10 Utvalgets vurderinger og forslag til tiltak

10.1 Utvalgets generelle vurderinger

10.1.1 Kinofilm – drømmefabrikk og sjelens speil

Filmproduksjon og distribusjon domineres av en globalisert næring med stor kulturell gjennomslagskraft. Kommersielle interesser er motoren i næringen, men suppleres, utfordres og stimuleres av aktører med høye kunstneriske ambisjoner. Utvalget mener vilkårene for kinobransjen i Norge må utformes slik at det kan oppnås et samspill mellom interessene til disse aktørene på den ene siden og det lokale kulturlivet på den andre. Det er dette som vil sikre innbyggerne det beste kinotilbudet.

Utvalget har sammenholdt virkemidlene i norsk kinopolitikk med hva som finnes i en del andre land. Dette viser at alle land vi har sammenlignet oss med, har en kinopolitikk hvor en ut fra kulturpolitiske begrunnelser gir nasjonal støtte til film og kino. Støtten er av ulik karakter, men med sammenfallende mål om å sikre nasjonal produksjon, fremme formidling av kvalitetsfilm og sikre tilgjengeligheten til opplevelse av film. Også EU-systemet støtter produksjon og distribusjon av film, med en begrunnelse om å støtte europeisk språk og kultur.

Sett i et europeisk perspektiv mener utvalget at norsk kinopolitikk karakteriseres ved sammenfallende målsettinger med andre europeiske land, men med variasjon i virkemiddelbruken.

10.1.2 Kinopolitikk med kulturelt ankerfeste

I mandatet som ligger til grunn for utvalgets arbeid, legges det klare føringer for at kinopolitikken fortsatt skal fremme et kinotilbud over hele landet. Det er vanskelig å tenke seg at dette vil være mulig uten offentlige virkemidler. Det er også vektlagt at kinovirksomhet skal sees i sammenheng med utviklingen av kulturtilbudet til innbyggerne. Våre nasjonale kulturpolitiske målsettinger for kinopolitikken er knyttet til tre forhold:

• kvalitet

• tilgjengelighet

• bredde i tilbudet.

Disse målene er sammenfallende med de politiske mål vi ser at andre land legger til grunn for utvikling av ulike former for reguleringer og støtteordninger for kinovirksomhet. Norsk kinopolitikk skiller seg imidlertid ut fra andre europeiske land gjennom de formelle rammer for drift av kino som er etablert gjennom et nasjonalt lovverk, og gjennom kinopolitikkens lokale forankring. Konsesjonsbestemmelsene i lov om film- og videogram og det kommunale eierskapet til de fleste av våre kinobedrifter, representerer en nasjonal politikk forankret i kommunene.

Kinoen er i vårt land en del av det lokale kulturtilbudet som kommunene er politisk ansvarlige for, uavhengig av om kinoen drives i offentlig eller privat regi. Norske kinoer er ofte også flerbruksbygg hvor filmvisning, musikk, teater m.m. har felles «hjem». Bare de 15 – 20 største befolkningssentrene har etter dagens driftsmodeller et kinobesøk som muliggjør lønnsom drift – i privat eller kommunal regi.

Norske kinoer er preget av et lokalt eierskap og lokalt ansvar for filmrepertoaret. Dette gir en større grad av lokal tilpassing enn den som praktiseres når kinoene er eid av regionale eller landsdekkende kjeder som har en samordnet programmering av repertoaret. Betydningen av dette er imidlertid blitt mindre enn det var før, fordi de fleste større kinoer nå viser de fleste filmene som er tilgjengelige fra distributørene.

Utvalget har basert sitt arbeid på egne undersøkelser og tilgjengelig materiale som kartlegger ulike sider ved kinobransjen. Selv om det vanskelig kan trekkes absolutte konklusjoner, har utvalget kommet til at det norske kinomarkedet generelt sett er velfungerende og ivaretar folks interesser på en god måte. Vi går oftere på kino og stort sett har innbyggerne i mindre byer og tettsteder større tilgjengelighet til regelmessige kinovisninger enn i nabolandene. Repertoaret i Norge er generelt sett bredere enn i nabolandene. Det importeres flere filmer for visning og en større del av filmene er europeiske og fra de andre nordiske land. Vi har imidlertid et lavere besøk på nasjonal film enn de andre landene i Norden. Norske kinobilletter er gjennomgående billigere enn i nabolandene. Den norske driftsmodellen, med en hovedvekt av kommunalt eide kinoer, er et markert særtrekk i forhold til andre land.

10.1.3 Statlig ansvar – kommunal forvaltning

Lov om film- og videogram og før den, kinoloven av 1913, har lagt grunnlaget for det norske kinosystemet. Helt fra 1913 har Norge hatt en kommunal konsesjonsmyndighet for drift av kino. Den kommunale konsesjonsmyndighet ble delevis begrunnet med kontrollhensyn, delvis med kinoens betydning for folkeopplysningen. Når de fleste kommunene ga seg selv konsesjon for drift av kino var begrunnelsen både kulturpolitisk, basert på en opplysningstankegang, og økonomisk. Kinoen ga inntekter som kunne anvendes til andre formål.

Av de ca. 250 kinobedriftene i landet, er fortsatt de fleste kommunale, men i dag krever de fleste kinoene tilskudd fra kommunen. Årlig bidrar kommunene med 40 – 45 millioner kroner i støtte til kinovirksomhet. I tillegg dekkes ofte andre kostnader som husleie, vaktmestertjenester m.m. De mange små og mellomstore kinoene er helt avhengige av denne støtten. Selv om disse kinoene ikke representerer en stor del av samlet besøkstall, de 200 minste kinoene står for bare 10   % av samlet kinobesøk, er det dette kommunale engasjementet som sørger for at en så stor del av befolkningen har et kinotilbud.

