5 Juridiske rammevilkår for kinodrift

Det juridiske rammeverket omkring kinovirksomhet i Norge består av flere elementer: sektorlovgivningen i lov om film og videogram, generelle lover og forordninger samt privatrettslige avtaler. Kapittel 5.1 tar for seg de særskilte bestemmelsene i loven om film og videogram, der konsesjonsordningen kan brukes til å regulere hvem som får drive kino. Kapittel 5.2 tar for seg endringene i kommuneloven, med betydning for hvordan kommuner kan organisere kinodrift. Kapittel 5.3 tar for seg arealpolitikken som er hjemlet i plan- og bygningsloven, og er et sentralt verktøy for å bestemme hvor det kan drives kino. I kapittel 5.4 beskrives filmleieavtalen som er en bransjeomfattende privatrettslig regulering som er med på å sette de økonomiske rammevilkårene for kinodrift i Norge.

5.1 Konsesjonsplikt

Helt siden de første filmforestillingene ble avviklet i Norge, har det vært slik at den som vil vise film offentlig eller i næring, må ha tillatelse fra offentlige myndigheter. Frem til 1914 måtte kinoaktører ha tillatelse fra politiet. Fra 1914 og frem til i dag har det vært kommunestyret eller den kommunestyret har bemyndiget, som har hatt hånd om konsesjonsordningen. Flere kommuner har, i tråd med lovens opprinnelige intensjon, gitt seg selv konsesjon for kinodrift. I praksis har imidlertid konsesjonsspørsmål i liten grad vært drøftet i norske kommuner. Kinospørsmål har oftere vært en sak i forbindelse med den årlige budsjettbehandlingen enn i forbindelse med konsesjonsbehandling.

5.1.1 Sentrale bestemmelser

Konsesjonsbestemmelsene i loven gjelder framvisning (og omsetning) av film (eller video) i næring . Kriteriet «i næring» ble introdusert av Kinolovutvalget som viste til de store problemene med offentlighets-kriteriet i kinoloven av 1913. Utvalget antok at det ville være mer hensiktsmessig å trekke grensen ved hvorvidt visninger skjedde i «ervervsmessig øyemed» da «det er først og fremst ved forevisninger hvor det ligger økonomiske interesser bak at faren for overrepresentasjon av ren spekulasjonsfilm ligger» (NOU 1983, 9: 43).

Loven slår videre fast at myndigheten til å gi konsesjon ligger hos kommunestyret eller den kommunestyret har gitt myndighet. Da konsesjonsmyndigheten med loven av 1913 ble flyttet fra politiet til kommunestyret, var det for eksempel forutsatt at kommunestyret, dersom det ønsket det, kunne la konsesjonsmyndigheten forbli hos politiet.

Etter at den nye loven om film og videogram ble vedtatt i 1987 sendte Kommunenes Sentralforbund (KS) ut et veiledningshefte til kommunene der det ble anbefalt at konsesjonsmyndigheten gjennom kommunestyrevedtak ble delegert til hovedutvalg for kultur, og at ansvaret for å håndtere saker som vedrørte loven ble lagt til kulturadministrasjonen (Norske Kommuners Sentralforbund 1988: 10). Delegering av ansvaret ville også muliggjøre en ankeordning, som KS anbefalte å opprette.

Bestemmelsene om konsesjonsplikt krever også at det settes en tidsramme for den enkelte konsesjonen. Det kan ikke gis konsesjon for lengre perioder enn 5 år. Fra 1913 og frem til loven om film og videogram trådte i kraft var grensen 3 år. I odelstingsproposisjonen om den nye loven gjorde regjeringen det klart at begrunnelsen for å holde på en tidsavgrensning av konsesjonen, var at kommunene skulle ha mulighet til å justere konsesjonsvilkårene med jevne mellomrom (Ot. prp. nr. 20, 1986–7: 19). Bakgrunnen for utvidelsen av tidsrammene er blant annet et ønske om å avgrense arbeidsmengden knyttet til konsesjonsordningen. Dette var Sentralforbundets begrunnelse for å råde kommunene til å anvende den øvre grensen på 5 år (Norske Kommuners Sentralforbund 1988: 21).

Utvidelsen av konsesjonsperioden gir også større forutsigbarhet for kinoaktører, selv om den relativt korte tidsrammen som gis for kinokonsesjoner gjerne fremdeles oppfattes som svært kort for aktører som ønsker å etablere seg. I et saksframlegg i kommunestyret i Skedsmo 28. oktober 1998, om å gi konsesjon for kinodrift til SF Bio AB, behandles dette spørsmålet:

«Konsesjon kan kun gis for en periode på 5 år. Det praktiske utgangspunktet er imidlertid at driften i konsesjonsperioden vil måtte tas med i betraktning ved den skjønnsmessige vurderingen av ny tildeling av konsesjon. I de tilfeller hvor det er foretatt store investeringer for eksempel i form av kostbare anlegg og annet utstyr i forbindelse med kinodrift, vil disse utleggene veie tungt. Konsesjonsordningen skal tross alt ikke forhindre at næringsutøverne tenker langsiktig.»

De korte tidsrammene for konsesjoner til kinodrift ville være i strid med lovens formål hvis de hindret langsiktig tenkning. På den annen side kan tidsbegrensningen av konsesjonen også tenkes å bidra til å fremme lovens formål. Tidsrammen kan sette konsesjonæren under press for å tilfredsstille konsesjonsmyndigheten, slik at konsesjonen kan fornyes etter femårsperiodens utløp.

I forskriftene til loven er det gitt unntak for konsesjonsplikten ved fremvisning av film eller videogram der det ikke kreves særskilt betaling for fremvisningen, eller der fremvisningen skjer i et hotellrom.

5.1.2 Særskilte lokale vilkår

Loven setter ikke opp noen vilkår for å gi konsesjon, men slår fast at kommunene kan sette særlige lokale vilkår for konsesjon til kinovirksomhet. Loven er en skjønnslov som gir kommunen anledning til å utøve skjønn i konsesjonsspørsmål. Den er et verktøy for å skille mellom forskjellige konsesjonssøkere, og for å kunne stille vilkår til konsesjonssøkere.

Da proposisjonen om lov om film og videogram var ute til høring, kom det innspill fra næringslivsorganisasjoner og organisasjoner innen film- og videobransjen, om at det måtte «arbeidast inn visse kriterium slik at konsesjonstildelinga blir mest mogleg lik i alle kommunar» (Ot. prp. nr. 20, 1986–87: 11). Departementet gjorde det klart i proposisjonen at en nødvendig følge av en kommunal konsesjonsordning var at det kunne forekomme ulik praksis fra kommune til kommune. Samtidig la departementet vekt på at «konsesjonshandsaminga innan kvar kommune skjer ut frå like og objektive kriterium» (Ot. prp. nr. 20, 1986–87: 14).

Da loven av 1987 trådte i kraft, anbefalte KS at kommunene satte vilkår om søkernes skikkethet ved konsesjonstildeling. Videre redegjorde forbundet for hva lokale særvilkår kunne inneholde:

«Slike bestemmelser må vurderes ut fra lokale forhold, og kan for eksempel gå ut på at kinoen skal vise en bestemt andel barnefilmer, at billettprisene skal holdes innen visse rammer, at lokalene i et nærmere definert omfang skal kunne leies til andre kulturaktiviteter etc.» (Norske Kommuners Sentralforbund 1988: 27).

5.1.2.1 Saklighet og forholdsmessighet

Det blir understreket i loven at det ikke kan settes vilkår som innebærer totalforbud mot fremvisning av film eller videogram i en kommune. Dette kan betraktes som en understreking av at alminnelig forvaltningsskikk skal gjelde ved tildeling av kinokonsesjoner. Alminnelig forvaltningsskikk tilsier at det skal stilles visse krav til lokale konsesjonsvilkår for kinodrift. For det første stilles det et krav om saklighet , for det andre et krav om forholdsmessighet mellom vilkårets art og formålet med vilkåret. Kravene om vilkårenes forholdsmessighet og saklighet er ikke hjemlet i lov, men er formulert i juridisk teori på bakgrunn av rettspraksis og forvaltningspraksis.

Når det gjelder kravet om vilkårenes saklighet, vil vilkår som fremmer lovens formål som regel kunne anses som både rimelige og saklige. Lovens formål om å sikre et kvalitativt godt filmtilbud til befolkningen og integrere kinodriften i det lokale kulturlivet, er nedfelt i forarbeidene til loven (jf. kapittel 3). I kinosammenheng vil det dermed kunne være rimelig og saklig å stille spesifikke krav om bredde i repertoaret, krav om tilgjengelighet for alle publikumsgrupper, krav om bruk av kinolokalene til andre kulturformål, samt formelle krav om styrerepresentasjon, rutiner for kontroll med oppfyllelsen av vilkårene og lignende. Vilkår som ikke direkte fremmer lovens formål kan vanskelig betraktes som rimelige og saklige, selv om de kan anses som relevante.

