrørende tilsyn med markedsplassene er om det skal føres tilsyn med markedsplassene, hvem som i tilfellet skal føre tilsyn, og det nærmere innholdet i tilsynet. Om generelle straffesanksjoner vises til kapittel 24.11 nedenfor.

Utvalget går ikke nærmere inn på det generelle tilsyn med aktørene på markedsplassene. Finansdepartementet og Kredittilsynet fører i dag tilsyn med verdipapirforetakene, som i praksis utgjør børsmedlemmene. Kredittilsynets tilsyn med disse foretakene er imidlertid hovedsakelig relatert til verdipapirhandellovens regler. Tilsynet med at børsmedlemmene overholder børsens handelsregler m v er i dag primært en oppgave som tilligger børsen, i likhet med tilsynet med utstederne. Tilsynet med børsens kunder og brukere i denne egenskap er således et eget spørsmål, som behandles under kapittel 20.

Om spørsmålet om konsesjonsmyndighet vises til behandling i kapittel 23. Tilsynsmyndighet og konsesjonsmyndighet henger nært sammen, blant annet fordi en del av tilsynsvirksomheten naturlig vil være oppfølgning av at konsesjonsvilkår er oppfylt til enhver tid. Det er imidlertid ikke gitt at det organ som har tilsyn med en virksomhet også har myndighet til å gi og trekke tilbake konsesjon. I utgangspunktet er dette ikke tilfelle for verdipapirforetak, der Kredittilsynet ved lov er tillagt tilsynsmyndighet, mens Finansdepartementet er tillagt konsesjonsmyndighet. Finansdepartementet har riktignok delegert konsesjonsmyndigheten til Kredittilsynet, men departementet har ikke frasagt seg sin kompetanse og kan når som helst trekke denne myndigheten tilbake. Nedenfor behandles bare tilsyn. For børser og autoriserte markedsplasser har utvalget foreslått at konsesjonsmyndighet skal tilligge Kongen, men med adgang til å delegere dette til Finansdepartementet og eventuelt videre til Kredittilsynet, se kapittel 23.2 ovenfor.

24.2 Dagens tilsynsregime for børsvirksomhet

Dagens børslov underlegger ikke norske børser eksternt operativt tilsyn, slik tilfellet er for finansinstitusjoner, verdipapirforetak, oppgjørssentraler, Verdipapirsentralen og forvaltningsselskaper for verdipapirfond. Børsloven § 5-4 pålegger børsen å sende årsregnskap og årsberetning til departementet. Internt tilsyn føres av børsens eget øverste organ, børsrådet, jf nedenfor.

Videre følger det av børsloven § 5-4 at børsen skal gi Finansdepartementet supplerende opplysninger dersom dette kreves. Bestemmelsen hjemler videre adgang for departementet til å gi pålegg til børsen når det har grunn til å tro at det ved børsen foreligger forhold som strider mot lov eller forskrifter. Dersom børsdirektøren, børsstyret eller børsrådet har grunn til å anta at det er handlet i strid med børsloven eller verdipapirhandelloven, pålegger § 5-4 at vedkommende skal melde fra til tilsynsmyndighetene, d v s Kredittilsynet, jf Ot prp nr 83 (1986-87). Dette kan også omfatte handlinger av børsens egne organer eller ansatte. Det følger videre av verdipapirhandelloven § 12-1 første ledd at Tilsyn med handelen i finansielle instrumenter og med overholdelsen av lovgivningen om verdipapirhandel forestås av departementet. I medhold av resolusjon 19. juni 1997 nr 614 er myndigheten tillagt Finansdepartementet. Finansdepartementet har etter dette tilsyn med børsens etterlevelse av reguleringen som gjelder for børser. Loven legger ikke opp til operativt tilsyn, i form av aktiv oppsøken av institusjonen under tilsyn for å kontrollere at regelverket blir overholdt. Tilsynet har mer karakter av forvaltningstilsyn, der tilsynsmyndighetene blant annet vedtar og fortolker regelverk for virksomheten. Se nærmere kapittel 8.4.

