1 Sammendrag av hovedpunktene i utredningen

1.1 Innledning

Utvalget gir her et sammendrag av de viktigste kapitlene i utredningen. Sammendraget omhandler kapittel 3 der dagens pensjonsordning beskrives, kapittel 7 om enkelte viktige spørsmål, kapitlene 8- 11 der de tre alternativene for en framtidig pensjonsløsning for sjømenn gjennomgås, og kapitel 12 med utvalgets oppsummering og vurdering. Det vises ellers til de øvrige kapitlene i utredningen.

1.2 Dagens pensjonsordning

Pensjonstrygden for sjømenn ble opprettet ved lov 3. desember 1948 nr 7, og er senere endret på vesentlige punkter. Den er nå tilpasset folketrygden som en førtidspensjonsordning fram til 67 år. I kapittel 3 beskriver utvalget pensjonsordningen slik den er i dag.

Pensjonstrygden omfatter som hovedregel norske statsborgere og personer som er fast bosatt i Norge som er ansatt som arbeidstakere på skip og visse flyttbare innretninger i sjøen. På fiske- og fangstfartøyer omfattes bare arbeidstakere ansatt i visse stillinger om bord, ikke fiskere. Per 30. april 1998 omfattet pensjonsordningen ca 26 000 yrkesaktive personer.

Pensjonsalderen er som hovedregel 60 år. Det ytes alderspensjon fram til pensjonsalderen i folketrygden, 67 år. Personer som har uførepensjon m v og avtalefestet pensjon har ikke rett til alderspensjon fra pensjonstrygden. Det kreves normalt en opptjeningstid (pensjonsgivende fartstid) på 150 måneder (12,5 år) for å få pensjon. Full pensjon gis ved 360 måneders opptjeningstid. Visse tidsrom som det ikke er betalt pensjonsavgift for regnes med i den pensjonsgivende fartstiden.

Pensjonen gis etter faste satser for hver farts­måned opptjent av henholdsvis overordnede og underordnede sjømenn. De siste opptjener pensjon for fartstid etter 30. april 1993 etter en høyere sats enn for tidligere fartstid. Pensjonssatsene er knyttet til grunnbeløpet i folketrygden. Fra 1. mai 1998 er full årspensjon opptjent som overordnet 148 632 kroner. For underordnede er fullt opptjent pensjon fra 106 164 kroner til 124 140 kroner (maksimal framtidig pensjon). Store inntektsforskjeller blant sjømenn gjør at størrelsen på pensjonene i forhold til yrkesinntekten er varierende. Utvalget har anslått at både overordnede og underordnede sjømenn med gjennomsnittslønn i dag får en pensjon på ca 45 prosent av inntekten.

Det utbetales et engangsbeløp (tilbakebetaling av pensjonsavgift) for fartstid fra 36-149 måneder. Videre gjelder det en overgangsordning for pensjoner som gis etter lave, fastlåste pensjonssatser for fartstid opptjent før 1. januar 1967. Overgangsordningen omfatter hovedsakelig enkepensjoner, og alderspensjoner til personer som er fylt 67 år eller har uførepensjon m v.

Per 31. desember 1997 var det ca 31 300 sjømannspensjonister, men bare 4 800 av dem hadde ordinær alderspensjon før fylte 67 år. De øvrige hadde pensjon etter overgangsordningen.

Pensjonsordningen finansieres av avgifter fra arbeidstakere og rederier, visse tilskudd fra staten og avkastning av fond. Pensjonsordningen er garantert av staten.

Arbeidstakerne betaler fast månedsavgift knyttet til grunnbeløpet i folketrygden. Fra 1. mai 1998 er månedsavgiften 531 kroner ved tjeneste som overordnet og 413 kroner ved tjeneste som underordnet. Rederienes avgift er normalt 3,3 prosent av sjømannens bruttoinntekt om bord. Samlet betaler arbeidstakere og rederier avgift på ca 5,2 prosent av inntekten. Ved tjeneste på fiske- og fangstfartøyer betaler rederiet avgift med faste beløp. Avgiftsbelastningen er her lavere enn ellers. I 1997 utgjorde avgiftene fra arbeidstakerne og rederiene i alt ca 396,5 mill kroner.

Statens tilskudd utgjorde i 1997 ca 203,9 mill kroner. Det vesentlige av tilskuddet (ca 90 prosent) gjaldt utgifter til tillegg for fartstid under den andre verdenskrigen. Videre utgjorde avkastningen av trygdens fond i 1997 ca 60,4 mill kroner.

Pensjonstrygden for sjømenn har et grunnfond på 186 mill kroner, der kapitalen ikke skal røres, og et reguleringsfond. I 1997 hadde trygden et regnskapsmessig underskudd på ca 103,9 mill kroner som ble belastet reguleringsfondet. Per 31. desember 1997 utgjorde dette fondet ca 741,8 mill kroner. Det er gjort anslag over den økonomiske utviklingen framover under varierende forutsetninger. Anslagene er beheftet med usikkerhet, men viser entydig at pensjonsordningen vil gå med underskudd i mange år framover.