Når det gjelder kravet om forholdsmessighet, eller proporsjonalitetsvilkåret, innebærer det at midlene må stå i forhold til hva man ønsker å oppnå. Det må være en viss forholdsmessighet mellom mål og midler. I konsesjonsspørsmål vil det dermed forutsettes at formålet med loven ikke kan oppnås med mindre restriktive vilkår enn de kommunen har vedtatt. I brev til Oslo kommune av 12. mai 1998 ga Kulturdepartementet uttrykk for at «vilkår som er for tyngende for konsesjonssøkeren i forhold til det gode man oppnår ved å stille vilkåret ikke vil være tillatt». Et eksempel på en konsesjonspraksis som kan virke for tyngende i forhold til hva som oppnås, er å stille de samme vilkår om mangfold og bredde i utvalget til butikker som selger videogrammer som binæring, som til rene faghandler. Med bakgrunn i utviklingen av markedet for kjøpevideo, anbefalte derfor KKL i brev til kommunene av 22. juni 1994 å revidere konsesjonsvilkårene for videoomsetning.

5.1.3 Konsesjonsordningen og EØS-avtalen

Norges tilslutning til EØS-avtalen satte nye krav til forvaltningen, blant annet av konsesjonsordningen. Adgangen til å opprettholde et kommunalt kinomonopol under EØS-avtalen, er blant de sakene som har vært diskutert (jf. Tangeraas 1990, Kalkvik 1994).

Departementenes holdning til spørsmålet går frem av en uttalelse til Oslo kommune. Oslo kommune sendte 18. januar 1995 en forespørsel til Kulturdepartementet om å få vurdert hvorvidt eksisterende og foreslåtte konsesjonsforskrifter kunne være i strid med EØS-avtalen. Forespørselen ble sendt videre til Utenriksdepartementet som utarbeidet to notater som ble returnert til kommunen 31. mai samme år, som svar på spørsmålet. Notatene berører blant annet adgangen til å beskytte monopolsituasjonen til en kommunal kino.

Departementet vurderte konsesjonsordningen i forhold til tre bestemmelser i EØS-avtalen: artikkel 31 om etableringsretten, artikkel 11 om fritt varebytte og artikkel 36 om fri bevegelighet for tjenester.

Artikkel 31 om etableringsretten i EØS-avtalen, slår fast at statsborgere fra andre EØS-land skal ha adgang til «å starte og utøve selvstendig næringsvirksomhet og til å opprette og lede foretak (…) på de vilkår som lovgivningen i etableringsstaten fastsetter for egne borgere». Utlendinger skal med andre ord behandles under de samme vilkår som innledninger. Det skal ikke forskjellsbehandles på grunnlag av nasjonalitet. Utenriksdepartementet konkluderte slik om konsesjonsordningens lovlighet innenfor EØS:

«Norsk lov hjemler en konsesjonsordning som i praksis kan innebære et kommunalt monopol for kinovirksomhet i næringsøyemed. Når dette innebærer at norske borgere/foretak ikke kan drive slik virksomhet, må art. 31 forstås slik at den heller ikke gir andre EØS-borgere etableringsrett. Andre EØS-borgere har i medhold av art. 31 kun krav på å bli behandlet som innlendinger.»

Utenriksdepartementet vurderte videre hvorvidt konsesjonsordningen for kinovirksomhet kunne virke som en importrestriksjon, og dermed være forbudt etter EØS-avtalens artikkel 11. Konsesjonsordningen regulerer kun adgangen til å vise film, og rammer derfor ikke importørleddet direkte. Departementet vurderte derfor hvorvidt ordningen kunne betraktes som et tiltak med tilsvarende virkning som en importrestriksjon:

«Her er det viktig å presisere at det dreier seg om en monopolordning, hvilket i prinsippet alltid i en viss utstrekning kan sies å hindre den frie varestrømmen. Det må imidlertid legges til grunn at det må noe mer til for å tale om en handelshindring i art. 11’s forstand, enn den rene eksistensen av en monopolsituasjon.

Konsesjonsordningen innebærer at utenlandske filmer kun kan vises ved kinoer som drives av Oslo kinematografer og i de private foreninger etc. som eventuelt måtte få konsesjon. Dette utestenger andre kommersielle interesser fra kinodrift i Oslo. Dette innebærer igjen at antallet kinoer, og derved også importen av film begrenses. På denne bakgrunn kan det hevdes at konsesjonsordningen har en handelshindrende effekt. Her er det imidlertid viktig å presisere at det dreier seg om et kommunalt kinomonopol, slik at selv om en film ikke tas inn ved Oslo, står andre kommuner fritt til å ta inn filmen. Videre vil det store videomarkedet komme i tillegg til filmmarkedet.»

Departementet viste videre til en rekke EF-dommer som anerkjenner enkelte nasjonale regler med handelshindrende virkning. Departementet hevdet videre at konsesjonsordningen, tatt i betraktning at den kun hadde begrenset handelshindrende virkning, heller ikke ville komme i konflikt med proporsjonalitetsvilkåret, dvs at formålet bak ordningen ikke kan ivaretas av mindre restriktive tiltak.

Til slutt vurderte departementet det slik at konsesjonsordningen heller ikke kom i konflikt med EØS-avtalens artikkel 36 om adgangen til å yte tjenester, herunder distribusjon av film, med den begrunnelse at restriksjonene på adgangen til kinodrift ikke regulerer adgangen til å distribuere filmer i Norge.

5.1.4 Konsesjonsordningen og Konkurransetilsynet

Konkurransetilsynet har på sin side satt fokus på det tilsynet mener er en forvaltningsmessig uheldig situasjon, nemlig når (en av) konsesjonær(ene) og konsesjonsmyndigheten er identisk. I brev til Kinopolitikkutvalget av 8. februar i år påpeker tilsynet at

«en rekke kommuner både eier og regulerer kinodriften i sine respektive kommuner. Etter tilsynets vurdering kan det fra et konkurransemessig synspunkt være uheldig at en kommune forvalter konsesjonsregler samtidig som kommunen eier virksomheter på de områder der konsesjonsreglene gjelder. For eksempel kan kommuner som eier kinoer som har betydelig omsetning, ha økonomisk interesse av at deres kinoer har en sterk posisjon i sine markeder og dermed ha incentiver til å føre en restriktiv konsesjonspolitikk. Dersom kommuner både skal forvalte konsesjonsreglene og eie kinoer, mener tilsynet at det er viktig at konsesjonsreglene gjøres mest mulig objektive slik at de ikke forhindrer samfunnsøkonomisk ønskelige kinoetableringer.»

Avdelingsdirektør i Konkurransetilsynet, Morten Berg, utdyper og kommenterer tilsynets brev i et intervju med avisen Dagens Næringsliv:

«Vi sier ikke at kommuner ikke skal eie kinoer, eller regulere markedet utfra kulturpolitiske målsetninger, men det er da viktig at man skiller disse rollene slik at den såkalte ‘kulturpolitikken’ i virkeligheten er konkurransevridning til fordel for eget firma» (Dagens næringsliv mandag 14. februar 2000).

Se for øvrig kapittel 5.2 om organisering av kommunal kinovirksomhet.

5.1.5 Konsesjonsordningen i praksis

Kinopolitikkutvalget har gjennomført en undersøkelse av hvordan kommunene praktiserer konsesjonsordningen, og holdningene til den i kommunene. Kulturdepartementet gjennomførte en lignende studie i 1994, publisert som vedlegg til Ot. prp. nr. 78 (1996–97). Den undersøkelsen var imidlertid først og fremst rettet mot håndteringen av videokonsesjoner.

Kinopolitikkutvalget har undersøkt hvorvidt formelle krav i loven er oppfylt, hvilken utbredelse forskjellige konsesjonsvilkår har, samt kommunenes holdning til hvorvidt ordningen bør fortsette og om kommunene fremdeles bør kunne sette lokale vilkår. Det ble sendt spørreskjema til alle kommuner, og 87   % svarte på henvendelsen. 1 Resultatene må leses med tanke på at bare litt over halvparten av kommunene har fast kino, mens de fleste har videoomsetning.

