6 Økonomiske rammevilkår for kinodrift

De økonomiske rammevilkårene for kinoer i Norge er dels gitt av forholdene i markedet, dels er de gitt ved hvordan sektoren er beskattet, og dels er de gitt ved offentlige tilskudd og reguleringer. I kapittel 6.1 tar vi for oss forholdene i det norske kinomarkedet, herunder befolkningsgrunnlag og besøk, demografiske forhold, lokale forhold, økonomisk organisering, samt generell kostnads- og inntektsstruktur ved kinodrift i Norge. I kapittel 6.2 beskrives avgiftsforholdene omkring kinofilmen, herunder merverdiavgift og avgift til Norsk kino- og filmfond (NKFF). Kapittel 6.3 omhandler tilskuddsordningene for kinoer, særlig anvendelsen av avgiftsmidlene som administreres av NKFF.

6.1 Publikumsgrunnlag og besøk

Publikumsgrunnlaget og besøket er bestemmende for inntektspotensialet til en kino. Standarden på kommunikasjonsmidler og -årer i området kan være med til å definere nærområdet og publikumsgrunnlaget.

Vanligvis vil publikumsgrunnlaget til en kino være tilnærmet likt befolkningen i byen eller tettstedet der kinoen er lokalisert. I større byer vil befolkningen omkring byene som regel være liten i forhold til selve bybefolkningen. I små og mellomstore byer og tettsteder vil befolkningen omkring tettstedene ofte være betydelig i forhold til befolkningen i selve tettstedet. For disse stedene vil det dermed kunne være misvisende å regne befolkningsgrunnlaget som likt med befolkningen i selve tettstedet. I denne utredningen har vi likevel lagt til grunn at publikumsgrunnlaget til kinoene er tilnærmet likt med befolkningen i tettstedene der kinoene er lokalisert.

Bosetningsmønsteret i Norge, har vært bestemmende for hvor det drives kino. Publikumsgrunnlaget på det enkelte sted har videre vært avgjørende for måten kinoen drives på. I tettsteder med mindre enn ca 1250 innbyggere 1 er kinoen som regel drevet på dugnad av lokale organisasjoner eller idrettslag. I tettsteder som er større enn dette, er det oftest kommunen som driver kinoen.

Det er bare i de største byene at kinodriften er kommersielt lønnsom i den forstand at kinoene betjener sine drifts- og kapitalkostnader uten offentlige tilskudd, og har et positivt driftsresultat. Haugesund er den minste byen der kinoen drives uten direkte tilskudd fra kommunen. Haugesund har 35 234 innbyggere innenfor tettstedsgrensene. Haugesund og alle byer som er større, teller 17 i alt. I 12 av disse byene ser kinoene ut til å drive kommersielt lønnsomt, mens i de fem andre driver kinoene med kommunale tilskudd. De aller fleste kinoer på steder som er mindre enn Haugesund, hadde et bokført underskudd og/eller bokførte tilskudd i 1999.

Om størrelsen på Haugesund representerer en grenseverdi for hvilke steder det er mulig å drive kommersiell kino, er et annet spørsmål. Det er problematisk å bruke eksempler fra Norge for å finne en generell grenseverdi for publikumsgrunnlaget som er nødvendig for kommersiell kinodrift. Mange kommunale kinoer har skjulte kostnader som blir bokført over kommuneregnskaper: husleie, vedlikeholdskostnader, strøm etc. Flere militære kinoer går tilsynelatende med overskudd, men her er store deler av kostnadene til personell, lokaler og investeringer regnskapsført andre steder.

Slike feilkilder er mindre i Sverige der det finnes flere rendyrkede kommersielle kinoselskaper. Markedslederen SF Bio og Sandrew Metronome driver begge hovedsakelig i de største byene. Det minste stedet der Sandrew Metronome har en kino er Borlänge med 47 855 innbyggere. Det minste stedet der SF Bio driver egen kino er Lidingö med 40 417 innbyggere. Et tredje selskap er Svenska Bio. Svenska Bio driver på mindre steder enn SF Bio og Sandrew Metronome. Det minste stedet Svenska Bio driver kino er Skara med 18 341 innbyggere. Svenska Bio driver kommersielt, men driften baserer seg på effektiv utnyttelse av knappe ressurser, herunder ansatte. SF Bio eier 49   % av Svenska Bio, og ser selskapet som en forlengelse av egen virksomhet. SF Bio programmerer forøvrig også kinoer i en rekke andre mellomstore byer.

Utbredelsen av kommersielle kinoer i Sverige, tyder på at et publikumsgrunnlag på 20 000 innbyggere kan være tilstrekkelig for å drive kino lønnsomt. Samtidig driver ingen av de to største kjedene selv på steder med mindre enn 40 000 innbyggere.

Det er 12 byer eller tettsteder i Norge som har mer enn 40 000 innbyggere. 27 byer og tettsteder har mer enn 20 000 innbyggere. 5 av disse grenser til Oslo.

Det faktiske besøket på en kino er sjelden proporsjonalt med befolkningsgrunnlaget på stedet. Askim i Norge og Bromölla i Sverige har for eksempel like mange innbyggere (om lag 12 000), men kinoen i Bromölla har mer enn dobbelt så stort årlig besøk som Askim (78 514 vs. 36 031). Som hovedregel vil imidlertid resultatet være motsatt ved sammenligninger mellom det norske og svenske markedet. Besøket på norske kinoer er gjennomsnittlig høyere enn besøket på kinoer i Sverige, sett i forhold til publikumsgrunnlaget (se tabell 8.1).

Generelt kan man dermed si at det trolig vil være mulig å drive kino kommersielt på noe mindre steder i Norge enn i Sverige. I en svensk by med 40 000 innbyggere, vil en gjennomsnittlig kino ha et besøk på 72 000 per år. En gjennomsnittlig norsk kino trenger et befolkningsgrunnlag på 27 000 for å oppnå det samme besøket. 23 norske byer og tettsteder, med Hamar som den minste, har 27 000 eller flere innbyggere. Tabell 6.1 viser publikumsgrunnlaget og det faktiske besøket til kinoen i en rekke norske byer og tettsteder.

Omsetningen til en kino med et besøk på 72 000 årlige besøk, kan si noe om det økonomiske armslaget til en norsk B-kino. I gruppen kinoer med et besøk på mellom 35 000 og 100 000 gir hver tilskuer i snitt en inntekt til kinoen på 59 kroner (billettinntekter, reklame, snacks, sjokolade etc.). 72 000 årlige besøkende gir da en årlig bruttoinntekt til kinoen på 4,2 millioner kroner. Til sammenligning tjener de største kinoene 65 kroner per besøkende (1999).

6.1.1 Lokalisering og standard

Lokale forhold som tilbudet av andre kultur- og underholdningstilbud, vil kunne virke på kinobesøket. På den ene siden vil kinotilbudet kunne oppleves å komme i konkurranse med øvrig kultur- og underholdningstilbud. På den annen side vil kinoen kunne oppnå gevinster ved samlokalisering med andre tilbud. Samlokalisering virker positivt på publikum. Publikum ønsker å oppsøke et område der det er flere tilbydere og dermed større valgmuligheter (Jakobsen 2000: 8). I en undersøkelse av kinopublikums holdning til kinolokaliseringen i Bergen, viser det seg at to av tre ønsker sentrumslokalisering, blant annet på grunn av nærhet til kafeer, utesteder og andre kulturaktiviteter:

«Lokaliseringsmessig nærhet mellom kino og andre kulturaktiviteter har betydning, ikke bare fordi dette gir bedre mulighet for å kombinere kinobesøk med andre kulturaktiviteter for de som ønsker dette. Dette er også med på å forsterke kinoens identitet som kulturinstitusjon, det vil forsterke sentrums kulturimage gjennom et samlet inntrykk, og det skapes en større gravitasjon til kulturinstitusjonene, totalt sett. I vår undersøkelse var det også de fleste som mente at kinoen bør ligge nær andre kulturaktiviteter» (Jakobsen og Osland 2000: 50).

Det har vært antatt at å samle kinosaler i multiplex-anlegg nær befolknings- eller trafikksentra, er en effektiv måte å utnytte publikumsgrunnlaget på, og at bygging av multiplex-anlegg i seg selv kan bidra til å øke besøket. I markeder der store deler av befolkningen er samlet i eller omkring store befolkningssentra, kan det være effektivt å samle kinosaler i multiplex-anlegg. Nyere forskning bestrider imidlertid at bygging av multiplex-anlegg i seg selv er en effektiv løsning i ethvert marked. Sammenhengen mellom økning i antallet kinosaler i multiplex-anlegg og økning i besøket, er svak. Italia har dessuten hatt økt besøk i en periode da det hovedsakelig har blitt bygd kinosaler i mindre anlegg (Wolff 2000).

6.1.2 Demografiske forhold

En særlig sammensetning av publikumsgrunnlaget vil kunne gi seg utslag i besøket. Statistisk sentralbyrå undersøker en rekke demografiske faktorer, og deres forhold til blant annet kinobesøket. De viktigste resultatene er (Vaage 1999: 60–63):

• menn går oftere på kino enn kvinner

• unge mennesker går oftere på kino enn de som er eldre

• elever/studenter går oftere på kino enn yrkesaktive

• jo høyere utdannelse, jo oftere kinobesøk

• jo høyere husholdningsinntekt, jo oftere kinobesøk 2

• personer uten barn går oftere på kino enn personer med barn

Flere av faktorene henger sammen. Faktoren husholdningsinntekt viser at mennesker med husholdningsinntekt under kr. 100 000, går betydelig oftere på kino enn andre grupper. Dette henger høyst sannsynlig sammen med at denne gruppen hovedsakelig består av unge elever og studenter med egen husholdning (hybel), men uten særlig inntekt. Tabell 6.3 viser andelen som har vært på kino i forskjellige befolkningsgrupper.

De fleste kinomarkeder har et publikumsgrunnlag der de forskjellige faktorene er jevnt fordelt. Industri, næring eller institusjoner som kan endre sammensetningen av befolkningen på et sted er sjeldne, og er ofte lokalisert i større tettsteder der den demografiske endringen blir liten som følge av aktiviteten. Utdanningsinstitusjoner, som universiteter og høgskoler, står for en type virksomhet som ofte gir markante utslag i den demografiske sammensetningen av befolkningen på et sted. Utdanningsinstitusjoner trekker til seg store mengder unge mennesker under utdanning. Arbeidsstokken ved utdanningsinstitusjoner har dessuten ofte høy utdanning og husholdningsinntekt i øvre skikt. Utdanningsinstitusjoner gir mindre utslag i demografien i store byer enn i små.

Kinopolitikkutvalget har undersøkt betydningen universiteter eller høyskoler har på kinobesøket i Norge. Slike utdanningsinstitusjoner ser ut til å gi en betydelig økning i det årlige kinobesøket per innbygger der de er lokalisert. I byer og tettsteder med universitet eller høyskole går hver innbygger på kino fem ganger hvert år i snitt. I tettsteder uten universitet eller høyskole går hver innbygger på kino 3,1 ganger hvert år.

Bø og Sogndal er to relativt små tettsteder der studenttallene gir betydelige endringer i demografien på stedene. I Bø fordobles nesten innbyggertallet om man tar hensyn til studenttallet. Kinoene i Bø og Sogndal har svært høye besøkstall i forhold til antall innbyggere, også når det tas hensyn til studenttallene.

6.2 Supplerende inntektskilder

Kinoene har inntekter på annet enn billettsalg. De viktigste alternative inntektskildene er varesalg og reklame. I tillegg har mange kinoer inntekter fra å leie ut kinosalen til andre formål enn filmvisning.

6.2.1 Varesalg

Det har vært solgt sjokolade på kino siden 1911 da Freias «sjokoladegutter» fikk innpass på Circus Verdensteateret i Oslo. Freia hadde lenge monopol på salg av kioskvarer på kino, men møter i dag konkurranse fra blant annet det delvis kino-eide selskapet Location AS. Salg i kinofoajeen har tradisjonelt begrenset seg til sjokolade, snacks og leskedrikker. De siste årene har utvalget enkelte steder blitt utvidet til popcorn, varm mat og drikke. Det er likevel få som ennå har forsøkt å kombinere kinodriften med salg av andre filmrelaterte varer som tidsskrifter, videoer, musikk og lignende.

Varesalg på kinoene i Norge er svært lite utviklet som en del av kinoenes virksomhet. Det har vært vanlig at norske kinoer har latt andre drive kioskvirksomhet i kinoen, eventuelt mot en andel av salget eller mot en avtalt leiesum. Mange kinoer har avtaler med Freia eller Location om å stå for varesalget. Årsakene til dette kan være flere. Kanskje har kommunale eiere ikke hatt anledning til å drive denne slags forretningsvirksomhet. Kinoen disponerer kanskje ikke retten til å bruke kinolokalet til salgsvirksomhet. Nova kino i Trondheim eies for eksempel av AOF, som selv har inntekter av kioskvirksomhet i bygget. I Filmteateret i Stavanger har Narvesen sikret seg retten til kioskvirksomhet i flerbrukshuset på Sølvberget. Andre steder kan det være motvilje hos kinoledelse eller ansatte mot å forestå varesalg i kinolokalet.

Inntektene fra eget varesalg er svært varierende, også blant de største kinoene. Mange kinoer oppgir ingen inntekter fra eget varesalg, spesielt mellomstore og små kinoer. Inntektene fra varesalget ved SF Kino i Tønsberg, Verdensteateret i Sarpsborg og Aladdin kino i Halden (henholdsvis 255 000, 68 000 og 44 000 besøkende årlig) står på den annen side for mer enn 20   % av inntektene. Spesielt for et utvalg mindre kinoer ser eget varesalg ut til å utgjøre en svært viktig del av inntektsgrunnlaget.

I snitt er kinoenes inntekter fra eget varesalg svært begrensede. Inntekter fra varesalg sto for 4,3   % av inntektene til kinoer med mer enn 200 000 besøkende i 1999. For gruppen kinoer med mellom 100 000 og 200 000 besøkende utgjorde inntektene fra varesalg bare 2,1   % av inntektene. For besøksgruppen mellom 35 000 og 100 000 utgjorde inntektene fra varesalg 3,1   % av inntektene. For besøksgruppen mellom 10 000 og 35 000 besøkende var tallet 3,7   % og for kinoer i besøksgruppen under 10 000 var tallet 2,7   %.