Utvalget registrerer at den norske modellen for kinodrift, med en selvstendig bedrift på hvert sted, antakelig er en kostbar modell. Selv om ikke utvalget har foretatt direkte sammenligninger, er det grunn til å tro at den type kjededrift som er vanlig i våre naboland og som også FILM&KINO har gjort forsøk med, vil falle rimeligere ut. Utvalget mener det er grunn for kommuner som sliter med kinoøkonomien til å vurdere slike modeller opp mot det lokale repertoaransvaret. Med dagens import- og distribusjonssituasjon er mulighetene til å foreta lokale repertoarvalg begrenset. Det kan derfor være at man samlet sett både kan gi et bedre repertoartilbud til publikum og redusere driftsunderskuddene ved å slå sammen kinobedrifter i interkommunale selskap eller regionale kjeder.

Utvalget ser momsfritak på kinobilletter som en understrekning av kinoenes kulturpolitiske betydning. Momsfritaket har spesielt stor betydning for mellomstore og mindre kinoer fordi det i tillegg til å holde billettprisene nede, bidrar til å redusere kravet til administrativt apparat. Noen kinobedrifter, og spesielt kjeder som ønsker å nyetablere seg, ønsker seg det systemet for moms på kinobilletter som blant annet Sverige har innført. I Sverige er det innført såkalt kulturmoms på 6   % på billettpris kombinert med anledning til å føre et momsregnskap hvor full moms på investeringer og innkjøp kan trekkes fra. Dette er positivt for kinobedrifter med store investeringskostnader og vil slik sett gjøre nyetableringer mer konkurransedyktige i forhold til kinobedrifter som ikke har behov for investeringer. Staten vil imidlertid ikke kunne påregne å hente inn vesentlige inntekter gjennom et slikt system.

Kommunenes og kinobransjens ansvar for forvaltning av kino- og videoavgiften gjennom Kommunale Kinematografers Landsforbund (KKL), er et sentralt element i det kommunale ansvaret for utøvelse av statens kinopolitikk. Forvaltningen av Norsk kino- og filmfond (NKFF), skjer etter forskrifter gitt av staten. Avgiften på 2,5   % av billettpris og 3,50 kroner per solgt eller utleiet videokassett, gir til sammen ca. 30 millioner kroner årlig som går til å dekke tilskudd til Bygdekinoen, importstøtte for kvalitetsfilm, barnefilmstøtte, rådgivingstjenester, kurs- og seminarvirksomhet, støtte til Norsk filmklubbforbund, støtte til filmfestivaler m.m.

Filmleieavtalen, en privatrettslig avtale mellom Norske Filmbyråers Forening/Kommunenes Filmcentral og KKL, er en viktig del av det norske kinosystemet. Avtalen regulerer leiekostnadene i forhold til den enkelte kinoens inntjeningsmuligheter og er slik sett viktig for at det kan opprettholdes kinodrift over hele landet. Avtalen er også kostnadsdempende samlet sett fordi kjøp og salg reguleres av et rammeverk som reduserer transaksjonskostnadene. Den gjeldende filmleieavtalen er for tre år, men det vanlige har vært toårige avtaler. Avtalene gir forutsigbarhet for aktørene i bransjen, både for distributørene og kinoene. Fra tid til annen blir det fra større kinoer gitt uttrykk for ønske om å fjerne avtalen fordi den fratar dem muligheten til å bruke sin forhandlingsmakt i forhold til distributørene. Fra de minste og mellomstore kinoene er det et sterkt ønske om å beholde avtalen.

10.1.4 Morgendagens kino

Elektronisk distribusjon av kinofilm vil antakelig komme i løpet av det tiåret vi er inne i. Dette vil kunne effektivisere distribusjon og drift, men skaper et stort investeringsbehov. Gevinstene vil først og fremst ligge på produsent- og distribusjonsleddet, mens investeringsbehovet vil ligge hos kinobedriftene. De minste kinoene vil være mest utsatt og kan bli nedlagt dersom de ikke tilføres investeringsmidler. De største kinobedriftene kan få fordeler gjennom lavere driftskostnader, men vil oppleve høyere investeringskostnader.

Ved hjelp av overføring av bilder gjennom kabel eller via satellitt, kan morgendagens kinosal brukes til mye mer enn visning av film. Overføring av konserter, idrett, konferanser m.m. vil kunne gi kinobedriftene nye oppgaver og vil gjøre det ønskelig for lokale myndigheter og næringsliv å oppgradere kinoene med elektronisk utstyr. Utvalget ser at det i framtiden vil bli en viktig utfordring for nasjonale og lokale myndigheter å legge til rette for realisering av disse mulighetene.

Norge har en liten, men vil etter hvert få en økende privat andel av kinomarkedet. Utviklingen i retning av større privat andel i den lønnsomme delen av kinomarkedet, følger dels av en ny internasjonal interesse for det norske kinomarkedet, dels av norske kommuners behov for å redusere de oppgavene kommunene tar driftsansvar for på grunn av andre lovpålagte oppgaver, og dels av kommunenes behov for egenkapital til investering i bygg og anlegg. Dette vil antakelig over tid endre kinomarkedet gjennom at flere utenlandske kinokjeder kommer inn i de største byene, men også ved at norske kinoer danner samarbeidende selskaper som driver flere kinoer i kjede, eller også driver virksomhet utenfor «hjemmemarkedet».