På spørsmål om kommunen gir konsesjon for framvisning for tidsavgrensede perioder, svarte 70   % av kommunene ja, mens 25   % svarte nei. Enkelte opplyste at de følger tidsavgrensingen i loven, og at det derfor ikke er strengt nødvendig å nedfelle tidsavgrensingen i lokale forskrifter. Andelen som svarte ja på dette spørsmålet er kunstig høy med tanke på at under halvparten av de som svarte har kino i kommunen, og dermed behov for å gi konsesjon til framvisning. Når mange svarer nei kan dette skyldes at flere (også kommunale) kinoer driver uten formell konsesjon fra kommunestyret, da konsesjonsspørsmålet ikke har vært tatt opp som sak i det organet som forvalter konsesjonsmyndigheten. Ofte behandles kinospørsmål kun i forbindelse med budsjettet.

På spørsmål om kommunen har satt vilkår for konsesjon til framvisning av film eller videogram, svarte 58   % ja og 35   % nei. Det er flere som setter vilkår for omsetning av videogram (73   %). Andelen som svarte ja er også her større enn andelen av de som har kino i kommunen.

Det var om lag 300 av kommunene som svarte på holdningsspørsmålene i undersøkelsen. Spørsmålene ble stilt til kultursjefen eller den som vanligvis håndterer konsesjonsspørsmål i kommunen, og ikke til kommunepolitikere. Mange svarte ikke på holdningsspørsmål med henvisning til at det er politiske spørsmål. 49   % svarte at konsesjonsordningen for framvisning burde føres videre, mens 31   % var imot. Argumenter som ofte ble brukt for å forsvare ordningen var at den sikrer bredde og kvalitet i tilbudet eller at den gir kommunen oversikt og kontrollmulighet. Det viktigste argumentet mot, var at det ble for mye byråkrati. På spørsmål om kommunen fremdeles burde kunne fastsette lokale vilkår, svarte 30   % ja og 49   % nei.

Det viktigste resultatet av undersøkelsen er at oppslutningen om konsesjonsordningen har sunket betydelig siden undersøkelsen i 1994. Mens 81   % av de som svarte var for konsesjonsordningen i 1994, var bare 61   % av de som svarte for en videreføring i dag (56   % når det gjelder omsetning av videogram). Mens 57   % av de som svarte var for lokale vilkår i 1994 var bare 38   % av de som svarte for nå. Selv om oppslutningen har sunket kraftig, er det likevel mer enn halvparten av de som svarte som ønsker at konsesjonsordningen skal føres videre.

5.2 Organisasjonsform

Organisering av privat kinodrift reguleres på samme måte som annen nærings- og organisasjonsvirksomhet. Organisering av kommunal kinodrift reguleres derimot gjennom lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Kommuneloven ble sist endret med virkning fra 1. januar 2000.

Under forarbeidene til endringene i loven vurderte Kommunal- og regionaldepartementet spørsmålet om kommunenes adgang til å benytte seg av andre organisasjonsformer enn de som er beskrevet i kommuneloven, burde lovreguleres (Ot. prp. nr. 53, 1997–98: 46). Departementet kom til at dette ikke ville være nødvendig. Kommunene står dermed fritt til å bruke organisasjonsformer som aksjeselskap, stiftelser og lignende for å ivareta forskjellige oppgaver. I tillegg ble «kommunalt foretak» (KF) introdusert som en ny organisasjonsmåte innenfor kommuneloven.

Det er imidlertid endringer i hvordan kommunene kan organisere samarbeid med private. Kommuner som ønsker å samarbeide med andre enn kommuner, kan ikke lenger organisere seg i andre former enn aksjeselskap.

Regjeringen tok heller ikke sikte på å regulere hva slags oppgaver som kunne overlates til egne rettssubjekter:

«Vurderingen av hvilke deler av den kommunale virksomhet som kan overlates til andre rettssubjekter, vil i de tilfellene hvor oppgaven er lovpålagt, bero på en tolkning av den lov som legger oppgaven til kommunen» (Ot. prp. nr. 53, 1997–98: 46).

Regjeringen pekte på at det ville føre til for mange avgrensingsproblemer dersom det skulle reguleres hvilke lovpålagte oppgaver som kunne overlates til egne rettssubjekter. En eventuell lovregulering av dette spørsmålet burde i tilfelle skje ved endringer i den loven som la oppgaven til kommunen. I de tilfellene der bestemmelser i særlovgivningen eventuelt kunne være til hinder for organisering som kommunalt foretak eller interkommunalt selskap, eller gjorde dette vanskelig, burde en eventuell tilpasning skje gjennom bestemmelser i den aktuelle særloven.

Kinodrift er imidlertid en type virksomhet som kommunene har tatt frivillig på seg, selv om Stortinget gjennom lov om offentlig forevisning av kinematografbilleder i 1913 oppfordret kommunene til å drive kino. Om oppgaver som kommunene har tatt på seg frivillig, heter det:

«Der en kommune frivillig har tatt på seg en oppgave vil den i utgangspunktet stå fritt m h t spørsmålet om hvordan virksomheten skal organiseres. Men også her kan det gjøre seg gjeldende hensyn som gjør det betenkelig å overlate oppgavene til andre rettssubjekter enn kommunen selv.

Det er imidlertid heller ikke ønskelig å lovregulere organiseringen av oppgaver som kommunene påtar seg frivillig. Her vil det i enda større grad enn for lovpålagte oppgaver være problematisk å komme fram til hensiktsmessige avgrensningskriterier. På dette området ville det dessuten i større grad enn for lovpålagte oppgaver ha preg av et inngrep i kommunenes autonomi dersom det skulle legges bindinger på kommunenes valg av organisasjonsform» (Ot. prp. nr. 53, 1997–98: 47).

5.3 Arealpolitikk og kommunal planlegging

Konsesjonsordningen gir kommunen hjemmel for å regulere hvem som skal kunne drive kinovirksomhet og på hvilken måte, men gir ikke hjemmel til å bestemme hvor kinodrift skal forekomme, og hvordan kinoen skal kunne integreres i planstrukturen forøvrig. Grunnlaget for å styre plassering av kinoen i den enkelte kommune, legges i arealpolitikken. Gjeldende nasjonal og lokal arealpolitikk er hjemlet i plan- og bygningsloven og er beskrevet i stortingsmeldingen Regional planlegging og arealpolitikk (St.meld. nr. 29, 1996–97).

Kommunen skal i henhold til plan- og bygningslovens paragraf 20–1 utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. Kommunestyret skal vedta en kommuneplan som skal inneholde en kortsiktig og en langsiktig del. Den langsiktige delen skal blant annet inneholde en arealdel for forvaltningen av kommunens arealer. Minst en gang i løpet av hver valgperiode skal kommunestyret vurdere kommuneplanen samlet, blant annet om det er nødvendig å foreta endringer i den.

Moderne kinodrift, som innebærer en sterk sentralisering av kinotilbudet i flerkino-anlegg, er en type virksomhet som setter store krav til omgivelsene. Kinodrift legger grunnlaget for en betydelig persontrafikk. I særlig grad gjelder dette større kinoanlegg som kan være besøkt av flere tusen mennesker i løpet av en enkelt dag. Persontrafikken som en kino fører med seg, stiller store krav til transportsystemer i nærområdet, til kollektivtrafikk, veier og parkeringsanlegg.

Persontrafikken kan på den annen side legge grunnlaget for utviklingen av annen næring eller kulturaktivitet i nærområdet til et kinoanlegg. En undersøkelse av indirekte ringvirkninger av kinodrift i Bergen, viser at innbyggerne bruker 73 kroner hver per kinobesøk på snacks, forfriskninger og tilleggsaktiviteter som restaurant, kafé- eller pubbesøk. Samlet er forbruket i forbindelse med kinobesøket anslått til om lag 80 millioner kroner hvert år, noe som svarer til årsomsetningen til kinoen i Bergen. Da er ikke transportkostnader tatt med (Jakobsen og Osland 2000: 36–37).

Betydningen av kulturtiltak for samfunnsutviklingen for øvrig beskrives kort i stortingsmeldingen om regional planlegging og arealpolitikk:

«Utviklingen av kulturlivet er en viktig del av samfunnsutviklingen. Offentlige og private kulturinstitusjoner og arenaer for kulturell aktivitet må settes inn i en overordnet sammenheng og økt kulturinnsats bør prioriteres. Fylkesplanene bør gi føringer til kommunene på kulturområdet med sikte på en helhetlig utviklingsplan for kulturlivet i hele fylket.

