Innledning

I utvalgets mandat er det uttalt:

«De enkelte alternativene må være i samsvar med de forpliktelser som følger av internasjonale avtaler, spesielt ILO konvensjon nr 71 for 1946, som tilsier at det skal være en lovbestemt plikt for partene å ha en pensjonsordning som gir sjøfolk over 60 år adgang til en førtidspensjon.»

ILO-konvensjon nr 71 om pensjoner til sjømenn ble vedtatt på Det internasjonale arbeidsbyrås konferanse i Seattle i 1946. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 4. juli 1949, men trådte først i kraft 10. oktober 1962 etter at den var ratifisert av tilstrekkelig antall land ifølge ikrafttredelsesbestemmelsen. Den er ratifisert av følgende land: Algerie, Argentina, Bulgaria, Djibouti, Egypt, Frankrike, Hellas, Italia, Libanon, Nederland, Norge, Panama og Peru. Med andre ord har ingen andre nordiske land enn Norge og bare et begrenset antall skipsfartsland ratifisert denne konvensjonen.

Plikten til å ha en pensjonsordning for sjøfolk – lovfesting

Selve plikten til å ha/etablere en pensjonsordning framgår av konvensjonens art 2 der det er fastslått at: enhver medlemsstat ...skal ...opprette eller sørge for opprettelsen av en ordning for betaling av pensjoner til sjømenn når de trekker seg tilbake fra sjømannsyrket.

Spørsmålet er om konvensjonen setter krav til hvordan denne plikten skal oppfylles. I konvensjonens art 2 er det fastslått at: enhver medlemsstat … skal i samsvar med nasjonale lover eller forskrifter opprette eller sørge for opprettelsen av en ordning ....

I konvensjonens ordlyd er det ikke eksplisitt uttalt at ordningen må gjennomføres ved lov. Imidlertid gir konvensjonen norske myndigheter plikt til å opprette en pensjonsordning som oppfyller konvensjonens krav. Ordningen må være obligatorisk ettersom konvensjonen krever at enhver sjømann skal omfattes.

Pålegg om å delta i en pensjonsordning er i seg selv et inngrep. I tillegg kommer at en pensjonsordning innebærer plikt til å betale premier og pensjoner, samt at drift av pensjonsinnretningen medfører ansvar og byrder. Slike inngrep overfor dem som berøres, det vil si sjøfolk og rederier, synes etter legalitetsprinsippet, det vil si norsk rett, å kreve hjemmel i lov. I tillegg bemerkes at dersom sjøfolk og rederier nekter å delta eller ikke oppfyller sine plikter etter pensjonsordningen, vil myndighetene, for å oppfylle sine plikter etter konvensjonen, måtte gripe inn for å sørge for at sjøfolkene har en pensjonsordning som oppfyller kravene. Også slike inngrep vil etter legalitetsprinsippet kreve hjemmel i lov.

En kan med andre ord si at konvensjonen selv ikke uttrykkelig krever at ordningen er opprettet ved lov, men at dette er nødvendig på grunn av legalitetsprinsippet som følger av norsk rett. Konvensjonen selv peker på at ordningen skal opprettes i samsvar med nasjonale lover eller forskrifter, og av dette kan en utlede at lovs form må benyttes dersom dette er nødvendig etter nasjonale lover. Konvensjonen gir etter sin ordlyd ikke nærmere krav til hvordan ordningen skal opprettes. Det kan antas å være tilstrekkelig at loven påbyr å opprette en ordning som tilfredsstiller konvensjonens krav, men at den nærmere utformingen skjer gjennom tariffavtale. Hvis denne framgangsmåten benyttes, vil det måtte lages regler som sikrer at plikten oppfylles.

Hvem må omfattes av ordningen

Hovedregelen om hvem som må omfattes av ordningen framgår av konvensjonens art 2 nr 1 der det er fastslått at det skal opprettes en ordning for pensjoner til «sjømenn». Hva som menes med sjømann framgår av konvensjonens art 1 der det er fastslått at uttrykket skal omfatte: «enhver person sysselsatt om bord i eller i tjeneste for ethvert sjøgående skip, unntatt krigsskip, som er registrert i et område for hvilket denne konvensjon er i kraft.»

Definisjonen er vid ettersom den omfatter enhver. Dette innebærer at begrensninger må utledes av andre punkter i definisjonen eller at det kan gjøres unntak i henhold til art 2 nr 2.

Uttrykket sysselsatt innebærer at det kun er de som har et arbeidsforhold om bord som omfattes av begrepet sjømann. Begrepet sysselsatt synes å omfatte både ansatte og oppdragstakere.

Et viktig tolkningsproblem knytter seg til hva som ligger i uttrykket om bord i eller i tjeneste for. Ved tolkningen kan det synes naturlig å ta utgangspunkt i tolkningen av tilsvarende formuleringer i norske regler som omhandler sjømenn om bord i eller i tjeneste for skip.