Det kommunale eierskapet vil sannsynligvis svekkes i årene framover, blant annet vil investeringskostnadene knyttet til elektronisk distribusjon framskynde en slik utvikling. Dette vil åpne for en større etablering fra utenlandske, spesielt nordiske, kinoselskap. Disse, som de mest aktuelle aktørene i det norske markedet for tiden – SF Kino og Nordisk Film Biografer, er del av integrerte konsern for filmproduksjon, filmdistribusjon og kinovirksomhet. Fra en horisontal integrering gjennom de kommunale bedriftenes samarbeid gjennom KKL, får vi sterke innslag av vertikal integrasjon som kan skape nye og andre utfordringer konkurransemessig.

Utvalget viser til det søkelyset vi tradisjonelt har hatt på det kommunale kinomonopolet som er vokst fram gjennom kommunenes dominans på eiersiden i norsk kinovirksomhet. Siden det de fleste steder bare vil være rom for en bedriftsetablering, vil ikke kommunal tilbaketrekking fra kinomarkedet nødvendigvis føre til større konkurranse. Det kan bli konkurranse om å sikre seg etablering, men over tid vil det oppstå et lokalt kinomonopol. I praksis vil det ofte bli et valg mellom privat eller kommunalt kinomonopol. Kontroll og styring av kinovirksomheten ut fra kulturpolitiske målsettinger, vil etter utvalgets syn bli en vesentlig utfordring i morgendagens kinomarked.

Norsk kinopolitikk er utviklet med grunnlag i at fordelingspolitiske løsninger også er lagt til grunn innenfor kulturområdet. Dette er et verdisyn som vil bli satt på prøve både ut fra endringer på eiersiden i kinomarkedet og ut fra de politiske prioriteringer som gjøres.

10.2 Utvalgets konklusjoner

10.2.1 En nasjonal kinopolitikk er nødvendig

Kinoen er en viktig del av et samlet lokalt kulturtilbud. Norge er preget av et godt fungerende kinomarked hvor det er utviklet spilleregler som ivaretar kulturpolitiske hensyn såvel som markedsaktørenes interesser. Dette har gitt oss et større kinobesøk, et bredere repertoar og rimeligere kinobilletter enn det vi for eksempel finner i nabolandene.

Utvalget mener det er nødvendig med en nasjonal kinopolitikk for å sikre at kinoen også i framtiden skal være et kulturtilbud til brede grupper, som både ivaretar hensynet til et godt fritids- og underholdningstilbud og til formidling av kunstopplevelse. Utvalget ser at vi står foran større konkurranse i markedet og større variasjon i eierskap og driftsformer for kinoene i våre byer og tettsteder. De fleste steder vil det ikke være plass til mer enn én kinobedrift. Det vil dessuten kunne hevdes at konkurrerende kinobedrifter på steder med begrenset publikumspotensiale kan bli så presset økonomisk at det går ut over muligheten til å ha ønsket variasjon i tilbudet, f.eks. samarbeid om andre kommunale kulturtilbud som skolekino, konserter, bibliotek, frivillige lag og organisasjoner osv. Behovet for offentlige virkemidler vil derfor på ingen måte avta i tiden som kommer.

10.2.2 Målsettinger for kinopolitikken

Filmproduksjon, -distribusjon og kinovirksomhet er en kommersiell virksomhet fra selskaper som ofte har hele verden som arbeidsområde. Målsettingene for en offentlig kinopolitikk bør etter utvalgets syn ikke være å hindre disse aktørenes arbeid i Norge, men å sikre at virksomheten tilpasses våre nasjonale forhold og at det fortsatt kan knyttes kulturpolitiske ambisjoner til kinodrift, uavhengig av eierskap.

Utvalget mener følgende målsettinger bør ligge til grunn for en offentlig kinopolitikk:

1. Kinovirksomhet skal som del av et samlet kulturtilbud, kunne inngå i en offentlig politikk for utvikling av kulturinstitusjoner og for utforming av fritidstilbud, underholdning og kunstopplevelse.

2. Bredde i filmrepertoaret, som ivaretakelse av nasjonal, nordisk og europeisk produksjon og tilbud til ulike grupper av befolkningen, må kunne styres gjennom politiske beslutninger.

3. Kinopolitikken skal bidra til å sikre innbyggerne tilgjengelighet til kinotilbud gjennom virkemidler for å sikre drift også på steder hvor det ikke er grunnlag for lønnsom drift.

4. Ambulerende kinodrift skal fortsatt være et supplement til den lokale kinovirksomheten der det ikke er realistisk å etablere fast drift.

Dette er målsettinger som etter utvalgets mening bør ligge til grunn for utformingen av kinopolitikken, men som må tilpasses lokalt ut fra de ulike forutsetningene vi har for kinodrift her i landet.

10.2.3 Kommunalt ansvar for utøvelse av kinopolitikken

Utvalget mener at vi må ha en nasjonal kinopolitikk som trekker opp målsettinger og gir tilgang til virkemidler gjennom lovverk og finansielle ordninger. Ansvaret for utøvelse av kinopolitiske tiltak kan best ivaretas av kommunene. Det er kommunene som er ansvarlige for utformingen av den lokale kulturpolitikken, som kinoen er en del av. Det er også i kommunene det kan foretas en avveining av hvordan de virkemidlene som er til rådighet, best kan anvendes til beste for innbyggernes kinotilbud. Ut fra dagens kommunale forvaltning av det kinopolitiske ansvaret, ser imidlertid utvalget at det er behov for en sterkere administrativ og politisk bevissthet om disse spørsmålene i mange kommuner. Det er utvalgets inntrykk at det de siste årene er foretatt relativt mindre investeringer i utviklingen av kinobedriftene her i landet enn i andre sammenlignbare land. Vi har fortsatt et høyt kinobesøk, men andre land har en mer positiv utvikling enn Norge. Utvalget registrerer også at kommunene synes å ha en mindre bevisst holdning til konsesjonsinstituttet enn det et slikt tillagt ansvar burde tilsi.