Som nevnt skyldes kinoenes begrensede inntekter fra eget varesalg, for en stor del strukturelle forhold. Mange kinoer har avtaler med eksterne kioskdrivere. Kinoenes inntekter som er knyttet til varesalg, regnskapsføres dermed gjerne som leieinntekter eller lignende, og disse inntektene vil inngå i kolonnen «andre inntekter» i tabell 6.4.

Det er et stort potensiale i å utnytte varesalget som inntektskilde. Undersøkelser fra Bergen viser at mennesker som går på kino bruker 73 kroner per kinobesøk ut over kinobillett og transport i tilknytning til kinobesøket (Jakobsen og Osland 2000). Det er anslått at kinoer bør kunne tjene 20 kroner for hver besøkende på andre varer enn kinobilletten.

Det er i hovedsak to aktører som tilbyr varesalgstjenester til norske kinoer i dag. Freia samarbeider fremdeles med Oslo Kinematografer og en rekke andre kinoer om salg av snacks og leskedrikker i kinofoajeen. Location AS står for salg av snacks og forfriskninger ved kinoene i Bergen, Trondheim og flere mellomstore kinoer. Location eies av holdingselskapet CAPA Captive Audience AS (60   %) som også eier halvparten av CAPA Kinoreklame AS.

6.2.2 Reklame

Det har vært reklame på kino i Norge siden 1910-tallet, kanskje også tidligere. Reklamebyråer tilbød presentasjon av bedrifter på kino gjennom slides og såkalte industrifilmer, med «film av fabrikken». Fra 1916 hadde Sverdrup Dahl A/S enerett på å vise reklameslides på de største kinoene i hovedstaden, mens firmaet distribuerte reklamefilmer til kinoer fra 1922. Reklamefilmens gjennombrudd dateres imidlertid først til 1927 i Norge. Det året ble det vist nær 100 reklamefilmer (Skretting 1988: 23). Kinoen utviklet seg seint som reklameforum, trolig fordi reklamefilm var dyrt å lage og fordi kinopublikum ikke representerte særlig kjøpekraft.

Reklame på kino forbindes tradisjonelt med filmreklame, men det finnes flere andre muligheter. Lysbilde-reklame, enten den vises på film eller slides, er den mest kjente ved siden av filmreklame. Lysbilder vises som regel før annonsert starttidspunkt for filmen, og reklamerer som regel for lokale butikker og underholdningstilbud, det vil si næringsvirksomhet som ikke har råd til å annonsere med filmreklame.

Under visningen av lysbilde-reklame, som varer om lag 10 minutter, spiller kinoene som regel musikk. Flere kinoer utnytter plateselskapenes behov for å eksponere musikken sin ved å selge lydtiden mens det vises slides.

Også før kinopublikummet går inn i kinosalen er det flere reklamemuligheter som kan utnyttes. Baksiden av kinobilletten kan selges til annonsører. Sampling er en form for reklame hvor merkevareleverandører som får sine produkter profilert på lerretet, forsterker oppmerksomheten ved å dele ut smaksprøver eller effekter i forbindelse med forestillingen. Kinoene kan også leie ut reklameplass på toaletter, veggflater, bosspann eller lignende.

Når det gjelder filmreklame mottar kinoene som regel en fast pris for hver tilskuer som har blitt eksponert for en reklamefilm. Det betyr at det er antall utstedte billetter til hver forestilling, samt antall reklamefilmer som vises på kinoen, som bestemmer hvor mye kinoen tjener. For annen reklame avtales det som regel en fastpris på grunnlag av historisk besøk.

I dag har nær alle kinoer med mer enn 5000 årlige besøkende deler av inntektene sine fra reklame. Også mindre kinoer har inntekter fra reklame, men her er reklameinntektene mer tilfeldige. Reklameinntektene varierer ikke så mye som inntektene fra varesalg, men det finnes enkelte kinoer som har svært mye av inntektene sine fra reklame. Inntektene fra reklame utgjorde 18,8   % av inntektene ved Askim kinoteater i 1999, mens tallet for Ørsta kommunale kino var 17,9   %.

Det er et markant trekk at snittinntektene fra reklame utgjør en større andel av omsetningen, jo mindre kinoen er. Bare for den minste besøksgruppen utgjør reklameinntektene en mindre del av omsetningen, men det skyldes at kinoer med mindre enn 5000 besøkende praktisk talt ikke har inntekter fra reklame. Inntektene fra reklame utgjorde 8,5   % av inntektene til kinoer med mer enn 200 000 besøkende i 1999. For kinoer med mellom 35 000 og 200 000 besøkende, kom 9,6   % av inntektene fra reklame. Besøksgruppen med mellom 10 000 og 35 000 besøkende hadde hele 10,1   % av inntektene fra reklame, mens tallet for kinoer i besøksgruppen under 10 000 var bare 4,9   %.

Enkelte kinoer har et uutnyttet potensiale for å tjene penger på reklame, men generelt har kinoene vært flinkere til å skaffe seg inntekter gjennom reklame enn gjennom varesalg.

Sverdrup Dahl A/S hadde monopol på kinoreklame i Norge fra 1920-tallet og frem til 1990. Da ble konkurrenten CAPA Captive Audience AS etablert med Bergen Kino tungt inne på eiersiden. CAPA profilerte seg på at kinoene skulle ha en større andel av inntektene fra reklamevirksomheten, og vant raskt store deler av kinomarkedet. Norsk filmreklame tok over virksomheten til Sverdrup Dahl sommeren 1997, og fusjonerte med CAPA sommeren 2000. Dermed er det igjen monopol på kinoreklame i Norge.

CAPA Kinoreklame AS eies av holdingselskapet CAPA Captive Audience AS og More Group Norge A/S (50   % hver). CAPA kinoreklame tilbyr reklame ved 120 kinoer i Norge. Selskapet har nå planer om å installere digitale kinoprojektorer i de fire største kinoene i Norge (se kapittel 9).

6.3 Stordriftsfordeler og kostnadsstruktur

Organiseringen av kinodriften kan ha betydning for kostnadssiden ved kinodriften. I Norge er de fleste kinoene uten konkurranse i lokalmarkedet. Potensialet for stordriftsfordeler er lite utnyttet i Norge, utenom i de store byene der kinobedriftene driver flere kinosaler. Forsøk med ringsamarbeid, sist i tilknytning til FILM&KINO-prosjektet «Kino år 2000», har derimot vært innrettet mot å oppnå stordriftsfordeler.

Det er sannsynlig at det er mulig å få til en mer kostnadseffektiv drift ved integrering av kinoselskap. Stordrift kan gi fordeler på flere områder (Lien og Meyer 1999: 9):

1. Kapasitetsdeling i aktiviteter hvor kostnadene ved en kapasitetsøkning øker prosentvis mindre enn aktivitetsøkningen

2. Gevinster ved økt spesialisering

3. Læringsoverføring mellom enhetene der «best practice» iverksettes hos alle enhetene

4. Bedret forhandlingsmakt som følge av at man representerer en større kunde

Fordelen med kapasitetsdeling blir spesielt relevant i forhold til programmering av kinoer, siden det ikke er sannsynlig at arbeidsmengden øker proporsjonalt med antall kinoer som skal programmeres. Det kan også følge effektivitetsgevinster av økt spesialisering av programmeringsfunksjonen.

Kapasitetsdeling i administrasjonen av et integrert kinoselskap vil også kunne gi betydelige innsparinger. Det trenges bare en kinosjef, en rekke funksjoner innen personaladministrasjon, økonomistyring og regnskap kan sentraliseres. Også her kan det oppnås gevinster i form av spesialisering og kompetanseheving i funksjonene. Videre vil et integrert kinoselskap kunne ha styrke til å skaffe kompetanse som blir for dyr for enkeltstående kinoer, såsom IT- og teknologisk kompetanse.

Innen markedsføring er det som regel distribusjonsbyråene som bekoster nasjonale kampanjer, men kinoene kan ha gevinster å hente ved annonsesamarbeid. Nabokinoer kan spare seg betydelige annonsekostnader på å samordne annonsering i lokalavis og på å slippe å konkurrere om oppmerksomheten i avisa.

Læringsoverføring mellom enhetene slik at de beste arbeidsrutinene fra hver kino blir implementert også i andre kinoer i selskapet, vil kunne gi store gevinster for enkelte kinoer. Det kan dreie seg om markedsføringsstrategier via oppsettings- og repertoarpolitikk til administrative rutiner.

Fordelen med økt forhandlingsmakt vil hovedsakelig være aktuell i et marked uten en kollektiv filmleieavtale med klare spilleregler. I en situasjon uten en kollektiv filmleieavtale vil integrerte kinoselskap ha en bedre forhandlingsposisjon enn kinoer som står alene.

Integrering av kinoselskap eller andre samarbeid for å oppnå stordriftsfordeler, vil imidlertid også kunne føre med seg en rekke ulemper. Det er i hovedsak tre slike ulemper (Lien og Meyer 1999: 16):

1. økt byråkratisering

2. økt avstand til markedet

3. fremmedgjøring og tap av motivasjon

Når organisasjonene vokser øker antallet av vertikale nivåer og behovet for å standardisere og formalisere rutiner og prosedyrer. Beslutningsprosessen blir dermed ofte treg og lite fleksibel, og informasjon siles og endres gjennom ledelseshierarkiet. Rapportering tar ofte mer tid og krefter enn det som vinnes ved den, og ledere som er ansatt for å styre og ikke produsere, koster penger som må vinnes gjennom bedret styring.

Avstanden til markedet kan bli problematisk for den som skal programmere, og ikke har lokalkunnskap om kundene. Mulighetene svekkes til å fange opp signalene fra markedet, og tilpasningsevnen til organisasjonen blir dårligere.

Økt størrelse medfører ofte økt spesialisering. Økt spesialisering er på den ene siden en fordel ved stordrift, men fører ofte til mindre interessante og varierte arbeidsoppgaver for den enkelte. Forståelse for hele virksomheten og egen rolle i denne svekkes ofte også. Dette kan føre til kynisme og passivitet.

6.3.1 Kostnadsstruktur

De viktigste driftskostnadene til en kino er lønn, husleie, annonsering, filmfrakt og filmleie. Lønnskostnadene og filmleie utgjør en tredjedel hver av totale kostnader ved en gjennomsnittlig norsk kino. Husleie, annonsering og filmfrakt utgjorde henholdsvis 5   %, 7,4   % og 1   % av kostnadene i 1999. Variasjonen i kostnadsstrukturen er imidlertid stor mellom kinoer av forskjellig størrelse. Tabell 6.5 viser kostnadsstrukturen til kinoer av forskjellig størrelse.

De to mest markante trekkene når fordelingen av kostnadene analyseres, er at lønnskostnadenes andel av totalkostnadene synker jo større kinoen blir, mens filmleieandelen stiger. At lønnskostnadenes andel av totalkostnadene synker omvendt proporsjonalt med kinoens størrelse, kan ha sammenheng med at kinoer med én eller noen få saler i mindre grad klarer å utnytte arbeidskraften effektivt. Tradisjonell kinodrift gir lite effektiv utnyttelse av arbeidskraft, siden det hovedsakelig vil være behov for billettselgere, billettører og kioskpersonale mellom forestillingene, og ikke under filmen.

For kinoene i den minste besøksgruppen synker lønnsandelen av totalkostnadene, mens filmleiens andel av kostnadene stiger igjen. Lønnsandelen er betydelig mindre enn for kinoene i besøksgruppen over, mens filmleieandelen av kostnadene er betydelig høyere. Dette kan ha sammenheng med at disse kinoene ofte betaler minsteleie, slik at reelle filmleiekostnader blir kunstig høye. Også husleieandel og filmfraktens andel av totalkostnadene er betydelig høyere for denne gruppen.

Forklaringen på at kostnadsstrukturen endres for den minste gruppen, er trolig at det er i denne gruppen alle dugnadskinoene befinner seg. Dugnadsinnsatsen bidrar til at lønnskostnadene blir mindre, selv om de fremdeles er den største utgiftsposten. Når lønnskostnadene synker vil naturlig nok også de andre kostnadsgruppene bli mer betydelige. Husleie utgjør imidlertid en mye tyngre komponent i denne besøksgruppens kostnadsstruktur enn for større kinoer.

Husleien er imidlertid en komplisert komponent i kostnadsstrukturen. For det første er det så få kinoer som betaler direkte husleie i alle kategorier at det er problematisk å trekke noen konklusjoner om betydningen av husleiekomponenten i kostnadsstrukturen. For det andre opererer mange kinoer med en indirekte husleie som kan være vanskelig å kostnadsfeste.

Kinoene på en rekke mellomstore steder er for eksempel pålagt å stille kinosalen til rådighet for det lokale kulturlivet i lengre perioder. Dette gjelder blant annet Sandefjord, Kragerø, Molde og Mo i Rana. Kinolokalene brukes gjerne som scene for lokale teateroppsetninger, revyer, festivaler og lignende. Slike arrangementer kan gjerne legge beslag på kinosalen i flere uker av gangen. De økonomiske virkningene av dette er vanskelig å overskue. På den ene siden kan inntektstapet beregnes i forhold til billettinntektene ellers i året. På den annen side er det vanskelig å beregne tapet som forårsakes av oppholdet i kinotilbudet, og kontinuitetsbruddet i virksomheten.

En annen indirekte kostnad som kan knyttes til husleien, er at kinodrift gir lav utnyttelse av arealene. Kinoer utenom de største byene har bare en eller to forestillinger på kveldstid, mens lokalene står tomme resten av døgnet, samt kanskje en og annen dag i uken. Enkelte kinoer utnytter kinolokalene også på dagtid ved å kjøre skoleforestillinger eller leie ut lokalene til næringslivskonferanser og lignende. For kinoer som i liten grad har anledning til å utnytte overskuddskapasiteten, vil det være av stor betydning om husleien beregnes på månedsbasis eller per forestilling.