I konvensjonens art 2 nr 2 er det gitt unntak fra hvem som må omfattes av ordningen. Denne regelen innebærer at medlemslandet kan gjøre unntak dersom det anses nødvendig. Unntaksmuligheten er imidlertid begrenset til de forhold som faller inn under artikkelen. De viktigste er

• personer sysselsatt om bord i eller i tjeneste for fiskefartøyer, selfangstfartøyer og skip mindre enn 200 brutto registertonn

• personer tilsatt om bord av annen arbeidsgiver enn skipsrederen, unntatt radio-offiserer eller operatører og matstellpersonale

• personer som helt ut arbeider for egen regning

• personer som ikke bor i medlemsstatens område

• personer som ikke er borgere av medlemsstaten.

Krav til pensjonsalder

Konvensjonens art 3 nr 1 synes å gi to alternativer for hvilke krav som pensjonsrettighetene må oppfylle. Pensjonsalder er kun eksplisitt nevnt i relasjon til ett av alternativene, og konvensjonen synes dermed ikke å sette noe absolutt krav om en gitt pensjonsalder.

Alternativ a)

Konvensjonens art 3 nr 1 a) (I) fastslår at pensjonene skal ytes til sjømenn når de fyller 55 år, eventuelt 60 år avhengig av hva som er fastsatt i ordningen. At 55, alternativt 60 år, er særskilt nevnt kan isolert tale for at bestemmelsen må forstås slik at maksimal pensjonsalder er 60 år. Bestemmelsen lest i full bredde taler imidlertid for at nevnte aldersgrenser ikke er ment å være absolutte krav. Dette støttes av ordene avhengig av hva som er fastsatt i ordningenettersom disse tyder på at det er tale om to av flere muligheter/alternativer. At dette er en riktig tolkning støttes av uttalelse i Ot prp nr 13 (1948) s 14, Innstilling om revisjon av lov om pensjonstrygd for sjømenn avgitt 20. januar 1968 s 13 og NOU 1989: 12 s 24. Det må dog bemerkes at redegjørelsene i nevnte referanser er av mer generell art, og ikke synes å bygge på en nærmere juridisk tolkning av konvensjonsteks­ten.

At konvensjonen på dette punkt ikke er ment å gi absolutte krav om pensjonsalder, styrkes av at det i relasjon til det andre alternativet som framgår av art 3 nr 1 b) ikke er gitt krav om en gitt pensjonsalder.

Et reelt hensyn som taler for at konvensjonen ikke er ment slik at den setter krav om en gitt pensjonsalder, er at den er ment å skulle tiltres av en lang rekke stater med meget forskjellige samfunnsmessige og økonomiske forhold. I mange av statene vil det være uaktuelt å ha en pensjonsalder som er så lav som 55, alternativt 60 år. Dette gjaldt særlig i 1946, da konvensjonen ble etablert. Hvilke krav som konvensjonen gir på dette punkt er ikke avgjørende for Sjømannspensjonsutvalget, ettersom departementets standpunkt kan tyde på at det uansett konvensjonens krav ikke er aktuelt å sette en lavere pensjonsalder enn 60 år, slik som nevnt i konvensjonen. I tillegg bemerkes at det for Sjømannspensjonsutvalget ikke er aktuelt å foreslå en hovedregel om lavere eller høyere pensjonsalder enn 60 år.

Alternativ b)

Det andre alternativet framgår av konvensjonens art 3 nr 1 b). Det er der ikke nevnt noen krav til pensjonsalder.

Krav til ytelser/pensjonsnivå

Det er her tale om to hovedtyper av rettigheter. Den ene rettigheten gjelder pensjoner, og den andre gjelder rett til opparbeidede rettigheter dersom en trer ut før pensjonsalderen nås.

1. Rett til pensjoner

Kravene til pensjonsytelsenes størrelse er fastslått i konvensjonens art 3 nr 1. Ordningen skal enten tilfredsstille kravene som følger av punkt a) eller b).

Alternativ a)

I punkt a) framgår det at: pensjonene, sammen med annen sosialtrygdstønad som samtidig ytes pensjonisten, ikke skal være mindre enn den totalpensjon en kommer til når en for hvert års tjeneste til sjøs regner 2 prosent av lønnen hvorav det i vedkommende år er betalt tilskudd for sjømannen, hvis ordningen forutsetter pensjoner fra 60 år. I den engelske originalteksten benyttes uttrykket basic wage.

For å belyse hvordan bestemmelsen skal forstås siteres fra St meld nr 2 (1948) s 12:

«Det ene hovedalternativ går ut på at alderspensjonen sammen med annen sosialtrygdstønad ikke skal være mindre enn en bestemt del av lønnen for hvert tjenesteår til sjøs (1 ½ pst. når pensjonsalderen er 55 år, 2 pst. når pensjonsalderen er 60 år).»