En beregning der det bl a er forutsatt at antall betalende medlemmer vil være 27 000 viser at reguleringsfondet vil være brukt opp i år 2000. Årlige underskudd må da dekkes av staten i henhold til garantiansvaret. Dersom det forutsettes at pensjonene framover vil øke med 3 prosent årlig, og at realrenten (renten på fondsavkastningene minus økningen av pensjonene) også er 3 prosent, er det anslått at det vil være regnskapsmessige underskudd til og med år 2015. Kontantverdien (nåverdien) per 1. januar 2000 av statens garantiansvar for denne perioden er beregnet til ca 3,6 mrd kroner.

I de senere årene er det inngått forskjellige tariffavtaler om tilleggsordninger til sjømannspensjonen for et flertall av arbeidstakerne som omfattes av pensjonstrygden for sjømenn. Tilleggspensjonsordninger er opprettet eller er under opprettelse.

Tariffavtalene tar sikte på at det skal ytes alderspensjon fra 60 til 67 år, og at tilleggspensjonen sammen med den lovfestede sjømannspensjonen skal utgjøre 60 prosent av pensjonsgrunnlaget. Full pensjon oppnås etter 30 år, og det er særlig yngre arbeidstakere som vil få fullt utbytte av tilleggsordningene.

Premie til tilleggspensjonsordningene betales av arbeidsgiverne. I 1998 er premien 2,67 prosent av lønnen i gjennomsnitt for de ordningene som hittil er opprettet.

1.3 Noen viktige spørsmål

Utvalget drøfter i utredningens punkt 7.1 hvilke forpliktelser som følger av ILO-konvensjon nr 71 fra 1946 om pensjoner til sjømenn og EØS-avtalen.

Det konstateres at Norge i henhold til ILO-konvensjon nr 71 har plikt til å opprette eller sørge for at det opprettes en pensjonsordning for sjømenn. Dermed må lovs form benyttes. Det antas å være tilstrekkelig at loven pålegger næringen å opprette en ordning som tilfredsstiller konvensjonens krav, men at den nærmere utformingen kan skje gjennom tariffavtale.

Videre omtales trygdeforordningen i EØS-avtalen, rådsforordning (EØF) 1408/71. Det konstateres bl a at pensjonsordninger som er etablert ved lov, som pensjonstrygden for sjømenn, som hoved­regel omfattes av forordningen. Det pekes imidlertid på at en pensjonsordning etablert ved tariffavtale kan falle utenfor forordningen, selv om den av myndighetene er gjort obligatorisk eller gitt utvidet virkeområde.

I utredningens punkt 7.2 omtales personkretsen i en framtidig pensjonsordning for sjømenn. Det konstateres at det har vært reist spørsmål om visse grupper bør unntas, og om andre bør tas med i en framtidig pensjonsordning. Utvalget konstaterer at mandatet ikke legger opp til noen drøfting av personkretsen, og at aktuelle organisasjoner ikke er representert i utvalget. Utvalget vurderer derfor ikke spørsmålene om personkretsen nærmere. Utvalget finner heller ikke grunn til å foreta noen nærmere vurdering av pensjonsforholdene for utenlandske sjøfolk.

I utredningens punkt 7.3 redegjør utvalget for hvordan pensjoner kan finansieres, dvs enten ved utligning eller ved kapitaldekning gjennom fondsoppsamling.

Ved utligningssystemet dekkes årets pensjonsutgifter gjennom inntekter det samme året. Dette innebærer at de som er yrkesaktive i dag betaler for pensjonene til forrige generasjon. Når dagens yrkesaktive blir pensjonister, må neste generasjon betale for dem. Et slikt system fungerer tilfredsstillende for en gruppe som er stabil eller er i vekst, men er sårbart dersom det blir færre til å betale pensjonene til forrige generasjon. Gjennom en viss fondsoppbygging kan det etableres en buffer for å dempe problemene med store svingninger i pensjonsutgiftene, men en er likevel avhengig av senere generasjoner for å dekke pensjonsløftene.

Ved kapitaldekningssystemet sparer hver generasjon til sin egen pensjon. Dersom pensjonen skal ha et nivå som er bestemt på forhånd, må det årlig settes av nok penger til at man er sikker på at dette nivået kan nås. Det må bl a tas hensyn til forventet levealder, uførhet og pensjonsalder. Det må også tas hensyn til forventninger om avkastningen av midlene som spares opp. Et slikt system fungerer økonomisk pålitelig selv om antallet medlemmer i pensjonsordningen svinger. Kapitalen som samles opp skaffer store renteinntekter slik at avgiftene kan holdes lavere enn i et utligningssystem.

Når man sammenligner de to systemene, er fordelene ved kapitaldekningssystemet bl a at det til enhver tid settes av nok penger til pensjonene som forventes utbetalt. En pensjonsordning som bygger på dette systemet vil være fleksibel, og kan tilpasses endrede krav. Fordelen ved et utligningssystem er at man ikke trenger å vente på en oppsparingsperiode, men kan sette i gang å utbetale fulle pensjoner straks. Fordi systemet er avhengig av stabile betingelser, er det nødvendig at det finnes en garanti for at pensjonene utbetales. Dersom man skal legge om fra et utligningssystem til et kapitaldekningssystem, må pensjonsrettigheter som er opptjent dekkes samtidig som det spares opp midler til personer som er yrkesaktive i dag.