Økt vektlegging av kulturpolitikk i fylkesplanarbeidet vil kunne styrke dialogen mellom staten, fylkene og kommunene på kulturområdet. Regional planlegging gjennom plan- og bygningsloven vil være et viktig redskap for å avklare interesser på tvers av kommunegrensene i spørsmål om bl.a. lokalisering av større kulturtiltak, nasjonale og regionale institusjoner og idrettsanlegg og friluftsliv» (St.meld. nr. 29, 1996–97: 30).

5.3.1 Målsettinger i arealpolitikken

Stortingsmeldingen om regional planlegging og arealpolitikk er forutsatt å legge grunnlaget for en langsiktig arealpolitikk i Norge. Miljøverndepartementet understreker her betydningen av langsiktighet i arealplanleggingen:

«Selv om endringer i utbyggingsmønsteret først fremtrer i et langsiktig perspektiv, betyr ikke det at arealbruken er mindre viktig på kort sikt. Arealbruken formes gjennom mange, løpende og ofte små beslutninger, og omfatter ikke bare etablering av nye utbyggingsområder og nye transportanlegg, men også i stor grad omdisponeringer, bruksendringer, saneringer, enkeltlokaliseringer og flyttinger. Eksempelvis flytter en stor del av bedrifter og organisasjoner i løpet av et år, eller de nedlegges eller gjenopprettes. Dette setter krav til langsiktighet i forhold til enkeltbeslutningene» (St.meld. nr. 29, 1996–97: 40–41).

Miljøverndepartementet legger videre til grunn at langsiktige arealplaner skal bygge på eksisterende bosettingsmønster og infrastruktur. De rikspolitiske retningslinjene har blant annet følgende målsettinger:

«Det skal legges vekt på å utnytte mulighetene for økt konsentrasjon av utbyggingen i byggesonene i by- og tettstedsområder. Utformingen av utbyggingen bør bidra til å bevare grøntstruktur, biologisk mangfold og de estetiske kvalitetene i bebygde områder. (…)

Regionale publikumsrettede offentlige eller private servicetilbud skal lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkter» (St.meld. nr. 29, 1996–97: 40).

Departementet begrunner retningslinjene for arealpolitikken med hensyn til miljø og effektiv ressursutnyttelse. Spesielt betraktes arealplaner i sammenheng med transportsystemet, og mulighetene for å oppnå økt kollektivandel i persontrafikken. Departementet pekte spesielt på at lokalisering av virksomheter til perifere områder som regel innebærer lav kollektivandel og høy bilandel som samlet gir mer persontransportarbeid enn ved lokalisering til sentrale områder innenfor byen eller i regionale sentra.

Den nasjonale arealpolitikken legger dermed til rette for at kommunene skal søke å utvikle lokale befolkningssentra og tettsteder. Departementet understreker betydningen av en sterkere regional samordning og styring av hovedtrekkene i utbyggingsmønsteret, og påpeker fylkeskommunens overordnede rolle i dette arbeidet. Kommunene oppfordres til å være restriktive med hensyn til å tillate etableringer utenfor tettstedene og heller legge til rette for en styrking av kommune- og lokalsentrene. Departementet gir dermed kommunene anledning til blant annet å bremse utviklingen av kjøpesentra utenfor eksisterende tettsteder, og en restriktiv arealpolitikk vektlegges spesielt i forhold til mindre kommuner:

«For mindre kommuner er bevisst tettstedsutvikling nødvendig blant annet for å hindre at spredte og lite gjennomtenkte etableringer reduserer stedets attraktivitet både for bedrifter, tilreisende og stedets egen befolkning.

For å opprettholde og styrke tettstedene og byenes sentrum som det viktigste møtested for befolkning, handel og kulturaktiviteter, er det påkrevet med en kombinasjon av tiltak (…)

Kommunen har som lokal planmyndighet nødvendig legitimitet og mulighet til å samle de mange offentlige og private interessene i sentrum til en felles strategi. Kommunedelplan er i ferd med å bli tatt i bruk i flere byer og tettsteder som et redskap i sentrumsutvikling» (St.meld. nr. 29, 1996–97: 54).

5.3.2 Kinosentre og arealpolitikk

En rekke moderne, spesielt amerikanske, konsepter for kino- og underholdningssentra legger opp til utbygging av flerbruksanlegg som kombinerer detaljhandel, fritids- og idrettsanlegg, underholdningstilbud og servering, på rimelige tomter i utkanten av de store byene. I skandinavisk sammenheng er et aktuelt eksempel det såkalte Heron City som bygges i Kungens Kurva, i en av nabokommunene til Stockholm. Heron City er et bilbasert underholdningssenter med restauranter, barer og coffee shops, treningssenter med aerobics og svømmebasseng, familieunderholdning med bowling, biljard og dataspill, og en megaplex-kino med 18 saler og 4800 kinoseter, der kinodelen skal drives av det amerikanske selskapet AMC. Det svenske selskapet Krona Plc som står bak utbyggingen i Kungens Kurva, har varslet at de planlegger lignende anlegg i Oslo og en rekke andre skandinaviske storbyer (jf. Dagens næringsliv 26./27. februar 2000).

Gjeldende arealpolitikk, slik den er nedfelt i stortingsmeldingen om regional planlegging og arealpolitikk, gir ikke rom for et slikt kinoanlegg som Heron City i Norge. Kommunenes muligheter for å tillate (kjøpe-)senterutbygging ble ytterligere innskrenket som følge av Stortingets behandling av meldingen. Energi- og miljøkomiteen oppfordret Regjeringen til straks å innføre etableringsstopp for kjøpesenter:

«Fleirtalet meiner det er behov for ei sterkare styring av etablering og utviding av kjøpesentra. I dag opplever vi at bykjernar vert tappa for tradisjonell handelsverksemd, medan transportbehovet aukar. Ved å byggje nye kjøpesenter utanfor byar og tettstader, vert handelen meir avhengig av bilbruk, og det blir vanskelegare å finne gode kollektivløysingar.

På denne bakgrunnen ber fleirtalet Regjeringa vurdere om det bør innførast etableringsstopp for nye kjøpesenter i 3–5 år. Denne perioden vil bli brukt til å vurdere regelverket, her medrekna bruken av føresegner til § 17–1, og utarbeide naudsynte regionale planar med sikte på å gje sterkare styring med etableringa av kjøpesenter. Det vert forutsett at departementet skal kunne dispensere når lokale tilhøve tilseier det og ovannemnde problemstillingar ikkje er relevante. Fleirtalet fremjer forslag i samsvar med dette» (Innst. S. nr. 219, 1996–1997: 9).

8. januar 1999 ble det fastsatt en rikspolitisk bestemmelse om etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder. I bestemmelsen går det frem at etableringsstoppen ikke bare gjelder utenfor tettsteder, men også i tettsteder der utbyggingen ikke synes å være tilpasset stedets størrelse, funksjon og handelsomland (jf § 4 Unntak, II). Bestemmelsen om etableringsstopp gjelder ikke kinovirksomhet isolert sett, men vil kunne ramme en utbygging av kino i kombinasjon med detaljhandel. Fylkesplaner som er utarbeidet i tråd med bestemmelsen og godkjent etter 1. februar 1999, erstatter den rikspolitiske bestemmelsen.

5.3.2.1 Praktisk politikk

Arealpolitikken har flere ganger vært anvendt i forbindelse med kinosaker i Norge. Det mest omstridte prosjektet er det planlagte kinosenteret ved Sonsveien i Vestby kommune i Akershus. I denne saken foreligger det også en uttalelse fra Miljøverndepartementet.

Selskapet Sonsveien kinosenter AS ønsket å etablere et kinosenter med seks saler ved eksisterende E6 og jernbaneholdeplass ved Sonsveien, 2,5 kilometer fra Son sentrum med ca 3900 innbyggere. Utbyggingen var hovedsakelig bilbasert og utbyggingsarealet var dyrket mark. Kommunestyret vedtok reguleringsplan for kinosenteret 15. desember 1997. Etter innsigelser fra Akershus fylkeslandbruksstyre, Statens vegvesen, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Akershus fylkeskommune ble reguleringsplanen behandlet i fylkestinget i Akershus 8. desember 1998. Fylkestinget tok innsigelsene til følge og stadfestet ikke reguleringsplanen. I saksutredningen til Fylkesrådmannen heter det at

«Fylkesrådmannen konstaterer at kino- og multimediasenteret er planlagt lokalisert utenfor eksisterende tettbebyggelse og sentra i Vestby kommune, og er i strid med gjeldende arealdel av kommuneplan (lnf-område) og overordnet statlig og regional landbruks- og arealpolitikk slik dette er formulert bl.a. i RPR for samordnet areal- og transportplanlegging, og i fylkesplan og fylkesdelplaner ovenfor. Tiltaket er lokalisert med kobling til Sonsveien stasjon, og er slik tilrettelagt også for kollektivbetjening. Fylkesrådmannen vurderer det likevel slik, i likhet med regionale landbruks- og miljøvernmyndigheter, at tiltaket i stor grad vil bli bilbasert. Fylkesrådmannen vil imidlertid ikke basere sin vurdering kun på dette punktet.