Sagt med andre ord synes det som bestemmelsen kan forstås slik at pensjonen (forutsatt pensjonsalder på 60 år) minst skal utgjøre 2 prosent av lønnen for de år det er betalt tilskudd til ordningen, og at alle disse årene skal summeres. Det skal tas hensyn til andre sosial- og trygdeytelser.

Alternativ b)

Noe forenklet kan en si at denne regelen fastslår at ordningen skal sikre pensjoner som krever en premieinntekt på ikke mindre enn 10 prosent av den totale lønn som er grunnlag for tilskuddsbetalingene. Det skal også under dette alternativet tas hensyn til andre sosial- og trygdeytelser.

Bestemmelsen synes å være ment slik at pensjonsytelsene skal være basert på at 10 prosent av lønnen skal gå til premier.

Regelen sier ikke noe direkte om hva ytelsene skal bli, men synes å forutsette at beregningen skal skje etter forsvarlige metoder der man tar hensyn til relevante forhold. Det synes naturlig å ta utgangspunkt i en forsikringsmessig beregning og/eller hvordan beregningen foretas i relasjon til tilsvarende ordninger.

2. Rett til opprettholdelse av opparbeidede rettigheter ved uttreden av ordningen

Konvensjonens art 4 krever at: Ordningen skal inneholde rimelige regler om opprettholdelse av opparbeidede rettigheter for personer som går ut av den... Uttrykket rimelige regler synes å medføre at medlemslandene har nokså stor frihet i utformingen av de aktuelle reglene. Det naturlige vil være å ta utgangspunkt i hvilke regler som er gitt for tilsvarende ordninger eller hva som er vanlig å avtale i forsikringsforhold.

Det synes i denne omgang ikke nødvendig å gå nærmere inn på tolkningen av denne bestemmelsen.

Plikt til å foreta innbetalinger – finansiering av ytelsene

I art 3 nr 2 er det fastslått at: sjømennene skal kollektivt ikke bidra med mere enn halvparten av utgiftene ved de pensjoner som ordningen yter. Denne regelen setter en grense for de byrder som kan pålegges sjømennene i relasjon til innbetalinger. Det har ikke vært aktuelt for Sjømannspensjonsutvalget å foreslå regler som innebærer at sjømennene skal innbetale så mye at det støter mot nevnte grense.

Konvensjonen synes ikke å sette andre krav i relasjon til hvilke innbetalingsplikter ordningen kan innebære.

Krav til organisering – representasjon

I henhold til konvensjonens art 4 nr 4 skal rederier og sjømenn som yter tilskudd til dekking av pensjonsutgifter være berettiget til ved representanter å delta i ledelsen av ordningen.

Krav til overprøvingsordninger

Ved tvister som relaterer seg til ordningen skal det foreligge en mulighet for overprøving. Dette er i konvensjonens art 4 nr 2 nedfelt slik at: Ordningen skal gi rett til anke i enhver tvist som måtte oppstå. Dette punktet synes lite problematisk ettersom en norsk ordning vil innebære at alle beslutninger som medfører rettslige tvister vil kunne prøves for domstolene eller eventuelt andre konfliktløsningsorganer.

Innledning

Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) trådte i kraft 1. januar 1994. Den ble inngått mellom medlemslandene i Den europeiske unionen (EU) og medlemslandene i Det europeiske frihandelsområdet (EFTA). Hovedformålet med avtalen er å opprette et europeisk økonomisk samarbeidsområde med like konkurransevilkår. Samarbeidet omfatter fritt varebytte, og fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital ( de fire friheter). EØS-avtalen omfatter landene Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Liechtenstein, Italia, Portugal, Luxembourg, Nederland, Norge, Island, Spania, Storbritannia og Nord Irland, Sverige, Tyskland og Østerrike.

I lov 27. november 1992 nr 109 (EØS-loven) er det bestemt at hoveddelen av EØS-avtalen skal gjelde som norsk lov. Det er dessuten gitt en rekke lov- og forskriftsbestemmelser for å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen.

EØS-avtalen medfører blant annet at Norge er bundet av rådsforordning (EØF) 1408/71 (heretter kalt forordningen) om anvendelse av trygdeordninger på arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og familiemedlemmene deres som flytter innenfor EU-området (EØS-området). Forordningen er implementert i norsk rett ved forskrift 25. april 1997 nr 384 fastsatt med hjemmel i en rekke lover, herunder lov om pensjonstrygd for sjømenn § 44 første ledd.

Dagens sjømannspensjonsregler omfattes av forordningen. Dette innebærer at sjømannspensjonsordningen må tilfredsstille de krav som følger av forordningen. Det vises til NOU 1995: 29 s 103 flg.

Nærmere om forordningens anvendelse

Hvilke personer som omfattes av forordningen er omhandlet i forordningens art 2, som grovt sagt fastslår at den får anvendelse på arbeidstakere som er eller har vært omfattet av medlemsstaters lovgivning, og som er statsborger i en av medlemsstatene.

