8 Komiteens overveielser

8.1 Ulike syn på sjøforklaringsinstituttet

Sjølovkomiteen ble vinteren 1998 gitt i oppdrag å … vurdere og revidere ordningen med sjøforklaring. Av mandatet fremgår det at bakgrunnen er stortingsvedtaket 12 juni 1997 hvor Regjeringen ble bedt om å vurdere behovet for endringer i reglene om sjøforklaring. Vedtaket ble truffet etter en flertallsinnstilling fra næringskomiteen, se Innst S nr 223 (1996-97). Komiteens standpunkt vitner om en kritisk holdning til instituttet og ble fremmet som ett av flere tiltak for å bedre sikkerheten til sjøs 1 .

Mindretallet i næringskomiteen understreker i større grad betydningen av å opprette en permanent havarikommisjon for skipsfarten.

Utgangspunktet for komiteens utredningsarbeid har derfor vært den kritiske holdning til dagens ordning som kom til uttrykk under stortingsbehandlingen. Sjølovkomiteen har søkt å analysere svakhetene ved sjøforklaringsinstituttet og mulige årsaker til disse. Til hjelp for arbeidet med å utforme en ny ordning så man hen til alternative måter å organisere dette på. Det vises særlig til kapittel 4 og 7.

Hovedformålet med sjøforklaringsinstituttet er å bringe klarhet i de faktiske omstendigheter omkring en ulykke til sjøs og årsaker til den, jf sjøloven § 474. Dette skjer i praksis ved bevisopptak ved domstolene etter reglene i tvistemålsloven. Bevisopptaket skal dessuten gi grunnlag for vurdering av om reglene om sikkerhet til sjøs er overholdt, og om det foreligger forhold som kan tenkes å begrunne straffansvar eller annet ansvar for rederen, skipsføreren, mannskap eller andre. I tillegg fyller sjøforklaring rent faktisk en fjerde funksjon, nemlig å fremskaffe informasjon om hva som har skjedd, særlig overfor pårørende, men også overfor allmennheten.

I dag synes det å være til dels utstrakt misnøye med sjøforklaringsinstituttet, både i næringen og i sjømannsorganisasjonene. Sjølovkomiteen antar at grunnen til kritikken er at domstolene, hensett til den tekniske og organisatoriske utviklingen innen skipsfarten, ikke i tilfredsstillende grad lykkes i å komme til bunns i årsaksforholdene. En ofte påpekt svakhet er at verken dommeren eller de sakkyndige rettsvitnene har nødvendig sakkunnskap eller erfaring med undersøkelse etter sjøulykker. Trolig forsterkes dette ved at innsamlingen av informasjon skal skje med sikte på flere forskjellige mottakeres behov. Kvaliteten av de bevis en sjøforklaring frembringer trekkes også ofte i tvil.

Sjøforklaringsinstituttet ble gjennomgått av Sjølovkomiteen på begynnelsen av 1960-tallet 2 . Bakgrunnen var også den gang utstrakt misnøye med instituttet. Flertallet foreslo likevel å beholde det og la i den forbindelse vesentlig vekt på fordelen med å sikre bevis umiddelbart etter sjøulykker.

Mindretallet la på sin side vekt på at ordningen ikke foregikk i betryggende former. Dets offentligrettslige formål kunne skjøttes bedre på annen måte 3 . Når det gjaldt den sivilrettslige siden ved bevisopptaket, mente mindretallet sjøforklaringsinstituttet var … et utilfredsstillende og ubetryggende middel til sivil bevissikring4 .

Sjølovkomiteen mener at også utviklingen internasjonalt vitner om at tiden er moden for å revidere sjøforklaringsinstituttet. I forhold til de ordninger som er omtalt foran under kapittel 5 om fremmed rett er Norge alene om å etterforske sjøulykker først og fremst ved domstolene. Denne ordningen er heller ikke i samsvar med internasjonale prinsipper nedfelt i IMO-koden, se ovenfor under punkt 6.3.

8.2 Bør sjøforklaringsinstituttets rolle endres?

Sjølovkomiteens utgangspunkt er at undersøkelse av sjøulykker og deres årsaksforhold er en svært viktig del av arbeidet med å bedre sjøsikkerheten. Den tekniske og organisatoriske utviklingen har medført at årsaksproblemene har en ganske annen bredde og kompleksitet enn i tidligere tider. Etter Sjølovkomiteens oppfatning er det svært viktig at den lovfastsatte ordning for undersøkelse av sjøulykker oppfattes som betryggende av berørte parter og allmennheten, og at den gir en høy grad av sikkerhet for at de reelle årsaksforhold faktiske blir avdekket. Et sentralt forhold vil her være at undersøkelsene rettes inn mot og kan avdekke forhold som kan bidra til å forhindre eller iallfall redusere risikoen for tilsvarende ulykker i fremtiden.

Sjølovkomiteen er kommet til at en ordning for undersøkelser av sjøulykker som i hovedsak baserer seg på gjennomføring av sjøforklaring i domstolsregi, ikke imøtekommer de krav som må stilles ut fra en sterkere vektlegging av ordningens plass i sjøsikkerhetsarbeidet. Sjøforklaringsinstituttet i dag fremtrer som en ad hoc preget rettsforhandling for innsamling av vitnebevis og annen informasjon forut for eventuelle rettssaker om strafferettslig eller privatrettslig ansvar for en sjøulykke. Den informasjonen som fremskaffes kan i og for seg gi vesentlige bidrag til klarlegging av årsaksforhold. Det vil imidlertid ofte være behov for undersøkelser som i tid og bredde går vesentlig ut over rammene til sjøforklaringen. Sjølovkomiteen vil særlig peke på at det ofte oppstår et motsetningsforhold mellom behovet for å klarlegge årsaksforholdene ved sjøulykker og plasseringen av straffe- og privatrettslig ansvar for disse, se nærmere om betydningen av å ha et åpent og tillitsfullt forhold til vitnene nedenfor under punkt 8.4.3.

Ved vurderingen av reglene er det også viktig å se hen til hvordan de blir oppfattet i praksis. Komiteen merker seg at det synes å være en så å si samstemmig oppfatning i de organisasjoner som virker innenfor ulike sjøfartsområder at det hefter vesentlige svakheter ved den nåværende ordningen. Dette gjelder uavhengig av ut fra hvilket av de formål sjøforklaringen skal fylle, instituttet blir vurdert. Den informasjonen komiteen har mottatt fra henholdsvis Havarikommisjonen for sivil luftfart og Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten, tilsier også at en tidsmessig ordning for undersøkelse av sjøulykker bør etableres ut fra prinsipielt andre utgangspunkter enn de som ligger til grunn for dagens sjøforklaringsinstitutt.

Bruk av undersøkelseskommisjoner er i dag et alternativ til avholdelse av sjøforklaring, se sjøloven § 485. Slike kommisjoner kan nedsettes på ad hoc basis etter ulykker som har medført store tap av liv eller eiendom, eller i tilfeller hvor undersøkelsene må antas å bli særlig omfattende eller innviklet, se sjøloven § 485 første ledd. Fordelen ved denne modellen er at den legger til rette for at kommisjonens kompetanse tilpasses behovet i den enkelte saken. Sjølovkomiteen vil imidlertid ikke anbefale at ordningen med slike undersøkelseskommisjoner utvides til å gjelde alle ulykker som det i dag holdes sjøforklaring i anledning av. Som nevnt ovenfor under punkt 7.1 holdes det ca 140 sjøforklaringer pr år. Mange av dem gjelder mindre ulykker. Selv om man begrenser ordningen til å gjelde ulykker av alvorlig karakter, synes det rimelig klart at særskilt oppnevnelse av en undersøkelseskommisjon for hver enkelt ulykke, ville bli for tid- og ressurskrevende.

Etter flertallet i Sjølovkomiteen sin oppfatning vil en fast kommisjon etter mønster av Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten eller Havarikommisjonen for sivil luftfart være et bedre alternativ til dagens ordning. En slik kommisjons oppgaver kan begrenses til å gjelde et utvalg av sjøulykker slik som i Danmark hvor Søfartsstyrelsen foretar oppklaring etter ulykker til sjøs ved en særskilt enhet, Opklarings- og kontrolenheden. En slik undersøkelse ved en fast kommisjon vil ikke foregå i domstolsregi, og den vil være enkel å administrere. Kommisjonen vil i stor utstrekning selv kunne avgjøre hvilke sjøulykker som bør undersøkes nærmere. Komitemedlem Kleven er enig i flertallets synspunkt forutsatt at man velger den danske modellen.

Sjølovkomiteen har videre merket seg at det i Storbritannia blir avgjort hvilken form for undersøkelse som skal iverksettes utfra hvor alvorlig og omfattende den enkelte ulykken er. Alvorlige og omfattende ulykker undersøkes av en gruppe inspektører. Alvorlige, men mindre omfattende ulykker undersøkes av én inspektør som foretar vitneavhør og undersøkelse av skipet. Mindre alvorlige ulykker undersøkes etter forespørsel, og undersøkelsen foretas da skriftlig eller pr telefon. Etter komiteens oppfatning kan det være grunn til å innføre en tilsvarende inndeling av ulykkene i Norge. Komiteen antar at det etter norske forhold i utgangspunktet trolig vil være tilstrekkelig å skille mellom alvorlige og mindre alvorlige ulykker. Av fremmed rett for øvrig er det lite komiteen antar vil kunne være direkte overførbart til norske forhold.

Sjølovkomiteen antar etter dette at en ved utformingen av en ny ordning for undersøkelse av sjøulykker prinsipielt bør skille mellom:

1. klarlegging av sjøulykker og deres årsaksforhold, særlig ut fra de bidrag dette kan gi til arbeidet med sjøsikkerhet,

2. klarlegging av strafferettslig og annet offentligrettslig ansvar i forbindelse med sjøulykker, og

3. klarlegging av erstatningsrettslig og annet privatrettslig ansvar for skade voldt ved sjøulykker.

