10 Administrative og økonomiske konsekvenser

10.1 Innledning

En samlet Sjølovkomite står bak forslaget om en Havarikommisjon for sjøulykker. Komiteen er imidlertid delt i synet på hvilken tilknytning den skal ha til forvaltningsapparatet, jf drøftelsen ovenfor under punkt 8.5. Flertallet går inn for å etablere Havarikommisjonen som en forvaltningsmessig og faglig uavhengig kommisjon, administrativt knyttet til et departement. Komitemedlem Kleven mener derimot at den bør innlemmes i Sjøfartsdirektoratet. Forslagene har ulike administrative og økonomiske konsekvenser.

Komiteen er også delt i synet på om sjøforklaringsinstituttet skal beholdes. Flertallet går inn for å beholde instituttet, men i en modifisert form og uten regler om tvungen sjøforklaring. Sjøforklaring skal heretter bare holdes hvor det foreligger særlig behov for bevisopptak på denne måten. Komitemedlem Kopperud mener at instituttet bør oppheves. Også dette mindretallsforslaget har enkelte administrative og økonomiske konsekvenser som avviker fra flertallets forslag.

10.2 Administrative konsekvenser

Sjølovkomiteens forutsetning for forslaget om å opprette et nytt organ til å forestå undersøkelse etter ulykker til sjøs, er at mye av den tilsvarende virksomheten som i dag utføres av flere offentlige organ og private parter utgår.

I dag opptar domstolene en rekke sjøforklaringer for å avdekke årsaker til ulykker til sjøs. Forslaget om å opprette Havarikommisjonen for sjøulykker og å gjøre sjøforklaring betinget av begjæring, antas å redusere behovet for sjøforklaring vesentlig. Siden det er store variasjoner mellom domstolene mht antall sjøforklaringer de opptar, antar komiteen at det først og fremst vil være de domstolene som er tyngst belastet, som vil få frigjort ressurser til andre oppgaver. Komiteens forslag om å oppheve ordningen med tvungen sjøforklaring, antas også å innebære en viss lettelse i arbeidsbyrden for næringsinteresser og andre berørte parter.

Opprettelsen av Havarikommisjonen for sjøulykker vil også innebære en viss avlastning for deler av utenrikstjenesten. Det vil ikke lenger være behov for avholdelse av sjøforklaring ved norsk konsulrett i samme grad som i dag. Dersom Havarikommisjonen skal undersøke sjøulykker i andre stater, kreves imidlertid et utstrakt samarbeid mellom kommisjonen og den norske utenrikstjenesten.

Komitemedlem Kopperuds forslag fører i utgangspunktet til at domstolene helt frigjøres fra slike oppgaver. En må imidlertid ta i betraktning at sakens parter alternativt vil kunne begjære bevisopptak utenfor rettssak etter reglene i tvistemålsloven kapittel 20, selv om adgangen er noe snevrere enn adgangen til å begjære sjøforklaring. Det kan etter dette synes noe usikkert i hvilket omfang Kopperuds forslag rent faktisk representerer noen større lettelse i arbeidsbyrden for domstolene enn flertallets forslag.

Sjølovkomiteen går inn for at politiets adgang til å gjennomføre undersøkelser etter sjøulykker i andre saker enn der det foreligger mistanke om straffbare forhold, begrenses til tilfeller der det begjæres av kommisjonen eller der den avstår fra å iverksette undersøkelser, se forslaget til endringer i straffeprosessloven § 224 annet ledd. Det vil kunne frigjøre politiets ressurser til annet arbeid.

Komiteens forslag vil ha forholdsvis store konsekvenser for Sjøfartsdirektoratet. Uansett flertallets eller mindretallets syn, vil opprettelsen av Havarikommisjonen føre til at ordningen med sjøfartsinspektører oppheves. De bestemmelser i sjødyktighetsloven som berører dette vil dermed måtte endres. Komiteens forslag innebærer at arbeidet med å gjennomføre undersøkelser etter ulykker til sjøs heretter primært skal utføres av Havarikommisjonen for sjøulykker. Det vil da ikke lenger være behov for at sjøfartsinspektørene gjennomfører slike undersøkelser, se forslaget til endringer i sjødyktighetsloven. Komiteen forutsetter imidlertid at Sjøfartsdirektoratet vil forestå den videre bearbeidelsen av det materialet Havarikommisjonens arbeid medfører, f eks i form av regelendringer. I den grad direktoratet skulle ønske at undersøkelser blir satt iverk, vil det kunne ta kontakt med kommisjonen eller ta initiativ til å begjære sjøforklaring.