I punkt 7.4 stilles spørsmålet om sjømennene betaler for mye for pensjonen. Det vises til at det er hevdet at en forsikringsmessig beregnet premie ville vært langt lavere enn de pensjonsavgiftene som betales i dag.

Det pekes bl a på at det helt fra starten har vært utbetalt sjømannspensjoner for tid som det ikke er betalt avgift for. Dette gjelder for tidsrom både før og etter at ordningen ble opprettet. Videre utbetales det betydelige beløp utover ordinære alderspensjoner mellom 60 og 67 år.

Det er foretatt beregninger som viser at en forsikringsmessig beregnet premie for en underordnet sjømann ville ligge på mellom 6 000 og 10 000 kroner i året, avhengig av når sjømannen ble medlem av ordningen. Til sammenligning betaler arbeidstaker og rederi til sammen inn avgifter på ca 13 300 kroner i året for en underordnet sjømann dersom inntekten er 255 000 kroner.

Utvalget konstaterer at det finansieringssystemet som ble valgt, gjorde det mulig å utbetale fulle pensjoner til sjømenn med lang fartstid allerede da pensjonsordningen ble etablert. Det kan synes å være et misforhold mellom dagens avgiftsnivå og ytelsene når en sammenligner med et system med kapitaldekning, men dette er en konsekvens av det opplegget som ble valgt. Dersom den lovfestede pensjonsordningen fortsetter uten endringer i pensjonsbestemmelsene som øker utgiftene, legger utvalget til grunn at det nåværende avgifts­nivået beholdes.

I punkt 7.5 gjennomgår utvalget hvordan utgift­ene til pensjon for fartstid under den andre verdenskrigen har vært dekket. Staten dekker utgift­ene til et særskilt krigsfartstillegg for denne farts­tiden, men ikke utgiftene til ordinær pensjon. Disse utgiftene dekkes av pensjonstrygden på vanlig måte som en følge av utligningssystemet.

Statens garanti for sjømannspensjonene gis en særskilt omtale i punkt 7.6. Statsgarantien har eksistert siden pensjonsordningen ble opprettet, og var opprinnelig utformet slik at staten skulle dekke eventuelle underskudd i regnskapsåret. Nåvær­ende ordning, som innebærer at statsgarantien først kommer til anvendelse når reguleringsfondet er brukt opp, ble innført i 1963. Statsgarantien innebærer trygghet for de lovbestemte pensjonene, herunder G-reguleringen som nå er lovbestemt.

Etter utvalgets oppfatning må garantien dekke underskudd som skyldes at antall sjømenn reduseres betydelig i forhold til antall pensjonister. Slike underskudd forutsettes ikke å bli dekket ved økning i pensjonsavgiftene. Beregninger utvalget har foretatt viser at det med de pensjonene som utbetales i pensjonsordningen, ikke er rimelig å øke avgiftsnivået. Svekkelse av ytelsene er heller ingen løsning for å redusere statens framtidige garantiansvar.

1.4 Tre alternativer for framtidig sjømannspensjon

1.4.1 En fortsatt offentlig pensjonsordning for sjømenn

Utvalget har i kapittel 8 utredet en videreføring av dagens pensjonstrygd for sjømenn, der pensjonsutgiftene finansieres etter utligningssystemet og staten garanterer for pensjonsutbetalingene. Det følger av utvalgets mandat at statens garanti ikke skal utvides.

Dersom man fortsetter dagens ordning uten endringer i ytelsene, ser utvalget ikke behov for endringer i de gjeldende bestemmelsene om grunnfond, reguleringsfond og statsgaranti. Utvalget forutsetter at det er lagt opp til ordninger som sikrer den løpende likviditeten i pensjonstrygden når reguleringsfondet er brukt opp.

Ordningen med faste pensjonssatser gjør at kompensasjonsnivået for sjømannspensjonene varierer med inntekten i yrket. Det er misnøye med kompensasjonsnivået for de som kommer dårlig ut i forhold til inntekten. Utvalget har derfor vurdert muligheten for en viss forbedring av ytelsene innenfor dagens utgiftsramme. Dette kan skje som en midlertidig ordning, samtidig som det bygges opp tariffestede tilleggspensjonsordninger.

Utvalget finner at det er mulig å frigjøre midler ved omfordeling som kan benyttes til å gi et inntektsprøvd tillegg til pensjonene til personer som er i yrket fram til pensjonering.

Utvalget har fått foretatt beregninger av tillegg til sjømannspensjonene etter to modeller. I begge modellene tas det utgangspunkt i den inntekten pensjonisten har hatt som sjømann. Ved folketrygdmodellen beregnes det et beløp etter dagens folketrygdregler. Tillegget utgjør differansen mellom dette beløpet og sjømannspensjonen. Ved 60 prosent-modellen utgjør tillegget ved inntekter opp til 6 G differansen mellom 60 prosent av sjømannsinntekten og sjømannspensjonen. For høyere inntekter legges en lavere prosent av inntekten til grunn.