Etter Sjølovkomiteens oppfatning bør klarlegging av strafferettslig og annet offentligrettslig ansvar i hovedsak være en politi- og påtalemyndighetsoppgave. De privatrettslige ansvarsspørsmål bør på tilsvarende måte først og fremst være en sak for rederier, forsikringsselskaper og andre private parter, og tvister bør være gjenstand for sivile søksmål på vanlig måte. Hovedoppgaven for en offentlig ordning for undersøkelse av sjøulykker kan da utformes først og fremst med henblikk på behovet for effektiv klarlegging av årsakene til sjøulykker, slik at det materialet som fremkommer kan tilflyte allmennheten og utnyttes i forebyggende sjøsikkerhetsarbeid.

Etter dette er et flertall av Sjølovkomiteens medlemmer kommet til at arbeidet med undersøkelse av sjøulykker bør utformes som en administrativ ordning under navnet Havarikommisjonen for sjøulykker. Viktige spørsmål i denne sammenhengen knytter seg til hvilke kriterier enheten skal bygges opp etter når det gjelder personell, kompetanse, ekspertise og økonomiske ressurser m v. Også tilknytning til og samarbeid med andre myndigheter må vurderes. Et særskilt spørsmål er om en begrenset adgang til å holde sjøforklaring bør videreføres som et supplement til ordningen. Komitemedlem Kleven er enig i synspunktet forutsatt at man velger den danske modellen.

8.3 Viktige hensyn ved utformingen av en ny ordning for undersøkelse etter sjøulykker

Sjølovkomiteen legger vesentlig vekt på at undersøkelse etter sjøulykker må baseres på allsidig kompetanse og god kjennskap til ulike tekniske og praktiske sider ved moderne skipsfart, og at det bør bygges opp nødvendig erfaring i å gjennomføre undersøkelser etter ulykker til sjøs. Nødvendig kunnskap kan grovt deles inn i to grupper: basiskunnskap som er nyttig i alle typer ulykker, og spesialkunnskap hvis nærmere innhold vil kunne variere etter ulykkestypen. Til førstnevnte gruppe regner komiteen først og fremst teknisk, nautisk og generell undersøkelseskompetanse.

Erfaring opparbeides gjennom jevnlig deltakelse i undersøkelsesarbeid. Dette tilsier at ordningen bør bygges opp slik at kvalitet sikres og kompetanseoppbygging muliggjøres. Kunnskap og erfaring er imidlertid ikke tilstrekkelig for å avdekke mulige årsaker til sjøulykker. En forutsetning for dette i den enkelte saken er naturligvis at tilgangen til relevant informasjon sikres. Adgangen til å kunne gjennomføre tekniske og andre undersøkelser ved hjelp av moderne hjelpemidler, må sikres. Særlig sentralt står granskning av reelle bevismidler og tilgang til vitneforklaringer.

Kvaliteten og tilgangen til relevant informasjon vil ofte svekkes når avstanden i tid øker fra ulykkestidspunktet til granskning iverksettes. Dette forutsetter at de som skal utføre undersøkelsen varsles snarest mulig etter at ulykken er inntruffet og kommer raskt frem til åstedet/skipet. Tidsmomentet har særlig referanse til vitnebevis, åstedsgranskning m v, men en vesentlig del av undersøkelsesarbeidet vil også ha karakter av etterfølgende oppfølgning, tekniske undersøkelse m v som nødvendigvis vil måtte strekke seg over noen tid. Da flertallet i Sjølovkomiteen sist gikk inn for at sjøforklaringsinstituttet til tross for klare svakheter burde beholdes, ble nettopp tidsmomentet tillagt avgjørende vekt, men senere strukturendringer innen skipsfarten gjør at synspunktet nå neppe har allmenn gyldighet. Dagens kommunikasjonsmuligheter er dessuten blitt betraktelig mye bedre enn det som var tilfelle på 1960-tallet, noe som ytterligere svekker betydningen av tidsmomentet.

Erfaringer fra andre undersøkelsesorganer viser at en viktig forutsetning for hurtige, effektive og grundige undersøkelser, er samarbeid med impliserte parter og andre som kan sitte inne med nyttig informasjon. Trolig vil respekt, integritet og tillit hos allmennheten være viktige faktorer for å legge det nødvendige grunnlaget for velvilje. Dette er av særlig stor betydning etter ulykker som setter følelser i sving og hvor manglende tiltro til undersøkelsesorganet lett kan gi grobunn for spekulasjoner og rykteflom, og i verste fall lede til at engasjerte personer setter i verk egne undersøkelser, noe som kan virke forstyrrende på undersøkelsene. Tillit og respekt utad er nok også viktig for å roe gemyttene og derved bidra til arbeidsro til saken må regnes som avsluttet.

Sjølovkomiteen legger til grunn at en viktig forutsetning for tillit og anseelse – både hos publikum og i fagmiljøene – er at det organ som gjennomfører undersøkelser fremstår som selvstendig og uavhengig i forhold til instanser som kan bli gjenstand for undersøkelse og kritikk. Hvilken tilknytning til forvaltningsapparatet man da velger for ordningen, har stor betydning her idet det kan underbygge og styrke denne posisjonen, se drøftelse nedenfor under punkt 8.5. Dette har også betydning for bemanningen, se nedenfor under punkt 8.4.1.

Ved utformingen av nasjonal rett må det tas hensyn til internasjonale forpliktelser som legger føringer for dette undersøkelsesarbeidet. Det er derfor enighet i Sjølovkomiteen om at man må legge vekt på de prinsipper som er nedfelt i IMO-koden om etterforskning etter ulykker til sjøs, se ovenfor under punkt 6.3. Det sentrale her er at undersøkelser skal foretas av etterforskere og ha som hovedformål å finne ulykkesårsakene, ikke plassere ansvar eller skyld. Koden gir i innledningen (punkt 1.4) uttrykk for at undersøkelsene bør foretas uavhengig av andre undersøkelser som utføres i sakens anledning. Den legger også vekt på å lette samarbeidet mellom ulike staters myndigheter.

Nordisk rettsenhet er et hensyn som tradisjonelt har stått sentralt innen sjøretten. Danmark, Finland og Sverige har da også et sjøforklaringsinstitutt som i stor grad er sammenfallende med vårt. Den norske ordningen skiller seg imidlertid fra de andre nordiske landenes ordninger ved at deres sjøforklaringsinstitutt i noen utstrekning suppleres av et særskilt undersøkelsesorgan, se nærmere under punkt 5.1 om dansk rett og 5.2 om finsk og svensk rett.

Sjølovkomiteens flertall vil fremheve at en styrke ved dagens sjøforklaringsinstitutt er at det gir en gjensidig adgang til opptak av sjøforklaring ved domstolene i de nordiske landene, se sjøloven § 476 annet ledd som viser til domstoler i disse landene. Dette taler etter deres syn for at etableringen av en ny administrativt organisert ordning for undersøkelse av sjøulykker bør suppleres med, og ikke stenge for, en begrenset videreføring av adgangen til å holde sjøforklaring ved norske domstoler. I så fall vil det være nødvendig å tilpasse reglene om sjøforklaring til de oppgaver instituttet tillegges i den nye lovgivningen. Den danske sjølovkomiteen vurderer for tiden endringer i reglene om sjøforklaring i den danske sjøloven, og har i den forbindelse anmodet om at man også fra norsk side søker å finne frem til en ordning som kan videreføre det nordiske samarbeidet på dette området.

Flertallet antar at det nye undersøkelsesorganet etter forholdene også vil kunne ha nytte av muligheten til å begjære sjøforklaring, se nedenfor under punkt 8.4.2. Trolig er det også situasjoner hvor private vil ønske at adgangen til å begjære bevisopptak ved sjøforklaring holdes åpen.

Komiteens mindretall, Kopperud, mener sjøforklaringsinstituttet nå bør oppheves og gir uttrykk for følgende synspunkt:

Kopperud hevder at det fortsatt er en utstrakt misnøye med sjøforklaringsinstituttet både i alle sjømannsorganisasjonene og også i næringen generelt. Han minner om uttalelse fra Næringskomiteen i Stortinget (Innst S nr 223 (1996-97) hvorav det fremgår at komiteens standpunkt vitner om en kritisk holdning til instituttet. Han mener at sjøforklaringsinstituttet er utilfredsstillende og ubetryggende og svært lite egnet til å være med på oppklaring av ulykker og hendelser til sjøs.

Kopperud mener at behovet for en uavhengig sjøulykkeskommisjon uten bruk av rettsapparatet i forbindelse med etterforsking av ulykker og hendelser er økt i forbindelse med den organisatoriske og tekniske utviklingen som har funnet sted innen sjøfarten. Tidligere var man tydeligvis opptatt av om mulig å finne frem til en utløsende årsak til en ulykke, mens man sjelden eller aldri la vekt på å etterforske i den hensikt å finne frem til bakenforliggende årsaker. Domstolene har ikke nødvendig fagkunnskap og tilstrekkelige ressurser hva angår sjøfarts- og sjømannssaker, og synes heller ikke å ha tilstrekkelige kunnskaper og erfaring i etterforskningsarbeid. Rettssystemet har arbeidet meget overfladisk hva angår sjøulykker. Sjøens folk sitter med et inntrykk av at man ikke har lykkes med å finne de ofte kompliserte både utløsende og bakenforliggende årsaker til ulykker til sjøs. Det har vært for mye teori og for lite sjøpraksis i den offentlige diskusjonen med hensyn til sjøulykker.