Filmfrakt ser ut til å utgjøre en relativt liten andel av totalkostnadene til kinoer. Fraktkostnadene vil kunne fremstå som ubetydelige for de største kinoene, særlig for Oslo kinematografer, men kan utgjøre en betydelig andel av kostnadene til de minste kinoene. Dette henger dels sammen med at de minste kinoene for en stor del er kinoer i utkantstrøk der fraktløsningene er dyrere enn i mer sentrale strøk. Dels henger det sammen med at småkinoer frakter så lite film at de ikke kan abonnere på rimelige fraktløsninger som Postens bedriftspakke.

Siden kinoene bare betaler videresending av filmene de viser, vil størrelsen på fraktkostnadene til mindre kinoer avhenge av i hvilken grad de samarbeider med nærliggende kinoer. Så lenge kinoene samordner filmvisninger med andre kinoer i regionen, vil fraktkostnadene kunne begrenses, mens filmvisninger som ikke samordnes med andre kinoer vil kunne medføre større fraktkostnader, da filmen må fraktes over større distanser.

Til tross for at fraktkostnadene har vært marginale i den totale kostnadsstrukturen, har de vakt stor bekymring hos myndighetene. Kirke- og undervisningsdepartementet pekte på problemet med store fraktutgifter i sin filmmelding (St.meld. nr. 17, 1981–82), og mente at kjedekjøring av filmkopier kunne gi lavere fraktkostnader:

«Kjedekjøringer av filmkopier, hvor flere geografiske [sic] nærliggende kinoer kjører samme kopi etter hverandre uten retur til distributør, har vært forsøkt flere steder i landet med vekslende hell. Særlig i distrikter med høye fraktutgifter, som Finnmark fylke, har distributørene forsøkt å få i stand kjedekjøringer, for å spare fraktutgifter.

Kjedekjøringer vil åpenbart redusere fraktkostnadene, og åpne mulighet for en bedre kopiutnyttelse og en samordnet markedsføring i et større distrikt» (St.meld. nr. 17, 1981–82: 84–85).

Departementet pekte i denne forbindelse på at det var nødvendig for den enkelte kino å oppgi noe av sin repertoarfrihet for å tilpasse seg et slikt kjedeopplegg.

6.4 Avgifter på kinobilletter

Historisk har fire typer avgifter vært aktuelle i forbindelse med kinodrift: konsesjonsavgift, luksusskatt, merverdiavgift og avgift til Norsk kino- og filmfond (NKFF). I dag beregnes det kun avgift til NKFF med 2,5   % av billettinntektene og til TONO (musikkrettigheter) med 0,9   % av billettinntektene. Avgiftsnivået på kinobilletter er dermed svært lavt i Norge sammenlignet med andre land.

Nedenfor vil vi gjøre rede for historiske og aktuelle avgiftsformer etter tur.

6.4.1 Konsesjonsavgiften

Frem til kinoloven ble vedtatt i 1913, var beskatning av kinobilletter hjemlet i lov av 22. mai 1875 angaaende adgang til at give dramatiske og andre offentlige forestillinger med videre. Kinoforestillinger ble regulert ved paragraf 4 som påla «Formænd og Repræsentanter paa ethvert Sted» gjennom vedtekt stadfestet av kongen å «bestemme om og hvor stor Afgift skal erlægges til Kommunekassen». Der bestemmelser om avgift og andre forhold ikke var nedfelt i vedtekt, var det opp til politiet å bestemme om dette. I proposisjonen om kinoloven i 1913 ble det oppgitt at avgiftene til kommunekassen i 1911 hadde vært nærmere 126 000 kroner og at avgiften dels hadde vært beregnet som en prosentandel av bruttoinntekten, som regel 5   %, dels som et fast beløp for hver forestilling, for hver uke eller for hver måned (Ot. prp. nr. 26, 1913: 9 og 19).

Denne avgiftsordningen ble ført videre i lov om offentlig forevisning av kinematografbilleder av 1913. Det enkelte kommunestyret kunne gjennom vedtekter fastsette størrelsen på avgiften. Der det ikke var nedfelt vedtekter kunne formannskapet bestemme avgiftens størrelse eller også delegere myndigheten til å fastsette størrelsen videre til politiet. Loven fastslo at avgiften skulle beregnes prosentvis av bruttoinntekten av kinoforestillingene (jf. paragraf 2). I proposisjonen ble det fremholdt at det ikke var satt noen maksimumsgrense for avgiftens størrelse. Det var likevel forutsatt at avgiften ikke måtte settes høyere enn det som måtte anses som rimelig, men tilstrekkelig til å dekke kostnadene ved nødvendig tilsyn med forestillingene av politi eller andre (Ot. prp. nr. 26, 1913: 19).

Anledningen som var gitt ved loven av 1913 til å beskatte kinobilletter, har hatt liten praktisk betydning. Kommunene valgte i stor utstrekning å gi konsesjon til kinodrift til seg selv, og hadde dermed ikke behov for å skaffe seg inntekter fra kinodriften ved å beskatte kinobillettene i tillegg til inntekter kommunene kunne ha som eier av kinoen. Bestemmelsen om avgift til kommunekassen ble derfor fjernet da den nye lov om film og videogram ble vedtatt i 1987.

«I den gjeldande lova er det ein regel om avgift til kommunekassa for offentleg framsyning av film. Denne avgiftsplikta tener i dag ikkje noko praktisk føremål. Kommunane eig dei fleste kinoane i landet, noko som inneber at kinodrifta er integrert i kommuneøkonomien. I den grad det er mogleg å skilje ut rekneskapen for kinodrifta, viser det seg at om lag 90 pst. av kinoane går med underskott. Det er såleis kommunane som gir tilskott til kinodrifta, ikkje omvendt. Denne subsidieringa åleine var i 1984 om lag 30 mill. kroner. På stader der kinoane er ein del av eit større kultursenter eller kulturbygg, blir det til vanleg ikkje ført separat rekneskap for husleige o.l. Medrekna dette ligg dei totale overføringane frå kommunane til kinodrifta truleg på om lag 50 mill. kroner kvart år.

Det er i dag ingen private kinoar som betaler avgift til kommunen. Dei fleste private kinoane blir drivne av ideelle organisasjonar, og mange får støtte frå kommunane til kinodrifta. Det er berre eit fåtal private kinoar i landet som har omsetning av noko omfang, til dømes er det berre tre private kinoar med eit besøkstal på over 100 000 kvart år. Nokre av dei private kinoane betalte avgift til kommunen opp til midten av 1970-åra, men etter det vi kjenner til, er det ingen som gjer det i dag.

Sidan prinsippet om avgift til kommunekassene i praksis ikkje har fungert på lang tid, og sidan det ikkje er grunn til å rekne med nokon monaleg auke i driftsinntektene til kinoane i åra frametter, ser ikkje departementet grunn til å halde oppe denne regelen» (Ot. prp. nr. 20, 1986–87: 14).

Som det fremgår av Kultur- og vitenskapsdepartementets vurdering, ble konsesjonsavgiften foreslått fjernet fordi den ikke var ansett å ha noen praktisk funksjon. Da konsesjonsavgiften ble fjernet, ble det samtidig lovbestemt en generell avgift på kinobilletter og videoomsetning til NKFF (se punkt 6.4.4).

6.4.2 Luksusskatten

Våren 1920 foreslo regjeringen å innføre en luksusskatt til staten på 10   % av billettinntektene. Til tross for protester fra blant andre Kommunale Kinematografers Landsforbund (KKL) og kinematografstyret i Kristiania (trykket i Tillæg til dokument nr. 20, 1920) ble luksusskatten enstemmig vedtatt, uten debatt, av Stortinget 29. juni 1920. Debatten kom først i 1924 og 1925 i forbindelse med at avgiften var foreslått hevet til 12   % av billettinntektene for alle forestillinger bortsett fra kinoforestillinger (jf. Innst. S. nr. 69, 1924). Representanten Krogh som presenterte flertallet i finanskomiteen sitt forslag om ikke å øke skatten for kinoene, fremholdt at det var situasjonen med vesentlig kommunalt eide kinoer som gjorde det lite hensiktsmessig å øke skatten for denne underholdningsformen:

«Det er mange grunde som har gjort, at man har heftet sig ved de 10 procent. For det første er de jo indarbeidet i billetpriserne, de er altsaa allerede eksisterende, og for det andet er forholdet med kinematograferne det, at de er offentlige institutioner, deres overskud gaar ind i kommunekasserne, og det blir derfor de sociale og kulturelle formaal som disse dækker for kommunerne, som blir de skadelidende» (Forh i St. 1924: 2350).

Under stortingsforhandlingene om satsene for luksusskatten 19. juni 1925 var det de samme argumentene som gikk igjen. Verken flertallet i finanskomiteen eller stortingsrepresentantene ønsket at staten skulle ta til seg av kinoinntektene til kommunene. Det er verd å merke seg at dette var før kinoene i Kristiania/Oslo ble vedtatt kommunalisert 10. september samme år.

I 1935 ble skatten på norske filmer redusert fra 10 til 5   % av hensyn til inntektene til norske filmprodusenter.

I 1942 ble luksusskatten hevet først til 30, så til 40   % (fra 5 til 25   % for norske filmer). Til tross for forskjellige rabatteringsordninger, ble luksusskatten holdt på et høyt nivå frem til den ble avskaffet fra og med 1969. Året før skatten ble avskaffet var det reelle nivået på skatten omlag 26   % av billettinntektene.

Sammenlignet med luksusskatten i andre land, fremstår likevel den norske luksusskatten som moderat. I Danmark ble forlystelsesavgiften innført allerede i 1911, den ble hevet til 40   % i 1920, og var tidvis oppe i nominelt 65   % og beregnet progressivt etter størrelsen på billettinntektene, før den ble avskaffet i 1964 (Dinnesen og Kau 1983: 33, 319, 399ff). At luksusskatten ble holdt på et lavt nivå i Norge, må sees i sammenheng med hensynet til kommuneøkonomien.

I innstillingen fra finanskomitéen våren 1968, er det hensynet til kvaliteten til filmene på de kommunale kinoene som blir lagt størst vekt på. Kommunene skulle ikke bli nødt til å ty til mindreverdig film for å få balanse i regnskapet:

«Komitéen er av den oppfatning at den økonomiske situasjonen for de kommunale kinoer nå er blitt slik at den reelle avgiften til staten, som for 1969 var beregnet å innbringe omlag 8 mill. kroner bør falle bort. Komitéen forutsetter at den bedring i økonomien som dette vil føre til, vil sette de kommunale kinematografene i stand til å vise kvalitetsfilmer i større utstrekning enn tidligere og til å delta aktivt i en styrking av grunnlaget for norsk filmproduksjon og filmkulturell virksomhet» (Budsjett-innst. S. nr. 13, 1968–69: 22).

I innlegget til finanskomiteens ordfører for kapitlet om avgift på inngangspenger, Torild Skard, 6. desember 1968 går det imidlertid frem at hensynet til kommuneøkonomien kanskje var vel så viktig som hensynet til filmen:

«Etter min oppfatning er denne dagen litt av en merkedag for filmen i Norge, idet statens særbeskatning nå omsider opphører. Dermed er filmen endelig kommet på linje med andre kunstgreiner her i landet. Selv om bakgrunnen for opphevelsen av kinoskatten nok vel så mye er hensynet til den kommunale økonomi som hensynet til filmen som kulturfaktor, har en med det forslaget som foreligger i dag, gått et skritt i riktig retning også for filmen» (Forh. i St. 1968: 1461).

Skards innlegg var det eneste før luksusskatten på kinobilletter enstemmig ble opphevet. Saken hadde vært drøftet året før, da KKL hadde lagt frem et forslag for regjeringen om en filmreform. Stortinget ba da regjeringen om å drøfte dette spørsmålet innen budsjettbehandlingen året etter.

6.4.3 Merverdiavgift

Siden omleggingen til alminnelig merverdiavgift i 1970, har kinobilletter samt filmutleie vært unntatt avgiftsplikt. Kinoer og filmdistribusjonsbyråer er dermed unntatt plikten til å svare avgift for inntektene fra framvisning eller utleie av kinofilm. Samtidig kan de heller ikke føre inngående avgift til fradrag. Innkjøp av avgiftspliktige varer og tjenester i tilknytning til framvisning eller utleie av kinofilm, blir dermed dyrere utenfor enn innenfor merverdiavgiftsystemet.

Kinoer driver imidlertid også avgiftpliktig virksomhet, så som å vise reklamefilmer og selge snacks, sjokolade og leskedrikker til publikum. Enkelte filmdistribusjonsbyråer driver på sin side avgiftspliktig omsetning av videofilmer for utleie og salg, i tillegg til kinodistribusjon. Ved innkjøp av varer og tjenester som knytter seg til den avgiftspliktige delen av virksomheten, kan kinoen eller distribusjonsbyrået føre inngående avgift til fradrag. For innkjøp av varer og tjenester som benyttes både i avgiftspliktig virksomhet og i den delen av virksomheten som er unntatt avgiftsplikt, gir reglene anledning til forholdsmessig fradrag.

Reglene om forholdsmessig fradrag har i kinosammenheng vært tolket slik at det kan gjøres fradrag for strømforbruk, vedlikehold og innkjøp av for eksempel filmprojektorer og kinoseter, proporsjonalt med den delen av inntektene som kommer fra reklameomsetning. Tilsvarende vil filmdistributører blant annet kunne kreve forholdsmessig fradrag for kostnadene ved å produsere filmplakater, så lenge plakatene også brukes i videovirksomheten. Finansdepartementet har imidlertid ført en restriktiv linje med retten til forholdsmessig fradrag, og har ikke uten videre godtatt at det kan gjøres fradrag for kostnader ved faste installasjoner som brukes ved visning av kinofilmer (Skattedirektoratet 1999: 141–43). Departementets restriktive politikk er omdiskutert i fagkretser (Ringen 1998).