Utvalget finner at 60 prosent-modellen er best egnet. Det anslås at samtlige pensjonister som seiler fram til pensjonsalderen (dvs ca 1/3 av dem som får sjømannspensjon) kan dra nytte av et slikt tillegg. Før inntektsprøving vil tillegget gjennomsnittlig utgjøre ca 1 800 kroner per måned. Det er antatt at inntektsprøving etter samme regler som for AFP-pensjonene vil føre til at tillegget faller bort for ca 45 prosent av dem som seiler til de tar ut pensjonen.

Utvalget foreslår at tillegget gis for fartstid som er opptjent før 1. januar 2000. Det vil si at tillegget reduseres gradvis for nye pensjonister etter hvert som det opptjenes mer fartstid etter 31. desember 1999. Samtidig bygges det for flertallet av pensjonistene opp rettigheter i tariffbestemte tilleggspensjonsordninger.

Utvalget antar at tillegget bør innvilges for nye tilfeller i en 20-årsperiode regnet fra 1. januar 2000, samtidig som rettigheter i de tariffestede tilleggs­pensjonsordningene bygger seg opp. Det vil si at det siste året det gis nye tillegg til pensjonen fra pensjonstrygden for sjømenn blir 2019. Tilleggene løper så lenge den ordinære sjømannspensjonen løper, og G-reguleres sammen med denne. Dermed blir siste utbetaling i desember 2026.

Det er beregnet at kontantverdien per 1. januar 2000 for tillegg til sjømannspensjonen etter et slikt opplegg før/etter inntektsprøving vil utgjøre 370/210 mill kroner.

Utvalget lister opp en rekke tiltak som kan benyttes til omfordeling. Summen av tiltakene utgjør 1 675 mill kroner i kontantverdi per 1. januar 2000. Videre antar utvalget at trygdens grunnfond på 186 mill kroner bør kunne benyttes i finansieringen av et midlertidig tillegg til pensjonene. Dette vil imidlertid redusere finansinntektene framover.

Utvalget har også pekt på at det er mulig å benytte midler som frigjøres ved omfordeling på annen måte, f eks til å øke pensjonssatsene eller å yte pensjon for flere enn 360 måneder. Endelig drøfter utvalget mulighetene for å godskrive pensjonspoeng i folketrygden for sjømannspensjonister, og om det er hensiktsmessig å gå over til å beregne rederienes avgift etter månedssatser istedenfor i prosent av inntekten.

1.4.2 En privat tjenestepensjonsordning for sjømenn

I kapittel 9 legger utvalget fram en skisse til hvordan en privat tjenestepensjonsordning for sjømenn kan utformes. Skissen bygger i stor grad på en rapport som Storebrand Livsforsikring AS har utarbeidet for utvalget. Denne rapporten er tatt inn som vedlegg 3 til utredningen.

Utvalget har utredet en privat tjenestepens­jonsordning for sjømenn både som en innskuddsbasert og som en ytelsesbasert ordning. I en ytelsesbasert ordning forplikter bedriften seg til å yte en nærmere definert pensjon, mens den i en innskuddsordning forplikter seg til å yte et nærmere definert innskudd til den enkeltes pensjonssparing. Utvalget har forutsatt at det vil bli gitt skattefradrag for innbetalt premie i begge alternativene.

Ordningen vil gi pensjon til personer mellom 60 og 67 år. De som slutter i sjømannsyrket før pensjonsalderen, vil ha rett til å få tidligere opptjente rettigheter utbetalt fra pensjonsalderen (oppsatt pensjon). Ved fratredelse før pensjonsalderen i en ytelsesbasert ordning etableres det en individuell fripolise. I en innskuddsbasert ordning vil medlemmet ved fratredelsen fortsatt ha rett til midlene på sin pensjonskonto, og midlene vil bli utbetalt fra oppnådd pensjonsalder.

Arbeidstakerens inntekt og tjenestetid har betydning for hvor stor pensjon som opptjenes. Utvalget legger i utredningen ( punkt 9.3) til grunn at 30 års farts­tid bør gi en pensjonsytelse på 60 prosent av sluttlønnen. Den nærmere beregningen av pensjonen skjer slik:

• I en ytelsesbasert ordning er arbeidstakere som har tjent opp fulle pensjonsrettigheter sikret en pensjon på 60 prosent av sluttlønnen. Det forutsettes en lineær opptjening av pensjon. Det vil si at pensjonen opptjenes forholdsmessig etter antatt tjenestetid fram til pensjonsalderen, likevel minst 30 år. Hvis man f eks meldes inn i ordningen som 20-åring, og pensjonsalderen er 60 år, vil man etter 10 års tjenestetid ha opptjent en pensjonsrettighet på 10/40 av antatt full pensjon. Hvis man meldes inn ved fylte 40 år, vil 10 års tjenestetid gi 10/30 av full pensjon. Opptjeningen skjer ut fra den lønnen som er pensjonsgivende til enhver tid.