I anledning mindretallets forslag om å innlemme Havarikommisjonen for sjøulykker i Sjøfartsdirektoratet, finner komitemedlem Trolle Andersen grunn til å fremheve at selv om forslaget innebærer at kommisjonen i stor utstrekning vil kunne benytte seg av Sjøfartsdirektoratets lokaler m m, så medfører forslaget også behov for å innføre og opprettholde klare skillelinjer mellom kommisjonen og de øvrige delene av Sjøfartsdirektoratet. For det første må det sørges for at kommisjonens medlemmer og ordinære stab ikke utfører oppgaver for de øvrige delene av Sjøfartsdirektoratet, slik at de blir inhabile ved undersøkelser som berører andre avdelinger i Sjøfartsdirektoratet. For det andre må det sikres at ansatte i de øvrige delene av direktoratet ikke har fri tilgang til kommisjonens materiale. Dette er særlig viktig med tanke på at kommisjonen kan få tilgang til opplysninger som ikke en gang domstolene har lov til å ta imot vitneprov om. Overholdelse av den strenge taushetsplikten krever at andre enn kommisjonens medlemmer og stab avskjæres enhver mulig tilgang til informasjonen. Dette innebærer bl a Havarikommisjonen må holde til i en fysisk adskilt del av direktoratet, slik f eks Opklarings- og kontrolenheden i Søfartsstyrelsen i Danmark rent fysisk er adskilt fra de øvrige delene av Søfartstyrelsen. Overholdelse av den strenge taushetsplikten krever også at det i det interne datanettverket opprettes såkalte brannmurer mellom Havarikommisjonen og de øvrige delene av Sjøfartsdirektoratet, slik at ansatte i andre deler av direktoratet ikke gjennom datanettverket får tilgang til elektronisk lagrede opplysninger hos Havarikommisjonen.

Sjølovkomiteens forslag vil for øvrig også kunne få betydning for næringsinteresser. Komiteen formoder at rederier, forsikringsselskaper, sjømannsorganisasjoner og andre berørte parter i skipsfartsnæringen vil kunne nyttiggjøre seg kommisjonens arbeid.

10.3 Økonomiske konsekvenser

Sjølovkomiteen antar at de økonomiske konsekvensene av forslaget i all hovedsak vil følge de administrative konsekvensene. Utgifter forbundet med opprettelsen av kommisjonen antas følgelig delvis å bli dekket inn gjennom den besparelse andre offentlig organ derved oppnår. Kostnadsøkningen må også sees i lys av de besparelser en godt fungerende kommisjon vil kunne bety for private parter og den økte sikkerhet til sjøs som må forutsettes å følge av kommisjonens arbeid.

Komiteen finner det vanskelig å antyde nærmere hvilke kostnader opprettelsen av kommisjonen vil beløpe seg til. Til sammenligning kan imidlertid nevnes at en har fått opplyst at årsbudsjettet for Havarikommisjonen for sivil luftfart nå er på ca 6 millioner kr og for Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten, kr 350 000,-. I tillegg kommer eventuelle ekstrabevilgninger som følge av store og arbeidskrevende ulykker. Sjøfartsdirektoratets totale kostnader forbundet med ordningen med sjøfartsinspektører er årlig 2,5-3 millioner kr.

Sjølovkomiteens flertall foreslår at Havarikommisjonen opprettes som et forvaltningsmessig frittstående organ. Dette medfører kostnader til avlønning av kommisjonens medlemmer og stab, material- og administrasjonskostnader og til dels betydelige reiseutgifter som følge av forslaget om én kommisjon til å dekke ulykker både innenlands og utenlands.

Komitemedlem Kleven går inn for at Havarikommisjonen legges til Sjøfartsdirektoratet. I noen grad vil det bare bety en overføring av bevilgninger som i dag er øremerket til undersøkelsesvirksomhet fra sjøfartsinspektørene til Havarikommisjonen. Noe kostnadsøkninger må nok likevel påregnes som følge av en utvidelse av ansvaret for undersøkelse etter ulykker og opprettelse av en egen underavdeling. I forhold til flertallets forslag kan stordriftsfordeler føre til at denne tilknytningen til forvaltningen i utgangspunktet gir en noe rimeligere løsning.

Komitemedlem Trolle Andersen er ikke overbevist om at Klevens forslag vil gi en noe rimeligere løsning, og peker i denne forbindelse på at innføringen og opprettholdelsen av klare skillelinjer mellom Havarikommisjonen og de øvrige delene av Sjøfartsdirektoratet har en kostnad som etter hans syn trolig langt på vei vil oppveie de administrative besparelsene ved å innlemme kommisjonen i direktoratet.