En viktig ting som forsterker grunnene til at man snarest bør komme bort fra sjøforklaringsinstituttet, er den internasjonale og nasjonale utviklingen inne sjøfarten. Spesielt må nevnes International Safety Management Code (ISM-koden) og Standards of Training, Certification and Watchkeeping (STCW) som har medført en meget viktig faktor i etterforskningsarbeidet etter ulykker til sjøs. Det hele har medført en ny viktig bredde og kompleksitet og behov for spesialkunnskaper hos alle dem som er med på etterforskningsarbeidet. Man kan ikke i praksis vente at folk som ikke til vanlig steller med sjøfartssaker, som f eks dommere, skal kunne inneha de nødvendige egenskaper og kunnskaper for å drive en realistisk etterforskning. Og det er det det dreier seg om! Man må også ha det klart for seg at man nå legger stor vekt på Non-Conformity Reporting (avviksrapportering og avviksbehandling) i saker som angår sikkerhet til sjøs og etterforskning av ulykker.

Kopperud har foretatt grundige undersøkelser blant dem som har sin arbeidsplass på sjøen og anfører at det er en enstemmig, utbredt og sterk misnøye med det nåværende system, spesielt hva angår todelingen med hensyn til både sjøfartsinspektørers medvirkning og sjøforklaringsinstituttet. Undersøkelser er blitt foretatt over et lengre tidsrom blant sjøfolk både i utenriks og innenriks fart og også blant sjøfolk innen havfiske. Verken skipsførere, andre offiserer eller underordnede sjøfolk og heller ikke deres pårørende generelt har den nødvendige tillit til systemet vi nå har. Alle synes å be om en helt uavhengig utenrettslig etterforsking, idet de alle ønsker bedre og bredere etterforskning for om mulig å hindre nye ulykker. Man mener at det ikke er naturlig å drive en form for etterforsking i en rettssal! Mang en sjømann uttrykker fortvilelse og endog sorg over å støte på personer innen rettsvesenet som ofte demonstrerer en total mangel og respekt for sjøfartssaker og hendelser til sjøs!

Kopperud mener for øvrig at mange av de spørsmål man er opptatt av i Sjølovkomiteen har vært oppe til behandling i forbindelse med Havarikommisjonen for sivil luftfart hvor man drøftet organisatoriske forhold, habilitet, kommisjonsarbeid m v og at såvel yrkesutøvere som befolkningen generelt synes å ha stor tillit til denne kommisjonens arbeid.

Da sjøforklaringsinstituttet ble gjennomgått av Sjølovkomiteen på begynnelsen av 1960-tallet var bakgrunnen også da utstrakt misnøye med instituttet og måten etterforsking av ulykker til sjøs foregikk på. Flertallet la vekt på fordelen med å sikre bevis umiddelbart etter sjøulykker! Forholdet har vært og er fremdeles at det kan ta dager og kanskje uker før det holdes sjøforklaring etter en ulykke! Domstolene i Norge holder ikke rettsmøter for slike saker lørdager, søndager og helligdager. Og båtene og sjøfolkene seiler videre! Nettopp tidsmomentet tilsier at vi bør overlate all etterforskning av ulykker også til sjøs til en uavhengig havarikommisjon som er klar til å arbeide når som helst og hvor som helst! Det sentrale må være at ulykker og hendelser til sjøs blir undersøkt av profesjonelle etterforskere med spesialkunnskaper. Det må videre være en selvfølge at en sjøulykkeskommisjon har tilstrekkelig kapasitet til å etterforske alle ulykker til sjøs som bør være gjenstand for en undersøkelse!

Nok et argument for å avstå fra rettslig avhør i form av sjøforklaring er at man nå har nye forhold til sjøs også hva angår bemanningen. Den har kortere seilingsperioder og man har god oversikt over alle om bord (Summary of Qualifications). I utenriksfart har man vesentlig utenlandske besetningsmedlemmer, og de fleste av disse er enda mer reserverte med hensyn til å uttale seg i en rettssal enn det norske sjøfolk er.

Kostnadene ved å overlate all etterforsking av ulykker til sjøs til en havarikommisjon vil formentlig bli lavere enn hva tilfelle er nå. Istedenfor etterforsking ved seks små enheter som nå kan man konsentrere seg om f eks bare to steder, med mer rasjonell, effektiv og fagkyndig drift. Rettsapparatet blir spart for rettsmøter i forbindelse med sjøulykker og kan konsentrere seg om andre presserende oppgaver. Betydelige ressurser kan innspares!

Kopperud finner for sitt vedkommende – med full støtte i alle sjømannsorganisasjonene – at henvisning til det danske system for etterforsking av ulykker til sjøs ikke har noen som helst interesse for norske forhold i forbindelse med arbeidet for bedre sikkerhet til sjøs/etterforsking av ulykker.

Sjølovkomiteen mener at en viktig faktor for at det overordnede målet om å styrke sikkerheten til sjøs skal kunne nås, er tilretteleggelse av forholdene for den videre oppfølgningen av resultatet av undersøkelsene. Det må derfor innføres et system for formidling av slike resultater til instanser som kan iverksette de nødvendige tiltakene for å forhindre lignende ulykker senere, for eksempel gjennom nye standardkrav eller bedre kontroll med forvaltningen og gjennomføringen av reglene.

Sjølovkomiteen antar at den finske og svenske modellen med ett felles undersøkelsesorgan for alle større ulykker, på sikt vil kunne være den totalt sett beste løsningen. Et slikt forslag vil imidlertid innebære et radikalt brudd med dagens modell med egne ordninger for hver samferdselssektor, og komiteen antar at innføringen av at slikt felles organ nå vil være en tidkrevende og til dels komplisert reform. Det ligger utenfor komiteens mandat å gå nærmere inn på dette. Komiteens forslag er derfor begrenset til håndteringen av sjøulykker, men den ordning som foreslås lar seg lett samordne innenfor et bredere opplegg.

Komiteens medlem Bruzelius, som er enig i forslaget om å opprette en egen havarikommisjon for undersøkelse av sjøulykker, vil peke på at de store likhetene det er mellom oppgavene til den kommisjonen som nå foreslås og oppgavene til Havarikommisjonen for sivil luftfart. Det samlete regelverket for de to kommisjonene har også store likheter. Hun peker videre på at det på forsøksbasis er opprettet undersøkelseskommisjoner for større vegtrafikkulykker ved flere vegkontorer. Arbeidet til disse kommisjonene er ikke lovregulert. Slik dette medlemmet ser det bør det – når Havarikommisjonen for sjøulykker har vært i virksomhet i to år – foretas en undersøkelse av om det ikke vil være mer hensiktsmessig å organisere alt arbeidet med å undersøke transportulykker i en samlet kommisjon for transportulykker på grunnlag av en – felles – lovgivning. Selv om det opprettes en samlet undersøkelsesenhet vil det med en slik samlet organisering og i en slik felles lovgivning, være mulig å ta hensyn til forskjeller som skyldes ulikhetene i de forskjellige transportmidler og i Norges forpliktelser i henhold til ulike internasjonale konvensjoner. En samlet organisering vil, slik dette medlemmet ser det, kunne føre til en samlet bedret innsats for å øke sikkerheten i transporten samtidig som det vil være mulig å nytte tilgjengelige ressurser på en optimal måte.

8.4 Utformingen av en ny havarikommisjon

8.4.1 Organiseringen og sammensetningen av en ny havarikommisjon

En havarikommisjon kan organiseres på flere forskjellige vis. Valget må treffes etter en helhetsvurdering av opplegget hvor sentrale momenter er kommisjonens sammensetning og mandat. Etter Sjølovkomiteens syn bør derfor avgjørelsen av dette spørsmålet overlates til Kongen. En har likevel drøftet ulike modeller og antar at det er flere mulige løsninger her.

Et alternativ som har vært drøftet er om en sentral havarikommisjon bør ha to til tre regionale organ, lokalisert i f eks Bodø, Trondheim og Stavanger, for å ha en tilfredsstillende geografisk dekning. Stedene er antydet ut fra den dekning av kystlinjen forslaget må antas å gi, samt de ressurser det må formodes at fagmiljøet på disse stedene kan by på.

Komiteen har også vurdert om Havarikommisjonen bør organiseres etter mønster av redningstjenesten, dvs med to hovedkontorer som er likestilt og administrativt knyttet til et departement.

En slik geografisk spredning medfører imidlertid økte kostnader og reiser spørsmålet om de vil stå i forhold til behovet. Havarikommisjonen for sivil luftfart og Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten har begge hele landet som ansvarsområde, uten at det – hensett til tilgjengelige kommunikasjoner – oppfattes som problematisk. I lys av disse erfaringene mener Sjølovkomiteen at det bør kunne være tilstrekkelig med én fast Havarikommisjon for sjøulykker. Holdes samtidig muligheten åpen for at kommisjonen kan etablere lokale ordninger dersom det skulle vise seg å være behov for det, bør dette gi en tilstrekkelig fleksibel løsning.

Sjølovkomiteen mener at kommisjonen bør bestå av en stab av fast ansatte medarbeidere. For å understreke kommisjonens uavhengighet, bør medlemmene tilsettes etter regler fastsatt av Kongen. De bør etter Sjølovkomiteens syn ha teknisk, nautisk og generell undersøkelseskompetanse, jf ovenfor under punkt 8.3. Sjølovkomiteen ser her for seg en forholdsvis liten stab fast ansatte som jobber allsidig og dekker de grunnleggende kompetansebehovene. I situasjoner hvor det trengs annen type kompetanse, bør dette kunne leies inn etter behov. Sjølovkomiteens vurdering er at en slik organisering gir et godt grunnlag for en rasjonell ressursutnyttelse. Det vises her til den adgangen Havarikommisjonen for sivil luftfart har til å supplere sin faste stab med særskilt sakkyndige etter behov, se ovenfor under punkt 4.2.1.1. Både ved valg av faste medarbeidere og innleid ekspertise, bør det av hensyn til kommisjonens tillit og anseelse etterstrebes å engasjere personer hvis tilknytning ikke senere vil kunne brukes som grunnlag for å trekke den enkelte ulykkesrapportens holdbarhet i tvil.