Et kommunalt ansvar for utøvelse av kinopolitikken er også ønskelig ut fra de svært ulike vilkårene som kinoene drives under i vårt land. I de største byene er det publikumsgrunnlag for lønnsom drift samtidig som en ivaretar ulike gruppers behov. I disse byene kan det også være rom for konkurrerende kinoselskap, selv om mange vil mene at kulturpolitiske mål knyttet til repertoarbredde m.m. vil tape heller enn å vinne på en uregulert konkurranse. De langt fleste byer og tettsteder vil ikke ha marked for konkurrerende kinoer og det vil ofte også være nødvendig med ulike former for støtte for å drive i balanse. Kinopolitikken vil derfor måtte bli ulik ut fra forholdene lokalt.

Kommunal utøvelse av kinopolitikken vil kreve et samarbeid kommunene imellom, såvel regionalt som nasjonalt. KKL er utviklet som et slikt samarbeidsorgan. Utvalget mener kommunale fellesorgan også i framtiden bør gis sentrale oppgaver i å samordne bruken av de nasjonale virkemidlene som stilles til rådighet for kommunene. Utvalget er imidlertid i tvil om dagens vedtekter, hvor det er uklarhet i rolledelingen mellom KKL som bransjeorganisasjon og fellesorgan for kommunalpolitiske myndigheter, er tilfredsstillende for å gi organisasjonen ansvar for forvaltningen av offentlige virkemidler.

10.3 Utvalgets forslag

Den ulovfestede ansvarsdelingen mellom statlige myndigheter og kommunene i film- og kinopolitikken, har gjennom tiden basert seg på en underforstått politisk enighet om mange av målene for en offentlig kinopolitikk. Disse har imidlertid aldri blitt nedfelt i et samlet offentlig dokument og finnes derfor bare som enkeltutsagn eller merknader i ulike meldinger, proposisjoner og stortingsinnstillinger. Utvalget mener det er nødvendig å tydeliggjøre de nasjonale kinopolitiske målene gjennom å nedfelle disse i et dokument til Stortinget slik at de kan danne grunnlag for nasjonale politiske vedtak.

10.3.1 Lov om film og videogram

Utvalget mener det er nødvendig å opprettholde en konsesjonsordning for etablering av kinovirksomhet for å ivareta kulturpolitiske mål og for å unngå utvikling av lokale monopolbedrifter uten lokal styringsmulighet. Utvalget mener det fortsatt må være kommunene som forvalter konsesjonsmyndigheten da det vil måtte kreves lokalkunnskap og skjønnsmessige avveininger for å få myndighetsutøvelsen tilpasset de ulike forhold kinovirksomheten må drives under i vårt land.

Utvalget mener det er behov for å presisere de betingelser konsesjonsmyndigheten kan legge til grunn for sin behandling, i lov om film og videogram eller gjennom lovens forskrifter.

Utvalget er redd for at den praktisering mange kommuner i dag har av konsesjonsmyndigheten, ikke gir tilstrekkelig legitimitet til ordningen. Det tenkes her spesielt på at det ikke foreligger begrunnelser for konsesjonstildeling og at tidsavgrensingen ikke overholdes, eller vurderes som ivaretatt gjennom årlige budsjettvedtak knyttet til kommunal kinodrift.

Den kommunale konsesjonsordningen var tidligere begrunnet ut fra hensynet til lokal kontroll med repertoarprofilen. De fleste kommunene synes nå å legge større vekt på det kulturelle ansvaret. Utvalget mener det er nødvendig å styrke dagens forskrifter på dette området for å hjemle kulturpolitiske betingelser som legges til grunn for konsesjon. Etter utvalgets mening må følgende forhold presiseres i lov om film og videogram eller i forskriftene:

• Plikten og retten til å gi konsesjon må tydeliggjøres

• Tidsavgrensing må presiseres og det må forutsettes ny behandling av konsesjon ved utløpet av perioden, som settes til 5 år

• Det skal utformes vilkår for konsesjon (Utvalget viser til nærmere konkretisering av slike betingelser i punkt 5.1.2)

• Det skal kreves begrunnelse for å gi konsesjon og for eventuelt å avslå fornyet konsesjon

• Konsesjonsgivers rett til selv å eie/drive kino må framgå av loven

Utvalget vil understreke at kommunalt konsesjonsansvar ikke må forvaltes på en slik måte at kommunalt eide kinobedrifter behandles på en annen måte i konsesjonsbehandlingen enn private søkere. Reell tidsavgrensing og framlegging av driftsmodell for kinovirksomheten må dokumenteres på samme måte uavhengig av eierskap. Kommunale kinobedrifter av en viss størrelse bør ut fra disse hensyn etableres som kommunale foretak eller selskap med eget styre. Dette vil også imøtekomme generelle krav til kommunal forretningsdrift og Konkurransetilsynets vurderinger når det gjelder praktisering av konsesjonsordningen.

Utvalget konstaterer at det ikke synes å være grunnlag for å hevde at konsesjonsordningen for kinodrift er i strid med EØS-avtalen eller andre internasjonale forpliktelser som Norge har påtatt seg. Konsesjonsordningen er ikke en handelspolitisk hindring, men en kulturpolitisk begrunnet ordning.

