1 Sammendrag

I mandatet blir Kinopolitikkutvalget bedt om å foreta en samlet vurdering av offentlig politikk med betydning for kinodrift, herunder den kommunale konsesjonsordningen som er hjemlet i lov om film og videogram, og de samlede tiltakene som finansieres gjennom avgiften til Norsk kino- og filmfond. Utvalget skulle også vurdere det fremtidige potensialet for og konsekvensene av elektronisk distribusjon av kinofilm. Utgangspunktet for vurderingene skulle være målet om å sikre et godt kinotilbud til hele befolkningen. Utvalget ble dessuten bedt om å utarbeide eventuelle forslag med utgangspunkt i dagens støttenivå og den etablerte arbeidsdelingen mellom statlig og kommunal sektor innen filmpolitikken.

1.1 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Det er et nasjonalt ansvar å utforme rammene for kinopolitikken i Norge, mens det er kommunene som har hatt ansvar for utøvelsen av kinopolitikken siden 1913. Gjennom sammenslutningen Kommunale Kinematografers Landsforbund (KKL) som ble opprettet i 1917, har kommunene vært en drivende kraft for å institusjonalisere film- og kinopolitikken i Norge, helt frem til i dag.

Målsettingene for norsk kinopolitikk er sammenfallende med de politiske målene som ligger til grunn for kinopolitikken i andre land. Den norske kinopolitikken skiller seg imidlertid fra politikken i mange andre europeiske land gjennom de formelle rammer for drift av kino som er etablert gjennom det nasjonale lovverket, og gjennom den lokale forankringen av kinopolitikken. Kinoen er i Norge en del av det lokale kulturtilbudet som kommunene er politisk ansvarlige for, uavhengig av om kinoen drives i offentlig eller privat regi.

Utvalget har kommet til at det norske kinosystemet generelt sett fungerer godt og ivaretar folks interesser på en god måte. Kinobilletter er gjennomgående billigere i Norge enn i mange andre land, blant annet på grunn av unntaket for merverdiavgift på kinobilletter og filmutleie. Innbyggerne i Norge går oftere på kino enn befolkningen i nabolandene, og repertoaret på norske kinoer er generelt sett bredere enn i andre land. Det importeres flere filmer for visning i Norge enn i land det er naturlig å sammenligne seg med, og en større del av filmene er europeiske og fra Norden for øvrig. Besøket på nasjonal film er imidlertid lavere i Norge enn i andre land.

Utvalget vurderer det slik at kinopolitikken fortsatt bør ha en nasjonal forankring, mens ansvaret for utøvelsen fortsatt bør ligge i kommunene. Det er kommunene som er ansvarlige for utformingen av den lokale kulturpolitikken som kinoen er en del av. Det er også i kommunene det kan foretas en avveining av hvordan de virkemidlene som er til rådighet, best kan anvendes til beste for innbyggerne.

Ut fra dagens forvaltning av det kinopolitiske ansvaret, ser utvalget at det er behov for en sterkere administrativ og politisk bevissthet omkring kinospørsmål i mange kommuner. Utvalget er redd for at den måten mange kommuner i dag praktiserer konsesjonsmyndigheten på, ikke gir tilstrekkelig legitimitet til ordningen.

Utvalget mener det er nødvendig å opprettholde og styrke den kommunale konsesjonsordningen, slik at kommunene gis reell mulighet til å drive en aktiv kinopolitikk gjennom konsesjonsinstituttet. Samtidig bør kommunenes rett og mulighet til å delta i styringen av avgiftsmidlene som tilflyter Norsk kino- og filmfond (NKFF) videreføres og styrkes.

Avgiften til NKFF er i likhet med konsesjonsordningen hjemlet i lov om film og videogram. Forvaltningen av midlene er lagt til NKFF som eies av KKL som er en interesseorganisasjon for kommuner som eier og driver kino. Utvalget ser at utviklingen i eierstrukturen i kinomarkedet gjør det nødvendig å vurdere om dagens oppbygging av KKL gir tilstrekkelig legitimitet til å forvalte fondet i fremtiden. Forvaltningen av fondsmidlene må skje på en måte som ikke gir grunnlag for å trekke beslutningstakernes habilitet i tvil. Utvalget mener tilstrekkelig legitimitet kan oppnås ved at KKL markerer et tydelig skille mellom representasjon fra kommunene som politiske styringsorganer og fra kinobedriftene.

Utviklingen av elektronisk distribusjon og visning av kinofilm stiller nye krav til kinopolitikken. Når det meste av ny film blir produsert og distribuert elektronisk, vil kinoene få behov for betydelige investeringer i nytt utstyr. Det vil trolig også bli behov for rekruttering av nytt personale eller opplæringstiltak for eksisterende mannskaper. Spesielt de små og mellomstore kinoene vil vanskelig kunne foreta investeringer i ny teknologi uten støtte. Elektronisk visningsteknologi bør imidlertid ikke sees som en bransjeutfordring alene, da utviklingen vil ha betydning for kultur- og kunnskapsformidling generelt. De investeringene som må foretas, vil også kunne være til nytte for andre formål enn kinodrift. Framtidens kino kan komme både kulturliv, næringsliv og skoleverk til gode.