Andre offentlige organer – først og fremst domstolene, utenriksetaten og politiet antas å oppnå utgiftsreduksjoner som følge av forslaget om å etablere en havarikommisjon til å gjennomføre undersøkelser etter sjøulykker. Uansett flertallets eller mindretallets synspunkt vil dette i utgangspunktet nok også være konsekvensen for Sjøfartsdirektoratet grunnet bortfall av ordningen med sjøfartsinspektører. Besparelsene må likevel antas å bli noe redusert som følge av økt arbeidsmengde for direktoratet i forbindelse med oppfølgningen av Havarikommisjonens arbeid, se ovenfor under punkt 8.7.1.

Uavhengig av hvilken tilknytning kommisjonen får til forvaltningen, går komiteens flertall inn for å beholde sjøforklaringsinstituttet i begrenset omfang. Antallet sjøforklaringer vil dermed etter all sannsynlighet gå vesentlig ned. Dette betyr reduserte utgifter til dette for domstolene og involverte parter. Komitemedlem Kopperuds forslag om å oppheve sjøforklaringsinstituttet vil kunne bety ytterligere besparelser på domstolenes budsjett. Som nevnt ovenfor kan dette likevel til en viss grad bare føre til en forskyvning av arbeid fra å skulle oppta sjøforklaring til å foreta bevisopptak utenfor rettssak.

Færre sjøforklaringer vil også bety besparelser for utenriksetaten ved at det vil bli satt færre konsulretter. Komitemedlem Kopperuds forslag vil i utgangspunktet gi enda større besparelser. Differansen vil likevel kunne vise seg å bli noe mindre som følge av at enkelte parter alternativt velger å begjære bevisopptak i utlandet, jf ovenfor om administrative konsekvenser. Utenriksetaten vil også bli påført visse merkostnader som følge av komiteens forslag, nemlig i forbindelse med bistand til kommisjonen når den gjennomfører undersøkelser i utlandet.

10.4 Konklusjon

I dag gjennomfører flere offentlige organ undersøkelse etter ulykker til sjøs med sikte på å avdekke årsakene. Næringsinteresser er også involvert, enten ved at de foretar egne undersøkelser eller ved deltakelse i forbindelse med avholdelse av sjøforklaring. Sjølovkomiteens forslag innebærer at det offentliges undersøkelsesvirksomhet heretter i hovedsak vil bli utført av Havarikommisjonen for sjøulykker. En antar at dette vil legge forholdene til rette for et bedre sjøsikkerhetsarbeid.

Isolert sett vil opprettelsen av et nytt organ føre til økte kostnader for det offentlige. Sett i sammenheng med innsparelser over andre offentlige organers budsjett, er merutgiftene for det offentlige totalt sett lavere. Det må også tas i betraktning at en kanalisering av arbeidet med å undersøke årsaker til sjøulykker til Havarikommisjonen vil gi rasjonaliseringsgevinster. Trolig vil den erfaring, kunnskap og kompetanse som derved blir konsentrert i kommisjonen, gi myndighetene et bedre grunnlag for å vurdere ulike tiltak for å bedre sikkerheten til sjøs. Sett under ett er det gode muligheter for at denne ordningen gir staten mer igjen for utgiftene enn hva som er tilfelle i dag. Eventuelle merkostnader ved opprettelsen av Havarikommisjonen i forhold til dagens ordning må også sees i lys av de besparelser dette medfører for næringen og andre private parter.

Etter dette kan ikke komiteens flertall se at forslaget om en selvstendig og uavhengig havarikommisjon samlet sett vil medføre merutgifter i forhold til dagens ordning. Komitemedlem Klevens forslag kan nok tenkes å falle noe rimeligere ut. Flertallet mener likevel at merkostnadene ved et selvstendig organ totalt sett vil gi den samfunnsøkonomisk beste løsningen.

Komitemedlem Trolle Andersen er som tidligere nevnt ikke overbevist om at Klevens forslag vil falle rimeligere ut. Trolle Andersen fremhever for øvrig at kostnadsnivået i stor utstrekning er avhengig av ambisjonsnivået, noe som igjen i stor grad beror på politiske vurderinger. Trolle Andersen antar at det vil være en nokså klar sammenheng mellom på den ene siden bevilgningenes størrelse, og på den andre siden hvor mange og hvor grundige undersøkelser Havarikommisjonen vil være i stand til å gjennomføre. Sjølovkomiteen foreslår en fleksibel ordning som etter Trolle Andersens syn ikke legger sterke bindinger på ressursbruken.

På sikt ser komiteens flertall muligheter for å oppnå en rasjonaliseringsgevinst ved å slå sammen deler av det administrative apparatet rundt Havarikommisjonen for sjøulykker, Havarikommisjonen for sivil luftfart og eventuelt andre slike faste undersøkelseskommisjoner innen transportsektoren, jf ovenfor under punkt 8.3.