Forordningens art 4 angir områder som omhandles i forordningen, og bestemmelsens pkt 1 fastslår at: denne forordning får anvendelse på all lovgivning om følgende trygdeområder: ... c) ytelser ved alder.Det synes å være lite litteratur som belyser begrepet lovgivning. Imidlertid er dette uttrykket definert i forordningens art 1 j).

Art 4 innebærer at alle pensjonsordninger som er etablert ved lov som hovedregel omfattes av forordningen ettersom det da er tale om lovbaserte trygdeordninger. Forordningen får etter sin ordlyd ikke anvendelse på avtalebaserte ordninger, jf NOU 1995: 29 s 103 flg. De norske AFP-ordningene omfattes således ikke av forordningen. I denne sammenheng kan det nevnes at det foreligger et forslag om å utvide forordningens materielle omfangsområde til også å omfatte avtalebaserte førtidspensjonsordninger.

Ovennevnte innebærer at dersom sjømannspensjonen er etablert og utformet som en lovbasert trygdeordning, vil forordningen få anvendelse. Dagens pensjonstrygd for sjømenn synes å være en lovbasert trygdeordning, og dersom sjømannspensjonen fortsetter som en slik ordning, vil forordningen få anvendelse.

Art 4 innebærer at dersom sjømannspensjonen gjøres til en AFP-lignende ordning basert på avtale, vil forordningen ikke få anvendelse, jf NOU 1995: 29 s 103 flg. Det samme gjelder dersom pensjonene organiseres som vanlige private tjenestepensjoner basert på avtale.

ILO-konvensjon nr 71 gir krav om at en oppretter eller sørger for å opprette en pensjonsordning for sjømenn som tilfredsstiller nærmere bestemte krav. Dette innebærer at det på grunn av legalitetsprinsippet ved lov må gis pålegg om slik etablering, se ovenfor punkt 7.1.1.

ILO-konvensjonen medfører neppe krav om at det i loven gis detaljerte regler om pensjonsordningen. Det synes etter denne konvensjonen å være nok at loven gir krav om at det opprettes en ordning som tilfredsstiller konvensjonens krav, og at den nærmere utforming av pensjonsordningen avtalebaseres, f eks ved tariffavtale.

Spørsmålet er om en slik framgangsmåte medfører at forordningen får anvendelse.

Art 1 j) andre ledd tyder på at en kollektiv pensjonsordning kan falle utenfor forordningen selv om den av myndighetene er gjort obligatorisk eller er gitt utvidet virkeområde. Dette styrkes av at EU-kommisjonen har uttalt

«The Community provisions do not apply, however, to the following matters: benefits which are based on industrial agreements between employers and trade unions, even when rendered compulsory by State authorities. This is the case with many of the existing occupational pension scheemes and early retirement scheemes; you cannot, therefore, invoke the Community provisions when claiming benefits under these scheemes.»

Dersom en sjømannspensjonsordning kun baseres på tariffavtale, synes det klarere at forordningen ikke får anvendelse ettersom det da er tale om en avtalebasert ordning. Imidlertid vil en slik ordning neppe tilfredsstille kravene i nevnte ILO-konvensjon.

I lys av ovennevnte synes det vanskelig å trekke en klar grense for når forordningen får anvendelse eller ikke. Fare for omgåelser tilsier at det ikke settes store krav til lovregulering før den får anvendelse.

Dersom pensjonsordningen faller utenfor forordningen, kan det imidlertid være aktuelt å vurdere om EØS-regelverket likevel innebærer grenser for forskjellsbehandling basert på statsborgerskap. I denne sammenheng nevnes rådsdirektiv (EØF) 1612/68 av 15.10.68 om fri bevegelse for arbeidstakere innen fellesskapet, særlig art 7.

Kort om betydningen av at en sjømannspensjonsordning omfattes av trygdeforordningen i EØS-avtalen

Lovvalg

Den generelle hovedregelen i forordningen er at en arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende skal være omfattet av pensjons- og trygdelovgivningen i det medlemslandet der arbeidet eller virksomheten blir utført.

Det gjelder særlige regler når arbeidet utføres på skip. Skipsbegrepet kan variere i de forskjellige landene, og det er det skipsbegrepet som gjelder i det enkelte EØS-landet som er avgjørende. For eksempel defineres ikke enhver flytende innretning i oljevirksomheten som skip i Norge.

En arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende som utfører arbeid på skip som fører et EØS-lands flagg, omfattes som hovedregel av pensjons- og trygdelovgivningen i dette landet (flaggstaten). Dette innebærer at EØS-borgere som arbeider på et norsk-registrert skip (i NOR eller NIS) normalt er pliktig omfattet av folketrygden og pensjonstrygden for sjømenn. Trygdeplikten gjelder uansett hvor vedkommende er bosatt. Dessuten gjelder trygdeplikten for statsløse og flyktninger som er bosatt i et EØS-land og er beskjeftiget på et norsk-registrert skip.