Fylkesrådmannen kan for øvrig si seg enig i at det aktuelle tiltaket ikke er foreslått lokalisert i et inngrepsfritt område. Området er bebygget med ny jernbanestasjon, og krysses både av veg og jernbane. Fylkesrådmannen slutter seg på en slik bakgrunn til at landbruksmyndighetens påpekning av at denne type områder burde gjennomgås i forhold til JAV-status. At området ikke kan betegnes som «jomfruelig» kan etter fylkesrådmannens oppfatning imidlertid ikke være et argument for å tilrettelegge for en trinnvis utbygging, uten at framtidige muligheter og konsekvensene er vurdert i mer overordnet sammenheng.

Etter fylkesrådmannens oppfatning er det viktigste og avgjørende i denne saken at det planlagte tiltaket representerer en helt ny type virksomhet, med mange mulige konsekvenser for den framtidige utviklingen både i det aktuelle området, og i forhold til eksisterende tettsteder i Vestby kommune, i Folloregionen og med mulige ringvirkninger også i deler av Østfold.»

Etter krav fra Vestby kommune ble fylkestingets avgjørelse forelagt Miljøverndepartementet. Departementet uttalte i brev av 8. mars 1999 at fylkestingets vedtak var i samsvar med nasjonal arealpolitikk, og at det derfor ikke var grunnlag for å overprøve fylkestingets avgjørelse.

I Sandnes kommune i Rogaland ble det i bystyremøte 8. februar 2000 vedtatt konsesjonsregler for kinodrift, der det er tatt inn en bestemmelse om at kinodrift skal lokaliseres til sentrumkjernen og med henvisning til kommunedelplanens avgrensning. I saksutredningen går det frem at det var vurdert en ytterligere avgrensing av området der kinodrift tillates:

«Vi har også vurdert en ytterligere avgrensing av den del av sentrum som det kan drives kinovirksomhet innenfor, ved å legge til rette for en ‘kulturell lysløype’ i aksen mellom Sandnes kino og Sandnes kulturhus. En konsentrasjon av de kulturelle opplevelsesarenaene på kveldstid i sentrum ville kunne føre til at arenaene skaper positive synergieffekter for hverandre (‘folk avler mer folk’). En slik akse ville dessuten kunne bidra til en vitalisering av sentrumskjernens nordre del, noe som ville være positivt for det øvrige næringsliv i denne delen av sentrum.»

I Skedsmo kommune ble det i kommunestyremøte 17. juni 1998 vedtatt å tillate ett kinosenter i kommunen, og at dette skulle legges til Lillestrøm. Også her ble det gjort planmessige vurderinger i saksutredningen:

«Et flerkinosenter antar vi vil kunne få stor effekt også på næringsliv og i nærområdet rundt et slikt senter. Lillestrøm vil i nærmeste fremtid få en bystatus. Det vil unektelig være litt selvmotsigende å legge en så sentrumsbasert virksomhet som en kino utenfor bysenteret i kommunen selv om Strømmen på mange vis er et selvstendig sentrum.»

5.4 Filmleieavtalen

Filmleieavtalen, eller filmleieoverenskomsten, er en privatrettslig avtale mellom Kommunale Kinematografers Landsforbund (KKL), Norske filmbyråers forening (NFF) og Kommunenes Filmcentral (KF), og regulerer betingelsene for utleie av kinofilm. Avtalen reforhandles med jevne mellomrom, den gjeldende avtalen er inngått for en treårs-periode. Filmleieavtalen har hatt dispensasjon fra konkurransereguleringsforskriftene siden de ble innført i 1960. Fra konkurranseloven trådte i kraft i 1994, har avtalen vært i strid med lovens paragrafer 3–1 og 3–4, men har hatt dispensasjon etter bestemmelsene i paragraf 3–9. Konkurransetilsynet (tidligere Prisdirektoratet) har hatt avtalen til vurdering i 1981, 1988, 1997 og 1999.

5.4.1 Filmleie

I de første årene etter at film første gang ble vist offentlig mot inngangspenger i 1895, ble ferdig eksponert og fremkalt film solgt som metervare til omreisende kinooperatører. Systemet med å leie ut kinofilm, er en direkte følge av etableringen av stedfaste kinoer med et geografisk avgrenset publikumspotensiale. De første stedfaste kinoene kjøpte filmer som senere ble solgt videre til andre kinoer eller omreisende operatører. Dette systemet ble i årene 1906 til 1910 erstattet av et system med utleievirksomhet, både i regi av kinooperatører og egne utleiebyråer.

De første årene ble filmleie beregnet som en fastpris per meter film. Fra 1912 ble det mer vanlig å beregne prosentleie av kinoenes brutto billettinntekter i Norge (Disen 1997: 105). I motsetning til fastprissystemet gir prosentleiesystemet filmdistributøren del i omsetningen fra populære filmer. Frem til i dag har filmleien vært beregnet som en prosentandel av brutto billettinntekter. I perioden da kinobilletter var belagt med skatt, ble filmleien beregnet av billettinntekter etter skatt. Det har vært vanlig å begrense total filmleie nedad ved å avtale en minsteleie for hver film.

Leieprosenten blir fastsatt gjennom forhandlinger mellom kinoen som leietaker og distribusjonsbyrået som utleier, eller mellom sammenslutninger av kinoer og distributører. KKL har ført forhandlinger på vegne av kommunale kinoer siden konflikten omkring filmleiesatser som munnet ut i opprettelsen av KF i 1919. Som regel har én eller flere sammenslutninger av distribusjonsbyråer ført forhandlinger på vegne av distributørene.

Avtaler om beregning av filmleieprosent har vært inngått og brutt flere ganger. Filmleieavtalen har vært en fast komponent i det norske kinomarkedet siden 1953.

5.4.2 Gjeldende filmleieavtale

Den filmleieavtalen som gjelder i dag, ble forhandlet frem i 1998 for treårsperioden 1999 til og med 2001 (se vedlegg 5). Avtalen differensierer filmleien utfra kinoens besøk siste driftsår og filmens faktiske besøk. Når filmleien differensieres etter besøk siste driftsår, er dette dels begrunnet ut fra distriktspolitiske hensyn, dels ut fra det såkalte ferskvareprinsippet som tilsier at kinoene som får filmen først skal betale mest. I Norge kan ferskvareprinsippet ved filmutleie føres tilbake til 1930 (Disen 1997: 105).

Kinoene deles inn i fire kategorier. A-kinoene er kinoene i Oslo, Bergen og Trondheim. B+-kinoene er andre kinobedrifter med mer enn 200 000 besøkende siste driftsår. B-kinoene er kinobedrifter med mellom 35 000 og 200 000 besøkende siste driftsår. C-kinoene er øvrige kinobedrifter samt Bygdekinoen. For vanlige filmer betaler kinoene en flat prosentsats, der A- og B+-kinoene betaler mest (38   %) og C-kinoene betaler minst (25   %). Hvis filmen oppnår et besøk på mer enn 42 000 i løpet av de første 14 spilledagene etter Norgespremieren, skal kinoene betale forhøyet leie for filmene. For alle kinoene unntatt Oslo beregnes også forhøyet leie etter en flat prosentsats. For Bergen og Trondheim er denne 40   % de første 6 ukene, deretter 38   %. For Oslo beregnes forhøyet leie etter en glideskala fra 38   % til 50   %. Det er besøket som avgjør hvor høy leien kan bli. Det er i praksis en absolutt sammenheng mellom antall kopier og forhøyet filmleie.

I en tilleggsavtale til filmleieavtalen (se vedlegg 6) reguleres forholdet mellom kinoene og byråene på andre områder: filmbestilling, filmfrakt, markedsføring, forsikring, minsteleie, avtale om minste avregnings billettpris, samt faktureringsrutiner.

Minsteleien er et fast kronebeløp som oppkreves i stedet for prosentleie, når leie beregnet etter den aktuelle prosentsatsen gir lavere kronebeløp enn minsteleien. I tilleggsavtalen til den gjeldende filmleieavtalen er minsteleien satt til 600 kroner. Ved en billettpris på 50 kroner, betyr det at en C-kino må betale minsteleie når samlet besøk på en film underskrider 50. Utkantkinoer som har lavt besøk vil ofte måtte svare minsteleie i stedet for prosentleie. Kinoer som jevnlig må betale minsteleie, vil i snitt ha en høyere reell enn nominell leie. Hos kinoer med svært lavt besøk vil leiekostnadene dermed kunne utgjøre en relativt stor andel av totalkostnadene ved kinoen (jf. KKL 1994: 35; se tabell 6.5).