Den løpende kontrollen med verdipapirmarkedet er tillagt Kredittilsynet. I henhold til tilsynsloven § 1 nr 13 skal Kredittilsynet føre tilsyn med Verdipapirforetak og andre foretak som driver virksomhet i forbindelse med verdipapirhandel, samt med overholdelsen av bestemmelser om verdipapirhandel gitt i eller i medhold av lov. Det følger videre av verdipapirhandelloven § 12-1 annet ledd at Tilsyn med verdipapirforetaks og oppgjørssentralers virksomhet, samt med overholdelse av denne lovs bestemmelser, skal føres av Kredittilsynet I denne forbindelse vil Kredittilsynet kunne bevege seg inn på børsenes område med hensyn til markedstilsyn, i det tilsynsoppgaver overfor markedsaktørene til dels er overlappende mellom børsen og Kredittilsynet. På denne bakgrunn er det derfor inngått en avtale mellom disse to organene om retningslinjer for samarbeidet mellom Oslo Børs og Kredittilsynet. Siste utgave er godkjent av styrene for børsen og Kredittilsynet henholdsvis 14. og 18. november 1997 (inntatt som vedlegg til denne utredningen). I den grad Kredittilsynet kan gripe inn overfor børsen, vil det være relatert til overholdelse av verdipapirhandellovens regler. Børsen er således ikke underlagt institusjonelt virksomhetstilsyn av Kredittilsynet.

Børsrådet er pålagt interntilsyn med børsens styre og administrative ledelse. Børsrådet skal som øverste organ for børsen føre tilsyn med børsstyrets og børsdirektørens forvaltning av børsen, jf børsloven § 2-2 første ledd litra b). I Ot prp nr 83 1986-87 side 109 heter det: Tilsynet med at børsens virksomhet skjer i overensstemmelse med lov og forskrift bør etter departementets mening påhvile børsrådet, utfra de særlige kontrolloppgaver børsrådet vil ha etter departementets lovutkast. I Innst O nr 90 1987-88 side 18 er det presisert at børsrådet skal trekke opp prinsipielle retningslinjer og mål samt føre kontroll med børsvirksomheten. Se ellers nærmere om børsrådet i kapittel 8.3.2.

24.3 Internasjonale rammebetingelser

EU-direktivene stiller krav om at myndighetene skal påse at de regler som gis i direktivet blir implementert og fulgt opp. Direktivene tar i liten grad stilling til hvordan oppfølgningen av regelverket skal ivaretas. Det er for øvrig ikke krav om operativt virksomhetstilsyn med børser. I opptaksdirektivet (79/279/EØF) artikkel 3 pålegges medlemslandene å påse at foretak ikke opptas til offisiell notering på en fondsbørs i vedkommende land, uten at direktivets minimumskrav er oppfylt. I prospektdirektivet (80/390/EØF) artikkel 18 nr 1 pålegges medlemsstatene å overvåke gjennomføringen av direktivet. Dette synes å forutsette et visst tilsyn, uten at dette er nærmere presisert eller regulert. Investeringstjenestedirektivet artikkel 22 følgende må også antas å innebære krav om en viss form for tilsyn med regulerte markeder i forhold til enkelte av direktivets regler og bestemmelser, jf også kapittel 22.2.1.

IOSCO, som er en organisasjon for tilsynsmyndigheter for verdipapirmarkedet, jf kapittel 12.7, forutsetter i sitt Objectives and Principles of Securities Regulation, av september 1998 at det føres løpende virksomhetstilsyn med markedsplasser og har utarbeidet retningslinjer for tilsynsvirksomheten, se nærmere nedenfor i punkt 24.6 og i kapittel 22.2.4.

24.4 Behov for tilsyn

IOSCO legger som nevnt ovenfor til grunn at markedsplasser skal underlegges tilsyn, og som nevnt er dette dels forutsatt i blant annet investeringstjenestedirektivet. Det fremkommer i utredningens kapittel 13 at regulerte markedsplasser i de landene det der er redegjort for er underlagt tilsyn (jf også kapittel 16.3.2). Tilsynsmyndighetene er noe forskjellige organisert, og med ulike kompetanseområder. Det er enten selvregulerende organisasjoner eller særlige forvaltningsorganer som står for virksomhetstilsynet for markedsplassene.