Vilkåret i norsk lovgivning om bosetting i Norge eller norsk statsborgerskap kan dermed ikke gjøres gjeldende for EØS-borgere som arbeider på et norsk-registrert skip, og heller ikke for statsløse eller flyktninger bosatt i et EØS-land.

Forordningen har enkelte unntak fra regelen om at sjømenn er trygdet i flaggstaten. Disse personene vil da være omfattet av pensjons- og trygdelovgivningen i et annet EØS-land.

Personer som er ansatt i hotell- og restaurantvirksomhet om bord på turistskip registrert i NIS er i følge folketrygdloven unntatt fra medlemskap i folketrygden. Etter sjømannspensjonstrygdloven er de også unntatt fra pensjonstrygden for sjømenn. Disse unntakene er generelle, og omfatter også norske statsborgere. Noe annet ville ha vært i strid med likebehandlingsprinsippet i EØS-avtalen.

Sammenlegging av opptjeningstid

Opptjeningstid i pensjonsordninger i flere EØS-land kan legges sammen for å nå minstekrav for rett til pensjon i en pensjonsordning (sammenleggingsprinsippet). Når et lands nasjonale lovgivning ikke krever det, plikter landet likevel ikke å gi pensjon for kortere opptjeningstid enn ett år.

Gjelder det en pensjonsordning for et bestemt yrke (som pensjonstrygden for sjømenn), kan det bare legges sammen med tid opptjent i samme yrke.

Utmåling av pensjon

Har en person opptjent rett til pensjon fra flere EØS-land, skal pensjonen stå i forhold til opptjeningstiden i de forskjellige landenes pensjonsordninger (pro rata temporis prinsippet).

Eksport av pensjon

Opptjente rettigheter skal utbetales i det EØS-landet der pensjonisten bor selv om den er opptjent i et annet EØS-land (eksportiabilitetsprinsippet).

Innledning

Det er i prinsippet to måter å finansiere pensjonsutgifter på

• utligning av et års pensjonsutbetalinger gjennom årlige avgifter, ofte kalt pay as you go

• kapitaldekning gjennom fondsoppsamling.

Dette gjelder uavhengig av om finansieringen skjer i offentlig eller privat regi.

Utligningssystemet

Et utligningssystem innebærer prinsipielt at årets pensjonsutgifter dekkes over årets regnskap ved at nødvendige innbetalinger beregnes ut fra forventede pensjonsutbetalinger. Sagt på en annen måte, dagens yrkesaktive betaler for de løpende pensjonene til forrige generasjon, mens de overlater til sine etterkommere å dekke egne pensjoner. Folketrygden er et eksempel på et pay as you go-system, i hvert fall inntil et oljefond blir avsatt til å sikre disse pensjonene. Gjennom utligningssystemet pådrar de som skal finansiere pensjonene seg en betydelig pensjonsgjeld som ofte ikke synes i noen regnskaper.

Utligningssystemet fungerer tilfredsstillende for en gruppe som er stabil eller i vekst da det stadig vil være et tilstrekkelig antall til å betale. Det fungerer også tilfredsstillende dersom utgiftene er relativt små i forhold til pengestrømmen hos dem som finansierer ordningen. Systemet er imidlertid sårbart ved reduksjon i medlemsmassen da det blir færre til å betale pensjoner til forrige generasjon. Dagens finansieringsproblemer i pensjonstrygden for sjømenn er for så vidt et godt eksempel på utligningssystemets svakheter.

Delvis kapitaldekning er en mellomløsning i forhold til pay as you go og kapitaldekning. Formålet med en delvis kapitaldekning kan være å etablere en buffer for å dempe problemene med store svingninger i pensjonsutgiftene, samtidig som man kvier seg for den fulle kapitaloppbyggingen som ligger i kapitaldekning. Målsettingen med delvis kapitaldekning kan for eksempel konkretiseres som å skulle ha et fond stort nok til å dekke pensjonsutgiftene i en bestemt tidsperiode. Delvis kapitaldekning er et modifisert utligningssystem ettersom en også her er avhengig av senere generasjoner for å dekke pensjonsløftene.

Pensjonstrygden for sjømenn bygger på et modifisert utligningssystem, ettersom en i praksis har holdt de årlige avgiftene stabile i lange perioder og fanget opp svingninger i betalingsstrømmene gjennom et utjevningsfond (reguleringsfondet). Det synes dessuten for tiden å være enighet om at avgiftene fra arbeidsgivere og arbeidstakere ikke skal økes med det nåværende ytelsesnivået. Dette innebærer at både ytelsene og innskuddene fra de viktigste partene er gitt. Svingninger i økonomien må derfor fanges opp av garantien for trygden.