• I en innskuddsbasert ordning er pensjonens størrelse avhengig av innskuddenes størrelse og avkastningen av disse. Arbeidstakeren er altså ikke garantert en på forhånd definert ytelse. Utvalget har lagt til grunn for utredningen at innskuddene fastsettes slik at utbetalingene antas å bli 60 prosent av lønnen etter 30 års fartstid. Det kan også etableres en innskuddsordning hvor arbeidstakeren garanteres en viss avkastning på pensjonsmidlene, men dette fører til høyere kostnader enn i en vanlig innskuddsordning.

Utvalget legger som nevnt til grunn at en pensjon på 60 prosent av lønnen bør nås etter 30 års fartstid. Det vil således ta 30 år før noen når dette nivået ved overgang til en privat ordning. I overgangstiden vil man få en kombinasjon av pensjon som er opptjent i dagens pensjonsordning og i den nye ordningen. Pensjonenes størrelse i forhold til tidligere inntekt vil derfor gradvis stige fra dagens gjennomsnittlige nivå på ca 45 prosent, til 60 prosent i en privat tjenestepensjonsordning. Se nærmere om overgangsordningen i punkt 9.6.

Det forutsettes at det – på samme måte som i dagens pensjonsordning – ikke skal gis noen ytelser til etterlatte, og at pensjonen vil bli samordnet med en eventuell uførepensjon fra folketrygden eller en avtalefestet pensjon. Ellers vil man kunne oppnå pensjonsytelser som overstiger lønnen. Pensjonen vil ikke bli avkortet som følge av arbeidsinntekt i et annet yrke. Det kreves imidlertid at vedkommende slutter i den pensjonsgivende stillingen for å få utbetalt pensjon.

Pensjonene finansieres ved premier som går til å bygge opp fond. Fondene gir en kapitaldek­ning for de pensjonsforpliktelsene som ordningen har til enhver tid. Sikkerheten for pensjonsutbetalingene ligger dermed i at det er bygget opp tilstrekkelige fondsmidler til å dekke dem. Se nærmere i utredningens punkt 9.4.

Beregningene av nødvendig premie bygger på at personer mellom 60 og 67 år skal få en pensjon som utgjør 60 prosent av sluttlønnen. I beregningene er det innkalkulert at oppspart kapital ved dødsfall skal tilfalle forsikringsfelleskapet (dødelighetsarv), og at pensjonsutbetalingen skal samordnes med en eventuell uførepensjon fra folketrygden. Det forutsettes at pensjonen også vil bli samordnet med en eventuell avtalefestet pensjon, noe som kan redusere premienivået ytterligere.

I de beregningene av nødvendig premie som utvalget har fått utført, er det lagt til grunn at det skal kreves 35 års opptjening for å få rett til full pensjon. Dette vil gi en premie på 4,8 prosent av lønnsmassen i den ytelsesbaserte ordningen, og en premie på 4 prosent i den innskuddsbaserte ordningen. Utvalget har imidlertid forutsatt at full pensjon skal ytes etter 30 års fartstid. Dette vil øke premienivået til om lag 5,0-5,1 prosent i ytelsesordningen, og til om lag 4,5 prosent i innskudds­ordningen. Premien kan eventuelt fordeles mellom arbeidsgiver og arbeidstaker slik systemet er i dagens ordning. Se nærmere om premieberegningen i punkt 9.4.

Ved en eventuell overgang til en privat tjenestepensjonsordning vil en rekke personer ha opptjent rettigheter i dagens pensjonstrygd for sjømenn. Noen vil ha sluttet i pensjonsgivende tjeneste før overgangen, mens andre vil opptjene tjenestetid også i den private ordningen. Det er behov for en regulering av disse overgangssituasjonene.

Utvalget har i punkt 9.6 skissert hvordan ans­varet for pensjonsforpliktelsene kan fordeles på henholdsvis den nye og den gamle ordningen.

En eventuell overgang til en privat tjenestepensjonsordning betyr et skifte av finansieringssystem. Man går over fra et delvis utligningssystem til et kapitaldekningssystem. Istedenfor å dekke løpende forpliktelser gjennom løpende inntekter, skal man sette av penger til å dekke framtidige forpliktelser. Dette innebærer at kostnadene ved å avvikle de rettighetene som er samlet opp i dagens pensjonsordning må dekkes inn, samtidig som det i den private ordningen må bygges opp fond til å dekke pensjoner for dagens yrkesaktive.

En ny privat tjenestepensjonsordning får i hovedsak pensjonsansvaret for alle rettigheter som tjenes opp etter overgangstidspunktet. Derfor vil dagens pensjonstrygd for sjømenn i mange år fungere som en overgangsordning for rettigheter som allerede er opptjent. Kontantverdien av de totale framtidige forpliktelsene som må dekkes av dagens pensjonstrygd, kan anslås til 10 127 mill kroner per 1. januar 2000 .