På virksomhetsområder der det ikke nødvendigvis er enkeltpersoner som blir skadelidende dersom den offentligrettslige regulering blir brutt, men mer generelle samfunnsinteresser som skal vernes, har man etablert særskilte tilsynsorganer som skal følge opp virksomheten. På denne bakgrunn er blant annet Konkurransetilsynet og Kredittilsynet opprettet. Disse organene følger de respektive institusjoner under tilsyn for å sikre at de forholder seg til de regler som er gitt for virksomheten.

Begrunnelsen for at det er innført særskilt regulering av finansmarkedets aktører er dette markedets sentrale betydning i samfunnet. De fleste tilbydere av tjenester i finansmarkedet er i dag underlagt tilsyn, jf tilsynsloven § 1. I tillegg til verdipapirforetak og banker nevnes her spesielt Norsk Oppgjørssentral og Verdipapirsentralen, som sammen med markedsplassen utgjør den sentrale delen av infrastrukturen i verdipapirmarkedet.

Tilsynet med aktørene er for det første en videreføring av de fastsatte rammebetingelsene for disse institusjonene. Ser man på Kredittilsynets oppgaver, er det særlig å følge opp at de institusjoner som er underlagt regulering følger de regler som gjelder for den enkelte institusjon, inkludert eventuelle særskilte konsesjonsvilkår. Tilsynet har imidlertid også en rolle i forhold til overvåkningen av at institusjonene i finansmarkedet også vil være i stand til å oppfylle regelverket i fremtiden. Ved soliditetstilsynet overvåker ikke tilsynet bare dagens situasjon, men også institusjonenes strategiske posisjonering i forhold til fremtidige markedsendringer.

Når en institusjon blir underlagt særskilt tilsyn vil dette medføre kostnader for vedkommende institusjon. De kostnader som følger av oppfyllelse av regelverket i seg selv kan imidlertid ikke regnes som kostnader ved å være underlagt tilsyn. Regelverket vil likevel måtte oppfylles. Eventuelle merkostnader vil være relatert til ekstrabelastninger ved å forholde seg til en tilsynsmyndighet. Dette vil være kostnader forbundet med rapporteringsvirksomhet og arbeidskapasitet i forbindelse med kontakt med tilsynsorganet. I tillegg vil det påløpe kostnader ved utligning der det er tilsynsenhetene som betaler for tilsynets virksomhet. For Kredittilsynets tilsynsvirksomhet er det tilfelle, jf kredittilsynsloven § 9.

Isolert sett vil tilsyn således medføre visse kostnader. Foruten forutsetningen om samfunnets behov for særskilt tilsyn, må man også se denne belastningen i sammenheng med det kvalitetsstempel tilsynet forutsetningsvis medfører. Det at markedsplassen er underlagt tilsyn bidrar til tillit til at virksomheten drives forsvarlig. Avhengig av hvilken rolle tilsynsmyndighetene har, vil for eksempel revisors erklæring for årsoppgjøret, suppleres ved tilsynsmyndighetenes soliditetskontroll. Tilsynet vil også bidra til allmennhetens tillit til markedsplassen som en level playing field.

Når det særskilt gjelder løpende myndighetstilsyn med børser og autoriserte markedsplasser vises til ovennevnte Consultation Draft fra IOSCO om Objectives and Principles of Securities Regulation, av 28. mai 1998. Det anbefales her løpende myndighetstilsyn med børser og handelssystemer ( trading systems) med det mål å sikre integritet i handelen gjennom rimelige og rettferdige regler som balanserer interessene mellom ulike markedsdeltakere. I denne sammenheng vises særlig til behovet for gjennomsiktighet, mulighet for å forhindre markedsmanipulasjon m v og for å sikre en effektiv, rettferdig og sikker infrastruktur for handel og oppgjør med lavest mulig systemrisiko. Rapporten legger til grunn at slikt løpende tilsyn er nødvendig for å nå de tre hovedmål som IOSCO setter for verdipapirmarkedsreguleringen, d v s beskyttelse av investorene, sikring av at markedet blir rettferdig, effektivt og gjennomsiktig, og reduksjon av systemrisiko.