Kapitaldekningssystemet

Kapitaldekning innebærer at hver generasjon sparer til sin egen pensjonering. Framtidens yrkes­aktive behøver således ikke finansiere de løpende pensjonsutgiftene for tidligere generasjoner, men de må til gjengjeld sette av midler til sin egen pensjonering. Dersom pensjonene skal ha et avtalt nivå, må de årlige avsetningene beregnes ut fra forventninger om utviklingen av viktige størrelser som levealder, uførhet, pensjonsalder m v, samt forventninger om den framtidige avkastningen av de oppsparte midlene.

Fordelene med et kapitaldekningssystem er først og fremst at man etablerer et system som fungerer økonomisk pålitelig, uavhengig av svingninger i medlemstallet i ordningen. Store årskull vil sette av så store midler til pensjonsformål at pensjoneringen av egen generasjon sikres. Små årskull vil spare mindre, men tilstrekkelig for sin egen pensjonering. Man får derved en jevn belastning mellom generasjonene av finansieringsbyrden ved pensjonering. Dessuten vil den betydelige kapitalen som blir samlet opp i pensjonsfondene normalt skape store renteinntekter, slik at avgiftene kan holdes lavere enn i et utligningssystem.

En usikkerhet ved kapitaloppsamling til pensjonsformål er at man på forhånd ikke kjenner utviklingen av en så viktig forutsetning som avkastningen av de oppsamlede midlene. Man må bygge på anslag som må fastsettes med en sikkerhetsmargin. Dette fører til at det normalt vil oppstå et overskudd. Det vil derfor være nødvendig å revidere forutsetningene med visse mellomrom, og fordele overskudd som er oppstått. Ettersom pensjonstrygden for sjømenn bygger på den forutsetning at pensjonene skal G-reguleres, og grunnbeløpet i folketrygden reguleres om lag i samsvar med lønns- og prisutviklingen, er det realavkastningen av de oppsamlede midlene som er viktig. Realavkastning betyr i denne sammenheng den avkastning man oppnår utover det som er nødvendig for å dekke G-reguleringen.

Utligning eller kapitaloppsamling

Fordelen med et kapitaloppsamlingssystem er først og fremst at en til enhver tid har avsatt så store midler som forventes å bli utbetalt i form av pensjoner. En er på den måten sikret at hver generasjon betaler for sin egen pensjonering. Om pensjonsordningen blir avviklet, vil det være samlet opp nok midler til å utbetale de pensjonene som er opparbeidet på avviklingstidspunktet. At det er oppsamlet midler, innebærer at det vil være en betydelig fleksibilitet til å tilpasse pensjonsordningen til endrede krav. Dessuten vil pensjonskostnadene en virksomhet pådrar seg bli registrert som en kostnad ved den løpende driften, slik at regnskapet gir et riktig bilde av alle kostnader ved driften.

Fordelen ved et utligningssystem er først og fremst at en umiddelbart kan sette i gang med fulle pensjonsutbetalinger uten å avvente en oppsparingsperiode. Dessuten hevder tilhengere av utligning at samfunnets kapital arbeider best gjennom sparing i realverdier og ikke gjennom finansiell sparing i et pensjonsfond. Dette momentet har blitt svekket gjennom at adgangen til å plassere pensjonssparing i aksjemarkedet er blitt utvidet, noe som fører til at pensjonsmidlene over tid oppnår en avkastning som er i samsvar med verdiskapningen i samfunnet.

Valg av finansieringsløsning har ingen betydning for de totale kostnadene ved en pensjonsordning. Dersom en er enig om hvilke ytelser pensjonsordningen skal gi medlemmene, vil utgiftene i det lange løp bli de samme enten ordningen finansieres ved løpende utligning av utgiftene eller ved kapitaloppsamling. Forskjellen på de to måtene å finansiere pensjoner på ligger i at en i kapitaloppsamlingssystemet hele veien, med nødvendige sikkerhetsmarginer, tar høyde for de utbetalingene som en forventer skal komme, og setter av midlene som er nødvendige for dette i et fond. Derved har en sikkerhet for at midlene finnes når utbetaling skal skje. Et utligningssystem er avhengig av stabile betingelser, og krever derfor at en har en rik onkel i bakhånden dersom forutsetningene skulle svikte. Det er dette siste forholdet som er grunnen til at staten krever kapitaloppsamling i alle private tjenestepensjonsordninger i Norge. En så vidt konjunkturavhengig næring som skipsfarten må antas å være utsatt for store svingninger i omfang og sysselsetting til enhver tid. Dersom en velger å finansiere sjømannspensjonen ved hjelp av utligningssystemet også i framtiden, vil det derfor fortsatt være nødvendig med en statsgaranti for ytelsene.