10.3.2 Forholdet til Plan- og bygningsloven

Kinoen som del av det lokale kulturtilbudet, stiller også krav til den kommunale planlegging. Den overordnede og lovhjemlede kommunale kulturplanlegging inngår i kommuneplanen som skal utformes i henhold til plan- og bygningslovens bestemmelser. Lokalisering av kinobygg er underlagt kommunal planmyndighet, slik at også private kinobedrifter er avhengige av å etablere seg i samsvar med de reguleringsbestemmelser som kommunen gir.

Kinodrift har en naturlig plass i kommunens arbeid med å utvikle attraktive miljøer og møteplasser for handel, service og kultur. I vårt land er det vanlig at kinobyggene på mellomstore og mindre steder inngår i et kulturhus, eller er etablert som flerbrukshus for kino, teater, musikk m.m. Utvalget tror dette er en tradisjon som bør videreføres, ikke minst ut fra de muligheter som fremtidig kinoteknologi gir for samdrift med andre kultur- og opplysningstiltak. Utvalget vil derfor understreke betydningen av at kommuneplanarbeidet også må inneholde føringer for lokalisering av kultur- og kinobygg i kommunen. Dette kan dessuten være nødvendig for at kommunen skal sikre seg at etableringen av slik virksomhet skjer i samsvar med en ønsket senterutvikling.

Utviklingen av store kinokomplekser tilrettelagt for privatbilisme, har i Europa bidratt til at nye kinoer ofte etableres utenfor bysentrene. Dette har også med behov for store arealer og billigere etableringer å gjøre. Utvalget mener dette er en utvikling som er uheldig både ut fra allmene miljøhensyn og når det gjelder å utvikle det samlede kulturtilbudet. Utvalget er kjent med at etablering av kinosentra utenfor etablerte tettsteder er stoppet av overordnet myndighet ut fra bestemmelsene i rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal og transportplanlegging. I de rikspolitiske bestemmelsene om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentra, er imidlertid ikke kino- og kulturbygg tatt med. Utvalget mener det vil være naturlig, og derfor bør ivaretas i det regionale planarbeidet som skal følge opp kjøpesenterstoppen, eller i senere retningslinjer fra statlige myndigheter.

10.3.3 Avgift på film og video

Utvalget mener vi i Norge har en hensiktsmessig ansvarsdeling der staten gir støtte til produksjon av film, mens visning av film og utvikling av kinodrift støttes gjennom en lovpålagt avgift på kinobilletter og salg/utleie av video. Avgiften som i dag innkreves og forvaltes gjennom NKFF, er gitt legitimitet gjennom lovforankring og statlige forskrifter for fondsforvaltningen.

Utvalget har vurdert om det er ønskelig med en sterkere statlig tilknytning gjennom at film- og videoavgiften kreves inn til statskassen, slik det er vanlig å gjøre med lovpålagte avgifter. Dersom dette velges, vil avgiftsmidlene kunne føres indirekte tilbake gjennom bevilgninger over statsbudsjettet. Dette vil også muliggjøre en løpende vurdering av om fondsmidlene skal være mindre enn, eller større enn, innkrevet avgift. Kasettavgiftsfondet er et eksempel på en slik løsning. Prinsipielt kan det hevdes at en direkte statlig kontroll med innkreving og tildeling gir styrket legitimitet til ordningen med film- og videoavgift. Forvaltningen av fondet kan i en slik modell underlegges direkte statlig styring, eller som nå, forvaltes gjennom KKL innenfor rammen av statlige forskrifter.

Ut fra en samlet avveining av prinsipielle og praktiske hensyn, mener utvalget at innkreving og forvaltning av film- og videoavgiften fortsatt bør knyttes til kommunene gjennom KKL. Det kommunale ansvaret for utøvelsen av virkemidlene i kinopolitikken tilsier dette. Men utvalget understreker betydningen av at NKFF er klart forankret i det statlige lovverket og at det utformes statlige forskrifter som regulerer bruken av fondsmidlene. Utvalget vil også understreke betydningen av at KKL som fondsforvalter, utvikler sin rolle som politisk styrt organisasjon med en avklaret og likeverdig rolle for aktørene i bransjen. Utviklingen i eierstrukturen for kinovirksomhet, med en økende andel private kinoer og interkommunale kinoselskap, gjør det nødvendig å vurdere om dagens sammensetning av KKLs styringsorganer ivaretar dette hensynet. Forvaltningen av fondsmidlene må skje på en måte som ikke gir grunnlag for å hevde at beslutningstakerne ikke er habile eller har tilstrekkelig legitimitet fordi de også representerer mottakerne av midlene.

Utvalget mener KKLs rolle som forvalter av film- og videoavgiften ville være tjent med at organisasjonen markerer et tydelig skille mellom representasjon fra kommunene som politiske styringsorgan og fra kinobedriftene. Bransjens representasjon i KKL bør være likeverdig gjennom at kommunalt eide kinobedrifter og private kinobedrifter er representert etter samme retningslinjer. Videobransjen må likeledes være representert. I en slik avklaret modell for valg til KKLs styringsorganer, og hvor kommunene som politiske styringsorgan har majoriteten av plassene, ser utvalget det som fordelaktig at kino- og videobransjen er representert i styringen av fondsmidlene gjennom den kompetanse og markedskunnskap de representerer.

Både kommunale og private kinoer betaler avgift. Det er viktig at disse likestilles i bruken av avgiftsmidlene og med hensyn til styringen av fondet.