En del av de framtidige forpliktelsene dekkes av tilskudd (til krigsfartstillegg m v) som staten er forpliktet til å yte, og av statsgarantien som er gitt i gjeldende lov. Til sammen utgjør det som forutsettes dekket av statstilskudd og gjennom statsgarantien 4 949 mill kroner i kontantverdi. Utvalget legger til grunn at dette er forpliktelser som staten vil ha ved å fortsette den nåværende pensjonsordningen. Utvalget har derfor forutsatt at staten i overgangsperioden dekker de årlige forpliktelser som følger av statsgarantien for den gjeldende pensjonsordningen. Kontantverdien av de framtidige forpliktelsene i dagens ordning som må dekkes inn ved overgang til en privat tjenestepensjonsordning, blir derfor 5 178 mill kroner. De årlige forplikt­elsene i f eks årene 2000 – 2015 vil variere mellom ca 315 og ca 435 mill kroner i året.

Ved en eventuell overgang til en privat tjenestepensjonsordning for sjømenn må det finnes en dekning for disse kostnadene. Utvalget har i utredningens punkt 9.6.3 pekt på enkelte momenter det i så fall kan være naturlig å se nærmere på. Bl a betales det i deler av næringen inn premie både til dagens ordning og til en tariffavtalt tilleggsordning. Dette kan gi et premieoverskudd i forhold til premien i en innskuddsbasert ordning på ca 3,3 prosentenheter. Noe forsiktig kan kontantverdien av dette premieoverskuddet over 20 år anslås til å utgjøre 4,2 mrd kroner. Andre måter å finansiere avviklingskostnadene på kan være å vurdere noen av de omfordelingsforslagene som det er pekt på ved dagens ordning, se nærmere i punkt 8.3.3, eventuelt at staten bidrar med noe.

Utvalget har også kort pekt på muligheten for å foreta en mer gradvis overgang til en privat tjenestepensjonsordning. Dette kan gjøres ved å lukke den eksisterende pensjonsordningen for nye medlemmer. Det vil si at pensjonstrygden for sjømenn bare vil løpe videre for dem som allerede har opptjent rettigheter der. Ordningen vil dermed blir avviklet gradvis over lang tid (ca 40 år). Kostnadene ved en slik overgangsløsning vil bli omtrent det samme som ved den overgangsløsningen som er beskrevet ovenfor. Utvalget har ikke utredet en slik alternativ overgangsløsning nærmere.

Når det gjelder den rettslige reguleringen av en privat ordning i forhold til internasjonale forpliktelser, synes det som om man står relativt fritt med hensyn til hvordan man vil etablere den. Man må imidlertid sørge for at ordningen gis virkning for alle sjømenn som omfattes av ILO-konvensjon nr 71.

Administrasjonen bør skje gjennom en felles pensjonskasse, der valget av nærmere løsning i stor grad bør avhenge av kostnadsspørsmål.

1.4.3 En AFP-lignende pensjonsordning for sjømenn

I kapittel 10 legger utvalget fram en skisse til en AFP-lignende pensjonsordning for sjømenn. Med AFP-lignende har utvalget forstått at man skal bygge på de grunnleggende prinsippene ved de eksisterende AFP-ordningene, men at det er muligheter for å gjøre enkelte tilpasninger.

Rammevilkårene for at pensjonsordningen skal få statstilskudd og den enkelte pensjonist skal få godskrevet pensjonspoeng i folketrygden er lagt til grunn med visse unntak, f eks er det sentralt at man beholder en pensjonsalder på 60 år i en AFP-lignende ordning for sjømenn. Det forutsettes ellers at pensjonsordningen skal ligge så nær opptil AFP-ordningene i privat sektor som mulig.

AFP-ordningen må stille krav om at arbeidstakeren har minst 10 år med poengopptjening i folketrygden fra fylte 48 år til året før pensjonen tas ut, og en gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt på minst to grunnbeløp i de 10 beste inntektsårene etter 1966. Arbeidstakeren må videre ha en pensjonsgivende inntekt som på årsbasis overstiger grunnbeløpet i folketrygden, både på uttakstids­punktet og i året før dette.

At det stilles slike vilkår, er en forutsetning for at staten bidrar til å finansiere AFP-ordningen, og at det gis ekstra godskriving av pensjonspoeng i folketrygden. Disse vilkårene må derfor legges til grunn også for en AFP-lignende pensjonsordning for sjømenn. Utvalget har også sett på enkelte andre vilkår som det kan være naturlig å ha med i en AFP-lignende ordning ( punkt 10.2.2). Den nærmere utformingen av slike vilkår må imidlertid baseres på vurderinger av hva partene finner hensiktsmessig.

Retten til pensjon vil være betinget av at man er omfattet av ordningen på pensjoneringstidspunktet, det vil si at man må fortsette i sjømannsyrket fram til pensjonsalderen for å få pensjon. Man har altså ingen rett til tidligere opptjente rettigheter slik som i de fleste andre pensjonsordninger. Omtrent en tredel av dem som mottar alderspensjon fra dagens pensjonsordning, fortsatte i sjømannsyrket fram til fylte 60 år. De to tredelene som sluttet før fylte 60 år mottar en oppsatt pensjon fra dagens pensjonsordning, mens de i en AFP-lignende ordning ikke ville hatt rett til noen pensjon.