6.4.3.1 Avgiftspolitiske vurderinger

Spørsmålet om merverdiavgift på forestillinger og fremvisninger ble første gang drøftet utførlig i forbindelse med omleggingen til alminnelig merverdiavgift i 1970. Skattekomiteen av 1966 delegerte ansvaret for å utrede spørsmål omkring omsetningsavgift til Underutvalg for omsetningsavgift.

Underutvalget slo fast at alle varer og tjenester i prinsippet burde underlegges et merverdiavgiftsystem, men framholdt samtidig at visse varer og tjenester med fordel kunne unntas fra systemet og heller beskattes på andre måter – slik kinobilletter hadde blitt beskattet gjennom luksusskatten. Å unnta en tjeneste fra systemet kunne begrunnes med at tjenesten i liten grad hadde tilknytning til næringslivet, at provenyet ville bli ubetydelig eller negativt, at det ville by på avgrensingsproblemer å innlemme tjenesten i systemet eller at innkreving av avgift ville by på kontrolltekniske problemer.

Underutvalget fant at underholdningsbransjens tilknytning til næringslivet var uten særlig betydning og at det å holde underholdning utenfor avgiftssystemet derfor ikke ville skade selve systemet. Størrelsen på provenyet kunne derimot tale for å innlemme underholdning i avgiftssystemet.

Utvalget pekte imidlertid på at det trolig ville oppstå avgrensingsproblemer dersom inngangspenger til forestillinger og framvisninger skulle trekkes inn under avgiftsplikten. Utvalget konkluderte at problemer med oppkreving og kontroll talte for å holde slike tjenester utenfor:

«Dersom inngangspenger til forestillinger og framvisninger skulle trekkes inn under den alminnelige omsetningsavgift, ville formentlig oppstå en rekke vanskelige avgrensingsproblemer. Oppkrevingen av og kontrollen med en slik avgift ville også være vanskelig å innpasse i de alminnelige regler for omsetningsavgiften. Etter underutvalgets oppfatning vil derfor dette område fortsatt egne seg best for beskatning gjennom særavgift, slik som det f.eks. er forholdt med avgift på honorarer til utenlandske kunstnere» (Innstilling fra Skattekomiteen av 1966, vedlegg 1: 38).

Finans- og tolldepartementet sluttet seg til underutvalgets vurderinger i regjeringens odelstingsproposisjon om merverdiavgiftsloven (Ot. prp. nr. 17, 1968–69), men differensierte samtidig mellom teater og film på den ene siden og annen underholdning på den andre. Avgiftsbelastning av teater og film ville etter departementets oppfatning føre til økt tilskuddsbehov, mens underholdning for øvrig ganske enkelt ville føre kontrolltekniske problemer med seg:

«Underholdning foreslås holdt utenfor avgiftsplikten. Det ville i og for seg vært svært naturlig å legge avgift på underholdning når det legges avgift på helt nødvendig forbruk. Imidlertid er teatre m.m. sterkt subsidiert, og støttebehovet ville øke ytterligere ved eventuell avgiftsbelastning. Den tidligere kinoavgift er opphevet av Stortinget med virkning fra 1969. For andre deler av underholdningsbransjen ville kontrollen med gjennomføringen av et avgiftspålegg by på store problemer» (Ot. prp. nr. 17, 1968–69: 17).

I 1990 la Storvik-utvalget frem sin innstilling til en reform av merverdiavgiftsystemet, Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester (NOU 1990, 11). Storvik-utvalget ser ut til å ha hatt en mindre pragmatisk og mer prinsipiell tilnærming til merverdiavgiftspørsmålet. Utvalget valgte i større grad å se bort fra de praktiske administrative og kontrolltekniske problemene knyttet til avgiftsinnkreving i underholdningssektoren, og fokuserte på avgrensingsproblemene. Tilnærmingen skyldes nok til dels at moderne databehandling har ført til at det har blitt lettere å skyve de administrative og kontrolltekniske hensyn i bakgrunnen. Samtidig har systemets konkurransenøytralitet blitt viktigere i Storvik-utvalgets utredning. Det siste må sees i sammenheng med en EF-tilnærming og harmoniseringen av avgiftsområdet innen daværende EF.

Storvik-utvalget tilstrebet like konkurransevilkår for alle aktører i markedet. Tilbydere av forskjellige tjenester som likevel anses å konkurrere med hverandre, forutsettes å belastes likt med avgifter:

«Deler av kultur- og underholdningssektorens tjenester bør som nevnt anses å konkurrere med annet forbruk av varer og tjenester i en slik grad at hensynet til systemets konkurransenøytralitet tilsier avgiftsplikt. Det vil riktig nok uten tvil variere meget sterkt i hvilken grad de forskjellige underholdningstilbud reelt sett konkurrerer med markedet for øvrig. Det synes imidlertid ikke tvilsomt at dette må gjelde de deler av underholdningsbransjen som tilbyr ren adspredelse på kommersiell basis. Her kan nevnes tivoli og fornøyelsesparker, sirkus og annen artistopptreden, diskoteker og andre dansetilstelninger osv.

Det samme konkurranseaspekt gjør seg gjeldende også for store deler av tilbudet innen kino, konserter og teater. Som nevnt ovenfor er man av den oppfatning at det i utgangspunktet bør legges objektive kriterier til grunn ved avgjørelsen av om en kunst- eller underholdningsform skal avgiftsbelegges eller ikke. Noen grense mellom de mer eller mindre kommersielle former for kino, konserter og teater synes også vanskelig å trekke. Det er neppe heller mulig å trekke rasjonelle sondringer på grunnlag av organisasjonsform eller ut fra kvalitetskriterier. Dette betyr imidlertid ikke at man ved bedømmelse av hver enkelt kunstform bør være avskåret fra å legge vekt på om den er kommersielt dominert eller ikke, om de eksisterende tilskuddsordninger gir spesielle utslag etc. (…)

Kinodrift står i en annen stilling [enn teater] hva gjelder konkurransemessige utslag av innføring av avgiftsplikt. Riktignok er det mange kinoer som går med underskudd, men dette har ikke samme utslag som de offentlige overføringer som foreligger innen teater. Overføringene til kinodriften skjer stort sett ved at eierne, kommunene dekker eventuelle underskudd. Dette fører ikke til konkurransevridning innen kinobransjen. Det har heller ingen vesentlig effekt på provenyet. Rent konkurransemessig kan det hevdes at kinovirksomhet i stor grad konkurrerer med fjernsyn og videogrammer, som henholdsvis foreslås avgiftspliktig og allerede er avgiftspliktig i dag. Etter utvalget [sic] vurdering bør disse momenter tillegges større vekt enn det konkurranseforhold som nok må sies å foreligge mellom kino og teater. Utvalget er foreløpig av den oppfatning at det ikke er grunnlag for å holde kinodrift utenfor en generell avgiftsplikt på tjenester» (NOU 1990, 11: 170).

Finansdepartementet som la frem merverdiavgiftreformen for Stortinget høsten 2000 (Ot. prp. nr. 2, 2000–2001), sa seg imidlertid ikke enig i at kino kunne behandles annerledes enn teater, bare på bakgrunn av en vurdering av at de forskjellige tjenestene kunne oppfattes som substitutter for hverandre. Storvik-utvalget foreslo å holde teater, opera, ballett og lignende sceneaktiviteter utenfor avgiftsområdet, da disse virksomhetene mest sannsynlig ville gi negativt proveny. 3 Departementet mente derimot at det ville føre til store avgrensingsproblemer å skille mellom forskjellige underholdningsformer, og fant på denne bakgrunnen at det vil være vanskelig og uhensiktsmessig å ikke likebehandle områdene teater, opera, ballett, konserter, kinoer og museer. Departementet foreslo dermed generelt unntak for retten til å overvære arrangementer innenfor disse tjenesteområdene.

6.4.3.2 Merverdiavgift i EU

Både Sverige og Finland innførte merverdiavgift på kinobilletter da landene ble medlem av EU. Samarbeidet i EU har som mål å skape mest mulig like vilkår for næringsvirksomhet i medlemslandene, slik at handel over landegrensene blir oppmuntret. Det er vanlig å ha merverdiavgift på kinobilletter i EU, men satsene varierer (se tabell 5.2). EU-medlemmene sikter imidlertid mot å harmonisere rammevilkår landene imellom.

EUs avgiftsdirektiv gir imidlertid ingen påbud om merverdiavgift på kinobilletter. Under arbeidet med merverdiavgiftreformen etter forslagene fra Storvik-utvalget, har Kulturdepartementet i brev til KKL av 11. april 1994, tolket avgiftsdirektivet slik:

«Selv om alle tjenester innefor EU-området i utgangspunktet skal avgiftsbelegges i henhold til det såkalte sjette avgiftsdirektivet av 17. mai 1977 er en rekke tjenester likevel unntatt fra avgiftsplikt. Dette gjelder bl.a. visse former for virksomhet av allmenn interesse, som f.eks. tjenester på kultur- og idrettsområdene, samt kringkastingstjenester uten kommersiell karakter. Når det gjelder hvilke tjenester innenfor kultur og idrett som skal eller kan unntas for merverdiavgift kan man som en rettesnor si at tjenester i regi av offentlige eller ikkekommersielle institusjoner kan unntas fra avgiftsplikt. Dette vil da gjelde kommunale kinoer. Med hensyn til såkalte tilskuddsinstitusjoner, bl.a. private kinoer som får offentlig tilskudd og/eller drives av ideelle organisasjoner, vil det være opp til EUs medlemsstater å avgjøre hvilke tjenester som skal avgiftsbelegges og hvilke som ikke skal.»

Hvis EU-direktivet tolkes slik, er det altså mulig å unnta aktører innen kinofeltet fra merverdiavgift ut fra hvorvidt organisasjonen er offentlig eller har en ikke-kommersiell organisasjonsform. Å unnta deler av kinobransjen fra merverdiavgift på denne måten kan imidlertid føre til avgrensingsproblemer, f.eks. i forhold til grader av offentlighet.

6.4.3.3 Kulturpolitiske vurderinger

De avgiftspolitiske vurderingene av avgiftsfritaket for kinobilletter har vært dominerende fremfor de kulturpolitiske – også i den siste proposisjonen. Da kinobilletter ble unntatt avgiftsplikt ved innføringen av merverdiavgiftsystemet, ble nok unntaket likevel oppfattet som en kulturpolitisk viktig avgjørelse på linje med fjerningen av luksusskatten. De kulturpolitiske argumentene kom imidlertid først frem når det var tale om også å unnta filmutleie fra avgiftsplikten. Underutvalg for omsetningsavgift hadde slått fast at det ikke så noen skattepolitisk grunn til å unnta filmutleie: «utleie av film anses som utleie av løsøre som faller inn under avgiftsplikten» (Innstilling fra Skattekomiteen av 1966, vedlegg 1: 62). På bakgrunn av en rekke brev fra KKL, foreslo derimot Finans- og tolldepartementet i samråd med den forsterkede finanskomiteen at forslaget til lovens paragraf 5 i proposisjonen skulle tilføyes en unntaksbestemmelse om «utleie av annen kinematografisk film enn reklamefilm» (Innst. O. XVII, 1968–69: 43). Komiteens saksordfører Lars Platou (H) kommenterte dette unntaket som følger under presentasjonen av innstillingen i Odelstinget:

«Skal man foreta unntak, bør det foreligge spesielle grunner – f.eks. de kulturpolitiske hensyn som kommer i forbindelse med bøker og aviser. Noe lignende gjelder det neste punkt i innstillingen, hvor det er foretatt en forandring i proposisjonen, nemlig angående filmleien og merverdiavgiften på den. Endringen er foretatt av Arbeiderpartiets og Regjeringens fraksjoner i fellesskap. Proposisjonen foreslår merverdiavgift på filmutleie og følgelig også en særskilt avgift på rettighetshavernes andel av filmleien. De to fraksjoner foreslår her en unntagelsesregel, nemlig slik at omsetning og utleie av annen kinematografisk film enn reklamefilm blir fritatt for merverdiavgift.

Kommunale Kinematografers Landsforbund har foreslått et kino- og filmfond som skal finansieres gjennom kinoene, byråene og produsentene i fellesskap. Landsforbundet mener på denne måte å kunne ivareta en rekke verdifulle kulturelle og faglige oppgaver innen film og kino, oppgaver som i dag ikke omfattes av statens bevilgninger til filmformål. Komiteen fikk også referat fra det årsmøte som ble holdt i Kristiansand den 21. mai d.å., hvor dette opplegg ble enstemmig vedtatt. Komiteen fant efter dette at det var både rimelig og riktig at filmleien ikke ble belastet for merverdiavgift» (Forh. i O. 1969: 610).

I Willoch-regjeringens stortingsmelding Film i mediesamfunnet ble det flere ganger understreket at «staten har ydet vesentlige indirekte bidrag til filmformidlingen i Norge gjennom å fjerne kinoavgiften, og ved at kinobilletter er fritatt for merverdiavgift» (St.meld. nr. 21, 1983–84: 52, jf. 18). Kirke- og vitenskapsdepartementet beregnet at merverdiavgift på kinobilletter i 1982 ville beløpet seg til 48 millioner kroner (St.meld. nr. 21, 1983–84: 45–6). Bruken av kulturpolitiske argumenter for unntaket fra avgiftsplikten, ble her brukt som ledd i argumentasjonen mot ytterligere offentlig innsats for kinosektoren.

Unntaket ble også presentert som ledd i kulturpolitikken i Brundtland-regjeringens Stortingsmelding Kultur i tiden :

«Selv om kinodrift ikke direkte er et statlig anliggende i Norge, yter staten en betydelig indirekte støtte til kinoene. Dette skjer gjennom fritak for merverdiavgift på kinobilletter, samt en øremerket avgift på 2,5 pst. på kinobilletter og videoomsetning» (St.meld. nr. 61, 1991–92: 164).

6.4.3.4 Betydning for kinoer

De kulturpolitiske argumentene for at kinobilletter skal være unntatt avgiftsplikt, bygger på antakelsen om at unntaket innebærer en indirekte subsidiering av kinobransjen. I St.meld. nr. 21, 1983–84 ble de indirekte subsidiene også tallfestet til 48 millioner kroner. Den samme antakelsen ligger til grunn for KKLs argumenter overfor den utvidede finanskomiteen i 1969 om at en avgiftsbelastning av filmleie tilnærmet uforkortet ville måtte legges på filmleieprisene. Avgiftsbelastningen av filmleie ville dermed bli en indirekte beskatning av kinoene, som i sin tur ville måtte belaste kinopublikummet med økte billettpriser (jf. vedlegg til Innst. O. XVII, 1968–69: 78 og 124).