Uansett hvilken modell som velges for en ny havarikommisjon, mener Sjølovkomiteen at Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten bør søkes innarbeidet. Mandatet bør imidlertid omfatte flere ulykker med fiskebåter enn det som er tilfelle i dag 5 for å møte det behov kommisjonen gjennom praksis har sett nødvendigheten av. Samtidig bør formålet med undersøkelsene reduseres til å dreie seg om å avdekke forhold av betydning for sjøsikkerheten. Denne samordningen innen sjøfarten vil legge forholdene til rette for en senere sammenslåing av ulike ordninger for undersøkelse av ulykker innenfor transportsektoren til ett organ dersom en slik løsning anses ønskelig.

8.4.2 Havarikommisjonens ansvarsområde

Etter dagens ordning deles de ulykker som kan foranledige sjøforklaring, i to grupper. For de ulykker som grovt sett kan kalles alvorlige, skal sjøforklaring holdes, mens for øvrige ulykker skal sjøforklaring bare holdes etter begjæring. Sjølovkomiteen antar at det også etter den nye ordningen bør foretas en grensedragning mellom på den ene siden klart alvorlige ulykker hvor det bør iverksettes undersøkelser, og på den andre siden mindre alvorlige ulykker som kan gi grunnlag for nærmere undersøkelser. Etter Sjølovkomiteens syn bør det overlates til Havarikommisjonen å ta stilling til hvorvidt undersøkelse skal settes iverk. Ordningen forutsetter at det foreligger en meldeplikt til Havarikommisjonen for alle ulykker til sjøs, se nedenfor under punkt 8.4.3.

Komiteen er imidlertid av den oppfatning at det neppe er behov for å la begrepet alvorlige ulykker omfatte alle de ulykkestyper som i dag faller inn under sjøloven § 472 om tvungen sjøforklaring. Informasjon mottatt fra Sjøfartsdirektoratet viser nemlig at direktoratet grovt sett gir dispensasjon i ett av tre ulykkestilfeller for hvilke sjøforklaring skulle vært holdt her i riket, og i annet hvert tilfelle i utlandet. I tillegg viser statistikk komiteen har mottatt over avholdte sjøforklaringer ved henholdsvis Karmsund og Trondenes sorenskriverembete at de fleste sjøforklaringer gjelder mindre alvorlige ulykker, se ovenfor under punkt 7.1.

I vurderingen av hvilke ulykker Havarikommisjonen etter Sjølovkomiteens syn bør prioritere, må det helt sentrale momentet være i hvilken grad det vil kunne påregnes at undersøkelsene kan gi nyttige bidrag til det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet. Andre momenter er om betydningen av undersøkelsene vil forsvare det tidstapet dette må antas å påføre involverte parter, og de kostnader undersøkelsen vil medføre. Hvilket behov andre offentlige og private interesser – så som pårørende eller allmennheten for øvrig – har for at undersøkelser iverksettes, er også relevant. Sjølovkomiteen legger til grunn at dette typisk vil og bør lede til at undersøkelser som hovedregel skal innledes etter ulykker der det har inntruffet betydelig tingsskade (herunder kantring og forlis), personskade, og miljøskade. Nesten-ulykker som kunne ha fått slike konsekvenser, bør også undersøkes.

Komiteen har vurdert om ulykkesundersøkelser bare bør skje på begjæring fra noen som har interesse av det. Begjæringen kan da fungere som en indikator på ulykkens alvorlighetsgrad og behovet for å iverksette undersøkelse. Komiteen er imidlertid kommet til at Havarikommisjonen bør kunne iverksette undersøkelser av eget tiltak. En begjæring vil aldri kunne fungere som en sikker indikator på ulykkens alvorlighetsgrad eller behovet for å iverksette undersøkelser. Dessuten vil det ofte være viktig å iverksette undersøkelser raskt, og uten unødig tap av tid. En henvendelse fra andre om at undersøkelser bør foretas, bør likevel inngå som et vektig argument i vurderingen av dette spørsmålet.

Sjølovkomiteens flertall går inn for at Havarikommisjonen som ledd i sine undersøkelser bør kunne begjære sjøforklaring, noe som f eks vil kunne være aktuelt der bevisopptak ved sjøforklaring fremstår som et hensiktsmessig tiltak for innhenting av informasjon. Sjøforklaring vil i en slik situasjon fungere som et supplement til kommisjonen, se nedenfor under punkt 8.6. Komiteens mindretall, Kopperud, går som nevnt inn for at sjøforklaringsinstituttet oppheves og støtter således ikke dette forslaget. En samlet komite går imidlertid inn for at kommisjonen bør gis adgang til å be om bistand fra politiet, jf nedenfor under punkt 8.4.4.

Etter dagens ordning med sjøforklaring avgrenses alvorlige ulykker også oppad mot de mer katastrofepregede ulykkene, jf sjøloven § 485 første ledd. Justisdepartementet kan etter slike hendelser opprette en særskilt undersøkelseskommisjon til å foreta granskningen. Plikten til å avholde sjøforklaring faller da bort. Sjølovkomiteen antar at et fast organ til å foreta undersøkelser, normalt vil kunne supplere seg i nødvendig utstrekning slik at denne hjemmelen vil være overflødig og kan oppheves. Skulle det likevel oppstå behov for å opprette en særskilt granskningskommisjon til å foreta undersøkelser, antas dagens ordning hvor Justisdepartementet har adgang til å oppnevne særskilte granskningskommisjoner, jf ovenfor under punkt 4.2.2.3, å være tilstrekkelig.

8.4.3 Saksbehandlingsspørsmål

Havarikommisjonen må ha visse saksbehandlingsregler i tillegg til forvaltningsloven og offentlighetsloven som vil gjelde generelt. Komiteen er også kommet til at det er ønskelig å foreslå enkelte tilpasninger i disse lovreglene av hensyn til kommisjonens karakter og arbeidsoppgaver. Utover dette er det behov for særskilte saksbehandlingsregler. De kan enten nedfelles i forskrifter gitt i medhold av en generell lovhjemmel, eller nedfelles delvis i lov, delvis i forskrifter.

Som påpekt ovenfor under punkt 8.3 er tidsmomentet av stor betydning for kvaliteten på kildematerialet. Et virkemiddel som bør kunne bidra til at Havarikommisjonen kommer raskt til ulykkesstedet, vil være en ordning med meldeplikt. Det er komiteens oppfatning at skipets reder, skipsfører og eventuelt andre som er vitne til en sjøulykke – i tillegg til Hovedredningssentralen, politiet eller andre offentlige organ – bør pålegges en plikt til å melde fra om alle sjøulykker.

Melding om sjøulykke bør i første rekke skje til Havarikommisjonen. Siden det neppe vil kunne forventes at det til enhver tid skal ha en døgnkontinuerlig vaktordning, bør nok også politiet fungere som mottaksinstans med plikt til å videreformidle meldingen til undersøkelsesorganet. Det gjelder en tilsvarende omfattende meldeplikt til Havarikommisjonen for sivil luftfart, se ovenfor under punkt 4.2.1.1.

Sentralt i arbeidet med å gjennomføre undersøkelser står innsamling av informasjon, herunder samtaler med personer som kan sitte inne med viktige opplysninger. Dette er av stor betydning for kommisjonenes virksomhet. Full opplysningsplikt kan imidlertid gå på bekostning av hensynet til vitnet.

Vitneplikten for domstolene er undergitt begrensninger. Det gjelder for det første taushetsbelagte opplysninger som retten ikke har adgang til å ta imot, jf reglene i tvistemålsloven §§ 204 til 206. Dernest har vitnet rett til å nekte å forklare seg om visse forhold, jf tvistemålsloven §§ 206a til 209a.

Sjølovkomiteen mener at Havarikommisjonen i motsetning til retten, som hovedregel skal kunne ta imot enhver opplysning. Medlemmene er imidlertid splittet i synet på om forklaringsplikten skal gå like langt, eller være begrenset etter reglene i tvistemålsloven §§ 204 til 206.

En ubegrenset forklaringsplikt vil sannsynlig øke Havarikommisjonens mulighet for å få slik informasjon, noe som er et tungtveiende argument for å velge denne løsningen. Luftfartsloven § 12-5 gir anvisning på en tilsvarende omfattende opplysningsplikt. I lys av forskriften 18 juni 1993 nr 539 om offentlige undersøkelser av luftfartsulykker og luftfartshendelser innen sivil luftfart er det likevel noe usikkert hvilket omfang forklaringsplikten har. Her heter det nemlig i § 14 tredje ledd at [r]egelen om utvidet forklaringsplikt for HSL har ingen innvirkning på den rett til fritak fra forklaringsplikten som følger av straffe- og sivilprosessloven.

Sett fra Havarikommisjonens ståsted er det en svakhet at manglende oppfyllelse av forklaringsplikten for så vidt gjelder forhold retten ikke har adgang til å ta imot, ikke vil kunne straffesanksjoneres. I noen grad reduserer det imidlertid også betenkelighetene i forhold til vitnet. En taushetspliktsbestemmelse for Havarikommisjonen og dens tjenestemenn med hensyn til slike opplysninger vil ytterligere verne vitnets interesser.