Etter utvalgets oppfatning må dette sies å være en noe uheldig virkning ved å gå over til en AFP-lignende pensjonsordning. På den annen side vil denne virkningen bli redusert av flere forhold:

• Det kan antas at motivasjonen til å fortsette i yrket fram til pensjonsalderen vil bli større når retten til pensjon avhenger av dette, slik at andelen som får rett til AFP blir noe større.

• Flere av dem som faller utenfor ordningen vil kunne få pensjon fra fylte 62 år fra andre AFP-ordninger. Ca 60 prosent av den yrkesaktive befolkningen er omfattet av en AFP-ordning.

• Partene kan gjennom avtale etablere et innskuddsbasert tillegg, noe som vil gi en viss ytelse også for dem som ikke er i sjømannsyrket ved pensjonsalderen (se punkt 10.6).

• I en lang overgangstid vil dessuten sjømenn som har fratrådt yrket før pensjonsalderen ha rett til den pensjon de har opptjent i dagens ordning etter overgangsregler (se nærmere i punkt 10.7).

Pensjonen blir beregnet etter folketrygdens regler, og vil i de fleste tilfeller være på mellom 40 og 60 prosent av den tidligere inntekten. Ordningen har en ganske stor fordelingsvirkning. Dersom partene etablerer et AFP-tillegg, blir nivået en god del høyere. Pensjonen blir avkortet dersom pensjonisten har en inntekt som overstiger folketrygdens grunnbeløp ved siden av pensjonen. Det forutsettes at pensjonistene i en slik AFP-ordning får godskrevet pensjonspoeng i folketrygden, noe som gir en høyere alderspensjon fra folketrygden.

Ordningen finansieres dels av staten gjennom et statstilskudd til pensjonsutgiftene for personer mellom 64 og 67 år, og dels ved en premie som betales av arbeidsgiverne. Det forutsettes at arbeidstakerne ikke bør betale noen premieandel, fordi systemet ikke gir rett til opptjente rettigheter (oppsatte pensjoner).

Utvalget gir uttrykk for at man bør velge et premiesystem som er tilnærmet likt de gjeldende AFP-ordningene. Premien skal da fullfinansiere pensjonen når den tas ut, det vil si at den skal dekke den årgangens totale pensjonsutgifter. Det vil da være tilstrekkelige midler i fondet til å dekke allerede løpende pensjoner. Nødvendig premie kan med en realrente på 3 prosent anslås å utgjøre 2,9 prosent av inntekten, dersom man legger til grunn at en tredel av dagens medlemsmasse fort­setter i sjømannsyrket fram til pensjonsalderen. Forutsatt at halvparten av dagens medlemmer står i sjømannsyrket fram til pensjonsalderen, kan nødvendig premie anslås til 3,9 prosent. I AFP-ordningen vil det være nødvendig å inntektsprøve pensjonen, noe som vil redusere premienivået med ca 20 prosent.

Ved overgang til en AFP-lignende pensjonsordning må man dekke de løpende forpliktelsene etter dagens ordning, samtidig som man setter av penger for å dekke påløpte pensjonsutgifter i AFP-ordningen. Kontantverdien av de framtidige forpliktelsene som må dekkes av dagens pensjonstrygd kan anslås til 7 604 mill kroner per 1. januar 2000. Av dette dekkes 4 949 mill kroner av statstilskuddet og statsgarantien i gjeldende ordning. Dette er utgifter som staten ville hatt ved å fortsette den nåværende ordningen, og som utvalget forutsetter at staten bidrar med også ved overgang til en AFP-ordning.

Det beløp som det må finnes dekning for ved overgang til en AFP-ordning, kan da anslås til 2 655 mill kroner i kontantverdi. Utvalget har i punkt 10.7.3 pekt på enkelte momenter det da kan være naturlig å se nærmere på. Bl a er det nødvendig å inntektsprøve ytelsen, noe som kan redusere premienivået med ca 20 prosent. Eventuelt kan disse midlene benyttes til å finansiere en del av overgangskostnadene. I kontantverdi utgjør dette ca 1,2 mrd kroner. Dersom man forutsetter at sjømennene betaler premie som i dag i 10 år til, fordi de mottar opptjent pensjon i mange år framover, vil kontantverdien utgjøre ca 1,3 mrd kroner. Det kan også være mulig å benytte noen av de omfordelingsforslagene som er beskrevet i punkt 8.3.3. Dessuten kan kanskje staten bidra med noe.

Utvalget peker i punkt 10.8 på at det mest naturlige vil være at partene etablerer et organ med et eget styre til å administrere en AFP-ordning, men at Rikstrygdeverket/trygdeetaten beregner og utbetaler pensjonene. Administrasjonskostnadene kan anslås å utgjøre 5-7 mill kroner i året, fordelt på 2-3 mill kroner i året for næringen og 3-4 mill kroner for Rikstrygdeverket. Det antas at Pensjonstrygden for sjømenn vil være en avviklingsordning for opptjente rettigheter i dagens pensjonsordning. Kostnadene til dette kommer i tillegg til administreringen av AFP-ordningen. Kostnadene blir her mindre etter hvert.

