2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid
2.1 Utvalgets mandat
Utvalget som ble nedsatt ved kongelig resolusjon av 17. september 1999, fikk følgende mandat:
«Med utgangspunkt i målet om å sikre et godt kinotilbud til hele befolkningen, skal utvalget foreta en samlet vurdering av offentlig politikk med betydning for kinodrift; herunder den kommunale konsesjonsordningen og de samlede tiltak som finansieres av Norsk kino- og filmfond. I denne sammenheng skal utvalget:
Beskrive kinosystemet i Norge i dag og gjøre rede for virkningene av den offentlige kinopolitikken.
Analysere konsekvenser og økonomiske virkninger av ulike former for eierskap og drift av kinoer i Norge og vurdere det framtidige potensialet for og konsekvensene av digital distribusjon av kinofilm.
Vurdere utformingen og virkningene av de virkemidler i offentlig regi, herunder Bygdekinoen, som har betydning for de økonomiske rammevilkårene for kinodrift.
Innhente opplysninger om kinostrukturen og offentlige virkemidler overfor kinosektoren i land det er naturlig å sammenligne seg med.
Fremme forslag til tilpasninger av offentlige virkemidler som kan legge forholdene til rette for en fortsatt geografisk differensiert kinostruktur. Eventuelle forslag skal utarbeides med utgangspunkt i dagens støttenivå og den etablerte arbeidsdeling mellom statlig og kommunal sektor innen filmpolitikken.
Utrede de økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag.
Utvalget bør i løpet av utredningen konsultere kinobransjen og bransjens organisasjoner i den grad det anses nødvendig.
Utvalget bes om å avgi sin utredning innen 1. november 2000.»
2.2 Sammensetning
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Sjefkonsulent Dagfinn Sundsbø, leder, Fet
Adm. direktør Lene Løken, Oslo
Direktør Bjørn Hoenvoll, Oslo
Lærer Jorunn Hageler, Steinkjer
Kommunalråd Thorbjørn Bratt, Trondheim
Sekretær for utvalget har vært Dag Grønnestad, Universitetet i Bergen. Sekretariatet har hatt kontor ved Institutt for medievitenskap ved Universitetet i Bergen. Kulturdepartementet har vært regnskapsfører for utvalget.
2.3 Trenger vi en nasjonal kinopolitikk?
Målsettingen med kinopolitikken er å sikre et godt kinotilbud til hele befolkningen. Dette er nedfelt i utvalgets mandat. Den nasjonale kinopolitikken har vokst fram gjennom utviklingen av lovverk og regler som kan underbygge målsettingen. Lov om film- og videogram og tiltakene som finanansieres av Norsk kino- og filmfond (NKFF) er de viktigste offentlige virkemidlene som regulerer kinovirksomhet. Disse nasjonale virkemidlene forvaltes gjennom kommunene og kommunalt styrte organer.
En nasjonal kinopolitikk må ha et kulturpolitisk og distriktspolitisk grunnlag, der hensynet til publikum er det viktigste. Film kan både være god underholdning og stor kunst. Den nasjonale kinopolitikken skal bidra til at publikum får tilbud både om den brede, populære filmen og om den filmen det ikke kommersielt grunnlag for å vise. Likedan må det være et mål for en nasjonal politikk å gjøre det mulig å vise film på steder der det ikke er forretningsmessig regningssvarende å drive kino.
Så lenge kino også er en virksomhet som kan skape inntekter og overskudd, vil det alltid være aktører som opplever reguleringer som hindringer. Politikkens oppgave er også å lytte til slike standpunkt og legge til rette for sunn næringsvirksomhet på kommersielle vilkår. Men samtidig må politikken korrigere for utslag av kommersiell drift som kan komme i motstrid med kulturpolitiske målsettinger for kinosektoren. Ambisjonene ved en nasjonal kinopolitikk vil derfor være å ta vare på de kulturelle og regionale hensyn som kan sikre et godt kinotilbud til befolkningen, samtidig som den tar vare på de kommersielle hensyn som gjør at det er attraktivt å utvikle kinovirksomheten her i landet. Kommers og kultur, som utvalget har kalt sin innstilling, er uttrykk for legitime interesser som må ivaretas gjennom en nasjonal kinopolitikk.