Avgiftsplikt for kinobilletter vil imidlertid ikke bare innebære direkte utgifter for kinoene (utgående avgift), men vil også føre med seg fradrag og tilbakebetalinger (inngående avgift). Når kinoene i dag ikke må svare merverdiavgift av billettinntektene, kan de heller ikke få refusert merverdiavgift på utgifter og investeringer som knytter seg til den delen av virksomheten som er unntatt merverdiavgift. Kinoenes utgifter må dermed antas å være større enn de ville vært innenfor systemet. Spørsmålet blir da om refusjon av inngående avgift vil kunne oppveie merkostnadene med utgående avgift, eller ikke. Kulturpolitiske argumenter for å opprettholde unntaket, hviler på antakelsen at momsbalansen vil bli negativ for kinoene dersom de ble trukket inn under merverdiavgiftsystemet.

Denne forutsetningen har Kinopolitikkutvalget ønsket å etterprøve. For å få kartlagt hvordan avgiftsplikt på kinobilletter ville slå ut i kinoenes balanse, har utvalget fått anslått størrelsen på fradragene under et merverdisystem for kinoer av forskjellig størrelse. Siviløkonom Arild Kalkvik har gjort beregningene på oppdrag fra utvalget. Redegjørelsen følger utredningen som utrykt vedlegg.

Ved beregning av momsbalansen til kinoer av forskjellig slag må det tas en rekke forbehold. Beregningen må gjøres ut fra kjente regnskapstall, mens endringer i avgiftsnivået mest sannsynlig vil ha noen virkninger som ikke er forutsett. Ovenfor pekte vi for eksempel på at endringer i avgiftsnivået høyst sannsynlig vil føre med seg endringer i filmleien. Kinoene kan på sin side velge å skyve både avgiftsøkninger og eventuelle filmleieøkninger helt eller delvis over på publikum gjennom økte billettpriser. De siste årenes prisutvikling på kinobilletter tyder på at publikums etterspørsel etter kinobilletter er lite avhengig av prisen, 4 men det er umulig med sikkerhet å forutsi fremtidig besøksutvikling som følge av prisøkninger. Det kan videre tenkes at kinoer tilpasser sin virksomhet som følge av avgiftsøkninger, for å øke sine inntekter.

Når det er tatt forbehold om fremtidige virkninger av endringen i avgiftsnivået, kan momsbalansen beregnes. Beregningene viser at alle kinoer totalt sett ville få negativ momsbalanse, utfra utgående avgift på 23   % av billettomsetningen. Kinoer av forskjellig størrelse har imidlertid ulik toleranse for avgiftsplikten. Forutsatt at det var full fradragsrett for inngående merverdiavgift, ville de største kinoene, de som har mer enn 200 000 besøk i året, i 1998 fått negativ momsbalanse hvis utgående avgift måtte svares med mer enn 4,3   % av billettinntektene. De mellomstore kinoene med mellom 100 000 og 200 000 ville på sin side fått negativ balanse ved 3,6   %. Kinoene som har mindre enn 100 000 besøk i året ser ut til å ha en høyere toleransegrense for avgiftsbelastningen, og toleransen øker når besøket synker. Gruppen kinoer med mindre enn 10 000 besøk i 1998 ville etter beregningene først fått negativ momsbalanse hvis det måtte svares utgående avgift med mer enn 8,4   % av billettinntektene (se tabell 6.6).

Utfra disse beregningene er det tilsynelatende slik at kulturmomsen på mellom 5,5   % og 8   %, som blant annet er innført i Sverige, Finland og Frankrike, ville kunne være fordelaktig for kinoer på mindre steder. Særlig små kommunale kinoer har store driftstilskudd fra kommunene. Dermed har avgifter på billettene mindre betydning for kinoens inntekter, og utgående avgift kan bli mindre enn inngående ved en lav avgiftssats. En lav avgiftssats kan dermed i prinsippet ha en subsidiefunksjon. Finansdepartementet, såvel som de to utvalgene som har lagt frem forslag til praksis, har imidlertid advart mot å anvende merverdiavgiftsystemet som en subsidieringsmåte. Det er først og fremst utsikter til negativt proveny som har ledet til forslagene om å unnta tungt understøttet kulturarbeid som teater, opera og ballett fra avgiftsplikten.

Merverdiavgiftsystemet vil på den annen side favorisere aktører som kan håndtere en større arbeidsbyrde med momsregnskaper. Større organisasjoner som allerede har et administrativt apparat for å håndtere inngående og utgående merverdiavgift i deler av sin virksomhet (reklame, snacks/sjokolade), vil være rustet til å klare omleggingen til merverdiavgift på kinobilletter. Små dugnadskinoer vil i mindre grad ha erfaringer med systemet eller personale til å mestre en slik omlegging.

Kinoer som investerer vil komme bedre ut under avgiftssystemet enn kinoer som ikke investerer. Dette betyr at under dagens merverdisystem vil kinobedrifter som eier, ha større fradragsmuligheter enn kinobedrifter som leier. For det andre vil aktører som er i en etableringsfase, og derfor investerer forholdsvis mye, ha større fradragsmuligheter enn aktører som allerede er etablert i markedet. Disse kan være eksisterende kinoselskaper som bygger nytt, selskaper som etablerer seg for første gang i markedet eller selskaper som investerer i ny teknologi (se kapittel 9).

6.4.3.5 Betydning for filmdistribusjon og -produksjon

Filmleie er unntatt avgiftsplikt i Norge. Byråene kan dermed ikke gjøre fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser som gjøres i tilknytning til utleievirksomheten. Byråer som også omsetter videogrammer, kan imidlertid gjøre krav på forholdsmessig fradrag for anskaffelser som brukes både i den avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige delen av virksomheten. Dette kan omfatte strøm, kontorhold, investeringer i kontorutstyr, samt anskaffelser som mer direkte kan kobles til kjernevirksomheten – omsetning av film og videogrammer – spesielt kjøp av reklametjenester.

Filmprodusenter i Norge har ikke fradragsrett for inngående avgift på innkjøpte varer og tjenester som inngår i produksjonen av filmer for kino, som følge av at omsetning av retten til å vise kinofilmer er unntatt avgift. Norske filmprodusenters forening har uttalt seg om dette, og pekt på at manglende fradragsrett fordyrer filmproduksjon i Norge. I følge produsentforeningen kan dette blant annet føre til konkurransevridning til fordel for filmproduksjon i utlandet (EYMC 1999: 15–16).

Unntaket for avgiftsplikt på omsetning av retten til å vise kinofilmer skaper også avgrensingsproblemer i forhold til andre deler av virksomheten til produksjonsselskapene. Produksjonsselskapene lager ikke bare film for kino. De lager også avgiftspliktige reklamefilmer, oppdragsfilmer og programmer for både avgiftspliktig reklame- og brukerfinansiert fjernsyn, så vel som for NRK. NRK er imidlertid for en stor del finansiert gjennom lisensavgiften som er unntatt avgiftsplikt (Ot. prp. nr. 2, 2000–01). Også kinofilmer omsettes gjennom andre kanaler enn kino, de selges og leies ut på video og vises på fjernsyn. I internasjonal sammenheng er omsetningen av film på kino liten (om lag 25   %) i forhold til omsetningen gjennom andre markedsvinduer som fjernsyn og video.

Et norsk produksjonsselskap har forsøkt å kreve forholdsmessig fradrag for den delen av omsetningen som er knyttet til omsetning av spillefilmer på videogram. Kravet ble avslått av Oslo fylkesskattekontor, og produksjonsselskapet klaget saken inn for Klagenemnda for merverdiavgift. I brev av 20. desember 1999 avviste klagenemnda at filmprodusenter kan gjøre forholdsmessig fradrag for den delen av virksomheten som retter seg mot video- og fjernsynsmarkedet. Nemnda viste til at all omsetning av retten til annen film enn reklamefilm faller utenfor avgiftsområdet. At retten selges til et distribusjonsselskap som bruker den ervervede retten i avgiftspliktig virksomhet, er ikke ansett å ha betydning.

6.4.4 Norsk kino- og filmfond (NKFF)

Lov om film og videogram slår fast at den som driver framvisning av film og videogram i næring, skal betale en avgift til Norsk kino- og filmfond (NKFF) på 2,5   % av bruttoomsetningen. I tillegg skal den som vil ha et videogram registrert for omsetning i næring, betale en avgift til NKFF per videogram, herunder både videokassetter og DVD-filmer. Det er Stortinget som fastsetter satsene. I år 2000 er avgiften 3,50 kroner per solgte enhet.

Den samlede avgiften til NKFF var 30,3 millioner kroner i 1999, hvorav 13,3 millioner kroner fra kinoer og 17,0 millioner kroner fra omsetningen av videogrammer.

6.4.4.1 Opprettelsen av fondet

Ideen om en fondsavgift til filmkulturelle formål, strekker seg tilbake til 1920-tallet. Den KKL-oppnevnte Resch-komiteen gjorde et fremstøt allerede i 1924 for å få kommunene til å avstå spilleinntektene fra en bestemt søndag til et «grundfond til norsk filmoptagelse». Et av komiteens medlemmer, KF-direktøren Gunnar Fossberg, foreslo på sin side at kommunene skulle avse en bestemt prosentandel, 2 %, av sine spilleinntekter til filmproduksjonen. Fondsavgiften og kommunenes ansvar for filmproduksjon var et sentralt stridsspørsmål i KKL til slutten av 1960-tallet, også etter at staten fullt ut hadde tatt over ansvaret for filmproduksjonen.

Spørsmålet om kommunenes bidrag til filmkulturelle formål var på den ene siden et ideologisk og etisk spørsmål. På den andre siden har spørsmålet siden begynnelsen av 1930-tallet vært brukt som politisk brekkstang for å få redusert eller fjernet luksusskatten.

I 1963 erstattet svenske myndigheter luksusskatten med en fondsavgift. Året etter gjorde danske myndigheter det samme. I mai 1967 vedtok årsmøtet i KKL å foreslå en nær identisk løsning i Norge. Det skulle opprettes et filmfond som skulle hente midlene gjennom bevilgninger fra staten og ved en avgift på 7   % av kinoenes brutto billettinntekter. Samtidig foreslo årsmøtet å fjerne avgiften til statskassen på kinobilletter. Kirke- og undervisningsdepartementet redegjorde for forslaget i budsjettproposisjonen for 1967–68 og saken ble debattert i forbindelse med budsjettbehandlingen i Stortinget 12. desember 1967. Finanskomiteens saksordfører Finn Gustavsen (SF) kommenterte forslaget slik:

«I det norske forslaget til filmreform forutsettes at det at så vel avgiften fra kinoene som statsbevilgningene innbetales til et norsk filmfond, som opprettes som en frittstående stiftelse med et særskilt styre med representanter fra staten og film- og kinobransjen.

Etter mitt syn er en filmreform en sak av stor betydning, og den gir Stortinget mulighet til å ta konsekvensen av at vi har kommunal kinodrift, og av det syn at film og kino er en nasjonal kulturoppgave å skjøtte, det er ikke bare et skatteobjekt som staten skal ha inntekter fra. Det er viktig å få en bred debatt om filmens og kinoens plass i vårt kunst- og kulturliv i denne forbindelse» (Forh. i St. 1967: 1827).

Departementet hadde imidlertid noen uker før Stortinget behandlet budsjettinnstillingen avvist forslaget, i brev til KKL av 22. november. Gustavsen var blant dem som i Stortinget beklaget avslaget, som ble kalt «den iskalde dusjen fra departementet»:

«Det er ikke tvil om at departementets avvisning av filmreformen har vært en stor skuffelse for de mange som uten å ha noe særlig igjen for det, har arbeidet med filmproduksjon i Norge. Men slike avslag må ikke bety at man hindrer en ny og bred debatt om filmens stilling i Norge. Det må ikke hindre at vi finner nye økonomiske og kunstneriske løsninger på problemene» (Forh. i St. 1967: 1828).

Stortinget vedtok enstemmig å be Borten-regjeringen så snart som mulig, og senest i forbindelse med budsjettproposisjonen for 1969, å legge frem en samlet vurdering av støtten til filmformål og avgift på inngangspenger i samband med det forslag til filmreform som KKL hadde fremmet. Forslaget var i tråd med en kommentar i finanskomiteens innstilling (Budsjett-innst. S. nr. 194, 1967–68).

I budsjettproposisjonen for 1969, kapittel 358 om filmformål, foreslo imidlertid departementet kun å opprette et Norsk filmråd. Departementet viste nå til at Stortinget 4. mai 1968, da det hadde fått seg forelagt Stortingsmeldingen om øremerking av statsinntekter, hadde sagt seg enig i at avgifter til Staten som regel ikke bør øremerkes til å dekke bestemte utgifter. Norsk filmråd skulle opprettes for å arbeide videre med flere av spørsmålene som var reist av KKL, blant annet om styrking av samarbeidet mellom produksjon, distribusjon og visning (St. prp. nr. 1, 1968–69: 156; jf. St.meld. nr. 16, 1967–68).

Finanskomiteen viste i sin innstilling til at de kommunale kinoene var kommet i en kritisk økonomisk situasjon. «Hermed er en kommet i den situasjon at kinoavgiften fra å være statens andel av et driftsoverskudd er blitt en særskatt på filmframvisning som dekkes over kommunebudsjettet» (Budsjett-innst. S. nr. 13, 1968–69: 22). I samråd med departementet foreslo derfor komiteen at kinoskatten skulle oppheves. Komiteen viste videre til at tiltak for å støtte norsk filmproduksjon og filmkulturell virksomhet fra statens side, mest hensiktsmessig behandles av kirke- og undervisningskomiteen.