Videobransjen bidrar til en større del av avgiftsmidlene enn det som gis tilbake til tiltak som er direkte rettet mot denne bransjen. Utvalget mener dette kan forsvares. Det er kinobransjen som er motoren i markedsføringen av spillefilm og som dekker kostnadene ved dette. Selv om en del av video-omsetningen gjelder film som ikke har vært vist på kino, overtar videobransjen film som er gjort attraktiv for kjøp eller leie gjennom de markedstiltak som distributør- og kinobransjen har gjennomført. 1

Utvalget konstaterer at den norske film- og videoavgiften er begrenset i forhold til hva som praktiseres i en del andre land. Utvalget mener det er rom for en viss økning av avgiften for å styrke fellestiltak som kan fremme utviklingen av kinovirksomheten og fremme tilgjengeligheten til film, både geografisk og når det gjelder spesielle grupper. Det vises også til utvalgets forslag for å fremme overgangen til elektroniske visninger.

Utvalget mener det er en statlig oppgave å utforme forskrifter for forvaltning av film- og videoavgiften som gir rammer for de tiltak som kan finansieres gjennom midler fra fondet. Utvalget mener det må legges særlig vekt på tiltak som fremmer import og spredning av kvalitetsfilm og tiltak som fremmer tilbudet av barnefilm. Det vil dessuten være viktig å fremme utviklingen av kinodrift, både gjennom opplysnings- og opplæringstiltak og gjennom konkrete prosjekter som kan fremme en mer effektiv utnyttelse av ressursene innenfor målsettingen om å opprettholde tilgjengeligheten til kino over hele landet. Utvalget registrerer at støtte til filmfestivaler er en del av fondets ansvar. Dette bør videreføres, men utvalget mener antallet filmfestivaler nå har nådd et nivå som bør begrenses heller enn å økes gjennom den støtte som NKFF bidrar med. Når det gjelder støtte til Bygdekinoen og skolekino, vises det til egne punkt.

Utvalget bygger sine vurderinger om avgiften og forvaltningen av denne på den nåværende arbeidsdeling mellom stat og kommune som utvalget mener bør videreføres. Utvalget ser imidlertid at vi med en sterk privatisering av kinosektoren i årene framover, kan få en situasjon der kommunene selger seg ut av kinodriften. Ansvaret for kinopolitikken er ikke knyttet til kommunalt eierskap. Men dersom kommunen, når de eventuelt selger seg ut av kinodriften, unnlater å gjøre gjeldende et fortsatt politisk ansvar for kinovirksomheten gjennom aktiv bruk av konsesjonsinstituttet og andre politiske virkemidler, kan selve grunnlaget for dagens ansvarsdeling falle bort. Utvalget har imidlertid ikke noe grunnlag for å mene at kommunene, selv om de selger seg ut av kinodriften, vil fraskrive seg ansvaret for kinopolitikken.

10.3.4 Bygdekinoen

Bygdekinoen har i dag 205 visningssteder og 25 ansatte (16 årsverk). Tilbudet gis på mindre steder som har dårlig grunnlag for fast kinodrift. Deler av landet, som Vestlandet og Nord-Norge har en vesentlig bedre dekning enn spredtbygde områder i de andre delene av landet. Ca. 50   % av budsjettet kommer fra overføringer fra NKFF, resten er egne inntekter gjennom salg av billetter og kommunale bidrag på visningsstedene. Den ambulerende kinovirksomheten gjennom Bygdekinoen, representerer et supplement til de faste kinoene.

Bygdekinoen støttes med ca. 5 – 6 millioner kroner årlig av NKFF. Dette representerer ca. 20   % av fondets disponible midler. Alternativet er nedlegging av Bygdekinoens virksomhet. Utvalget mener støtten bør videreføres, men ser at den vanskelig kan økes innenfor fondets nåværende økonomiske rammer uten at det går ut over andre prioriterte områder for fondets virke og uten at legitimiteten til fondet blir svekket for de som bidrar til finansieringen.

Utvalget mener at Bygdekinoen bør gjennomføre tiltak som ivaretar hele landet på en bedre måte enn dagens tilbud kan gjøre. Norge har i dag 159 C-kinoer (76 kommunale og 83 private) med under 10.000 besøkende per år. Disse står for ca. 5   % av det samlede kinobesøket og er en gruppe som er sterkt truet av driftsstans både fordi kommunene trekker tilbake støtte og fordi kinoene selv eller kommunene, ikke ser seg i stand til å forsvare nyinvesteringer når det blir nødvendig. Av den samlede driftsstøtte til kinovirksomhet her i landet på 45 millioner kroner per år, er denne typen kinoer blant de som mottar mest støtte. Det er ikke et rimelig forhold mellom det nødvendige støttenivå for å opprettholde en fast kinovirksomhet på disse stedene og det som må dekkes gjennom kommunene for å få bygdekino-visning.

Utviklingen av elektronisk distribusjon vil kreve investeringer som representerer uoverstigelige løft dersom de mindre kinoene skal dekke dem gjennom egne inntekter. Støtte vil være nødvendig. Også for Bygdekinoen vil dette skape helt nye forutsetninger. Det er enda ikke klart hvilke typer elektronisk utstyr som kommer til å bli benyttet, men det er lite trolig at Bygdekinoen vil kunne fortsette å kjøre rundt med mobilt utstyr. Sannsynligvis vil det være nødvendig med permanent utstyr på hvert visningssted. Det vil likevel være behov for bistand til å gjennomføre programmering av filmtilbudet og for å gjennomføre visningen på steder som er for små til å ha egen kinodrift. Det betyr at Bygdekinoen må utvikle nye driftsmodeller.