Spesielt der en fondsbørs drives i aksjeselskapsform, der det ikke er naturlig med et børsråd med de oppgaver som følger av dagens børslov, vil det være et behov for å etablere offentlig tilsyn på siden av Finansdepartementets generelle forvaltningstilsyn. Tilsynet her vil blant annet relatere seg til oppfyllelse av konsesjonsvilkår, kapitalkrav, interne rutiner, eierforhold m v.

Alt i alt legges det til grunn at markedsplasser som er underlagt regulering har en så viktig samfunnsøkonomisk betydning at de fortsatt bør være underlagt tilsyn. De merkostnader som tilsynet medfører for markedsplassene er en kostnad som markedspassene må bære for å kunne få status som regulert autoriserte markedsplass. Nye markedsplasser vil kunne ta disse kostnadene med i vurderingen av om det er regningssvarende å starte opp slik virksomhet. De virksomheter som allerede er i drift er allerede underlagt tilsyn og kan således forholde seg til dette.

Utvalget legger på denne bakgrunn til grunn at børser og autoriserte markedsplasser i Norge skal være underlagt løpende virksomhetstilsyn.

24.5 Tilsynsmyndighet

Som nevnt innledningsvis er det departementet (Finansdepartementet) som har det overordnede tilsyn med børsen etter dagens lov. Børsrådet har også en tilsynsfunksjon, men denne er mer underordnet departementets myndighet, og børsrådet fungerer i tillegg som et organ for ren internkontroll med virksomheten i foretaket. Børsrådets rolle må sees på bakgrunn av den brede representasjon rådet har, inkludert direkte representasjon for offentlige myndigheter. Rådets sammensetning skal reflektere interessene til aktørene på markedsplassen, det offentlige og andre samfunnsinteresser. Departementet og rådet har litt unyansert sagt henholdsvis regelverkstilsyn og virksomhetstilsyn for børsen.

Et argument for å videreføre Finansdepartementets rolle som reguleringstilsyn for børser, er at det er departementet som er øverste offentlige fagorgan for saker som relateres til finansmarkedet. Finansdepartementet har også det overordnede ansvaret for tilsynet med verdipapirmarkedet, jf verdipapirhandelloven § 12-1 første ledd. Det er naturlig å opprettholde departementets overordnede rolle også for børser og markedsplassene i egenskap av aktører i verdipapirmarkedet.

Hurtig omskiftende markedsforhold gjør imidlertid et tilbaketrukket tilsyn med at fastsatte regler overholdes mindre egnet som tilsynsmetode alene. I det markedet stadig er i utvikling, med introduksjon av nye instrumenter i et globalisert marked, vil konkrete regelverksfastsatte premisser for virksomhetsutøvelsen forutsette stadig revisjon av regelverket. Stadig endrede markedsforhold, sammen med et komplisert marked, forutsetter at utøvelsen av skjønn i tilsynsarbeidet blir mer fremtredende. For å følge med i markedsplassenes virksomhet må tilsynet være mer oppsøkende. Fokus bør derfor skiftes over mot et mer operativt virksomhetstilsyn. For øvrig vises til at tilsynsform bør være lik for børser uavhengig av organisasjonsform som selveiende institusjon eller aksjeselskap.

Virksomhetstilsynet kunne tenkes videreført i dagens form ved et bredt sammensatt råd. Dette rådet burde i tilfelle rendyrkes som tilsynsorgan, og ikke tillegges kompetanse som i dag for Børsrådet vedrørende budsjetter og regnskap. En annen frittstående rådsmodell er valgt i Danmark for reguleringstilsyn, mens det operative virksomhetstilsynet tilligger Finansinspektionen. Ved å velge rådsmodellen vil en kunne bidra til at ulike interesser ivaretas gjennom bred sammensetning av rådet. Motargumentet til å legge virksomhetstilsynet til et råd, er at virksomhetstilsynet krever løpende oppfølgning, høy grad av spesialisering og fagkunnskap, samt evne til hurtig reaksjon og behandling. Det ligger i rådsmodellens natur at medlemmene ikke er heltidsengasjert i rådsarbeidet. Et frittstående råd vil derfor etter utvalgets oppfatning ikke være hensiktsmessig.