Torild Skard som var finanskomiteens ordfører for kapittelet om avgift på inngangspenger i budsjettinnstillingen, gjorde det under saksframlegget klart at opphevingen av kinoskatten var Stortingets bidrag til opprettelsen av et filmfond, og at det nå var opp til KKL å oppfylle sin lovnad om å bidra til å etablere et filmfond.

«I og med lettelsen i de kommunale kinoenes økonomi ved opphevelsen av avgiften må en kunne regne med at landsforbundet vil søke å sette ut i livet den støtten forbundet selv foreslo i fjor, uansett formene for en filmreform. De kommunale kinoene har erklært seg villig til å betale 7 pst. av billettinntektene til et filmfond, uten forbehold om sin egen økonomiske situasjon. Selv om en slik avgift ikke pålegges dem utenfra, er det å vente at kinoene opprettholder sitt tilbud og vil bidra aktivt til å styrke det økonomiske grunnlaget for norsk filmkulturell virksomhet og norsk filmproduksjon. Også kommunene har her ikke bare et kulturelt ansvar, men også en form for æresgjeld å svare for, i den forstand at de i årevis tidligere har håvet inn smukke overskudd på kinodriften, også på norske filmer. Selv om kinodriften i dag går dårligere, er det rimelig at kommunene yter sitt, uansett den videre skjebne til en filmreform og statens videre engasjement.

I sine kommentarer til forslaget om at kinoavgiften bortfaller har en enstemmig finanskomite forutsatt at kommunene vil bidra aktivt til å styrke grunnlaget for norsk filmkulturell virksomhet og norsk filmproduksjon, og videre påpekt de kommunale kinematografers ansvar når det gjelder å vise kvalitetsfilmer i større utstrekning» (Forh. i St. 1968: 1461).

Etter opphevingen av kinoavgiften, ble forslaget om et filmfond et sentralt argument imot å legge merverdiavgift på filmutleie. I en uttalelse til finanskomiteen vedkommende overgang til merverdiavgift og forslaget om å legge merverdiavgift på filmutleie av 28. mars 1969, kom KKL igjen inn på forslaget sitt om å opprette et filmfond. KKL hevdet da at merverdiavgift på filmutleie ville «gjøre det umulig å arbeide videre med å reise et kino- og filmfond på frivillig grunnlag – gjennom en 5   % avgift på billettinntekten – til beste for en rekke filmkulturelle formål, såsom støtte til filmproduksjonstiltak til bedring av kinoenes repertoar m.v.» (Innst. O. XVII, 1968–69: 78).

NKFF ble opprettet av KKL i 1970. Frem til og med 1987 var fondet finansiert gjennom en frivillig avgift på 2,6 prosent av kinoenes brutto billettinntekt.

6.4.4.2 Lovfesting av avgiften

Med odelstingsproposisjonen om lov om film og videogram i 1987, foreslo Kultur- og vitenskapsdepartementet å lovfeste avgiften, og sette avgiften til 2,5 % av bruttoomsetningen ved framvisning, salg og utleie av film og videogram i næring. Departementet la også til grunn at fondet ville ta over oppgaver og utgifter som tidligere var lagt til departementet og Statens filmsentral, blant annet ansvaret for Bygdekinoen (jf. Ot. prp. nr. 20, 1986–87: 14–15).

Da proposisjonen ble behandlet av kirke- og undervisningskomiteen var det bred oppslutning om lovfestingen av avgiften til NKFF, med unntak av mindretallet fra Høyre som blant annet hadde prinsipielle innvendinger mot at en statlig avgift skulle øremerkes, og til måten avgiften skulle administreres på:

«Mindretalet ser det prinsipielt uheldig at inntektene frå ei avgift vert øyremerkt, overført til og administrert av eit bransjefond som er knytt til ein interesseorganisasjon.

Fleirtalet, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, og Sosialistisk Venstreparti, meiner at den naturlege institusjonen til å forvalte denne avgifta er Norsk Kino- og filmfond, m.a. fordi det skal overta ein del av dei oppgåvene som i dag ligg i departementet og Statens filmsentral.

Fleirtalet bed departementet vurdera etter dei røynslene ein får om det vil vera meir tenleg å leggje forvaltningsansvaret av denne avgifta til ein meir nøytral institusjon» (Innst. O. nr. 35, 1986–87: 3).

Innstillingen viser at det var strid om legitimiteten til NKFF og eieren av fondet, KKL. Flertallet passet seg for å knytte legitimiteten til bransjeorganisasjonens dominerende stilling i markedet, men argumenterte i stedet med at fondet skulle ta over noen tidligere statlige oppgaver, heriblant ansvaret for den ambulerende kinovirksomheten (Bygdekinoen), utgifter til filmfestivaler og kopistøtte, og ansvar for import av barnefilm. Da saksordfører Lars Gunnar Lie (Krf) la frem saken for Stortinget 31. mars 1987 kom det frem et nytt moment om styringen av fondet. Lie ønsket at departementet skulle vurdere å ta med Norske Kommuners Sentralforbund på råd når forskriftene om bruken av fondet skulle utarbeides, «m.a. fordi mange kommunar ikkje er medlem i Kommunale Kinematografers Landsforbund» (Forh. i O. 1986–87: 194).

Flertallet stilte seg samtidig åpen for at forvaltningsansvaret måtte revurderes etter en tid. Komiteens leder, Haakon Blankenborg (A), utdypet komiteens holdning til dette spørsmålet i stortingsdebatten 31. mars 1987:

«Somme har spurt kvifor avgifta ikkje skal gå til ein meir nøytral institusjon, som f.eks. Norsk filminstitutt. I tillegg til det svaret eg har gjeve, vil eg få føye til at Norsk filminstitutt framleis ikkje er bygt ut til å bli det instituttet burde bli. Ei viktig årsak til det er at den førre regjeringa sette seg beint imot at instituttet skulle byggjast ut. Men vi er innstilte på å vurdere spørsmålet om kven som skal administrere desse pengane, når vi får hausta røynsle med den ordninga det no blir lagt opp til» (Forh. i O. 1986–87: 201).

Det gikk frem også av statsråd Hallvard Bakkes innlegg at ordningen med å legge forvaltningen av fondsmidlene til NKFF var en pragmatisk løsning. Bakke fremholdt at NKFF etter hans mening var «den naturlige instans til å forvalte de midler denne avgiften vil innbringe,» og videre at «ordningen med at fondet skal forvalte avgiften er drøftet med representanter for videobransjen, og jeg har iallfall det inntrykk at man også der har forståelse for at man her kan finne fram til en hensiktsmessig måte å benytte disse midlene på» (Forh. i O. 1986–87: 219).

Når det gjelder mindretallets innsigelse mot at en statlig avgift skulle øremerkes, så var det hovedsakelig tanken om å avgiftsbelegge videobransjen og øremerke avgiftsmidlene til kinobransjen som det ble protestert mot. De prinsipielle sidene ved øremerking av avgiftsmidler, jf. stortingsmeldingen om øremerking av statsinntekter fra 1967, ble ikke berørt i stortingsdebatten.

6.4.4.3 Øremerking av avgifter

Forslaget om å øremerke avgiften til et filmfond, var den direkte årsaken til at fondsideen ble avvist av Stortinget i 1968. Etter at Kirke- og undervisningsdepartementet første gang hadde avslått fondsideen i brev til KKL høsten 1967, utarbeidet finansdepartementet en stortingsmelding om øremerking av statsavgifter som ble vedtatt av Stortinget i mai 1968 (St.meld. nr. 16, 1967–68). Det var konklusjonen i denne, som slår fast at avgiftsmidler ikke bør øremerkes, som dannet grunnlaget for Stortingets endelige avvisning av ideen om et filmfond finansiert av en lovbestemt avgift. Finans- og tolldepartementet viste til Innstilling II fra den finanspolitiske komité om øremerking av statsinntekter, der det blant annet het:

«Formelle øremerkingsordninger har i mange tilfelle ført til opprettelse av egne fond som skal oppfange de differanser som år om annet kan oppstå mellom de øremerkede inntekter og utgifter. Systemet med fond utenom statsbudsjettet reduserer den oversikt statsbudsjettet skal gi over statens løpende transaksjoner. I tillegg til de prinsipielle innvendinger komitéen har anført mot øremerkingssystemet, vil komitéen også understreke at den anser øremerkingsordninger som forutsetter opprettelse av særfond, som budsjetteknisk uheldig» (St.meld. nr. 16, 1967–68: 3).

Komiteen anbefalte videre at fondsløsninger ble unngått dersom nye øremerkingsordninger likevel ble innført. Finansdepartementet bemerket mer generelt om øremerkingsordninger at:

«Spørsmålet om øremerking vedrører i sterk grad hvordan de samlede ressurser som disponeres over statsbudsjettet, skal allokeres på en tjenlig måte. Prioriteringen av de ulike oppgaver staten står overfor vil endre seg sterkt med tiden. I den grad det offentliges midler ikke allerede er bundet på en eller annen måte, vil de politiske myndigheter i prinsippet stå fritt med hensyn til å prioritere de disponible ressurser i samsvar med gjeldende målsetting for ressursallokering. Herunder kan et bestemt formål, f.eks. vegutgiftene, tilgodeses slik at resultatet blir det samme som ved en øremerkingsordning. Fordelen ved å unngå øremerking er imidlertid at en har muligheter for å velge også en annen ressursallokering, om den samlede plan for disponeringen tilsier dette. En slik mulighet har en avskåret seg om en godtar øremerkingsprinsippet» (St.meld. nr. 16, 1967–68: 4).

Det gikk nesten 20 år før lovfesting av avgiften igjen var tema i Stortinget, da i forbindelse med Stortingets behandling av den nye film- og videogramloven i 1987. Her ble det prinsipielle problemet med øremerking påpekt i innstillingen, uten at det ble tatt til følge. Øremerking forekommer på andre områder i den offentlige forvaltningen, men forslag om øremerking har også vært avvist, sist i forbindelse med diskusjonen om grønne skatter.

Det finnes alternativer til øremerking av statsavgifter. Den mest kjente ordningen på kulturområdet i Norge er kassettavgiften som ble innført i 1982. Kassettavgiftsfondet som ble opprettet samtidig, fordeler tilskuddsmidler til produksjon og distribusjon av musikk, film, video og annet rettighetsbelagt materiale som produseres for et avspillingsmedium. Avgiften kreves inn av Toll- og avgiftsdirektoratet, og er årlig på om lag 70 millioner kroner. Hvert år bevilges det om lag 30 millioner kroner over statsbudsjettet til fordeling av Kassettavgiftsfondet.

I Danmark, Finland, Frankrike og Sverige skjer fordelingen av midler til film- og kinoområdet på andre måter. I Danmark og Finland bevilges penger til film- og kinoformål over statsbudsjettet. I Sverige har staten siden 1963 inngått en privatrettslig avtale, nå kalt Filmavtal 2000, med film- og fjernsynsbransjen (tidligere også videobransjen). I avtalen forplikter avtalepartene, inkludert staten, seg til årlig å yte fast eller prosentbasert avgift til en uavhengig stiftelse, Svenska filminstitutet, som driver publikumsrettet virksomhet og forvalter midlene til produksjon, distribusjon og visning av film. Også i Frankrike finansieres tilskudd til film- og kinoformål dels gjennom særavgifter og tilskudd fra bransjen, dels gjennom statlige bevilgninger. I Frankrike er kinoavgiften på ca 11   % lovbestemt, og avgiften betales inn til et spesielt støttefond som forvaltes av CNC (se kapittel 8).

Et alternativ der staten ikke deltar, er NKFF-modellen av 1970, der bransjen selv enes om å bevilge en bestemt prosent av egne inntekter til et bransjestyrt fond.

6.4.4.4 Forvaltningen av midlene

Avgiftsmidlene forvaltes i dag av NKFF som eies og administreres av KKL under den felles paraplyorganisasjonen FILM&KINO.

Ordningen er gitt i lov om film og videogram som fastsetter at den lovfestede avgiften på visning og omsetning av film og videogram i næring skal betales inn til NKFF (se vedlegg 1). Nærmere bestemmelser om innbetaling og bruk av midlene er gitt i forskriftene til loven. Forskriftene fastsetter også at budsjettforslag, regnskap og årsmelding for NKFF skal legges frem for departementet og at de som svarer avgift skal sikres representasjon i styret for fondet (se vedlegg 2).

Modellen er spesiell på to måter: For det første fordi fondet som står ansvarlig for bruken av midlene, også krever midlene inn. For det andre fordi organisasjonen som administrerer fondet er interesseorganisasjon for brukerne som også er betalere.

Kulturdepartementet drøftet innkrevingen av midlene i Ot. prp. nr. 78 (1996–97), men berørte ikke forvaltningen av midlene gjennom NKFF.

NKFF er i dag gitt vedtekter (se vedlegg 4) som er godkjent av departementet i tråd med kravene i forskriften til lov om film og videogram. KKLs styre er styre for fondet. Styret velges av landsmøtet i KKL som også vedtar budsjett og handlingsplan for bruken av fondsmidlene. De som svarer avgift er representert i styret ved at videobransjen oppnevner en representant og Norske Kinosjefers Forbund to representanter. Kommuner som ikke er medlemmer i KKL, er gitt representasjon ved at Kommunenes Sentralforbund (KS) oppnevner en representant til styret.

Modellens legitimitet ligger i det folkevalgte element, representert ved landsmøtet i KKL, som består av delegater fra medlemskommunene (155 per 31. desember 1999). Medlemskap er åpent for alle kommuner. Representasjon på landsmøtet bestemmes av medlemsavgiften som igjen avhenger av besøkstallet på kino. Det vil si at en kommune med høyt besøk på egen kino, betaler høyere kontingent og får flere delegater på landsmøtet enn en kommune med lavt kinobesøk. Kommunene bestemmer selv hvem de vil sende som delegater . Kommunene har her ulik praksis. Noen kommuner sender politikere, gjerne fra kulturkomiteen, andre sender administrativt ansatte som kultursjefen eller kinosjefen. De private kinoene, videobransjen, KS og kinosjefene er gitt representasjon med fulle rettigheter også i landsmøtet, men i en størrelsesorden som ikke gir reell innflytelse.