Utvalget mener Bygdekinoen må utvikles til et drifts- og kompetansemiljø som både kan påta seg oppgaver knyttet til ambulerende kinovirksomhet og påta seg ansvar for programmering og drift av mindre kinoer. Utvidet aktivitet vil kreve økte inntekter og utvalget mener det er rom for å hente inn deler av dette gjennom salg av tjenester til etablerte kinoer og ved at vertskommunene for ambulerende kinovirksomhet dekker en større del av kostnadene for filmvisningen på stedet.

Bygdekinoen må utvikle kompetanse på elektronisk visning og utnytte det effektiviseringspotensiale som ligger i dette gjennom å påta seg driftsansvar eller å gi assistanse til mindre kinoer. Slik omstillingsvirksomhet og opplæring knyttet til dette, bør bli sentrale oppgaver for Bygdekinoen framover. Dette vil kunne kreve et noe økt støttenivå.

Utvalget drøfter utviklingen av elektroniske visninger og tiltak for å lette investeringene i eget punkt 10.3.9.

10.3.5 De mellomstore kinoene

Utvalget ser at med den utvikling som nå skjer, er det sannsynlig at vi går mot en tredeling av kinomarkedet. De største kinoene, de som ligger i befolkningsområder som gir grunnlag for lønnsom drift, vil stort sett klare seg selv, både hva økonomi og kompetanse angår. De vil i tillegg kunne gjøre seg nytte av en del av NKFFs ordninger. De minste kinoene vil etter utvalgets forslag, komme inn under en utvidet Bygdekino-ordning og få nødvendig støtte til å opprettholde driften gjennom denne. De mellomstore kinoene kan imidlertid komme til å få de vanskeligste vilkårene. Dette er samtidig kinoer som er meget viktige for å nå målet om en differensiert kinostruktur over hele landet.

Denne gruppen av mellomstore kinoer består stort sett av kommunale kinoer og mange av dem går i dag med store underskudd som kommunene dekker. Befolkningsstruktur og markedsforhold gjør lønnsom drift og privat overtakelse lite sannsynlig. Det betyr at disse kinoene også i tiden framover vil være avhengige av støtte. Utvalget har ikke foreslått egne tiltak for denne gruppen kinoer, men ser at de vil være utsatt dersom kommunene ikke lenger er villige til å gi dem nødvendig økonomisk støtte. Utvalget mener NKFF må ha et særlig ansvar for å utvikle og tilrettelegge ordninger som kan bidra til å sikre driften av disse kinoene.

10.3.6 Skolekino

Skolens læreplaner legger opp til aktiv bruk av film i undervisningen. Utvalget viser til at mange kinoer har et utstrakt og godt samarbeid med skolene. Inntrykket er at dette fungerer særlig godt når en bruker ordningen med kontaktlærer som tilrettelegger samarbeidet fra skolens side med kinoene.

Det må være et felles ansvar for skolen, den kommunale kulturetaten og kinoen å utvikle et skolekinokonsept som gir elevene et godt filmtilbud som samtidig kan inngå i skolens undervisningsopplegg. Den framtidige utviklingen av elektronisk kino vil øke potensialet for undervisningsfaglig utbytte av samarbeidet mellom skole og kino.

Manglende budsjettdekning er ofte en årsak til at skolekinoordningen svekkes eller blir borte. Det må være et ansvar for den enkelte kommune gjennom sine skole- og kulturbudsjett å prioritere skolekinotilbudet. Utvalget mener likevel at det i tillegg til det arbeidet Norsk filminstitutt gjør, bør vurderes å bruke mer midler fra film- og videoavgiften til å stimulere skolekino gjennom tilrettelegging av programpakker, undervisningsopplegg og tilskudd. Utvalget foreslår at samarbeidet om skolekino forskriftsfestes.

10.3.7 Filmleieavtalen

Filmleieavtalen er en privatrettslig avtale mellom distributørene og kinobransjen. Når avtalen må vurderes politisk, er det fordi den prinsipielt sett er i strid med konkurranselovens bestemmelser, men er gitt dispensasjon på grunn av dens distrikts- og kulturpolitiske betydning.

I Norge, med et stort antall kinobedrifter med relativt liten omsetning og begrensede administrasjonsressurser, har filmleieavtalen en vesentlig betydning gjennom at den skaper forutsigbarhet i markedet og samtidig effektiviserer filmomsetningen. Det har vært hevdet at denne type avtaler øker kostnadene fordi de begrenser konkurransen i markedet. Filmleieavtalens samlede virkning er etter utvalgets mening motsatt, fordi den reduserer antallet transaksjoner og dermed kostnadene.

Utvalget har registrert at det også i andre land det er naturlig å sammenligne seg med, oppstår mer eller mindre formelle former for avtaler som regulerer utleie av kinofilm. Et stort antall kinobedrifter med svært varierende besøk, skaper behov for spilleregler. Utvalget mener bransjens løsning av dette gjennom en avtale som er åpen og kontrollerbar, er vesentlig bedre enn de alternativene en ser at kan oppstå.

Utvalget konstaterer at filmleieavtalen bidrar til å sikre distribusjon av film på forutsigbare vilkår til de mange, små kinobedriftene som ville ha begrensede forutsetninger for å forhandle med distributørene hver for seg. Filmleieavtalen gir også mulighet til å bygge inn vilkår i avtalene mellom kinobransjen og distributørene som sikrer at den brede publikumsfilmen og den smale filmen gis vilkår for distribusjon som gjør det attraktivt å sette opp begge deler. Utvalget mener dessuten at filmleieavtalens bestemmelser om minsteleie er et virkemiddel som bør opprettholdes for å sikre de små kinoenes tilgang til film.