Komitemedlemmene Bruzelius, Kaas, Rafen, Ramberg, Selvig og Trolle Andersen stiller seg likevel tvilende til om manglende kjennskap til slike opplysninger vil være av så stor betydning for Havarikommisjonen at det veier opp for den belastning forklaringsplikten påfører vitnet. Etter deres syn må hensynet til den enkelte som blir pålagt å formidle informasjon retten ikke kan ta imot etter tvistemålsloven §§ 204 til 206, gå foran, jf lovutkastet § 474 annet ledd annet punktum.

Komitemedlemmene Bondi, Kleven, Kopperud og Stang Lund legger derimot avgjørende vekt på betydningen av at forholdene legges best mulig til rette for at Havarikommisjonen skal få tilgang til informasjon. De går derfor inn for en ubegrenset forklaringsplikt under forutsetning av at det kombineres med en særskilt taushetspliktsbestemmelse som nevnt. Mindretallet foreslår følgende utforming av lovutkastet § 474 annet ledd annet punktum:

«Dette gjelder uten hensyn til taushetsplikt som ellers påhviler vedkommende.»

I forbindelse med undersøkelse av ulykker vil nok også andre offentlige myndigheter som f eks Sjøfartsdirektoratet, Kystvakten og politiet sitte inne med informasjon som kan være av interesse for Havarikommisjonen. Utfra ønsket om å legge forholdene best mulig til rette for at kommisjonen skal bli et effektivt redskap for å bedre sikkerheten til sjøs, mener Sjølovkomiteen at det må etableres ordninger for at kommisjonen skal få tilgang til informasjon hos disse organene, se omtale nedenfor under punkt 8.4.4 om forholdet til andre organer.

Sjølovkomiteen mener imidlertid at informasjonsstrømmen fra kommisjonen ikke bør flyte like fritt. Det vil svekke muligheten for fortrolighet mellom kommisjonen og involverte parter, noe som må antas å være viktig for kommisjonens tilgang til informasjon. Særlig gjelder dette i forhold til politi og påtalemyndighet, se nærmere drøftelse av dette forholdet nedenfor under punkt 8.4.4. For øvrig vil offentlighetslovens regler om adgang til unntak fra offentlighet og forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelde. Havarikommisjonen for sivil luftfart har ytterligere en mulighet til å beskytte sitt kildemateriale i forskrift 18 juni 1993 nr 539 om offentlige undersøkelser av luftfartsulykker og luftfartshendelser innen sivil luftfart. Kommisjonen kan med hjemmel i § 17 pålegge taushetsplikt i større utstrekning enn det som følger av forvaltningsloven. De få gangene det har vært aktuelt å bruke denne, har vært overfor sakkyndige. Sjølovkomiteen mener at også Havarikommisjonen for sjøulykker bør gis slik hjemmel. Komiteen vil likevel avslutningsvis understreke at i den grad det er forenlig med kommisjonens virksomhet, bør den søke å imøtekomme allmennhetens behov for innsyn i hva som har skjedd.

Sjølovkomiteen har drøftet hvorvidt det bør settes frister for når ulykkesrapporten skal være ferdig utarbeidet. Når det gjelder spørsmålet om en absolutt frist, synes det ganske klart at det vil kunne gi uheldige resultater. Sakenes kompleksitet må antas å kunne variere betydelig og et krav om å bli ferdig i løpet av en viss tid vil derfor gå på bekostning av muligheten for å gjøre et grundig arbeid. En relativ frist om å avslutte arbeidet så snart som mulig kunne derimot gi den nødvendige fleksibiliteten. Ut fra en formodning om at kommisjonen uansett vil ha dette som en målsetning for sitt arbeid, ser komiteen ikke noe behov for en slik fristbestemmelse.

Sjølovkomiteen har også vurdert hvorvidt kommisjonen bør pålegges å gå ut til allmennheten med foreløpig informasjon om saken forholdsvis kort tid etter at undersøkelsen er satt igang. En slik regel vil kunne kompensere for forholdsvis omfattende begrensninger i mulighetene til innsyn i organets materiale. En har imidlertid kommet til at i saker som har allmenn interesse, vil det som regel bli begjært innsyn i sakens dokumenter og gitt i den grad det følger av offentlighetsloven og forvaltningsloven. Da er en regel om informasjonsplikt overflødig.

8.4.4 Forholdet til andre offentlige organer

Etter en sjøulykke som har satt menneskers liv eller helbred i akutt fare, vil det normale være at redningstjenesten er den første og sentrale aktøren inntil dens arbeidsoppgaver er avsluttet, i hvert fall ved ulykker i norske kystområder. Sjøfartsdirektoratet og politiet vil imidlertid kunne komme inn i bildet både samtidig og i etterkant. Andre berørte vil være personer eller institusjoner med interesse i de materielle verdier. Sjølovkomiteens forslag om en Havarikommisjon for sjøulykker tilfører nok en aktør i ulykkesbildet. I det følgende vurderes forholdet til andre sentrale, offentlige organer.

I forbindelse med gjennomføringen av undersøkelsene bør det utarbeides rutiner for samarbeid med redningssentralen, både faktisk og senere ved informasjonsutveksling.

Dette gjelder også i forhold til politiet, men dets etterforskningsansvar, nærmere omtalt ovenfor under punkt 4.3.2.1, reiser flere spørsmål om hvordan forholdet til Havarikommisjonen skal legges opp.

Politiets undersøkelseskompetanse, nedfelt først og fremst i straffeprosessloven § 224 annet ledd men også i påtaleinstruksen 6 og politiinstruksen 7 , vil som følge av sammenfallende arbeidsoppgaver med Havarikommisjonen medføre ekstraarbeid, både i seg selv og som følge av eventuelt behov for koordinasjon av arbeidsinnsats. Komiteen er av den oppfatning at dette gir en lite rasjonell utnyttelse av offentlige ressurser og derfor bør søkes unngått.

En nærliggende løsning kan være å knytte politiets kompetanse til å iverksette undersøkelser etter sjøulykker hvor det ikke foreligger mistanke om straffbare forhold, til Havarikommisjonens vurdering av saken. En skal ikke se bort fra at politiets arbeid vil kunne bety verdifull bistand til kommisjonen, enten ved at det innledes et samarbeid eller at politiet foretar undersøkelser dersom kommisjonen ikke finner å kunne prioritere det.

Konsekvensen av dette forslaget vil være at antall situasjoner med samtidig tilstedeværelse blir færre, men i de tilfellene der det fremdeles vil være aktuelt, er det likefullt en kime til problemer. Etter komiteens syn bør dette kunne løses ved utarbeiding av regler som sikrer et godt samarbeid og gjensidig bistand.

I den forbindelse oppstår spørsmålet om hvordan man skal avveie politiets og Havarikommisjonens arbeidsoppgaver mot hverandre. Trolig bør dette foretas på bakgrunn av en prioritering av de ulike formål som gjør seg gjeldende i en ulykkessituasjon. Komiteens syn er her at Havarikommisjonens arbeid for å bedre sjøsikkerheten må være overordnet ønsket om å avdekke straffbare forhold. Reglene for samarbeid bør derfor ha som hovedmålsetning å verne om kommisjonens arbeid. Utfra dette kan det neppe være aktuelt å pålegge kommisjonen å bistå politiet og eventuelt andre fagmyndigheter såfremt det vil gå på bekostning av dens arbeid. Snarere bør Havarikommisjonen gis rett til – etter behov – å kreve bistand fra dem, uansett om det medfører nedprioritering av annet arbeid.

I forholdet mellom Havarikommisjonen og politiet oppstår det også spørsmål om i hvilken grad det skal åpnes for gjensidig utveksling av informasjon. Komiteens syn er at kommisjonen må sikres full tilgang til politiets informasjon. Motsatt bør imidlertid ikke informasjonen flyte like fritt. Bakgrunnen er politiets behov for informasjon for å avdekke straffbare forhold. Gis det rett til fullt innsyn i Havarikommisjonens materiale er det grunn til å regne med at kommisjonens tilgang til informasjon på sikt vil svekkes, jf punkt 4.2.1.1 om hvordan Havarikommisjonen for sivil luftfart beskytter sitt kildemateriale mot innsyn fra politi og påtalemyndighet.

Sjøfartsdirektoratet er i dag ansvarlig myndighet for bl.a. forvaltningen av sjøsikkerhetslovgivningen og annet sjøsikkerhetsarbeid. Nasjonalt og internasjonalt i IMO har direktoratet ansvaret for utviklingen av et tidsmessig regelverk basert bl a på forskning og annet strategisk erfaringsmateriale, herunder gjennomføring av undersøkelser av sjøulykker med sikte på å avdekke mulige årsaker, jf ovenfor under punkt 4.3.1. Når det gjelder forholdet til Havarikommisjonen, er komiteens flertall i favør av at det er forvaltningsmessig og faglig løsrevet fra direktoratet, se nedenfor under punkt 8.5.3, noe som nødvendiggjør en avklaring av forholdet mellom dem. Etter flertallets syn bør også dette kunne løses ved utarbeidelse av regler for samarbeid, både vedrørende gjennomføringen av undersøkelsene og informasjonsutveksling, jf ovenfor om forholdet til redningssentralen. Komitemedlem Kleven går inn for at kommisjonen skal innlemmes i Sjøfartsdirektoratet. Da oppstår ikke spørsmålet om samarbeidsordninger mellom to forvaltningsorganer.

Endelig vil Havarikommisjonens arbeid ha en side mot private parters eiendomsforhold til materielle verdier etter ulykken. Kommisjonen må sikres tilgang til slike objekter der det er nødvendig for gjennomføringen av undersøkelsene. Legalitetsprinsippet tilsier at denne retten lovfestes.