Modellens styrke ligger i at alle parter er representert og både politisk og administrativ kompetanse er til stede. Likedan er brukerperspektivet ivaretatt. De som svarer avgift er med på å bestemme hvordan den skal brukes. Modellens svakhet ligger i dens hybride utforming. I forsøket på å favne alle interesser, svekkes representativiteten både for enkeltgrupper og for det folkevalgte element.

Organisasjonen KKL får en tilsvarende uklar rolle, som på den ene side en interesseorganisasjon for kinoeiere og på den annen side et forvaltningsorgan som på statlig delegert myndighet forvalter en avgift som skal fremme film, kino og video og følgelig komme både kinobransjen og videobransjen til gode.

6.4.4.4.1 Alternative modeller

Kinopolitikkutvalget har drøftet alternative modeller for innkreving og forvaltning av avgiften. I denne sammenhengen vil det stilles krav både til fondsforvalterens legitimitet som myndighetsorgan og til at forvaltningsorganet har nødvendig kompetanse til å iverksette tiltak som fremmer fondets formål. Utvalget har tatt utgangspunkt i det legitime element ved følgende modeller:

• Statlig, demokratisk legitimitet gjennom storting og departement

• Lokal, demokratisk legitimitet gjennom kommunalt eller interkommunalt organ

• Bransjelegitimitet gjennom bransjens egne organer

Den vanligste modellen for statlig demokratisk legitimitet er en modell der avgiften kreves inn av staten gjennom Toll- og avgiftsdirektoratet og fordeles over statsbudsjettet til det enkelte formål. Dersom midlene administreres av andre enn departementet eller departementets underliggende organer, oppnevner departementet styret eller deler av dette.

Statlig demokratisk legitimitet kan også oppnås på andre måter, det er i prinsippet tilstrekkelig at Stortinget fastsetter avgiftsnivå og departementet kontrollerer bruken av midlene.

Lokal demokratisk legitimitet oppnås ved at avgiftsmidlene forvaltes av et folkevalgt kommunalt, fylkeskommunalt eller interkommunalt organ. En rekke av de statlige overføringene forvaltes på denne måten, enten i form av rammetilskudd eller øremerkede midler.

Bransjelegitimitet oppnås ved at avgiftsmidlene forvaltes av et felles bransjeorgan eller av et organ representativt sammensatt av bransjeorganene til de parter som svarer avgift.

Dagens avgiftsforvalter, NKFF, representerer i praksis en blanding av alle disse tre modellene. Den statlige legitimiteten er til stede ved at Stortinget fastsetter avgiftsnivå og departementet kontrollerer vedtekter, budsjettforslag, regnskap og årsmelding. Den lokale demokratiske legitimiteten er likevel den fremherskende, ved at beslutningene vedrørende bruken av midlene fattes i landsmøtet til KKL som i hovedsak består av lokale, folkevalgte representanter. Bransjelegitimiteten er i noen grad ivaretatt ved at kinosjefene og videobransjens fellesorgan oppnevner sine representanter til landsmøtet.

Man kan imidlertid også tenke seg fondet styrt etter bare en av disse modellene. I en statlig legitim modell, ville det naturlige være at fondet ble løsrevet fra KKL og fikk et eget styre oppnevnt av departementet. Innkrevingen av avgiften kunne enten legges til Toll- og avgiftsdirektoratet eller som nå, til fondet selv, etter at avgiftsnivået er fastsatt i Stortinget.

Bransjelegitimiteten kunne ivaretas ved at bransjen fikk oppnevne egne representanter til styret. Det lokale, demokratiske element ville imidlertid falle bort i en slik rendyrket statlig modell.

Et eksempel på denne modellen finner man i Kassettavgiftsfondet, der administrasjonen er lagt til Kulturrådet, mens styret oppnevnes av departementet etter innstilling fra bransjeorganene. Midlene tilføres over statsbudsjettet.

Alternativt kunne man vurdere å legge avgiften til en eksisterende statsinstitusjon, som for eksempel Norsk filminstitutt.

En mer rendyrket lokal demokratisk modell kan oppnås, ved at kommunene alene forvalter fondsmidlene gjennom sine folkevalgte representanter. En slik modell ville forutsette enten at KKLs landsmøte endret sammensetning til å bestå bare av folkevalgte representanter eller at fondet fikk et eget landsmøte, sammensatt av folkevalgte representanter fra norske kommuner. Den statlige legitimitet ville være ivaretatt ved at beslutninger om avgiftsnivå skjer i Stortinget og kontroll med midlene gjennom departementet som nå. Bransjen ville ikke ha noen representasjon i en slik rendyrket lokal modell.

Alternativt kunne man legge avgiften til en annen, eksisterende interkommunal organisasjon, som for eksempel KS.

En bransjemodell kunne gjennomføres ved at kinoene og videobransjen overtok forvaltningen av avgiftsmidlene. Bransjen måtte da enten opprette en ny, felles organisasjon for kino- og videobransjen, eller det måtte opprettes et landsmøte eller et tilsvarende organ bestående av representanter fra kinoene og fra Videobransjens Felleskontor. Kinoene har i dag ingen felles organisasjon og måtte i såfall opprette en. Alternativt kunne man tenke seg at de to bransjene gjennom sine egne organisasjoner oppnevnte representanter til et felles styre for fondet. Statlig legitimitet kunne ivaretas ved at Stortinget fastsatte avgiftsnivå og departementet kontrollerte bruken av midlene, eventuelt ved at midlene ble overført over statsbudsjettet. Lokal, demokratisk legitimitet ville mangle i en slik rendyrket bransjemodell.

Man kan også bygge på dagens modell og gi denne en sterkere legitimitet. Det kan skje på flere måter. Den statlige legitimitet kan styrkes, enten ved at avgiften innkreves av staten og tildeles over statsbudsjettet eller ved at departementet gir sterkere føringer for bruken av midlene. Den lokale legitimiteten kan styrkes ved at KKL endrer sine vedtekter slik at kommunene bare kan representeres av folkevalgte delegater og at disse gjennom vedtektene er sikret et visst flertall i landsmøtet, for eksempel mer enn halvparten eller to tredjedeler av stemmene. Kommunenes representasjon måtte gjøres uavhengig av kinobesøket. Bransjelegitimiteten kan styrkes ved at kinoene sender egne delegater i tillegg til de kommunale og ved at private og kommunale kinoer likestilles. Videobransjen kan, som kinoene, sikres egen representasjon.

Alle disse modellene vil sikre den nødvendige legitimitet i forvaltningen av avgiftsmidlene. Hvilken modell som velges, vil avhenge av hvilke elementer knyttet til legitimitet man tillegger størst vekt, samtidig som det vil måtte legges vekt på hvilken styrings- og driftsmodell som best ivaretar målene for bruk av fondsmidler.

6.5 Tilskudd til kinodrift

Tilskudd til kinodrift i Norge kommer på tre forskjellige nivåer. Europa Cinemas og Media Salles er internasjonale programmer under henholdsvis Europakommisjonen og EUs MEDIA-program. Begge gir tilskudd til kinoer i Norge under bestemte forutsetninger. På statlig nivå gir Norsk filminstitutt tilskudd til import og distribusjon av kvalitetsfilm, og ved hjelp av fondsmidlene i Norsk kino- og filmfond (NKFF), yter FILM&KINO tilskudd og bistand til støtte for filmkulturen og kinoutvikling på et nasjonalt plan. På et lokalt plan har de aller fleste kinoer i Norge direkte eller indirekte støtte fra kommunen.

6.5.1 Europa Cinemas og Media Salles

Europa Cinemas er et program under Europakommisjonen, som inviterer kinoer i nasjonale eller regionale hovedsteder, universitetsbyer eller andre geografiske eller kulturelle knutepunkter til å delta i et kinonettverk. Programmet søker en balansert geografisk deltakelse, og legger vekt på at deltakerne vesentlig er premierekinoer i lokalmarkedet. I Norge er Konsertpaleet i Bergen, kinoanleggene Nova og Prinsen i Trondheim og Filmteateret i Stavanger deltakere i programmet. Programmets formål er:

1. å øke oppsetningen av europeiske filmer på kino, med hovedvekt på ikke-nasjonale europeiske filmer

2. å oppmuntre kinoeiere til å iverksette europeiske tiltak rettet mot et yngre publikum

3. å utvikle et nettverk av kinoer som gjør felles tiltak på nasjonalt og europeisk nivå mulig.

Kinoer som tilfredsstiller bestemte krav, kan motta tilskudd fra programmet. Kinoer som vil delta i programmet må oppfylle både tekniske og repertoarmessige vilkår. Kinoen må ha en viss størrelse for å kunne søke tilskudd (minst 20 000 besøkende i løpet av et år). Kinoen må dessuten inngå en kontrakt for minst seks måneder, der den forplikter seg til at halvparten av filmene som vises skal være europeiske.

Kinoen må videre organisere tiltak omkring visninger av europeiske filmer, rettet mot et yngre publikum og skolebarn. Minst to slike tiltak må iverksettes hvert halvår. Kinoen må videre delta i fellesaktiviteter på europeisk plan, og øremerke en del av den totale støtten til slike aktiviteter. Kinoen må også koble seg opp mot Internett.

Kinoer som deltar i programmet får støtte til å sette opp og markedsføre europeiske filmer. Tilskuddssummen er begrenset oppad til ECU 20 000 i tilskudd (ECU 1 = ca NOK 8) for en enkelt kinosal, mens summen øker med ECU 2500 for hver ekstra sal i et flerkinoanlegg. Tilskuddssummen til en enkelt kino kan ikke overskride ECU 60 000. Tilskuddet kan heller ikke være større enn ECU 1 per besøkende på europeiske filmer.

Media Salles ble opprettet under MEDIA-programmet 1991–95 på initiativ fra blant andre Kommunale Kinematografers Landsforbund (KKL). Media Salles gir tilskudd til kinodrift under programmet Euro Kids Network som har til formål å la europeiske barn og ungdommer se europeisk film på kino. Programmet organiserer 300 kinoer i 16 land. I Norge er Saga Kino i Arendal, Sandnes kino, Lillehammer kino og Kristiansand kino medlem av Euro Kids Network.

Kinoer som deltar i programmet må garantere et tilbud til barn, ungdom og studenter som medfører at de blir bedre kjent med europeisk film, blant annet gjennom bestemte visningsprogrammer, læremateriell og aktiviteter i forbindelse med visningene. For å få støtte må kinoen ha et tilbud til målgruppen i minst 50   % av ukene i et år. Minst 30   % av filmene som vises for målgruppen må være europeiske.

Kinoer som deltar kan motta opp til ECU 12 000 hvert år, men begrenset til 50   % av kostnadene ved tiltakene. Tilskuddsbeløp avgjøres fra sak til sak. Programmet ekskluderer kinoer som allerede mottar tilskudd fra Europakommisjonen (dvs. Europa Cinemas).

Begge disse ordningene betraktes som relativt byråkratiske, og tilskuddsbeløpene er ikke betydelige.

6.5.2 Norsk filminstitutt

Norsk filminstitutt gir ikke tilskudd til kinovirksomhet foruten til Cinemateket i Filmens hus i Oslo, der instituttet selv driver to kinosaler. Filminstituttet gir imidlertid tilskudd til import av verdifull film. Formålet med ordningen er å stimulere til import av filmer med høy kunstnerisk og filmatisk kvalitet. Det kan gis inntil 60 000 kroner per filmtittel, og støtten kan gå til å dekke importørens utgifter til kopi, oversettelse, teksting og lansering.

De siste årene har Filminstituttet brukt 600 000 kroner i snitt hvert år i støtte til import av film. I gjennomsnitt har ti filmer blitt importert hvert år med tilskudd fra Filminstituttet. Noe av støtten har vært bevilget som en importstøttepris ved filmfestivalen i Tromsø.

Filminstituttet er også sekretariat for Skolefilmutvalget. Skolefilmutvalget er et rågivende organ for Kirke- og undervisningsdepartementet i spørsmål som gjelder produksjon, innkjøp og bruk av spillefilm, kortfilm og videogram i undervisningen. Utvalget er oppnevnt av departementet, og består av representanter for grunn- og videregående skoler, lærerhøyskoler, Norsk filminstitutt, KKL og kinosjefene. Skolefilmutvalget lager filmstudieark og veiledninger til spillefilm og kortfilm, til bruk i undervisningen, og gir støtte til produksjon av undervisningsprogram. Utvalget tar også initiativ til etterutdanning av lærere og kinosjefer om bruk av film i undervisningen.

6.5.3 FILM&KINO

Den lovregulerte avgiften til NKFF er beskrevet i punkt 6.4.4. Bruken av fondsmidlene er regulert gjennom forskrifter til lov om film og videogram (se vedlegg 2). Forskriften slår fast at avgiftsmidlene skal brukes til ulike tiltak innen film- og videogramsektoren, blant annet:

• ambulerende kinovirksomhet

• kopiering og distribusjon

• festivaler

• teksting

• dubbing av film for barn

• støtte til Norsk filmklubbforbund

• opplæring og informasjon

• lanseringsstøtte til norske barnefilmer

Alle avgiftsmidlene som tilføres NKFF i løpet av et år, overføres til FILM&KINO som er fellesorgan for KKL, NKFF, Bygdekinoen og tidsskriftet Film & kino. Fondsmidlene på 30 millioner kroner utgjør tre fjerdedeler av inntektene til FILM&KINO. FILM&KINO har for øvrig inntekter fra Bygdekinoen (5 millioner kroner), tidsskriftet (1 million kroner) og medlemskontingent fra KKL (2,3 millioner kroner). Målsettingene for bruk av fondsmidlene er formulert i samråd med departementet. Formålet er (jf. vedlegg 4):

• Å bidra positivt til utviklingen av kino-, film- og videovirksomheten i Norge

• Å støtte eller bidra med tiltak som kan stimulere interessen for og kunnskapene om verdifull film og sikre tilfredsstillende tilgang på og visning av denne

• Å støtte eller bidra med tiltak som kan øke omfanget av og høyne kvaliteten på informasjonen om kino-, film- og videovirksomhet

• Å støtte eller bidra med tiltak som kan høyne standarden på lokaler og teknisk visningsutstyr for kinodriften

• Å støtte eller bidra med tiltak/konsulenthjelp som kan styrke kinoens ledelse, administrasjon og drift.