Utvalget mener det vil være nødvendig å etablere støtteordninger som letter investeringene knyttet til elektronisk distribusjon og visning. Utvalget foreslår at det gjennom inntekter fra film- og videoavgiften etableres et fond som kan gi rentefrie lån eller tilskudd til investeringer. Dette forutsetter at avgiften økes. Utvalget foreslår at det fastsettes en avgiftsøkning på 1   % til dette formålet.

Utvalget mener Bygdekinoen representerer et viktig supplement til de faste kinoene. Samtidig mener utvalget at Bygdekinoen bør gjennomføre tiltak som ivaretar hele landet på en bedre måte enn dagens tilbud kan gjøre. Bygdekinoen må utvikles til et drifts- og kompetansemiljø som kan påta seg oppgaver som både er knyttet til ambulerende kinovirksomhet og knyttet til programmering og drift av mindre kinoer. Utvalget er generelt av den oppfatning at det er effektivitetsgevinster å hente i kjede-drift.

Utvidet aktivitet vil imidlertid kreve økte inntekter. Utvalget mener det er rom for å hente inn deler av dette både gjennom salg av tjenester til etablerte kinoer og ved at vertskommunene for ambulerende kinovirksomhet dekker en større del av kostnadene for filmvisningen på stedet. Bygdekinoen bør videre utvikle kompetanse på elektronisk visning av kinofilm, og utnytte de effektivitetsgevinster som kan ligge i dette, gjennom å påta seg driftsansvar eller å gi assistanse til mindre kinoer. Slik omstillingsvirksomhet og opplæring knyttet til dette, bør bli sentrale oppgaver for Bygdekinoen framover. Dette vil kunne kreve et noe økt støttenivå.

Utvalget viser videre til at mange kinoer har et utstrakt og godt samarbeid med skolene. Manglende budsjettdekning er imidlertid ofte en årsak til at skolekino-ordningen svekkes eller blir borte. Utvalget mener det må være et ansvar for den enkelte kommune å prioritere skolekino-tilbudet gjennom skole- og kulturbudsjett. Utvalget mener det bør brukes mer midler fra film- og videoavgiften til å stimulere skolekino.

I USA og Europa utvikles store kinokomplekser utenfor bysentere. Disse er som regel tilrettelagt for privatbilisme. Utvalget mener dette er en utvikling som er uheldig både ut fra allmenne miljøhensyn og når det gjelder å utvikle det samlede kulturtilbudet. Som del av det lokale kulturtilbudet, stiller kinoen krav til den kommunale planleggingen. Lokalisering av kinobygg er underlagt kommunal planmyndighet, slik at også private kinobedrifter er avhengige av å etablere seg i samsvar med kommunens reguleringsbestemmelser.

Kinoen har en naturlig plass i kommunens arbeid med å utvikle attraktive miljøer og møteplasser for handel, service og kultur. I vårt land er det vanlig at kinobyggene på mellomstore og mindre steder inngår i et kulturhus, eller er etablert som flerbrukshus for kino, teater, musikk m.m. Utvalget tror dette er en tradisjon som bør videreføres, ikke minst ut fra de mulighetene som fremtidig kinoteknologi gir for samdrift med andre kultur- og opplysningstiltak.

Filmleieavtalen er en privatrettslig avtale som regulerer betingelsene for utleie av kinofilm fra filmdistributørene til kinoene. KKL, Norske Filmbyråers Forening (NFF) og Kommunenes Filmcentral (KF) er avtaleparter. Når avtalen må vurderes politisk, er det fordi den er i strid med konkurranselovens bestemmelser, men er gitt dispensasjon på grunn av dens distrikts- og kulturpolitiske betydning. Utvalget ser det slik at filmleieavtalen har en vesentlig betydning i Norge, hvor vi har et stort antall kinobedrifter med relativt liten omsetning og begrensede administrasjonsressurser. Under dagens forhold er filmleieavtalen viktig fordi den skaper forutsigbarhet i markedet og samtidig effektiviserer filmomsetningen. Spesielt filmleieavtalens bestemmelser om minsteleie bør opprettholdes for å sikre de små kinoene tilgang til film.

Utvalget mener at filmleieavtalen har en kultur- og distriktspolitisk betydning som gjør det nødvendig å gi dispensasjon i forhold til de generelle konkurranseregler som gjelder for vanlig næringsvirksomhet.

1.2 Kort oppsummering av de enkelte kapitlene

Kapittel 2 gjengir mandatet for utredningsarbeidet og sammensetningen av utvalget. Utvalget gjør her nærmere rede for mandatforståelsen og arbeidet med utredningen.