8.4.5 Forholdet til andre staters myndigheter

Utfra prinsippet om flaggstatsjurisdiksjon, er norske myndigheter ansvarlig for å gjennomføre undersøkelser etter ulykker med norskregistrerte skip, uansett i hvilke farvann ulykken inntreffer, se nærmere omtale ovenfor under punkt 4.1.3 om avholdelse av sjøforklaring for domstoler i Danmark, Finland og Sverige, norsk konsulrett eller kompetent utenriksrepresentasjon tilhørende nevnte nordiske land.

Etter komiteens syn bør Havarikommisjonen i utgangspunktet gjennomføre undersøkelser etter ulykker med norske skip i utlandet i samme utstrekning som for ulykker som inntreffer i Norge. Folkerettslig sett oppstår da spørsmålet om adgangen til å utøve statsmyndighet på andre staters territorium. Som nevnt ovenfor i punkt 6.1.2 følger det av Wien-konvensjonen at dette hører til de konsulære gjøremål. Komiteen antar at det innenfor rammene av disse reglene bør kunne legges til rette for at Havarikommisjonen kan gjennomføre undersøkelser i utlandet dersom det skjer i samarbeid med vedkommende norske utenriksstasjon. Sjølovkomiteens flertall antar da at sanksjonen ved manglende samarbeid med kommisjonen bør være at den kan begjære opptak av sjøforklaring for norsk konsulrett. Dette støttes ikke av komitemedlem Kopperud som vil avskaffe sjøforklaringsinstituttet.

Komiteen er for øvrig av den oppfatning at man ved utformingen av en ny ordning for undersøkelse etter ulykker til sjøs, må legge vekt på de internasjonale prinsipper som er nedfelt i IMO-koden, blant annet om samarbeidsordninger med andre stater som er involvert i ulykken, f eks som kyststat eller flaggstat.

8.5 Ulike tilknytninger til forvaltningsapparatet

8.5.1 Tilknytning til et departement eller innlemmelse i Sjøfartsdirektoratet?

8.5.1.1 Generelle momenter

Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten og Havarikommisjonen for sivil luftfart har begge en faglig uavhengig stilling, administrativt knyttet til henholdsvis Justisdepartementet og Samferdselsdepartementet. Opklarings- og kontrolenheden i Danmark er derimot direkte underlagt den danske Søfartsstyrelsens direktør. Den vesentligste organisatoriske forskjellen mellom disse undersøkelsesorganene er tilknytningen til forvaltningen.

Sjølovkomiteen mener at når det gjelder Havarikommisjonens tilknytning, må det legges avgjørende vekt på hvilken form som best vil tjene siktemålet med kommisjonen. Det må i den forbindelse legges vekt på grunnleggende forutsetninger som at kommisjonen representerer nødvendig fagkunnskap og erfaring. En slagkraftig kommisjon vil også være avhengig av tillit og anseelse, noe som i stor grad henger sammen med hvor selvstendig og uavhengig stilling den har, se ovenfor under punkt 8.3.

De faktiske forhold og økonomiske konsekvenser av opprettelsen er også viktige faktorer. Norge er en stat med forholdsvis få innbyggere og lang kystlinje. Spørsmålet er derfor om det er rom for opprettelsen av nok et offentlig organ som skal besitte ekspertise og erfaring, når dette allerede finnes i andre forvaltningsorganer, f eks Sjøfartsdirektoratet, som for øvrig har ytre etater i form av sjøfartsinspektører og skipskontrollen fordelt over hele landet. Ansvaret for undersøkelse etter ulykker innebærer også verdifull erfaring for direktoratets sjøsikkerhetsarbeid. På den annen side kan nær tilknytning sette hele kommisjonens habilitet og tillit på spill.

Et annet moment i denne vurderingen er den fremtidige utviklingen med hensyn til et eventuelt behov for samordning av undersøkelsesorgan innen andre samferdselssektorer til ett organ etter mønster av den finske og svenske modellen. En frittstående havarikommisjon med et løst administrativt tilknytningsforhold til et annet forvaltningsorgan vil trolig legge forholdene til rette for det.

8.5.1.2 Komiteens vurderinger

Ved valg av tilknytningsform for en Havarikommisjon for sjøulykker, har komiteen delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet av medlemmene – alle unntatt Kleven – går inn for en faglig uavhengig kommisjon med administrativ tilknytning til et departement. Mindretallet, Kleven, går inn for å organisere kommisjonen som en underavdeling i Sjøfartsdirektoratet etter modell av Opklarings- og kontrolenheden i Søfartsstyrelsen i Danmark.

Sjølovkomiteen har merket seg at man i Danmark har valgt å innlemme Opklarings- og kontrolenheden i den danske Søfartsstyrelsen, til tross for betenkeligheter ved å legge Havarikommisjonen under et organ som selv kan bli gjenstand for granskning. Sjølovkomiteens inntrykk er at dette undersøkelsesorganet fungerer tilfredsstillende i Danmark, og det er naturlig å stille spørsmål om en tilsvarende løsning bør velges hos oss.

Sjøfartsdirektoratet som er underlagt Nærings- og handelsdepartementet, har som oppgave å verne om sikkerhet for liv, helse, materielle verdier og miljø på sjøfartens område. Virkemidlene i sjøsikkerhetsarbeidet har tradisjonelt bestått av utvikling av normer og tilsyn. Fordi man erkjenner at den menneskelige faktoren er av vesentlig betydning for sikkerheten, har det skjedd en dreining av sikkerhetsarbeidet mot motivasjon og forbedringer. Dette er nedfelt i internasjonale regler og retningslinjer og i nasjonale forskrifter, men fremgår ikke uttrykkelig av sjødyktighetsloven eller sjøloven. Ideelt sett kan dermed dette alternativet som samler alle sider ved sjøsikkerhetsarbeidet – regelutvikling, den praktiske gjennomføringen av regelverket og ulykkesundersøkelse – i ett organ fremstå som det mest effektive redskapet for å styrke sikkerheten til sjøs med minst mulig merkostnader. Er man imidlertid først i tvil om et granskningsorgan underlagt fagmyndigheten vil være i stand til å utføre sine oppgaver på en tilfredsstillende måte, er denne tilknytningsformen ikke et aktuelt alternativ.

Sjølovkomiteens flertall legger vesentlig vekt på at Sjøfartsdirektoratet selv vil kunne gjøres til gjenstand for undersøkelser ved ulykker til sjøs. Dette gjelder særlig i forhold til direktoratets funksjon som regelforvalter og tilsynsorgan. Alminnelige habilitetsbetraktninger tilsier at Sjøfartsdirektoratet da ikke bør overta ansvaret for undersøkelse av ulykker til sjøs – selv ikke i tilfeller hvor det er åpenbart at direktoratet selv ikke vil bli gjort til gjenstand for undersøkelser. Ofte vil det for øvrig være slik at det først er etter at man er i gang med undersøkelsene at man får oversikt over hvem og hva som skal gjøres til gjenstand for undersøkelsene.

En uavhengig organisering vil etter flertallets oppfatning også bidra til å styrke kvaliteten på undersøkelsene. Dersom ikke omverdenen lar seg overbevise om Havarikommisjonens selvstendighet, vil det trolig skorte på både samarbeidsvilje hos involverte parter og allmenn tillit til ulykkesrapportenes innhold. Kommisjonen vil i så fall ikke være i stand til å oppfylle sin funksjon som effektivt og uhildet oppklaringsorgan.

Flertallet ser det slik at størst mulig tillit til ulykkesrapportenes innhold er av vesentlig betydning for å få et best mulig grunnlag for å følge dem opp. En god og fullstendig rapport utarbeidet av et selvstendig organ vil gi andre offentlige myndigheter – i første rekke Sjøfartsdirektoratet – det beste grunnlaget for oppfølgning.

På denne bakgrunn går Sjølovkomiteens flertall – alle medlemmene bortsett fra Kleven – inn for å etablere en forvaltningsmessig og faglig uavhengig havarikommisjon, administrativt knyttet til et departement.

Uansett hvilket departement Havarikommisjonen skulle bli knyttet til, vil den som et forvaltningsorgan i utgangspunktet stå under regjeringens instruksjonsmyndighet. Det betyr at regjeringen i utgangspunktet vil kunne gi både generelle instrukser og instrukser om enkelttilfeller, f eks pålegge kommisjonen å iverksette undersøkelser etter en bestemt type ulykker eller etter en konkret ulykke, eller til å avstå fra å foreta slike undersøkelser. En slik utøvelse av instruksjonsmyndigheten vil være uheldig og egnet til å undergrave den selvstendige og uavhengige stillingen som flertallet mener kommisjonen bør ha. Regjeringens oppgaver i forhold til Havarikommisjonen bør være begrenset til å fastsette de generelle reglene for virksomheten og til å gi pålegg om iverksettelse av undersøkelser i tilfeller hvor allmenne hensyn tilsier det.

Komitemedlem Kleven går inn for at Havarikommisjonen skal tilknyttes Sjøfartsdirektoratet og vil uttale: Kleven kan på rent prinsipielt grunnlag ikke akseptere habilitetsbetrakningene til komiteens flertall. Det er

ikke Sjøfartsdirektoratet som offentlig organ som har ansvaret for at det ikke skjer ulykker til sjøs. Ulykker skyldes i utgangspunktet ikke selve regelverket, men ofte brudd på dette. Det er næringen som er ansvarlig for å følge regelverket og Sjøfartsdirektoratet skal sørge for rammevilkårene. Sjøfartsdirektoratets motiv i denne sammenhengen er å være en pådriver i internasjonalt sikkerhetsarbeid. Sjøfartsdirektoratet vil av den grunn ikke være inhabil i undersøkelser av ulykker til sjøs.

Kleven kan ikke støtte flertallets konklusjon om å overføre undersøkelser av sjøulykker til en fast kommisjon. Flertallsforslaget legger opp til at Sjøfartsdirektoratet ikke skal ha innsynsrett i kommisjonens arbeid. Dette får den konsekvens at Sjøfartsdirektoratet mister koblingen til erfaringer fra ulykker, bl a fordi underlagsmaterialet ikke er tilgjengelig. Dette vil svekke Sjøfartsdirektoratets regelverksarbeid. Sjøfartsdirektoratet må derfor parallelt med kommisjonens arbeid, gjennomføre egen erfaringsinnhenting. Forutsatt at man velger kommisjonsmodellen, må også Sjøfartsdirektoratet i lovs form gis rett til å foreta undersøkelser av sjøulykker. Flertallets lovforslag forhindrer dette.

Internasjonalt legger man nå opp til at sjøfartsmyndighetene skal vurderes på bakgrunn av sin evne til å gjennomføre forbedringer på basis av erfaringer fra ulykker. Dette er i samsvar med moderne kvalitetsprinsipper. Feil og svakheter må analyseres med sikte på å gjennomføre forbedringer. Flertallets innstilling fører til at forbedringsarbeidet splittes opp på to uavhengige etater tilknyttet to forskjellige departementer.

Flertallets forslag vil i tillegg innebære at man lager en ordning hvor overtredelsen ikke blir fulgt opp siden grunnlaget for oppfølgning ikke gjøres tilgjengelig. Dette vil medføre at også påtalemyndigheten må etablere et nytt apparat på området.

Komitemedlem Kleven går inn for å organisere en undersøkelseskommisjon som en underavdeling i Sjøfartsdirektoratet, etter modell av Opklarings- og kontrolenheden i Søfartsstyrelsen i Danmark. Det anses mest hensiktsmessig å forbedre eksisterende undersøkelsesordning knyttet til Sjøfartsdirektoratet. Klevens forslag vil medføre at man opprettholder tilknytningen mot regelverksarbeid og andre tiltak. Det er etter Klevens vurdering prinsipielt uheldig å skille undersøkelsesarbeidet ut av Sjøfartsdirektoratets system. Det er viktig at Sjøfartsdirektoratet er aktør på området fordi den har statsforvaltningens samlede kompetanse innenfor nautisk/teknisk sikkerhetsarbeid og miljøvennlighet relatert til skipsfart.

Kleven anser det som positivt at flertallet går inn for økt satsing på området, men forslaget innebærer en netto økning i ressursbruk. Fordi både påtalemyndigheten og Sjøfartsdirektoratet må bygge opp et eget apparat parallelt med kommisjonens arbeid, vil flertallets forslag etter hennes oppfatning innebære at det vil bli brukt unødig mange ressurser på én og samme hendelse. Økt satsing og forbedringer kan mest rasjonelt gjøres innenfor Sjøfartsdirektoratets apparat.

8.5.2 Hvilket departement bør kommisjonen i tilfelle knyttes til?

Dersom Havarikommisjonen skal knyttes administrativt til et departement, kan flere departementer være aktuelle.

Sjølovkomiteens flertall – alle medlemmene unntatt Kleven og Trolle Andersen – ser det slik at det går et grovskille mellom de departementer som kan underbygge kommisjonens posisjon som faglig uavhengig, og de som kan gi kommisjonen økt faglig tyngde. Til førstnevnte gruppe regner komiteens flertall departementer som vil kunne fremstå som nøytrale i forhold til sjøfartspolitiske spørsmål, likevel avgrenset mot departementer hvis ansvarsområde omfatter andre forhold.

Til den andre gruppen departementer regner komiteens flertall de som har et ansvarsområde som i større eller mindre grad berører sjøfarten. Det må anses som en styrke i forholdet mellom departementet og kommisjonen, både når det gjelder samarbeid i forbindelse med gjennomføringen av undersøkelser, og oppfølgning av rapportene. Tilknytning til et departement med fagkunnskap kan derfor legge til rette for at begge organer har gjensidig nytte av hverandres erfaringer og ekspertise. Flertallet antar at dette kan medføre en rasjonaliseringsgevinst, men mener likevel ikke at dette bør tillegges for stor vekt. Utgangspunktet må etter flertallets oppfatning være faglig uavhengighet for kommisjonen og det vil da være tilstrekkelig at et administrativt overordnet departement fordeler dets rapporter til berørte fagmyndigheter for eventuell oppfølgning. Organets behov for bistand fra andre fagmiljøer bør kunne dekkes ved etablering av hensiktsmessige kanaler for informasjons- og kompetanseutveksling.

Justisdepartementets styrke her ligger i dets stilling som nøytralt i forhold til sjøfartspolitiske spørsmål. Som fagdepartement for store deler av sjøloven, herunder reglene om sjøforklaring, har det likevel faglig innsikt. Departementet har også erfaring med undersøkelsesvirksomhet gjennom sitt ansvar for politiet, Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten, redningstjenesten og opprettelse av ad hoc-granskningskommisjoner. Sjølovkomiteen har foran anført at Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten bør innlemmes i Havarikommisjonen for sjøulykker. Da kan det være praktisk å knytte Havarikommisjonen til samme departement.

Utenriksdepartementet kan være et alternativ til valg av Justisdepartementet som mulig administrativt tilknytningspunkt for kommisjonen. Uten å ha særskilt faglig ansvar for sjøfartspolitiske spørsmål, har det som fagdepartement for blant annet forholdet til fremmede makter og utenrikshandelen, ansvar for konsulretten og gjennomføringen av sjøforklaring og annet rettslig bevisopptak i utlandet. Mange av ulykkene til sjøs finner imidlertid sted i norske farvann. Sjølovkomiteens flertall anser derfor ikke Utenriksdepartementet som et naturlig valg. En annen innvending mot å velge dette departementet er at det trolig har begrenset kompetanse og erfaring når det gjelder å ha administrativt ansvar for undersøkelsesvirksomhet.

Blant departementer med fagansvar som berører større eller mindre deler av sjøfarten, og som derved kunne gi kommisjonen økt faglig tyngde, er flere aktuelle.

Samferdselsdepartementet er fagdepartement for transportsektoren. Det omfatter også ferjer som utgjør en forlengelse av veinettet. Forhold som vedrører sikkerheten om bord ligger imidlertid i Sjøfartsdirektoratet. Ferjedrift er etter komiteens flertall sitt syn en så spesiell type skipsfart at argumentet om fagkunnskap ikke kan tillegges så stor vekt. Viktigere er det da at departementet har erfaring med undersøkelsesvirksomhet som administrativt ansvarlig for Havarikommisjonen for sivil luftfart. Siden Samferdselsdepartementet i tillegg har det generelle ansvaret for samferdselssektoren, mener Sjølovkomiteens flertall at dersom man velger dette departementet som tilknytningspunkt, vil det kunne legge til rette for en enklere samordning av undersøkelsesordninger innen transportsektoren på et senere tidspunkt, muligens etter mønster av den finske og svenske modellen. På sikt vil nok en slik ordning representere et rimeligere alternativ enn å opprettholde/ opprette ulike særskilte granskningsorgan, uten at det vil gå på bekostning av faglig uavhengighet.

Etter komitemedlem Bondis syn er de hensyn som taler for at Havarikommisjonen legges under Samferdselsdepartementet, svært underordnet i forhold til de mothensyn som gjør seg gjeldende. Han legger da bl a stor vekt på at internasjonal skipsfart ligger utenfor departementets fagområde.

Nærings- og handelsdepartementet er fagdepartement for skipsfarten og overordnet Sjøfartsdirektoratet. Departementet har sterk faglig tilknytning til skipsfarten, noe som kan få betydning for utveksling av informasjon og annen bistand i forbindelse med gjennomføringen av undersøkelsene, og behandling og oppfølgning av rapportene. På den annen side kan det reises spørsmål om ikke tilknytningsforholdet vil svekke Havarikommisjonens stilling som uavhengig og derved også grunnlaget for tillit hos involverte, pårørende og allmennheten for øvrig. Et annet argument mot å knytte Havarikommisjonen til dette departementet er at det har et særskilt ansvar for eksportindustrien og rederinæringen. Denne vektleggingen av enkelte sjøfartsinteresser øker risikoen for at tilknytningsforholdet svekker tilliten til Havarikommisjonen og derved vanskeliggjør undersøkelsesarbeidet.

Endelig er departementets interesser ensidig knyttet til skipsfarten. Dersom det senere skulle vise seg å være ønskelig å opprette ett felles undersøkelsesorgan for alle typer samferdselsulykker vil det nok være mer naturlig å knytte dette til et departement med en mindre utpreget tilknytning til én type kommunikasjonsmidler. Forholdene legges således bedre til rette for dette ved å velge et annet departement som tilknytningspunkt.

Andre aktuelle departementer er for det første Fiskeridepartementet som fagmyndighet for fiskerinæringen og overordnet myndighet for Kystdirektoratet. Direktoratet har ansvaret for bl a Kystverket hvis ansvarsområde er sikkerhet og fremkommelighet i havner, leder og kystfarvann, og los- og merkevesenet. Forsvarsdepartementet som overordnet instans for Kystvakten er også et mulig alternativ. Kystvakten utgjør en viktig fredsmessig beredskap for den sivile skipsfart gjennom å føre tilsyn og kontroll med norske farvann, håndheve bestemmelser om fiskerigrenser og trålfrie soner og delta i redningsaksjoner. Et siste departement med fagansvar som berører sjøfarten er Miljøverndepartementet som ansvarlig departement for Statens Kartverk og miljøvern generelt.