På den annen side sikrer minsteleien at kinoene får film. Dersom distribusjonsbyråene ikke var sikre på å få dekket sine kostnader ved en leietransaksjon, ville de minste kinoene sannsynligvis blitt nektet å leie film. I et kulturpolitisk perspektiv er minsteleien dermed en svært viktig komponent i filmleieavtalen, siden den sikrer alle kinoer mulighet til å leie film. Filmdistributører i de fleste land opererer med minsteleie, men de fleste steder er minsteleien høyere enn i Norge.

Leiesatsene som er avtalt gjennom filmleieavtalen, gir prosentvis en gjennomsnittlig lavere leiesats i Norge enn i andre land. Bare i Finland har filmleiesatsen gjennom mesteparten av 1990-tallet vært lavere enn i Norge, men nå er den høy, trolig på grunn av større konkurranse i det finske markedet.

Beregningsgrunnlaget for filmleien i Norge er brutto billettinntekt. Brutto billettinntekt er også beregningsgrunnlaget for avgifter til Norsk kino- og filmfond (NKFF) og TONO (musikkrettigheter). I land der kinobilletter er belagt med merverdiavgift, beregnes filmleien (og særavgifter) av billettinntekten etter at utgående merverdiavgift er trukket fra. Når beregningsgrunnlaget for filmleien er lavt som følge av merverdiavgiftbelastning, kompenseres dette gjerne med en høyere filmleiesats. I Danmark, som er det nordiske landet med høyest merverdiavgift på kinobilletter (25   %), er også den gjennomsnittlige filmleien svært høy (45   %).

Historisk er det nær sammenheng mellom nivået på filmleien og avgiftsnivået på kinobilletter. Endringer i beskatningen av kinobilletter i Norge, har som regel ført direkte til filmleieforhandlinger. I 1934, da luksusskatten for norske filmer ble foreslått senket til 5   %, var det under forutsetning at leiesatsen for de samme filmene skulle økes tilsvarende. Da luksusskatten ble hevet til 30   % i 1942 (senere til 40   %) og da Stortinget i 1948 vedtok å gi rabatt når skatten skulle innbetales fra kinoene, var dette direkte foranledninger til forhandlingene som førte frem til filmleieavtalen i 1953. Da luksusskatten falt helt bort i 1969, avtalte KKL og distribusjonsbyråene hvordan de skulle dele merinntekten mellom seg.

De lave filmleiesatsene i Norge (38   % i snitt) vil likevel gi en høy absolutt filmleie sammenlignet med andre land. Dette er fordi beregningsgrunnlaget for filmleien er relativt høyt i Norge. I kroner og øre tar filmdistributører i Norge dermed mer i leie per billett enn filmdistributører i Danmark og Frankrike. På den annen side har ikke filmdistributører i Norge fradragsrett for inngående merverdiavgift, og har dermed noe større utgifter. Svenske og finske filmdistributører tar derimot mer i leie enn norske distributører, noe som skyldes en kombinasjon av høyt beregningsgrunnlag og høy gjennomsnittlig leiesats (se tabell 5.2).

Det er nærliggende å anta at endringer i avgiftsnivået, ved en eventuell innføring av merverdiavgift på kinobilletter, vil føre til økte filmleiesatser, med mindre kinoene velger å øke billettprisene proporsjonalt med avgiftsøkningen. Som ved tidligere tilfeller av avgiftsendringer, kan det forventes at filmdistribusjonsbyråene og kinoene vil søke å dele inntektstapet en avgift vil føre med seg, ved å reforhandle filmleien.

5.4.3 Filmleieavtalen og konkurranseloven

Forhandlinger om filmleie har flere ganger vært brakt inn på politisk hold. Den tilspissede konflikten om filmleie mellom Filmbureauernes landsforening (stiftet 1915) og KKL i 1919, i forbindelse med opprettelsen av Kommunernes Filmscentral A/S, endte med at handelsminister B. Stuevold-Hansen måtte skrive brev til byråforeningen med oppfordring til å innlede filmleieforhandlinger med KKL «av hensyn til de almene interesser» (Disen 1997: 47). Under filmleieforhandlingene i 1952 foregikk noe av forhandlingene via embedsverket, og statsminister Oscar Torp skal også ha vært kontaktet.

1. juli 1960 fastsatte Lønns- og prisdepartementet nye forskrifter om konkurransereguleringer. Den eksisterende filmleieavtalen kom da i strid med forskriftene. KKL anmodet derfor først Prisdirektoratet og deretter Prisdepartementet om dispensasjon for avtalen. I brev av 3. desember 1960 meddelte departementet dispensasjon etter paragraf 6 i forskriftene, som blant annet åpnet for dispensasjon for prissamarbeid til fremme for «samfunnsmessig ønskelig rasjonalisering» eller konkurransereguleringer som «tilsies av særlige hensyn og anses forenlig med almene interesser». Forutsetningen for dispensasjonen var at filmleieavtalen, etter KKLs eget forslag, ble brakt i samsvar med prislovens paragraf 37 som satte krav om at såkalte meldepliktige konkurransereguleringer bare kunne sluttes for ett år om gangen eller med en oppsigelsesfrist av høyst 3 måneder.

Prisdirektoratet vurderte på ny avtalen i 1981, etter anmodning fra KKL, og fant ingen grunn til å trekke tilbake dispensasjonen. I 1988 vurderte Prisdirektoratet rutinemessig alle dispensasjoner fra konkurransereguleringsforskriftene, og etter å ha utbedt uttalelser fra avtalepartene, fant direktoratet heller ikke da grunn til å trekke dispensasjonen tilbake. Samtidig med at Norge sluttet seg til EØS-avtalen 1. januar 1994, trådte ny lov om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) i kraft. Konkurransetilsynet utba seg i 1995 søknad om dispensasjon fra avtalepartene. På bakgrunn av to klager fra Tønsberg kino som hadde vært behandlet av Prisdirektoratet/Konkurransetilsynet i 1993 og 1994, tok tilsynet filmleieavtalen opp til ny vurdering. Konkurransetilsynet fant da ikke å kunne dispensere fra loven, men avtalepartene anket avgjørelsen videre til Planleggingsdepartementet som innvilget dispensasjon for avtaleperioden, til og med 1998. For avtaleperioden 1. januar 1999 til og med 2001 sendte avtalepartene ny søknad om dispensasjon til Konkurransetilsynet. Tilsynet fant nå å kunne innvilge dispensasjon, men på vilkår av at kinoer om ønskelig kan forhandle om leiesatser utenfor avtalen. KKL stilte seg tvilende til det rettslige grunnlaget for å sette ytterligere vilkår for dispensasjonen, og anket derfor avgjørelsen inn for Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Departementet ga avtalen dispensasjon fra konkurranseloven i brev av 18. oktober 2000.

5.4.3.1 Dispensasjonsgrunnlaget

Filmleieavtalen strider mot paragrafene 3–1 og 3–4 i konkurranseloven. Ingen av de berørte partene bestrider dette. I paragraf 3–1 første ledd heter det:

«To eller flere ervervsdrivende må ikke for salg av varer eller tjenester ved avtale, samordnet praksis eller på annen måte som er egnet til å påvirke konkurransen, å fastsette eller søke å påvirke priser, avanser eller rabatter bortsett fra vanlig kontantrabatt.»

Paragraf 3–4 forbyr sammenslutninger av ervervsdrivende selv å fastsette eller oppfordre til reguleringer som nevnt i paragrafene 3–1 til 3–3.

Det er strengt tatt bare utleiernes deltakelse i avtalen som rammes av forbudet, siden det er den eller de som tilbyr en vare eller tjeneste som ikke har lov til å samarbeide om å fastsette priser. Konkurransetilsynet fremholdt i sin avgjørelse i 1999 at innkjøpssamarbeid ikke omfattes av bestemmelsene. Likevel skriver tilsynet litt etter, som svar på en høringsuttalelse fra KKL, at det også kan være «relevant å vurdere et inngrep overfor denne type samarbeidsformer».

5.4.3.2 Dispensasjonsadgangen

Konkurranselovens paragraf 3–9 gir anledning til å gi dispensasjon fra lovens forbud utfra fire omstendigheter:

1. konkurransereguleringen innebærer at konkurransen i vedkommende marked forsterkes,

2. det må forventes effektivitetsgevinster som mer enn oppveier tapet ved konkurransebegrensningen

3. konkurransereguleringen har liten konkurransemessig betydning, eller

4. det foreligger særlige hensyn

I sitt avslag på søknad om fortsatt dispensasjon fra konkurranseloven av 22. januar 1997, la Konkurransetilsynet til grunn at en eventuell dispensasjon måtte ha sitt rettslige grunnlag i paragraf 3–9, bokstav b eller bokstav d. Når det gjelder dispensasjon etter bokstav b vurderte tilsynet det slik at avtalen nok hadde en rasjonaliserende effekt, som forutsettes for å gi dispensasjon etter denne bokstaven:

«Etter tilsynets vurdering er det grunn til å tro at modellen innebærer kostnadsbesparelser for distributørene som kan gi grunnlag for å redusere filmleien til kinoene. Når det gjelder etterspørselssiden, er Konkurransetilsynet også enig i KKLs vurdering av at kostnadsbesparelsene, som følge av færre forhandlinger, har betydning for kinoene og da spesielt for små kinoer som har lite kapital og økonomi.»

Bokstav b forutsetter imidlertid at effektivitetsgevinster mer enn oppveier tapet ved konkurransebegrensningen. Tilsynet vurderte det slik at filmleieavtalen i praksis hindrer enhver priskonkurranse, og dermed gir en filmleie som er lavere en det som ville være samfunnsøkonomisk optimalt. Dessuten antok tilsynet at avtalen kunne virke etableringshindrende. Tilsynet fant derfor ikke å kunne gi dispensasjon etter bokstav b.

Konkurransetilsynet vurderte også dispensasjon etter bokstav d. Tilsynet fant at det kunne være grunnlag for å hevde at filmleieavtalen kunne ha en positiv virkning på blant annet billettpriser, antall kinobesøk og filmleveranser til mindre kinoer. Tilsynet mente imidlertid at det ikke hadde anledning til selv å gjøre slike politiske vurderinger som dispensasjon etter bokstaven om særlige hensyn forutsetter, og avslo derfor dispensasjon:

«Etter tilsynets vurdering bør avveiningen mellom effektiv ressursbruk og andre samfunnsmessige mål være et politisk valg som primært bør skje i politiske organer. Tilsynet finner det derfor heller ikke riktig i denne saken å fatte en beslutning om at det foreligger særlige hensyn og at filmleieavtalen derigjennom oppfyller dispensasjonskriteriene i § 3–9, bokstav d). Siden de kulturpolitiske målsettingene på området blir fastsatt av politiske myndigheter bør det etter tilsynets vurdering, også være en politisk avgjørelse hvorvidt filmleieavtalen oppfyller dispensasjonskriteriene i konkurranseloven § 3–9, bokstav d).»

Planleggingsdepartementet overprøvde Konkurransetilsynets avgjørelse i 1997 og ga dispensasjon for filmleieavtalen med henvisning til dispensasjonsadgangen i paragraf 3–9, bokstav d. Ved Konkurransetilsynets vurdering av avtalen som gjelder fra og med 1999, har tilsynet for så vidt innrømmet at det er gitt tilstrekkelig med politiske føringer til at tilsynet selv kan vurdere om det foreligger særlige hensyn som kan gi anledning til dispensasjon etter bokstav d. Tilsynet valgte likevel å gjøre dispensasjonen avhengig av et særskilt vilkår.

5.4.4 Filmleieavtalens betydning

5.4.4.1 Avtalepartenes vurdering

KKL fremholder i sin dispensasjonssøknad av 19. januar 1999 at de viktigste kulturpolitiske og distriktspolitiske målsetninger med filmleieavtalen er at:

• Filmleieavtalen skal være en del og et bidrag til den lokale kulturforvaltning i kommunene

• Filmleieavtalen skal bidra til et kvalitativt best mulig tilbud

• Filmleieavtalen skal bidra til et tilbud til flest mulige alders- og interessegrupper

• Filmleieavtalen skal bidra til et tilbud til hele landet

KKL viser til at filmleieavtalen dermed bidrar til å oppfylle de vesentlige målsetningene for 1990-årenes kulturpolitikk, som er nedfelt i stortingsmeldingen Kultur i tiden (St.meld. nr. 61, 1991–92: 11). Her heter det at kulturpolitikken skal:

• være sektorovergripende

• stimulere til kvalitet

• styrke den nasjonale felleskulturen

• ha hele landet som virkeområde

• komme flest mulig mennesker til gode.

KKL skriver om filmleieavtalens forhold til kulturpolitikken:

«Etter vår oppfatning bidrar filmleieavtalen til å sørge for oppfyllelsen av disse målsetningene. Videre er filmleieavtalen etter vår oppfatning nødvendig for å nå målsetningene idet disse ikke kan oppnås like tilfredsstillende ved bruk av andre virkemidler.»

Når det gjelder det første punktet peker KKL på at filmleieavtalen innebærer leveringssikkerhet, og bidrar til at den enkelte kinoens utgifter til filmleie blir mer stabile enn de ville vært dersom hver kino skulle forhandlet leie for hver film. «En slik forutsigbarhet er nødvendig så lenge kinodriften skal finansieres over offentlige budsjetter som har en viss innebygget treghet,» heter det. Videre anses filmleieavtalen som nødvendig for å forhindre at den offentlige kommunale støtten til kinodrift må økes. En økning i støtten anses å være nødvendig dersom filmleieavtalen skulle falle bort, da filmleien som den viktigste driftskostnaden i så tilfelle forventes å øke, og det ikke synes realistisk å hente inn de økte driftsutgiftene gjennom økte billettpriser.

Når det gjelder det andre og tredje punktet hevder KKL henholdsvis at «filmleieavtalen er nødvendig for å bidra til at det norske tilbudet omfatter filmer i alle genre, med god spredning på nasjonaliteter og et stort antall ferske filmer, samt god teknisk kvalitet», og at «filmleieavtalen er et nødvendig bidrag for å gi det norske kinopublikum et bredt tilbud».

Når det gjelder det fjerde punktet, mener KKL at filmleieavtalen sikrer filmleveranser til alle kinoer, og at den derfor er nødvendig for å sikre at det er etablert kino på så mange steder som mulig. De underbygger dette argumentet ved å vise til andre land der det finnes eksempler på at distributører har nektet å levere film til mindre kinoer på grunn av lav lønnsomhet.

KKL fremholder videre at filmleieavtalen gir effektivitetsgevinster som oppveier filmleieavtalens konkurranseregulerende virkninger.

«Det vises til at filmleieavtalen innebærer samordning av forhandlinger om filmleien. Den enkelte kino slipper derfor å forhandle med hvert enkelt byrå, og det enkelte byrå slipper å forhandle med hver kino. Det sparer både kostnader og ressurser i forhandlingsfasen i begge omsetningsledd. Det kan opplyses at det har deltatt til sammen 8–10 personer og at det har funnet sted 5 forhandlingsmøter i forbindelse med den nylig inngåtte filmleieavtalen.»

Forhandlingsmodellen med KKL som representerer både små og store kinoer, gir forhandlingsstyrke ved fastsettelse av filmleie, heter det.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt effektivitetsgevinstene mer enn oppveier tapet ved konkurransereguleringen, peker KKL på at filmleieavtalen ikke utelukker all konkurranse:

«Byråene konkurrerer ved filmutvalg og antall kopier. Kinoene konkurrerer ved repertoar, markedsføring og publikumsservice. Filmleieavtalen utelukker dessuten ikke enhver konkurranse om leien ettersom avtalen har ulike kategorier av leiefastsettelse.»

KKL fremholder dessuten at prisen må anses å ha mindre betydning enn ellers ved beslutninger om innkjøp, siden film ikke er standardisert vare. KKL påpeker dessuten at kinoenes billettpriser ikke fastsettes gjennom avtalen, slik at kinoene står fritt til å fastsette billettpriser.

Når det gjelder hvorvidt avtalen må betraktes som etableringshindrende, viser KKL til at nyetableringene de siste årene tyder på at det norske kinomarkedet er åpent for nyetableringer. Avtalen gir «tvert imot nye kinoer mulighet til å nyte godt av de gunstige virkninger avtalen sikrer,» heter det.

Norske Filmbyråers Forening (NFF) viser i brev til Konkurransetilsynet av 15. august 1995 til at filmleieavtalen gir lav filmleie sammenlignet med andre land. Dette fører til lave billettpriser, som i sin tur fører til at mange går på kino. NFF påpeker videre at bredden i filmtilbudet fra distributørene antakelig ville svekkes hvis avtalen falt bort. NFF bemerker også at filmleieavtalen er nødvendig utfra den spesielle kinostrukturen i Norge.