I kapittel 3 beskriver utvalget utviklingen av kinopolitikken i Norge, fra den prinsipielle debatten om kinoloven i Stortinget i 1913, til kommunenes praktisering av ansvaret de fikk gjennom loven. Kapittelet viser videre hvordan kinovirksomhet siden slutten av 1960-tallet har vært plassert i en bredere kulturell og politisk ramme, og hvordan kinoen i stigende grad har vært betraktet som en kjerneinstitusjon i det lokale kulturlivet. Til sist beskrives Bygdekinoens kulturpolitiske betydning fra gjenreisingstiden og frem til i dag.

I kapittel 4 gjør utvalget rede for kinostrukturen i Norge. Her beskrives fremveksten av dagens kinostruktur, gjennom kommunaliseringen av kinoene på 1910- og 1920-tallet og omstruktureringen av kinosektoren som har funnet sted de siste 30 årene. Her beskriver utvalget hvordan kinotilbudet er fordelt utover i landet i dag og hvordan den generelle tekniske standarden på kinoene er. Utvalget gjør også rede for forskjellige aktører i visningsleddet og distribusjonsleddet i Norge, og hvordan bransjen er organisert økonomisk, herunder graden av eierkonsentrasjon, horisontal integrasjon i kinoleddet og vertikal integrasjon mellom kinoledd og distribusjonsledd.

I kapittel 5 tar utvalget opp de juridiske rammevilkårene for kinodrift. Utvalget beskriver først de lovhjemlede virkemidlene for å regulere kinosektoren, herunder den kommunale konsesjonsordningen for kinodrift, arealpolitikken hjemlet i plan- og bygningsloven og reguleringen av organisering av kommunal kinovirksomhet gjennom kommuneloven. Deretter gjør utvalget rede for den privatrettslige filmleieavtalen og de distrikts- og kulturpolitiske begrunnelsene for at denne konkurransereguleringen er gitt dispensasjon fra konkurranseloven.

I kapittel 6 beskriver utvalget de økonomiske rammevilkårene for kinovirksomhet i Norge. Utvalget tar først for seg forhold i markedet, så som publikumsgrunnlaget for kinodrift på forskjellige steder og mulighetene for gevinster ved stordrift i kinosektoren. Utvalget beskriver her inntektsstrukturen til kinoer i Norge og utnyttelsen av sekundære inntektskilder som varesalg og reklame, og gjør rede for kostnadsstrukturen til kinoer av forskjellig størrelse. Utvalget tar videre for seg avgifter som har vært, eller er aktuelle i forhold til kinosektoren, herunder konsesjonsavgift, luksusskatt, merverdiavgift og avgiften til Norsk kino- og filmfond (NKFF). Til sist gjør utvalget rede for forskjellige støtteordninger og andre tilskudd som bidrar til import og distribusjon av film og til kinovirksomhet i Norge, spesielt tilskuddene som er finansiert av NKFF.

Kapittel 7 beskriver kinosektoren i fire andre land: Danmark, Finland og Sverige som har geografiske, befolkningsmessige eller kulturelle likhetstrekk med Norge, samt Frankrike som har en kinopolitikk som minner om den norske. Utvalget beskriver først kinostrukturen i de forskjellige landene, og gjør deretter rede for organiseringen av kinosektoren, filmleieforholdene, avgiftsforholdene og tilskuddsordningene i de respektive landene. Forskjeller og likhetstrekk landene imellom sammenlignes her fortløpende gjennom en rekke tabeller.

I kapittel 8 tar utvalget for seg sannsynlige konsekvenser av det norske kinosystemet. Utvalget beskriver besøksutviklingen og kinotettheten i Norge sammenlignet med en rekke andre europeiske land. Deretter beskriver utvalget volumet på import og distribusjon av spillefilm i Norge sammenlignet med andre land, og gjør rede for studier som er gjort av filmrepertoaret på norske, svenske og danske kinoer av forskjellig størrelse, samt studier av filmrepertoaret på henholdsvis kommunalt og privat drevne kinoer i Norge. Til sist tar utvalget opp enkelte økonomiske forhold, noen knyttet til den dominerende kommunale driftsformen i Norge, andre som knytter seg til måten kinosektoren er regulert på i Norge.

Kapittel 9 beskriver elektronisk kino og utviklingen mot elektronisk distribusjon av kinofilm. Utvalget gjør her rede for hvordan ny distribusjons- og visningsteknologi for kinofilm skiller seg fra den tradisjonelle, og beskriver mulighetene som byr seg for flerbruk av kinoanlegg og alternative inntektskilder. Utvalget beskriver videre betingelsene for et gjennombrudd for den nye teknologien og tidsperspektivene for gjennombruddet. Utvalget tar også opp praktiske og økonomiske spørsmål i forbindelse med målsettingen om å opprettholde en desentralisert kinostruktur i Norge, samt juridiske spørsmål som den nye teknologien reiser.

I kapittel 10 gjør utvalget rede for sine vurderinger og legger frem forslag til tiltak.

Kapittel 11 beskriver de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag.