6 Internasjonale krav til undersøkelse av sjøulykker

Norge har sluttet seg til flere internasjonale konvensjoner som inneholder regler om undersøkelse av ulykker til sjøs. De krav disse stiller til norsk rett, er Norge folkerettslig forpliktet til å etterkomme.

Først og fremst gjelder dette FN's havrettskonvensjon, som er det sentrale konvensjonsverket i havretten. Spørsmålet om undersøkelse av ulykker til sjøs berøres imidlertid også i ILO-konvensjon nr 134 om forebygging av ulykker blant sjøfolk og Wien-konvensjonen om konsulært samkvem. Det foreligger også et utkast til EF-direktiv om undersøkelser for å bedre sikkerheten på visse typer skip. Regler om undersøkelser etter sjøulykker er også inntatt i enkelte konvensjoner som et tiltak for å føre kontroll med at den enkelte konvensjonen fungerer i tråd med formålet.

Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) har utarbeidet retningslinjer for hvordan etterforskning av sjøulykker bør organiseres. I motsetning til nevnte konvensjonsbestemmelser er disse ikke bindende for utformingen av norsk rett. Sjølovkomiteen mener imidlertid at Norge som medlem i IMO bør søke å innrette sin lovgivning i samsvar med disse retningslinjene.

6.1 Generelle konvensjonsbestemmelser om undersøkelse av ulykker til sjøs

6.1.1 FNs havrettskonvensjon

De forente nasjoners havrettskonvensjon av 10 desember 1982 (havrettskonvensjonen) er et samlet regelverk for en fredelig utnyttelse av havet. Den er det mest omfattende multilaterale avtaleverket i FNs regi 1 . Konvensjonen ble ratifisert av Norge 24 juni 1996 og trådte i kraft en måned senere, jf artikkel 308.

Regler om flaggstatens ansvar for å undersøke sjøulykker som involverer skip som fører dets flagg, er nedfelt i følgende punkt i havrettskonvensjonen artikkel 94 om flaggstatens plikter:

«1. Hver stat skal effektivt utøve sin jurisdiksjon og kontroll over skip som fører dens flagg, i administrative, tekniske og sosiale saker.

–

7. Hver stat skal sørge for at det av eller for en eller flere behørig kvalifiserte personer foretas en granskning av enhver sjøulykke eller navigasjonsuhell på det åpne hav der et skip under dens flagg er innblandet, og som har ført til at en annen stats borger har mistet livet eller er alvorlig skadet, eller til alvorlig skade på en annen stats skip eller innretninger eller på det marine miljø. Flaggstaten og den annen stat skal samarbeide om gjennomføringen av enhver granskning som den annen stat iverksetter i forbindelse med slike sjøulykker eller navigasjonsuhell.»

6.1.2 Andre konvensjonsbestemmelser

Den internasjonale arbeidskonferansen (ILO) vedtok 30 oktober 1970 konvensjon nr 134 om forebygging av ulykker (sjøfolk) (ILO-konvensjonen). Norge ratifiserte konvensjonen 9 mars 1976. Ett år senere trådte den i kraft, jf konvensjonen artikkel 12 nr 3.

Flaggstatens plikt til å iverksette undersøkelser er nærmere regulert i artikkel 2 hvor det heter:

«1. Vedkommende myndighet i det enkelte sjøfartsland skal ta de nødvendige skritt for å sikre at arbeidsulykker blir innrapportert og etterforsket i tilstrekkelig omfang, og at uttømmende statistikk vedrørende slike ulykker blir ført og gransket.

–

4. Vedkommende myndighet skal foreta etterforskning av årsakene til og de nærmere omstendigheter som knytter seg til arbeidsulykker som har tap av liv eller alvorlig personskade til følge, og ellers av slike andre ulykker som kan bli nærmere angitt i nasjonale lover eller regler.»

Både havrettskonvensjonen og ILO-konvensjonen bygger på flaggstatsprinsippet. Det innebærer at ansvaret for å sette iverk undersøkelser av sjøulykker påligger den stat der skipet er registrert, uansett om ulykken inntreffer i eller utenfor denne statens farvann. I forhold til andre stater reiser dette spørsmål om hvilken adgang flaggstaten har til å utøve statsmyndighet hjemlet i dens lover og bestemmelser, på fremmed stats territorium. Dette er regulert i artikkel 5 i Wien-konvensjonen av 24 april 1963 om konsulært samkvem (Wien-konvensjonen) som trådte i kraft for Norge 14 mars 1980. Konsulære gjøremål kan også utføres ved en diplomatisk stasjon 2 .