Behovet for et operativt løpende tilsyn tilsier at denne funksjonen bør legges til et organ som kan drive tilsyn på heltid. Dette er modellen som er valgt i de øvrige nordiske land, og for øvrig synes å være den prefererte modell ellers i Europa, jf kapittel 13.

Kredittilsynet fremstår som det naturlige valg i denne sammenheng. Kredittilsynet har i dag operativt tilsyn de øvrige infrastrukturinstitusjonene; herunder Norsk Oppgjørssentral og Verdipapirsentralen. Det er Kredittilsynet som fører tilsyn med verdipapirforetakene, som i dag er markedsplass for unoterte instrumenter. Videre føres det tilsyn med finansinstitusjoner og forvaltningsselskaper for verdipapirfond som er sentrale aktører i verdipapirmarkedet. Kredittilsynets tilsynsoppgaver på verdipapirmarkedet i dag er knyttet tett opp mot børsvirksomhet. Tilsynet følger børsmedlemmene, som verdipapirforetak, og forvalter de generelle adferdsreglene i verdipapirhandelloven, herunder innsidehandelbestemmelsene.

Man kan tenke seg at det ble opprettet et nytt organ for tilsyn med børs og regulerte markedsplasser. Man ville da kunne rendyrke markedsplasstilsynet, uten at det oppstår prioriteringskonflikter i forhold til de øvrige oppgaver Kredittilsynet i dag har. Motargumentet vil likevel være at rekrutteringen til et slikt tilsynsorgan vil kunne bli vanskelig. Alt i alt synes det lite tvilsomt at Kredittilsynet i dag er det mest egnede organ for å drive operativt virksomhetstilsyn med markedsplasser.

24.6 Tilsynets innhold

Det operative tilsynet må ha som hovedformål å sikre at markedsplassen i sin virksomhetsutøvelse holder seg innenfor den regulering, herunder konsesjonsvilkår, som er gitt for virksomheten. Tilsynet bør i sin oppgaveløsning se til at virksomheten ivaretar reguleringens formål om effektive og velorganiserte markedsplasser, der likebehandling, forutberegnelighet og gjennomsiktighet praktiseres.

Regelverkstilsynet relaterer seg til fastsettelse og/eller godkjennelse av regelverk for markedsplassenes virksomhet. For å gi rom for et effektivt virksomhetstilsyn må det offentlige fastsatte regelverket gis i overordnet og generell form, for å sikre fleksibilitet i et omskiftende finansmarked.

Det er nærliggende å underlegge børser og autoriserte markedsplasser virksomhetstilsyn på lik linje med Norsk Oppgjørssentral og Verdipapirsentralen. Markedsplassene har likhetstrekk med disse institusjonene ved at alle tre virksomheter fungerer som infrastrukturinstitusjoner i verdipapirmarkedet. Innholdet i tilsynet med Norsk Oppgjørssentral og Verdipapirsentralen er ikke nærmere konkretisert i verdipapirhandelloven § 12-1 annet ledd og verdipapirsentralloven § 2-13. Kredittilsynsloven gir visse angivelser av innholdet i tilsynsvirksomheten, men også her er formuleringene generelle. I kredittilsynsloven § 3 første ledd heter det:

«Tilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter.»

I bestemmelsens annet ledd sies følgende om tilsynsmetoder:

«Tilsynet skal granske regnskaper og andre oppgaver fra institusjonene og skal ellers gjøre de undersøkelser om deres stilling og virksomhet som tilsynet finner nødvendig. Institusjonen plikter når som helst å la tilsynet få gå gjennom sine protokoller, bøker, dokumenter og beholdninger av enhver art og gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve.»

Det legges her opp til et aktivt tilsyn, der Kredittilsynet skal foreta løpende undersøkelser om foretakenes virksomhet, for å forsikre seg om at virksomheten drives på en hensiktsmessig og betryggende måte.

Tilsynsvirksomheten vil tradisjonelt ha to hovedmetoder i form av stedlig tilsyn ved besøk på markedsplassen og dokumentbasert tilsyn ved regelmessig rapportering fra virksomheten. I tillegg bør tilsynsorganet, basert på sin erfaring med tilsynsenhetene, løpende være premissleverandør til det organ som er gitt myndighet til å fastsette regler for markedsplassene.