5.4.4.2 Konkurransetilsynets vurdering

Konkurransetilsynet har i sine avgjørelser fra 1997 og 1999 vurdert det slik at filmleieavtalen innebærer kostnadsbesparelser for distributørene, og at disse besparelsene kan gi grunnlag for lavere leie. I tillegg vurderer tilsynet det slik forhandlingsstyrken kinoene oppnår ved sin kollektive opptreden overfor distributørene, påvirker nivået på filmleien. Tilsynet antar at spesielt mindre kinoer har fordel av kollektive forhandlinger, da de hver for seg ville stå svakt i forhandlinger med distributører.

Konkurransetilsynet ser det videre slik at siden filmleieavtalen trolig gir lavere filmleie og bidrar til større forutsigbarhet i distributørenes inntekter og kinoeiernes utgifter, så er avtalen sannsynligvis med på å bidra til «et tilsynelatende godt kinotilbud og forholdsvis lave billettpriser». Tilsynet understreker samtidig at både kommunale subsidier og svært lavt skatte- og avgiftsnivå må tas i betraktning når filmleieavtalens virkning på filmleie, filmtilbud og billettpriser skal vurderes.

Konkurransetilsynet peker videre på at filmleieavtalen, til tross for at den kan ha positive virkninger, også trolig har noen negative effekter. For det første mener tilsynet at avtalen setter filmleiesatsene så lavt, særlig for de store og mellomstore kinoene, at antallet og utleien av filmkopier blir lavere enn det som er samfunnsmessig ønskelig. Inntektene til distributørene blir beskåret ved lav filmleie slik at de ikke ser seg tjent med å fremstille det antall kopier som er samfunnsøkonomisk optimalt, hevder tilsynet. Videre mener tilsynet at avtalen forhindrer at distributørene konkurrerer på pris, men bare kan konkurrere på filmutvalg, antall kopier, markedsføring og publikumsservice. Til sist vurderer tilsynet avtalen som etableringshindrende, siden avtalen også binder tredjepart, og hindrer at nyetablerte kinoeiere kan betale seg til å få film tidligere enn kinoens publikumspotensiale skulle tilsi.

5.4.4.3 Arbeids- og administrasjons- departementets vurdering

Planleggings- og samordningsdepartementet begrunnet sin avgjørelse om å gi filmleieavtalen dispensasjon fra konkurranseloven i brev av 29. mai 1997. Her kritiserer departementet partene for ikke å legge frem tilstrekkelig dokumentasjon for å belyse avtalens kulturpolitiske betydning, og påpeker at det burde være en forutsetning for å gi dispensasjon at filmleieavtalens formål ikke kan ivaretas med mindre konkurransebegrensende virkemidler. Departementet fant likevel at det burde gis dispensasjon, og la vekt på at «det kan være vanskelig å forutse konsekvensene på kinomarkedet av en eventuell opphevelse av avtalen, som følge av at den har regulert markedet i over 40 år».

Arbeids- og administrasjonsdepartementet tok i brev av 18. oktober 2000 til følge KKLs klage over vilkåret Konkurransetilsynet hadde satt for å gi filmleieavtalen dispensasjon. Departementet mener at opplysningene i saken heller ikke nå gir noe sikkert svar på filmleieavtalens distrikts- og kulturpolitiske virkninger, og peker på at de «særlige hensyn» som skulle betinge dispensasjon er antatte distrikts- og kulturpolitiske virkninger.

«Departementet mener at vilkåret Konkurransetilsynet har satt i sitt vedtak, kan være egnet til å begrense de konkurransemessig uheldige virkningene av de avtalebestemmelsene det er dispensert for. Det er således grunn til å anta at etablering av kinovirksomhet ville kunne lettes. Om det ville medføre positive virkninger for de mindre kinoene, er mer tvilsomt. Hver lille kino ville neppe være i stand til å tilby en betaling som er tilstrekkelig til å vinne kampen om allerede eksisterende kopier eller initiere, at det lages nye. Størst får først-prinsippet vil fortsatt bestå som hovedregel. I tillegg vil kinoene med størst betalingsevne kunne være i stand til å utnytte den nye ordningen som følger av vilkåret. Hvis hver lille kino opererer isolert, ser departementet derfor en fare for at vilkåret kan føre til at det etablerte systemet rokkes og at de små kinoene kan få filmene senere enn i dag. Det framgår riktignok av ‘Kino år 2000’ at det kan oppnås bedre resultater i norsk kinovirksomhet, men det ville antakelig kreve nye samarbeidsformer og strukturelle endringer. På denne bakgrunn antar departementet at Konkurransetilsynets vilkår kan sette de distrikts- og kulturpolitiske fordeler som avtalen synes å ha, i fare.

Etter en samlet vurdering har departementet derfor kommet til at filmleieavtalen bør beholdes uendret. Kinopolitikkutvalget ventes å legge fram sin innstilling med det første. Om den vil føre til endringer i tiltak og kinostruktur, som bør få konsekvenser for vurderingen av dispensasjonen til filmleieavtalen, gjenstår å se.»

Departementet påpeker også at filmleieavtalen ikke er et ledd i offentlig politikk:

«Verken i selve filmleieavtalen eller i tilknytning til den er det formulert noe kulturpolitisk formål. Departementet oppfatter det riktignok slik at Stortinget har lagt til grunn at kinoer skal være en del av det kommunale kulturtilbudet, men det foreligger ikke noen beslutning om at et samarbeide om filmleien skal være et virkemiddel for å gjennomføre Stortingets forutsetninger på dette området. Derimot er det iverksatt en rekke andre offentlige tiltak for å støtte norsk film- og kinovirksomhet.»

5.5 Oppsummering

Kinodrift er regulert gjennom sektorlovgivning om film og videogram, kommuneloven, plan- og bygningsloven, samt gjennom filmleieavtalen som er en privatrettslig avtale.

Konsesjonsordningen er hjemlet i lov om film og videogram, og er et verktøy for å regulere hvem som skal kunne drive kino i Norge. Alle som vil vise film i næring må ha konsesjon fra kommunen. Konsesjon kan gis for en periode på inntil 5 år. Kommunene kan sette vilkår for konsesjonen, blant annet om sammensetningen av repertoaret. Konsesjonsordningen kan brukes til å begrense antall aktører i det lokale kinomarkedet, men ordningen er ikke ansett å være i strid med EØS-avtalen. Konkurransetilsynet mener konsesjonsordningen i mange tilfeller fører til en uheldig sammenblanding av eierrollen og regulatørrollen. Halvparten av kommunene i Norge ønsker fortsatt en konsesjonsordning, men kommunenes oppslutning om konsesjonsordningen ser ut til å ha sunket betydelig i løpet av siste halvdel av 1990-tallet.

Der kommunene selv deltar i kinovirksomhet, regulerer kommuneloven kommunenes eierforhold til kinoene. Kommuneloven tilsier at kommuner som ønsker å samarbeide med private aktører, må skille ut kinoen i et eget aksjeselskap. Kommuner som ønsker å samarbeide med andre kommuner kan som før organisere eierskapet i interkommunale selskap. Endringene i kommuneloven fra og med 2000 tilsier at kommunene nå kan skille ut kinodriften i kommunale foretak innenfor kommuneloven.

Arealpolitikken kan anvendes som verktøy for å bestemme plasseringen av kinobygg i kommunen. Arealpolitikken setter strenge rammer for hvor det kan etableres kino. Etablering av kino- og forlystelsessenter, alene eller i samband med eksisterende kjøpesentra, vil ikke være mulig utenfor byer og tettsteder innenfor den arealpolitikken som praktiseres i dag. Arealpolitikken har i enkelte tilfeller hatt betydning for kinoetableringer og arbeid med konsesjonsvilkår.

Filmleieavtalen er en privatrettslig avtale som regulerer betingelsene for utleie av kinofilm i Norge. Avtalen gir gjennomsnittlig lav prosentleie for kinofilmer i Norge sammenlignet med andre land. Målt i kroner og øre er filmleien i Norge like høy som i land det er naturlig å sammenligne seg med. Dette må sees i sammenheng med prisnivået og det lave avgiftsnivået på kinobilletter, samt at filmdistributører ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift i Norge.

Filmleieavtalen er i strid med konkurranseloven, men er gitt dispensasjon ut avtaleperioden (2001) av Arbeids- og administrasjonsdepartementet på grunn av avtalens antatte distrikts- og kulturpolitiske betydning. Departementet etterlyser politiske signaler for hvorvidt avtalen skal betraktes som et ledd i kinopolitikken.