En omlegging fra dagens utligningssystem til et eventuelt framtidig kapitaldekningssystem er i seg selv en tung oppgave. Pensjonsrettighetene som er opptjent av dagens pensjonister, aktive sjømenn og fratrådte sjømenn må dekkes samtidig med at det spares opp midler til pensjoner for dagens yrkesaktive. En systemomlegging vil derfor kreve en nøye planlagt overgangsløsning. Omleggingsproblemene forsterkes ved at de løpende innbetalingene for tiden på langt nær dekker utgiftene til pensjoner, slik at det blir nødvendig med store ekstra tilskudd for å dekke pensjonsutbetalingene.

Innledning

Det har vært reist kritikk mot pensjonstrygden for sjømenn for at avgiftsnivået er så vidt høyt at en forsikringsmessig beregnet premie ville være langt lavere. I mandatet for denne utredningen er utvalget bedt om at en overgang til forsikringsmessig beregning av pensjonen må også vurderes. Utvalget har antatt at dette punktet i mandatet har sin bakgrunn i beregninger som Pensjonstrygden for sjømenn fikk utført i 1995. Disse viser at en forsikringsmessig beregning av avgiftene for trygdens ytelser vil være lavere enn avgiftene som betales i dag. Utvalget har gjennomgått og oppdatert disse beregningene og gjengir resultatet nedenfor.

Nærmere om en forsikringsmessig beregnet premie

Det er flere årsaker til at en forsikringsmessig beregnet premie blir lavere enn dagens avgiftsnivå:

1. En forsikringsmessig beregnet premie er alltid lavere enn avgiften i et utligningssystem på grunn av kapitalavkastningen

Som beskrevet ovenfor i punkt 7.3 Finansiering av pensjoner, vil de betydelige fond som samles opp i et kapitaldekningssystem, som forsikring bygger på, gi en renteavkastning som dekker en vesentlig del av inntektene. I et utligningssystem, som pensjonstrygden for sjømenn bygger på, er fondene små og skal bare fungere til å stabilisere premienivået. Avkastningen av fondene vil derfor gi et begrenset bidrag. I et stabilt kapitaldekningssystem, som for eksempel Kommunal Landspensjonskasse (KLP), er kapitalinntektene omtrent like store som premieinntektene.

Et utligningssystem kan derfor sies å tilsvare et kapitaldekningssystem med 0 prosent rente.

2. Pensjonstrygden har fra starten utbetalt pensjoner for fartstid det ikke var betalt avgift for

Pensjonstrygden har som nevnt ikke fungert som et rent utligningssystem, men har holdt et relativt stabilt avgiftsnivå. De innbetalte midlene har likevel ikke skapt noen vesentlig avkastning ettersom alle fratrådte sjømenn fra ordningen tok til har fått pensjonsrettigheter for all fartstid, også i de tilfellene der det aldri var betalt noen avgift. Avgiftene som ble betalt inn fra rederier og yrkesaktive sjømenn ble altså benyttet til å dekke pensjoner til sjømenn som allerede var fratrådt. Dette førte til at fondsoppsamlingen ble relativt beskjeden.

I et forsikringsbasert system vil all opptjening av pensjonsrettigheter forutsette at det betales en premie som spares.

3. Pensjonstrygden har utbetalt pensjoner for tid etter at pensjonsordningen ble opprettet som det ikke er betalt avgift for

Sjømenn har blitt godskrevet pensjonsgivende tid også for perioder da de ikke var i tjeneste om bord, og som det ikke er betalt avgift for, verken fra arbeidsgiver eller arbeidstaker. Eksempler på dette er tid mens sjømannen avtjente verneplikten, og tid da sjømannen var ute av tjeneste på grunn av sykdom, ferier og opparbeidet fritid.

I et forsikringssystem vil normalt syketid og ferietid gi pensjonsopptjening, men det forutsettes da at det betales premie for denne tiden.

4. Dagens pensjonsordning omfatter flere ytelser enn alderspensjon fra 60 til 67 år

De forsikringsmessig beregnede premiene i tabell 7.1 dekker kun alderspensjon fra 60 til 67 år. Dagens pensjonstrygd for sjømenn omfatter imidlertid også en del andre ytelser

1. livsvarige (små) pensjoner til personer med fartstid før 1967

2. etterlattepensjoner for fartstid før 1967

3. enkelte uførestønader

4. tilbakebetaling av avgift til sjømenn med mellom 36 og 150 måneders fartstid

5. ventetillegg til pensjonen for en del (eldre) pensjonister.

Til sammen utgjør dette i 1997 ca 37 prosent av utgiftene for pensjonstrygden.

Premien i et forsikringsmessig system og avgiften i et utligningssystem er altså ikke uten videre sammenlignbare størrelser. En overgang til en forsikringsmessig beregnet pensjon forutsetter at det bygges opp et rentebærende fond som svarer til sjømennenes pensjonsrettigheter. Renteavkastningen på fondsmidlene vil inngå som en faktor ved beregning av nødvendig forsikringspremie.