1.4.4 En sammenligning av de tre alternativene

I kapittel 11 gis det en sammenligning av de tre alternativene slik de er framstilt i kapitlene 8- 10. Alternativene sammenlignes punktvis bl a når det gjelder vilkår, ytelser og finansiering.

1.5 Sammendrag av utvalgets oppsummering og vurdering

Utvalget har i kapittel 12 ( punkt 12.2) vurdert de tre modellene opp mot hverandre.

Utvalget viser til at en overgang til en AFP-ordning vil gi en umiddelbar økning av ytelsene, og et tilfredsstillende ytelsesnivå. Om lag to tredeler slutter imidlertid i dag i sjømannsyrket før pensjonsalderen, og vil derfor ikke få pensjon fra AFP-ordningen. Selv om denne virkningen på mange måter kan avhjelpes, er det etter utvalgets mening uheldig at så store grupper av sjømenn vil falle utenfor ordningen. I tillegg vil man måtte finansiere kostnadene ved å utfase den nåværende ordningen. En AFP-løsning kan også virke for lite robust for strukturendringer i sjøfartsnæringen. Utvalget anser det derfor som mindre aktuelt å gå over til en slik ordning.

Når det gjelder alternativet en privat tjenestepensjonsordning for sjømenn, viser utvalget til at dette er en ordning som kan passe godt til forholdene i sjøfartsnæringen. Når en slik ordning er etablert med nødvendige fond som sikrer pensjonsytelsene, vil den gi en stabilitet under konjunktursvingninger og ved endringer av antallet sjøfolk. I tillegg vil en slik ordning være velegnet til å sikre unge arbeidstakere. Den kan også lett påbygges dersom partene i næringen forhandler seg fram til andre pensjonsavtaler. Pensjonsnivået vil over en lengre periode gradvis øke fra dagens gjennomsnittlige nivå på ca 45 prosent til 60 prosent ved full opptjening av pensjon, slik at man etter ca 30 år – når ordningen er fullt utbygd – vil få pensjoner på det angitte nivået. Ordningen innebærer også større samsvar mellom innbetaling og utbetaling for den enkelte sjømann enn ved dagens pensjonstrygd. Samtidig reduseres graden av omfordeling.

På lengre sikt anser utvalgets medlemmer at næringen i utgangspunktet kunne være mest tjent med en privat tjenestepensjonsordning. Det oppstår imidlertid betydelige overgangsproblemer ved å gå fra dagens finansiering av pensjonsutgiftene gjennom utligning, til en pensjonsordning der man skal ha kapitaldekning for pensjonsforpliktelsene. Utredningen viser etter utvalgets oppfatning at det kan være vanskelig å få finansiert større innbetalinger til dekning av rettigheter som allerede er opparbeidet, parallelt med premiebetaling til en ny fondsbasert ordning. Det vil også ta lang tid etter at en ny ordning er etablert før pensjonsnivået øker vesentlig.

Disse overgangsproblemene vil omkring år 2015 bli mindre fordi ordningen da forutsettes å gå i balanse, og det har vært tid til å bygge opp tariffestede tilleggsordninger som sikrer et pensjonsnivå på 60 prosent. På dette tidspunktet vil det kunne være naturlig å vurdere den nåværende sjømannspensjonsordningen på ny.

På kortere sikt anbefaler utvalget at man ser på hvordan man innenfor gjeldende pensjonsordning kan forbedre ytelsene, slik at sjøfolk oppnår en rimelig pensjonsinntekt.

Utvalget synes at det – innenfor dagens finansieringsramme – kan være fornuftig å prioritere høyere pensjoner for de sjømenn som har lang fartstid og som står i sjømannsyrket fram til pensjonsalderen. Utvalget har skissert en løsning der det utformes en ordning med et midlertidig inntektsprøvd tillegg til sjømannspensjonene, mens tariffestede tilleggspensjoner bygger seg opp i største­delen av næringen. Utvalget foreslår at tillegget utformes slik at disse pensjonistene kan oppnå en samlet pensjon som tilsvarer 60 prosent av arbeidsinntekten.

Utvalget foreslår at tillegget gis for fartstid som er opptjent før 1. januar 2000. Økt pensjon for senere fartstid må i tilfelle opptjenes gjennom tariffestede tilleggspensjonsordninger.

Det foreslås at det gis tillegg for nye pensjonister i en periode på 20 år. Det siste året det innvilges tillegg til sjømannspensjonene vil da bli 2019. Det vil si at siste utbetaling blir i år 2026.

En slik prioritering bør kunne gjennomføres uten å svekke dagens pensjonsordning for andre grupper i særlig grad. Som finansieringskilde for et slikt tidsbegrenset inntektsprøvd tillegg, har utvalget pekt på at det kan frigjøres midler ved omfordeling som ikke rammer sjømenn med lang fartstid, samt at grunnfondet kan avvikles slik at midlene der trekkes inn i ordningen. Dersom grunnfondet benyttes, vil dette imidlertid redusere trygdens finansinntekter framover.

Særuttalelser/særmerknader fra utvalgsmedlemmer er tatt inn i punkt 12.2 og punkt 12.3 i utredningen.