FILM&KINO gir tilskudd til parallelldistribusjon av populære filmer gjennom den såkalte rikslanseringen. Fondet kjøper ekstra filmkopier av populære filmer. Åtte filmer ble rikslansert i 1999, og fondet kjøpte mellom ti og femten kopier av hver film. Kopiene øremerkes mindre kinoer i distrikts-Norge. Målet med ordningen er å bidra til at mindre kinoer kan ha premiere på populære filmer mens de fremdeles er aktuelle på kinoene i byene. Tidlig tilgang til populære filmer er tenkt å gi småkinoene økte inntekter. Rikslanseringen oppfattes dermed som et indirekte tiltak for å opprettholde bredden i repertoaret på mindre kinoer. Samlet ble 2,3 millioner kroner brukt til rikslanseringsordningen i 1999.

FILM&KINO gir tilskudd til import og lansering av kvalitetsfilmer. Den viktigste støtteordningen her er garantiordningen som innebærer at FILM&KINO sammen med de fem største kinoene garanterer for inntil 80   % av distribusjonsbyråenes kostnader med å importere en film til Norge. Kostnadene med unntak av utgiftene til kjøp av rettigheter, dekkes inntil 80   % dersom ikke filmen spiller inn disse kostnadene gjennom billettinntektene. Ordningen gir kinoene som er med på å garantere for filmene, et incentiv til å pleie filmene godt i markedet, slik at de slipper å svare for garantien. Denne ordningen kan hevdes å gi samme effekt som et vertikalt integrert kinosystem, der kinoen har en forpliktelse til å la egne filmer gå så lenge som mulig. I 1999 fikk 26 filmer garantistøtte, mens 43 filmer fikk garantistøtte i 1998. Samlet støtte gjennom garantiordningen varierer år for år, men har de siste årene ligget på 2,4 – 2,6 millioner kroner.

FILM&KINO gir også tilskudd til import av kunstnerisk verdifull film som faller utenfor garantiordningen for kvalitetsfilm. I 1999 fikk 4 filmer importstøtte med 100 000 kroner hver.

Videre har det vært gitt tilskudd til oppsetning av kvalitetsfilm på kinoer. Grunnstøtten skal sikre oppsetting av kvalitetsfilmer på små og mellomstore kinoer, og 75 kinoer mottar grunnstøtte i løpet av et år. Denne støtteformen erstattes av nye ordninger i løpet av 2000. Fondet gir også tilskudd til lokale tiltak i forbindelse med visning av kvalitetsfilm. 400 000 kroner har årlig vært gitt i støtte til oppsetning av kvalitetsfilm.

FILM&KINO gir tilskudd til forskjellige filmkulturelle tiltak såsom filmfestivaler, seminarer og tiltak for barn. De viktigste ytelsene her er tilskuddene til Den norske filmfestivalen i Haugesund, Tromsø internasjonale filmfestival og Norsk filmklubbforbund.

FILM&KINO har også spesielle ordninger for barnefilm. Den viktigste ordningen er tilskudd til versjonering av barnefilm, slik at filmer for de minste barna får norske stemmer. Fem filmer fikk versjoneringsstøtte i 1999. Videre er det etablert en egen garantistøtteordning for barnefilm. Syv filmer ble omfattet av ordningen i 1999. Det er også etablert en ordning med en «festivalpakke» for barn i samarbeid med Norsk filminstitutt. Pakken består av fem spillefilmer og et kortfilmprogram med filmstudieveiledning og tips om hvordan det kan settes i stand lokale barnefilmtiltak. FILM&KINO utvikler forøvrig informasjonsmateriell med opplegg for lærere om bruk av film i undervisningen. Ordninger for barnefilm kostet 1,9 millioner kroner i 1999.

FILM&KINO yter driftstilskudd til Bygdekinoen på 4,9 millioner kroner hvert år. Dette tilskuddet utgjør nesten halvparten av Bygdekinoens inntekter.

FILM&KINO gir ikke direkte tilskudd til teknisk opprustning, modernisering eller drift av kinoer i Norge. Fondet finansierer imidlertid kompetanse og kompetanseutvikling på en rekke områder. FILM&KINO bidrar til utvikling av kinofaglig kompetanse på tekniske, juridiske og økonomiske forhold som knytter seg til kinodrift. Konsulenter og eksperter på forskjellige fagområder bistår kinoene ved behov, blant annet med å kartlegge inntektspotensiale. Forutsetningen for rådgivningsvirksomheten er at den som søker råd har konsesjon.

FILM&KINO har satt i gang flere prosjekter for å utvikle nye kinokonsepter. Prosjektet «Kino år 2000» har hatt som mål å sette igang prosjekter for kinoer som har ønsket bistand til utvikling eller omlegging av drift og organisering. Innenfor prosjektet har det blant annet vært prøvd ut forskjellige modeller for samarbeid om kinodrift over kommunegrenser. Prosjektet «Fra monopol til konkurranse» som ble satt i gang i 1999 tar sikte på å utvikle strategier og driftskonsepter som kan gi kinoer anledning til å tilpasse seg en konkurransesituasjon. Prosjektet har satt i gang utredningsarbeider om lokalisering og integrering av kinobedrifter. Det er bevilget 5 millioner kroner til dette prosjektet fordelt over to år.

FILM&KINO har en sentral rolle med å holde ved like den kinopolitiske debatten i Norge, samtidig som organisasjonen bidrar til den faglige utviklingen i bransjen. FILM&KINO arrangerer seminar for kommunalpolitikere og fagfolk under filmfestivalen i Haugesund hvert år. FILM&KINO arrangerer ti filmtreff i året for kinosjefer, for at kinosjefene skal kunne holde seg orientert om nye filmer. FILM&KINO holder også kurs for kinosjefer og betaler for sertifisering av kinomaskinister, samt deler ut stipender til deltakelse på festivaler og messer. 19 kinosjefer fikk stipend i 1999. Fondet brukte 2,1 millioner kroner på konferanser og kurs i 1999.

FILM&KINO arbeider for å utvikle kinobransjens bruk av ny teknologi. Gjennom prosjektet «Kino år 2000» har FILM&KINO hatt forsøksvirksomhet med Internett-basert kommunikasjons- og bookingverktøy. Dette har siden 1998 vært til utprøving i flere såkalte kinoringer. FILM&KINO har også bidratt til å utvikle selskapet Filmweb AS ( www.filmweb.no ) som er eid av FILM&KINO, de største kinoene og filmdistribusjonsbyråene. Filmwebs nettsider er rettet mot publikum, og de største kinoene i landet tilbyr nå billettkjøp over Internett eller mobiltelefon.

6.5.4 Lokale tilskudd

Som nevnt var det bare 12 kinoer som ble drevet med overskudd i Norge i 1999. Alle andre kinoer drives enten på dugnad, med tilskudd fra lokale myndigheter, med indirekte tilskudd eller en blandingsform. De fleste kommuner subsidierer den lokale kinodriften, uavhengig om den skjer i kommunal eller privat regi. Direkte tilskudd blir som regel enten gitt etter søknad, eller som underskuddsgaranti.

Kinoene som hadde negativ driftsbalanse i 1999 hadde et samlet driftsunderskudd på 45,5 millioner kroner. Dette underskuddet må dekkes lokalt av kommunene for å opprettholde kinodriften.

Noen kommuner dekker underskuddet i kinodriften gjennom direkte tilskudd, mens andre avslutter kinoens regnskap med underskudd. De direkte tilskuddene utgjør en større del av inntektsgrunnlaget til kinoene, jo mindre kinoene er. De største kinoene mottar ingen tilskudd. De 10 kinoene med mellom 100 000 og 200 000 årlige besøkende fikk samlet 1,2 millioner kroner i direkte tilskudd i 1999, noe som i snitt svarer til 1,5   % av de totale inntektene til kinoene. De 24 Kinoene i besøksgruppen mellom 35 000 og 100 000, fikk samlet 9,2 millioner kroner i tilskudd, noe som i snitt svarer til 12,5   % av de totale inntektene. Tilsvarende tall for besøksgruppene 10 000 til 35 000 og under 10 000 er henholdsvis 12 millioner kroner og 38,5   %, og 11,1 millioner og 57,8   %.

I besøksgruppen under 10 000 er det relativt vanlig å ha tilskudd som er like store som egne inntekter. Enkelte av de minste kinoene har tilskudd i 1999 som svarer til mer enn 200   % av alminnelige inntekter (Nes kino i Nesbyen, Malmen kino i Kirkenes). At snittet da er på bare 57,8   % skyldes at mange kinoer i denne gruppen ikke har mottatt tilskudd i det hele tatt. Dette kan enten skyldes at kinoene i sin helhet drives med dugnadsinnsats, eller at den indirekte støtten er så omfattende at direkte tilskudd blir overflødige. Mange kinoer mottar trolig tilskudd samtidig som de støttes indirekte. Indirekte støtte forekommer også blant de største kinoene med positiv driftsbalanse.

Kinoene får indirekte støtte på flere områder. Ved drift i kommunale bygg, kan det være vanlig med ingen husleie, eller husleie som er lav i forhold til markedsprisen. Selv store, kommersielt drevne kinoer som Bergen kino har ingen bokførte husleiekostnader. Det kan anslås at bare omkring halvparten av kinoene i Norge har bokførte husleiekostnader. Når totale bokførte husleiekostnader er på 33 millioner, kan det anslås at de skjulte tilskuddene bare til husleie er tilsvarende store. I bygg som er eid av kommunen vil videre både strøm, vedlikehold, vaktmestertjenester og lignende betales over kommunens regnskap, og bare inngå som en symbolsk komponent i leieprisen eller ikke faktureres i det hele tatt. Kommunale kinoer vil ofte være underlagt kulturetaten i kommunen, der programmering og driftsansvar vil tilfalle kultursjefen eller –sekretæren. Lønnskostnadene for dette arbeidet vil dermed ofte skjules i likhet med kostnadene ved kontorhold: kontorleie, kontorteknisk utstyr, telefon, frankering, samt papir og kontorrekvisita.

Det er umulig å fastslå størrelsen på den skjulte driftsstøtten til kinoer i Norge, men det ville neppe være urimelig å anta at direkte og indirekte tilskudd og støtte samlet overskrider 100 millioner kroner. Til sammenligning var samlet omsetning på norske kinoer på 672 millioner kroner i 1999.

6.6 Oppsummering

Det er vanskelig å fastslå nøyaktig hvor stort publikumsgrunnlag som er nødvendig for å drive kino lønnsomt, blant annet fordi besøket ikke er proporsjonalt med publikumsgrunnlaget. Forhold som kan påvirke besøket er lokalisering og standard på kinoanlegg, og demografiske forhold. I dag drives det lønnsomt i 12 byer, men det er antakelig grunnlag for lønnsom drift flere steder enn her.

Norske kinoer ser ut til å utnytte inntektspotensiale i varesalg dårlig. Mange norske kinoer har imidlertid tilleggsinntekter fra reklamesalg. Det er først og fremst kinoer med mer enn 5000 besøkende årlig som har reklameinntekter.

Organiseringen av kinobedriften kan ha betydning for kostnadene ved å drive kino. Det kan gjøres innsparinger i sentrale funksjoner og administrasjon ved integrering av kinoselskap.

Lønnskostnader og filmleie utgjør i snitt en tredjedel hver av kostnadene til norske kinoer i alle klasser. Husleiekostnader er uvanlig for norske kinoer. Det er vanlig at kostnadene betales over kommuneregnskaper. De minste kinoene har imidlertid både høyere husleiekostnader og fraktkostnader enn større kinoer.

På den annen side pålegges enkelte kinoer store indirekte kostnader ved at kommunene gjør krav på kinolokalene deler av året.

Det er et lavt avgiftsnivå på kinobilletter i Norge. Verken kinobilletter eller utleie av retten til å vise kinofilmer er belagt med merverdiavgift. Unntaket fra avgiftsplikten for kinobilletter er begrunnet med at kinoforestillinger ut fra avgrensingsproblemer som måtte oppstå, må likebehandles med teater, ballett, opera og konserter. Unntaket fra avgiftsplikten for utleie av retten til kinofilm er begrunnet med at avgiftsplikt ville gi kinoene store ekstrakostnader så lenge ikke også kinobilletter er avgiftspliktige.

Norske kinoer er pliktig å betale en avgift til staten på 2,5   % av billettinntekter. Avgiften er øremerket til Norsk kino- og filmfond (NKFF) som er eid av kommuner tilsluttet Kommunale Kinematografers Landsforbund (KKL), og administreres gjennom paraplyorganisasjonen FILM&KINO. Legitimitetsgrunnlaget for forvaltningen av midlene kan med dagens organisering lett forvitre ved endringer i markedsstrukturen. Alternativer til dagens forvaltning kan finnes i modeller som styrker legitimitetsgrunnlaget.

Tilskudd til kinodrift i Norge kommer på tre nivåer: internasjonale tilskudd, nasjonale tilskudd fra NKFF gjennom FILM&KINO og lokale tilskudd fra kommunene. Europa Cinemas og Media Salles er byråkratiske ordninger som gir mindre tilskudd til kinoer som setter opp europeiske filmer og filmer for barn. Ordningene benyttes hovedsakelig av større kinoer i Norge.

FILM&KINO gir tilskudd til import og distribusjon av kvalitetsfilmer i Norge, til parallellkopier, til filmkulturelle tiltak og til driften av Bygdekinoen. FILM&KINO gir ikke tilskudd til modernisering og teknisk opprustning av kinoer. FILM&KINO anvender derimot betydelige deler av fondsmidlene på å bistå kinoene med teknisk, juridisk og økonomisk kompetanse, utredningsarbeid og på å utvikle sosiale og faglige nettverk og fellestiltak for hele bransjen.

Kommunene bidro i 1999 med samlede direkte tilskudd til kinodrift på 45,5 millioner kroner. De indirekte, skjulte tilskuddene til kinodrift kan være minst like store.