Konsulære stasjoners adgang til å føre tilsyn med og gjennomføre undersøkelser av ulykker med skip hjemmehørende i senderstaten, er nedfelt i følgende utdrag fra artikkel 5 som lyder:

«Konsulære funksjoner består i:

–

k) å utøve slik rett til tilsyn og kontroll som har hjemmel i senderstatens lover og bestemmelser når det gjelder skip hjemmehørende i senderstaten, luftfartøyer som er registrert i senderstaten, samt disse skip og luftfartøyers mannskap;

l) å yte bistand til de skip og luftfartøyer som er omhandlet i denne artikkels litra k) og til deres mannskap, å motta erklæringer vedrørende et skips reise, å undersøke og stemple skipspapirer og, med forbehold for den kompetanse som tilligger mottakerstatens myndigheter, å foreta undersøkelser i anledning av enhver hendelse inntruffet under reisen, og å avgjøre tvister av enhver art mellom skipsføreren, offiserene og mannskapet i den utstrekning dette har hjemmel i senderstatens lover og bestemmelser;»

Innen EU arbeides det med regler om undersøkelse av sjøulykker. Etter flere storulykker, deriblant Scandinavian Star og senest Estonia, har EU-landene satt økt fokus på passasjersikkerheten til sjøs. Dette har resultert i en felles holdning (EF) nr 5/ 1999, vedtatt 21 desember 1998 av EUs ministerråd med sikte på vedtagelse av et rådsdirektiv om en ordning med obligatoriske undersøkelser for sikker drift av ro-ro-ferjer og hurtiggående passasjerskip i fast rutefart 3 .

Artikkel 12 i direktivutkastet pålegger medlemsstatene å iverksette undersøkelser etter ulykker eller hendelser med slike skip som inntreffer i deres farvann. Skjer ulykken i andre farvann, gjelder det samme dersom en havn i en medlemsstat var den siste skipet var innom før ulykken eller hendelsen inntraff. Denne staten skal være ansvarlig for gjennomføringen av undersøkelsene og lede samarbeidet mellom de berørte statene. Undersøkelsene skal gjennomføres så effektivt og raskt som mulig og for øvrig i henhold til regler nedfelt i IMO-koden om etterforskning etter ulykker til sjøs, vedtatt november 1997 av generalforsamlingen i Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen, IMO. Undersøkelsesrapportene skal offentliggjøres i samsvar med IMO-koden og gjøres kjent for kommisjonen.

6.2 Særskilte konvensjonsbestemmelser om undersøkelse etter ulykker til sjøs

I tillegg til disse mer generelle bestemmelsene, er regler om undersøkelsesplikt også inntatt i Den internasjonale konvensjonen om lastelinjer av 5 april 1966 (artikkel 23), Den internasjonale konvensjonen av 1 november 1974 om sikkerhet for menneskeliv til sjøs (SOLAS) (regelvedlegg I/21) og Den internasjonale konvensjonen av 2 november 1973 om hindring av forurensning fra skip (MARPOL) (artikkel 12). Undersøkelsesplikten her er likevel begrenset til å gjelde ulykker hvor undersøkelsen kan avdekke forhold som kan bidra til å belyse hvilke endringer i vedkommende konvensjon som kan være ønskelig. MARPOL favner noe videre idet den foreskriver at etterforskning skal foretas etter alle ulykker med en parts skip som omfattes av konvensjonen, og som har forårsaket større skadevirkninger på det marine miljø.

6.3 IMO-koden om etterforskning etter ulykker til sjøs

Generalforsamlingen i IMO, vedtok i november 1997 en kode for etterforskning etter sjøulykker (IMO-koden) med tilhørende vedlegg om utførelsen av slike undersøkelser 4 . Som retningslinje har IMO-koden bare rådgivende status, men etter Sjølovkomiteens syn bør Norge likevel som medlem av IMO, følge oppfordringen om å ta regelverket i bruk. Nedenfor følger en kort oversikt over innholdet i IMO-koden. Den er inntatt i sin helhet som vedlegg 1 til denne utredningen.