I sin anbefaling av september 1998 – Objectives and Principles of Securities Regulation – har IOSCO utarbeidet følgende hovedmomenter som bør inngå i tilsynet med markedsplasser:

• Etablering av handelssystemer, herunder fondsbørser, bør være underlagt konsesjon og tilsyn.

• Børser og handelssystemer bør være underlagt løpende tilsyn som skal sikre at integriteten i handelen blir opprettholdt gjennom rimelige og rettferdige regler som sikrer en hensiktsmessig balanse mellom interessene til de ulike aktørene i markedet.

• Reguleringen bør fremheve og bidra til gjennomsiktighet i handelen.

• Reguleringen bør ta sikte på å avdekke og virke preventivt mot manipulering og annen urimelig opptreden i handelen.

• Reguleringen bør ta sikte på å sikre forsvarlig håndtering av store transaksjoner (eksponering), fallende handler (misligholdsrisiko) og markedsforstyrrelser.

• Clearing- og oppgjørsordninger for finansielle instrumenter bør være underlagt reguleringstilsyn og sikre at ordningene er rettferdig, effektiv og velorganisert og at ordningene reduserer systemrisiko.

24.7 Tilsynets virkemidler

For å sikre overholdelse av regelverket, må tilsynsmyndighetene gis virkemidler til å avdekke og følge opp eventuelle regelbrudd.

For det første må tilsynsenhetene pålegges opplysningsplikt om alle forhold tilsynsmyndigheten vil kunne ha interesse av i sin tilsynsvirksomhet. Opplysningsplikten bør pålegges institusjonen som sådan, ledelsen og tillitsmenn i foretaket, i samsvar med praksis i forhold til andre institusjoner under tilsyn. Se lovutkastet § 8-2.

På bakgrunn av gitte opplysninger vil tilsynsorganet kunne vurdere enkeltforhold opp mot lovgivningen. Dersom det avdekkes brudd på reguleringen, må tilsynsorganet kunne pålegge foretaket å rette på forholdet. Utvalget foreslår at slik påleggskompetanse etableres ved å gi kredittilsynsloven anvendelse på tilsynet med børser og autoriserte markedsplasser, slik at tilsynslovens ordinære regler kan anvendes. Påleggskompetanse kan eventuelt hjemles i børsloven i tillegg, dersom det er ønskelig av pedagogiske hensyn.

Tilsynsorganet vil for eksempel i tider med stor markedsturbulens, kunne havne i en situasjon der det ikke er kapasitet til å gjennomføre granskninger av foretak under tilsyn. For å sikre handlekraft også i slike situasjoner hvor det i nær fremtid ikke vil være mulighet for tilsynet å foreta granskning av alle aktuelle forhold og institusjoner, bør det åpnes opp for at tilsynet kan beslutte granskning ved oppnevnt revisor for institusjonens regning.

For øvrig vises til omtalen av konsesjonsmyndighetens adgang til tilbakekall eller endring av konsesjoner, jf kapittel 23.4 ovenfor.

24.8 Tilsyn med holdingmodeller

Dersom virksomhet som børs eller autorisert markedsplass inngår i en holdingmodell, må tilsynets kompetanse til en viss grad også relateres til den øvrige delen av konsernet. Det må imidlertid antas at det skal foreligge spesielle omstendigheter før tilsynet for eksempel skal kunne foreta inspeksjoner i andre selskaper i et konsern der et verdipapirforetak inngår. Dersom holdingmodeller skal organiseres slik at konsernspissen skal være et rent eierselskap, som ikke skal drive annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i datterselskaper og underlagt eierbegrensningsregler og kapitalkrav, bør det for ordens skyld presiseres at tilsynet skal føre fullverdig tilsyn med disse foretakene. Dette anses nødvendig for å sikre at tilsynsvirksomheten også i slike selskaper skal kunne bli reell, blant annet i forhold til eierbegrensningsregler og virksomhetsbegrensninger. Se ellers lovutkastet §§ 8-1 og 8-2.