Utvalget mener ut fra overstående, at filmleieavtalen har en kultur- og distriktspolitisk betydning som gjør det nødvendig å gi dispensasjon i forhold til de generelle konkurranseregler som gjelder for vanlig næringsvirksomhet. Etter utvalgets syn er det dessuten ønskelig at filmleieavtalen videreføres fordi den er kostnadsdempende og bidrar til åpenhet og forutsigbarhet i filmomsetningen.

10.3.8 Merverdiavgift

Fritak for merverdiavgift på kinobilletter er i dag begrunnet fiskalt og avgrensingsmessig. Utvalgets vurderinger er knyttet til kulturpolitiske hensyn. Utvalget mener innføring av merverdiavgift på kinobilletter vil virke hemmende på kinobesøket generelt sett, men spesielt i distriktene. Mindre kinobedrifter med et svakt publikumsgrunnlag er mest utsatt for at de ikke klarer å kompensere utgiftsøkninger gjennom økte inntekter. Disse kinoene vil også oppleve innføring av merverdiavgift som en størst byrde administrativt sett.

Innføring av merverdiavgift oppleves som fordelaktig for aktører som vil etablere seg i kinomarkedet gjennom at inngående avgift på investeringer kan trekkes fra utgående avgift på billetter. Dette vil spesielt være tilfelle dersom en innfører et system med en lav sats for merverdiavgift på billetter, men hvor en kan trekke fra full avgift på investeringer. En slik form for «kulturmoms» vil virke svært forskjellig på aktører som allerede har foretatt sine investeringer i forhold til de som står foran etablering. Dette vil representere en utilsiktet og uønsket form for konkurransevridning mellom for eksempel utenlandske kinoselskaper som ønsker å gå inn i Norge, og våre etablerte kinobedrifter. Innføring av merverdiavgift på kinobilletter, og spesielt gradert avgift, vil i liten grad bidra til økte statlige inntekter.

10.3.9 Elektronisk distribusjon og visning av film

Det teknologiske grunnlaget for elektronisk distribusjon av film og etablering av e-kinoer er tilstede, men det er usikkerhet om hvor raskt implementeringen av den nye teknologien vil gå. Dette vil først og fremst avhenge av produsent- og distributørleddet og vil i liten grad kunne styres gjennom nasjonale virkemidler. Utvalget konstaterer at de økonomiske og juridiske sidene ved bruk av elektronisk kinoteknologi så langt er lite avklart. Kontroll med distribusjonen og sikring av rettigheter, kan bli førende for hvilke tekniske løsninger som blir valgt, f.eks. om distribusjonen vil skje via satellitt, kabel eller CD-ROM. Utvalget ser imidlertid at elektronisk distribusjon vil komme og at kinoene vil måtte tilpasse seg dette.

Når det meste av ny film blir produsert og distribuert elektronisk, vil kinoene få behov for betydelige investeringer i nytt utstyr. Det vil trolig også bli behov for rekruttering av nytt, eller opplæring av teknisk personale. Spesielt de små og mellomstore kinoene vil vanskelig kunne foreta investeringer i ny teknologi uten støtte. Dette bør imidlertid ikke sees som en bransjeutfordring alene da utviklingen vil ha betydning for kultur- og kunnskapsformidling generelt.

De investeringene som må foretas, vil også kunne nyttiggjøres for andre formål enn kinodrift. Framtidens e-kino har i seg potensiale som kan komme både kulturliv, næringsliv, undervisning m.m. til gode. Kinosalen kan brukes til overføring av sportsbegivenheter, konserter, forelesninger og konferanser med interaktiv kommunikasjon. Kino og bibliotek kan knyttes tettere sammen i nye multimediale løsninger som kan få anvendelse også innen undervisning og forskning. Slik sett vil kostnadene til e-kino-utstyr være investeringer som kommer mange interesser til gode. Utvalget ser at det her vil åpne seg muligheter også når det gjelder arbeidsplasser og bosetting i distriktene, som gjør det mulig å se investeringer og drift av elektronisk kino i et større økonomisk perspektiv.

Utvalget mener det vil være nødvendig å etablere fonds- og støtteordninger som letter investeringene knyttet til elektronisk distribusjon. Utvalget foreslår at det gjennom inntekter fra film- og videoavgiften etableres et fond som kan gi rentefrie lån eller tilskudd til investeringer. Dette forutsetter at avgiften økes. Utvalget foreslår at det fastsettes en avgiftsøkning på 1   % til dette formålet. Det vil gi årlige inntekter til fondet på ca. 10 – 11 millioner kroner. Av dette beløpet bør det også avsettes en mindre andel til å styrke Bygdekinoen i forhold til de nye oppgaver den foreslås tillagt – se punkt 10.3.4.

Inntektene fra et fond for investeringer i elektronisk visningsutstyr bør stilles til rådighet for alle kommuner, men på en slik måte at det har en klart utjamnende effekt mellom store, mellomstore og mindre kinoer. Siden investeringene i nytt utstyr antakelig vil kunne gjøres over flere år, vil fondet kunne få stor betydning for å kunne opprettholde en desentralisert kinostruktur. Ut over fondsetableringer gjennom avgiftsmidler, bør det bevilges midler over statsbudsjettet til investeringer i elektronisk utstyr. Utvalget mener det vil være riktig å prioritere investeringer som kan dekke flerbruksbehov, både kultur- og undervisningsformål. Behovet for tilføring av midler utover det som kan dekkes gjennom avgiftsmidler, vil være avhengig av hastigheten på den omstillingen som må skje i kinobransjen.