6.3.1 Innledning

IMO-koden gir regler om undersøkelser etter ulykker og hendelser til sjøs som foretas for å fremskaffe informasjon om omstendigheter omkring og årsaker til ulykkene/ hendelsene, herunder hvordan flere berørte stater bør samarbeide om dette arbeidet. Hensikten er å legge til rette for iverksettelse av forebyggende tiltak slik at sikkerheten til sjøs og vernet om det marine miljøet styrkes. IMO-koden utelukker ikke undersøkelser med andre formål som f eks å klarlegge ansvarsforholdene eller fordele skyld. Ideelt sett bør disse likevel skilles ut fra, og foretas uavhengig av undersøkelser hvor siktemålet er å bedre sikkerheten til sjøs.

6.3.2 Anvendelsesområde

IMO-koden gjelder undersøkelser etter ulykker/ uhell til sjøs som foretas av en eller flere stater som har jurisdiksjon over skip involvert i den enkelte ulykken og som for øvrig i betydelig grad er berørt av hendelsen. Typisk vil IMO-koden få anvendelse på undersøkelser som foretas av flaggstaten, jf Havrettskonvensjonen artikkel 94 nr 1, eller den kyststat innenfor hvis sjøterritorium ulykken inntreffer, jf Havrettskonvensjonen artikkel 2 om kyststatens suverenitet over bl a sjøterritoriet.

De ulykker som omfattes av IMO-koden kan grovt sett deler i tre etter skadefølgen, nemlig alvorlig personskade, alvorlig tingskade, samt enhver miljøskade, uansett omfang, som har inntruffet i forbindelse med driften av skip involvert i ulykken. Med hendelser menes situasjoner der driften av skip har forårsaket fare for skipets eller personers sikkerhet, eller kunne ha ført til alvorlig skade på skipet eller miljøet.

6.3.3 Varslingsordninger

Inntreffer uhellet/ ulykken innen en stats sjøterritorium, skal kyststaten så snart som mulig underrette flaggstaten om omstendighetene omkring hendelsen og eventuelt foreslå tiltak. Dette gjelder uavhengig av en eventuell meldeplikt som måtte påligge skipets reder eller kaptein. Flaggstaten bør deretter underrette andre berørte stater.

6.3.4 Ansvar for gjennomføring av undersøkelser

Flaggstaten oppfordres til å påse at alle ulykker med skip som fører dens flagg, undersøkes. Det gjelder især alvorlige og svært alvorlige ulykker. Den enkelte stats myndigheter plikter å sørge for at den har tilstrekkelig med midler, materiale og kvalifisert personell til rådighet for å gjennomføre slike undersøkelser.

Inntreffer ulykken innen en annen stats sjøterritorium, oppfordres flaggstaten og kyststaten til å samarbeide om undersøkelsene. Etter ulykker på det åpne hav som involverer skip tilhørende forskjellige flaggstater, bør det også legges opp til samarbeidsordninger mellom disse statene. Full deltakelse i en undersøkelse som ledes av en annen berørt stat, skal anses for å tilfredsstille de krav Havrettskonvensjonen artikkel 94 nr 7 stiller til flaggstaten.

IMO-koden tar ikke sikte på å forhindre den enkelte berørte stat i å sette igang egne undersøkelser etter sjøulykker som er underlagt dens jurisdiksjon. Setter mer enn én stat igang slike undersøkelser, bør likevel den fremgangsmåte IMO-koden legger opp til, følges. Man kan derved forebygge eventuelle konflikter som kan oppstå i forbindelse med avhør av vitner og gransking av bevis.

6.3.5 Gjennomføring av undersøkelser

Undersøkelsene skal kartlegge omstendighetene omkring og årsakene til den enkelte ulykken så effektivt som mulig. IMO-koden legger til grunn at de viktigste forutsetningene da er grundighet og uavhengighet. Undersøkelsene bør også gjennomføres så raskt som mulig og ikke forsinke involverte skip mer enn nødvendig.

Det legges vekt på at undersøkelsene foregår i samarbeid med berørte stater og ellers utføres i samsvar med anbefalinger og instrumenter som er utarbeidet av IMO eller ILO. Deltakende stater bør gis status som parter på linje med den staten som leder undersøkelsen. Det bør også søkes etablert samarbeidsordninger med andre berørte stater, men da i noe mer begrenset utstrekning. Representanter for disse bør gis tilgang til informasjon gjennom å få anledning til å avhøre vitner, granske bevis, og avgi synspunkter knyttet til og motta informasjon om undersøkelsene.

Undersøkelsene bør gis prioritet på linje med undersøkelser med andre formål, f eks i etterforskningsøyemed. Inspektørers adgang til relevant informasjon hos flaggstatens myndigheter, skipets reder/ eier og dets klassifikasjonsselskap, skal ikke hindres av undersøkelser med andre siktemål.