24.9 Dekning av kostnader ved tilsyn

Etter kredittilsynsloven § 9 skal utgifter ved tilsyn i regi av Kredittilsynet utlignes på de institusjoner som er under tilsyn. Utligningen skjer forholdsmessig etter omfanget av tilsynsarbeidet med vedkommende institusjon. Kostnadene ved det mer generelle og uspesifiserte tilsynet utlignes på institusjonene under tilsyn i forhold til disse institusjonenes spesifikke belastning på tilsynet.

Alternative dekningsformer kan være belastning over statsbudsjettet uten etterfølgende utligning, eller bruk av gebyr for saksbehandling og tilsynsarbeid.

Det er et veletablert prinsipp at tilsynskostnadene ved finanstilsynet blir utlignet på tilsynsenhetene. Gebyrer vil være en annen variasjon av dette prinsippet. Problemet med kostnadsdekning gjennom gebyr vil være at det mer generelle tilsynsarbeidet vanskelig kan spesifiseres for hver institusjon. Den utligningsmetoden som i dag benyttes overfor de institusjoner Kredittilsynet fører tilsyn med er antakelig den mest rettferdige fordelingsmetoden man i dag kan bruke.

24.10 Reguleringsteknikk

Utvalget antar at kredittilsynsloven bør legges til grunn for markedsplasstilsynet, ved at § 1 endres slik at børser og autoriserte markedsplasser inngår i den oppregningen av institusjoner som Kredittilsynet har tilsyn med. Tilsynslovens regler får dermed anvendelse på tilsynet med markedsplassene. Det antas å være formålstjenlig å fastsette regler for opplysningsplikt for børs og autorisert markedsplass samt ledende ansatte og tillitsmenn i slike institusjoner, påleggskompetanse og tilsynets taushetsplikt i børsloven, selv om man da får en viss overlapping med tilsynslovens generelle regler. Denne fremgangsmåten er valgt for verdipapirhandelloven. Et enhetlig reguleringssystem for institusjoner i det samme markedet tilsier en slik løsning også for markedsplassene. Det vises til lovutkastet §§ 8-2 til 8-4 og § 11-2.

24.11 Straffesanksjoner

I kapittel 15 har utvalget fremhevet behovet for sanksjonering av brudd på de normer som gjelder for drift av og opptreden på en markedsplass. Adgangen til å ilegge overtreder sanksjoner bidrar til disiplin med hensyn til overholdelse av reguleringen, noe som igjen bidrar til å sikre tillit til markedsplassen. Sanksjonene kan deles inn i privatrettslige- og offentligrettslige sanksjoner. De privatrettslige sanksjonene utledes av det avtaleforhold som er etablert mellom børsen eller en autorisert markedsplass og dets brukere. Dette er nærmere behandlet i kapittel 20. Offentligrettslige sanksjoner kan igjen deles inn i administrative- og straffesanksjoner. De administrative sanksjonene er nærmere behandlet i kapittel 23 ovenfor, om tilbakekall og endring av konsesjon. I dette kapitlet behandles straffesanksjoner.

Gjeldende børslov § 6-1 lyder:

«(1) Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt

1. oppretter børs uten tillatelse etter § 1-2 første ledd,

2. benytter betegnelsen børs i strid med § 1-2 annet ledd.

(2) Den som forsettlig eller uaktsomt tilsidesetter sin opplysningsplikt etter § 4-7 eller § 4-8, straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år eller begge deler. Foreligger det særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil 3 år anvendes.

(3) Medlem av børsråd, børsstyre og børsdirektør og øvrige ansatte ved børsen som forsettlig eller uaktsomt overtrer denne lov eller bestemmelser gitt i medhold av loven, straffes med bøter eller under særlig skjerpende omstendigheter med fengsel inntil 1 år eller begge deler hvis ikke handlingen går inn under noen strengere straffebestemmelse.

(4) Medvirkning til overtredelse av første til tredje ledd straffes på samme måte.»

Utvalget har ikke registrert noe behov for å endre straffesanksjoneringen av overtredelse av børsreguleringen. I det utvalget vurderer bestemmelsen som dekkende for det lovforslag som fremmes i denne utredningen, finner utvalget det formålstjenlig å videreføre denne bestemmelsen, med nødvendige tilpasninger til at børsråd fjernes som organ for børser og for tilsvarende anvendelse for autoriserte markedsplasser. Se lovutkastet § 9-1.