Utvalget har ajourført de beregningene Pensjonstrygden for sjømenn fikk utført i 1995 vedrørende hvor stor en forsikringsmessig beregnet premie for trygdens ytelser ville være dersom pensjonsinnskuddene utelukkende ble brukt til pensjon mellom 60 og 67 år. Dette vil i hovedsak tilsvare de beregningene som er utført under kapittel 9 ved utredningen av en overgang til en privat tjenestepensjonsordning for sjømenn.

Utvalgets beregninger viser hvilken forsikringsmessig beregnet årspremie som er nødvendig for å sikre en alderspensjon fra 60 til 67 år etter dagens pensjonssatser (G = kr 45 370) for en underordnet sjømann, se tabell 7.1. Det er forutsatt at 7 års pensjon er opptjent etter 1. mai 1993. Det er ikke gjennomført tilsvarende beregninger for overordnede sjømenn, men slike beregninger vil vise et lignende resultat.

Det framgår av tabellen at størrelsen på en forsikringsmessig beregnet premie avhenger av alderen sjømannen har ved inntreden i pensjonsordningen og hvilken realrente som oppnås for de oppsparte midlene.

Tabellen viser at en forsikringsmessig beregnet pensjonsavgift for en underordnet sjømann normalt vil ligge på mellom 6 000 og 10 000 kroner (med en realrente på 3 prosent). Til sammenligning betales det i 1998 inn avgifter på ca kr 13 300 fra arbeidsgiver og arbeidstaker for en underordnet sjømann med et avgiftsgrunnlag på kr 255 000.

Tallene i tabell 7.1 forteller at med det opplegget som ble lagt til grunn for pensjonstrygden for sjømenn, finansiering ved utligning og dekning av pensjoner til sjømenn for fartstid som det ikke er betalt avgift for, vil den årlige avgiften ligge på et høyere nivå enn premien i et forsikringsbasert system. Ved en omlegging til en forsikringsmessig beregnet pensjon må begge disse forhold endres.

Utvalget har også belyst forholdet mellom innbetalte avgifter og utbetalte pensjoner ved å foreta beregninger basert på noen tenkte medlemmer av pensjonstrygden for sjømenn som er født i januar 1940 og dermed fyller 60 år i januar 2000, se tabell 7.2. Det er forutsatt at sjømennene tok til å tjene opp pensjonsgivende fartstid i 1960 eller senere, og at det har vært innbetalt avgifter for hele tjenestetiden. Det er foretatt beregninger for tre yrkes­karrierer:

• Arbeid som sjømann i 150 måneder, som er grensen for rett til pensjon.

• Arbeid som sjømann i 360 måneder, som gir rett til full pensjon.

• Arbeid som sjømann i hele yrkeslivet fra 20 til 60 år, dvs i 480 måneder.

Ved beregningene er beløpene for innbetalte avgifter forrentet opp til 1. januar 2000 ved at det er forutsatt samme avkastning som trygden faktisk har oppnådd av sine fondsmidler. Det er videre forutsatt at pensjonene utbetales i 7 år, og at grunnbeløpet øker med 3 prosent årlig fra 1999. Pensjonsbeløpene er diskontert ned til 1. januar 2000 med en realrente på 3 prosent.

Det framgår av tabell 7.2 at noen grupper sjømenn får utbetalinger fra trygden som motsvarer de samlede forrentede innbetalingene av pensjonsavgifter fra sjømenn og rederier, mens andre ikke får det. Beregningseksempler med sjømenn med fartstid kortere enn 150 måneder – som får utbetalt et engangsbeløp – ville vist at denne gruppen har et større misforhold mellom innbetalte avgifter og ytelser enn personer som får rett til pensjon.

Finansiering av pensjonstrygden for sjømenn gjennom utligning gjorde det mulig å utbetale fulle pensjoner til sjømenn med lang fartstid allerede fra pensjonsordningen ble etablert. Hadde man innført et system som var basert på forsikringsmessig beregning av avgifter og pensjoner, ville ingen sjømenn kunne ha fått fullt opptjente pensjoner før i 1979.

En følge av den måten pensjonstrygden finansieres på er at det i dag kan se ut som om det er et misforhold mellom dagens avgiftsnivå og ytelsene hvis en sammenligner med et forsikringssystem med kapitalavkastning. Dette kan føles urimelig for dagens sjømenn. Forholdet mellom utbetalte pensjoner og innbetalte avgifter er imidlertid en konsekvens av det opplegget som ble valgt for pensjonstrygden. Dette forholdet kan ikke bli balansert for det enkelte medlem uten en omlegging til et forsikringssystem.

Beregningene som er foretatt kan i alle fall tolkes som at det er en rimelig forutsetning at avgiftsnivået i trygden ikke skal øke uten at pensjonene øker tilsvarende. Dersom någjeldende lovfestede pensjonsordning fortsetter uten endringer i pensjonsbestemmelsene som øker de samlede utgiftene, legger utvalget til grunn at nåværende avgiftsnivå beholdes.