Der flere stater deltar i en undersøkelse, pålegger IMO-koden den staten som leder undersøkelsen visse særlige plikter som sådan. Denne skal sørge for at det utarbeides en felles strategi for hvordan statene skal samarbeide om gjennomføringen av undersøkelsen samt retningslinjer for arbeidet, basert på nasjonal lovgivning. Den skal også sørge for samarbeid med andre undersøkelsesorganer samt kontakt med omverdenen for øvrig. Den ledende staten skal utpeke en inspektør til å lede undersøkelsesarbeidet, og påse at lover og regler overholdes. Endelig påligger det denne staten å ta vare på det innsamlede materialet og å forberede ulykkesrapporten.

6.3.6 Saksdokumenter og rapport

Saksdokumenter som har oppstått i forbindelse med undersøkelsen og som gjelder vitneutsagn, opplysninger om noens private forhold, og interne notater, bør ikke gjøres tilgjengelig for andre formål enn i undersøkelsesøyemed. Vedkommende stats justismyndigheter kan imidlertid åpne for innsyn dersom det finner at hensynet til offentlighet veier tyngre enn den mulige ulempe det kan ha for denne eller fremtidige saker. De av disse dokumentene som har relevans for den endelige rapporten, bør inntas i den.

Undersøkelsene skal munne ut i en rapport. Den skal gi en summarisk oversikt over de viktigste opplysningene om den enkelte ulykken, herunder om den har medført personskader og/ eller miljøforurensning. Rapporten skal også inneholde tekniske data om forhold vedrørende skipet som dets nasjonalitet, eierskap og bemanningssituasjon. De konkrete omstendighetene omkring ulykken skal også fremgå. Rapporten skal deretter inneholde en analyse av og konklusjon med hensyn til årsaksforholdene. Gir saken grunnlag for det, bør det inntas anbefalinger om tiltak som kan forhindre lignende ulykker senere.

Den stat som leder den enkelte undersøkelsen skal sende et foreløpig utkast til rapport på høring til alle berørte stater før den endelige rapporten avgis. Disse statene skal innen en viss frist få anledning til å komme med merknader til rapporten. Den endelige undersøkelsesrapporten, eller utvalgte deler om omstendighetene omkring og årsakene til ulykken, bør gjøres tilgjengelig for offentligheten, herunder næringen så snart som mulig for derved å styrke sikkerheten til sjøs og beskyttelsen av det marine miljøet.

Alle rapporter skal sendes til IMO. En stat som er uenig i hele eller deler av rapporten, kan levere inn sin egen rapport.

6.3.7 Gjenopptakelse av undersøkelsen

En undersøkelse bør gjenopptas dersom ny informasjon som kan endre ulykkesrapportens vurderinger med hensyn til omstendighetene omkring eller årsakene til ulykken, kommer frem.

6.4 ISM-koden

IMO vedtok 24 mai 1994 International Safety Management (ISM) -koden ved å innlemme i SOLAS-konvensjonen et nytt kapittel IX, som refererer til ISM-koden. Vedtaket er bindende for Norge som følge av stilltiende samtykke i samsvar med SOLAS-konvensjonen artikkel VIII.

ISM-koden trådte 1 juli 1998 i kraft for passasjerskip, og enkelte typer lasteskip, se SOLAS-konvensjonen kapittel IX regel 2. For øvrige typer lasteskip og visse flyttbare innretninger trer den i kraft 1 juli 2002.

ISM-kodens formål er å støtte og oppmuntre til utviklingen av en sikkerhetskultur innen shipping gjennom å pålegge rederiene å etablere systemer for kvalitetsledelse og kvalitetssikring. Hensikten er blant annet å forhindre forurensning og ulykker til sjøs. Internkontrollsystemet vil kunne få betydning for undersøkelser av sjøulykker ved å gi verdifull informasjon om sikkerhetsrutiner ombord da ulykken inntrådte.

Sjødyktighetsloven § 9a annet ledd gir hjemmel for Kongen til å fastsette forskrifter som … pålegge[r] rederen å etablere et system for ledelse med hensyn til sikker operasjon av skip og til hindring av forurensning. 5 I medhold av denne hjemmelen har Sjøfartsdirektoratet utarbeidet tre forskrifter for gjennomføring av ISM-koden i norsk rett 6 .