Felles for de tre sistnevnte departementene er at deres interesse er begrenset til enkelte typer sjøulykker, enten ut fra næringsvirksomhet eller ulykkesårsaker. Innsikten i andre sider ved sjøfarten må følgelig antas å være noe begrenset. Tilknytning til ett av disse departementene kan derfor gi grobunn for mistanke om at Havarikommisjonen legger særskilt vekt på å undersøke enkelte båtulykker eller ulykkesårsaker. Det vil igjen gå på bekostning av tilliten til Havarikommisjonen.

Ut fra ovenstående drøftelse står valget i dagens situasjon etter flertallets oppfatning mellom Samferdselsdepartementet og Justisdepartementet. Hvilket reelt alternativ Samferdselsdepartementet utgjør, beror i stor utstrekning på hvordan man vurderer muligheten for senere opprettelse av et felles undersøkelsesorgan for alle samferdselssektorer. Fremstår dette som mindre sannsynlig i overskuelig fremtid, vil de samme mothensyn gjøre seg gjeldende for dette alternativet som for Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet og Miljøverndepartementet. Samtidig vil et valg av Justisdepartementet som administrativt overordnet organ for Havarikommisjonen ikke stenge for en senere samordning ved at ett felles undersøkelsesorgan for samferdselssektoren blir lagt hit. Overføring av det administrative ansvaret for Havarikommisjonen for sivil luftfart, bør være uproblematisk. Ett felles organ for sjø- og luftfartsulykker bør videre kunne utvides til også å dekke veitrafikk- og jernbaneulykker dersom det skulle vise seg å være ønskelig.

Dersom man legger flertallets habilitetsvurderinger til grunn, kan Kleven ikke støtte flertallets forslag om å legge kommisjonen for ulykker til sjøs til Samferdselsdepartementet. Samferdselsdepartementet kan etter Klevens vurdering ikke oppfattes som faglig uavhengig fordi det har økonomisk interesse gjennom tilskuddsordningene til ferjer. Samferdselsdepartementet vil av den grunn etter Klevens mening ha et større habilitetsproblem enn hva for eksempel Nærings- og handelsdepartementet vil ha. Dersom man går inn for modellen med tilknytning til et fagdepartement, må kommisjonen legges under Nærings- og handelsdepartementet.

Komitemedlem Trolle Andersen ser det ikke som naturlig for Sjølovkomiteen å gi uttrykk for en vurdering av hvilket departement Havarikommisjonen i tilfelle bør knyttes til, og finner det derfor ikke nødvendig å kommentere dette spørsmålet nærmere i utredningen.

Sjølovkomiteen er gjort kjent med at det for tiden pågår en vurdering av organisatoriske spørsmål knyttet til mulige ordninger innen Justisdepartementets ansvarsområde. Hvilke løsninger som dette arbeidet måtte føre til, vil måtte tas i betraktning også ved vurderingen av hvilket departement m v Havarikommisjonen bør gis tilknytning til. Etter lovutkastet § 472 annet ledd vil det på vanlig måte være overlatt til Kongen å avgjøre hvilken forvaltningsorganisatoriske tilknytning som til enhver tid anses mest hensiktsmessig.

8.6 Forholdet mellom en ny havarikommisjon og sjøforklaringsinstituttet

Et flertall i Sjølovkomiteen går inn for å beholde sjøforklaringsinstituttet i en noe modifisert form som følge av opprettelsen av Havarikommisjonen, jf ovenfor under punkt 8.4.2. Dette støttes ikke av komitemedlem Kopperud som mener at sjøforklaringsinstituttet bør avskaffes.

8.7 Forholdet til andre myndigheter

Spørsmålet her er hvordan andre offentlige organers ansvarsområder bør tilpasses og avgrenses som følge av etableringen av en Havarikommisjon for sjøulykker.

Sjølovkomiteen har ovenfor gått inn for at Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten bør innlemmes i Havarikommisjonen for sjøulykker. I den forbindelse bør dens mandat endres noe, se ovenfor under punkt 8.4.1.

Når det gjelder forholdet til politiet, mener Sjølovkomiteen at dets kompetanse til å iverksette undersøkelser etter sjøulykker der det ikke foreligger mistanke om straffbare forhold, bør begrenses. Å ha to undersøkelsesorgan som gjennomfører parallelle undersøkelser kan gi mye unødig dobbeltarbeid og komplisere selve gjennomføringen. Det synes derfor som en mer rasjonell løsning å la et rendyrket undersøkelsesorgan foreta undersøkelse med sikte på å avdekke årsaksforholdene. Sjølovkomiteen ser imidlertid ikke bort fra at politiets bistand vil kunne være nyttig for kommisjonen. Det bør derfor åpnes for at kommisjonen kan be om det. Den må likevel påse at dette ikke får en karakter og et omfang som kan rokke ved stillingen som et selvstendig og faglig uavhengig undersøkelsesorgan. Vitner bør kunne føle seg trygge på at de ikke risikerer politietterforskning som følge av at de oppfyller sin opplysningsplikt overfor kommisjonen.

Beveggrunnene for denne begrensningen i politiets adgang til å iverksette undersøkelser etter sjøulykker av eget tiltak gjør seg ikke gjeldende i saker der Havarikommisjonen har besluttet ikke å foreta undersøkelser. Her bør politiet fremdeles kunne gjøre dette. En slik regel legger også til rette for at ulykker Havarikommisjonen burde ha undersøkt kan bli fanget opp. Sjølovkomiteen går inn for å endre straffeprosessloven § 224 annet ledd i tråd med dette.

I dag undersøkes sjøulykker som bare eller i vesentlig grad berører forsvarsinteresser av en særskilt oppnevnt undersøkelseskommisjon for forsvaret. Også luftfartsulykker hvor forsvaret er innblandet, faller utenfor mandatet til Havarikommisjonen for sivil luftfart. Sjølovkomiteen foreslår at dette skillet videreføres slik som det i dag er for Havarikommisjonen for sivil luftfart. Forsvaret vil jo uansett ha anledning til å anmode Havarikommisjonen for sjøulykker om å iverksette undersøkelser.

8.7.1 Særlig om forholdet til Sjøfartsdirektoratet

Sjølovkomiteens flertall går inn for at Havarikommisjonen skal være faglig uavhengig, men med administrativ tilknytning til et departement. Dette reiser spørsmålet om hvordan forholdet til Sjøfartsdirektoratet som bl a regelforvalter og tilsynsorgan for sjøfarten skal legges opp.

I dag gjennomfører Sjøfartsdirektoratet ved sjøfartsinspektørene undersøkelser etter ulykker til sjøs. Dette er deres hovedgjøremål, jf sjødyktighetsloven § 5 første ledd. Ettersom Havarikommisjonen opprettes for å være et særskilt undersøkelsesorgan for sjøulykker vil det være en lite rasjonell utnyttelse av det offentliges ressurser om sjøfartsinspektørene fortsatt skulle ha dette som sin primærfunksjon, særlig med tanke på den mulighet det åpner for konflikter som ovenfor skissert der flere organ er involvert i undersøkelsesarbeidet samtidig. Sjølovkomiteens flertall går inn for at Sjøfartsdirektoratets virksomhet avgrenses mot de oppgaver som legges til Havarikommisjonen. Direktoratets rolle i forbindelse med sjøulykker dreies derved mot regelutforming og – forvaltning. Som en konsekvens av dette bør ordningen med sjøfartsinspektører avskaffes som overflødig. Såfremt Havarikommisjonens virksomhet ikke forstyrres, bør imidlertid Sjøfartsdirektoratet fortsatt ha adgang til å iverksette undersøkelser etter sjøulykker, f eks ut fra andre formål eller av ulykker kommisjonen velger å avstå fra å undersøke.

Ved at ordningen med sjøfartsinspektører avskaffes, og at hovedansvaret for gjennomføring av undersøkelser heretter legges til et annet organ, vil Sjøfartsdirektoratet få frigjort ressurser. Dets rolle i sjøsikkerhetsarbeidet i forbindelse med kommisjonens undersøkelser av ulykker og nestenulykker, vil derfor først og fremst være som mottaker og oppfølger av kommisjonens ulykkesrapporter. Sjølovkomiteens flertallvil understreke at dette er et nødvendig og viktig ledd i arbeidet med å styrke sikkerheten til sjøs og at en derfor forutsetter at denne delen av virksomheten prioriteres. Omdefineringen av Sjøfartsdirektoratets rolle i sjøsikkerhetsarbeidet må komme til uttrykk i sjødyktighetsloven med tilhørende forskrifter ved at de nødvendig endringer foretas.

Komiteens flertall erkjenner at direktoratet sitter inne med mye erfaring, kunnskap og kompetanse som Havarikommisjonen vil kunne ha nytte av i forbindelse med undersøkelser av sjøulykker. I den grad det lar seg forene med kommisjonens selvstendige og faglige uavhengige stilling bør adgangen til å innlede samarbeidsordninger med direktoratet derfor holdes åpen.

Spesielt tilgangen til informasjon om sjøfartsforhold vil være av stor betydning for kommisjonens arbeid. Den bør derfor ha rett til fullt innsyn i direktoratets dokumenter. Også direktoratet bør være interessert i dette idet en åpen og velvillig innstilling overfor kommisjonen vil kunne forhindre mistanke om at det har noe å skjule.

Av hensyn til betydningen av at kommisjonen fremstår som et selvstendig og faglig uavhengig organ, bør imidlertid ikke direktoratet ha rett til innsyn i Havarikommisjonens dokumenter i større grad enn allmennheten for øvrig. Sjøfartsinspektørenes politi- og påtalemyndighet i saker som gjelder skips sjødyktighet forsterker dette synet, jf ovenfor under punkt 4.3.2.1 om etterforskning ved sjøfartsinspektørene og punkt 8.4.4 om betydningen av at politiet ikke får innsyn i kommisjonens dokumenter.