Kinopolitikken har også vært kritisert for å være til hinder for utviklingen av filmproduksjonen i Norge, siden den synes å ha bidratt til et markert skille mellom produksjonsmiljøene for spillefilm og kinobransjen. Siden annen verdenskrig har det vært et klart skille mellom filmproduksjon på en ene siden og kinopolitikk på den annen side. Utvalgets mandat åpner ikke for å drøfte forholdet mellom filmproduksjonen og kinosektoren. Myndighetenes tiltak innen filmsektoren gjennomføres uavhengig av den drøfting av kinopolitikken som er iverksatt. Disse tiltakene er imidlertid en viktig del av det som skal sikre befolkningen et godt kinotilbud.
Det er et skille mellom det statlige og det lokale ansvaret i kinopolitikken. Dette er uttalt i mandatet. Den kommunale kinodebatten har i stor grad skjedd i tilknytning til budsjettbehandlingen i våre lokale politiske organer. Om kommunale kinoselskaper skilles ut som selvstendige virksomheter, står den lokale kinopolitiske debatten i fare for å forsvinne.
Skillet mellom det statlige og lokale ansvaret i kinopolitikken forutsetter at kommunene tar ansvar for kinopolitikken lokalt. Hvis kommunene ikke kan eller vil ta styring, er det heller ikke grunnlag for et skille mellom statlige og lokale roller. Grunnlaget for en offentlig kinopolitikk vil derfor også være at den bidrar til å stimulere kommunenes innsats og vilje til å ta styring i utviklingen av kinosektoren lokalt.
2.3.1 Målsettinger for en offentlig kinopolitikk
Flere elementer har vært sentrale i kinopolitikken som har vært ført til i dag:
den kommunale konsesjonsordningen
avgiften til NKFF
dispensasjonen for filmleieavtalen fra konkurranselovgivningen
kommunenes økonomiske og politiske vedtak på lokalplanet
Hvorvidt disse elementene vil være sentrale i en fremtidig kinopolitikk vil avhenge av om de kan bidra til å fremme målsettingene i en fremtidig kinopolitikk. Slike målsettinger kan være:
Å legge til rette for kinodrift der det ikke er tilstrekkelig publikumsgrunnlag for kommersiell drift
Å legge til rette for en lokal utøving av kinopolitikken
Å legge til rette for bredde i repertoaret på kinoene
Å legge til rette for at kinotilbudet er tilgjengelig for forskjellige befolkningsgrupper
Å legge til rette for at kinotilbudet er tilgjengelig for flest mulig
Å legge til rette for effektiv ressursbruk i kinosektoren
2.3.2 Det offentlige ansvar for en kinopolitikk
Som i forvaltningen av andre samfunnsområder, vil det offentlige ansvaret sjelden innebære detaljstyring, men snarere å legge forholdene til rette slik at kinosektoren utvikler seg på en hensiktsmessig måte. Det offentlige kan styre utviklingen gjennom to typer virkemidler: økonomiske virkemidler og regulatoriske.
Det er presisert i mandatet at eventuelle forslag om virkemidler fra utvalget skal ta utgangspunkt i dagens støttenivå og den etablerte arbeidsdelingen mellom stat og kommune i filmpolitikken. Det forutsettes dermed at økonomiske virkemidler som gjelder kinosektoren, bare kan innebære en omfordeling av midler mellom aktører i bransjen eller omfordeling av ressurser på kommuneplan. Utvalgets forslag forutsettes å ikke omfatte et økt statlig ansvar for å yte tilskudd til kinosektoren. Det forutsettes også at regulatoriske virkemidler ikke skal innebære at betydelige administrative byrder legges over på staten i kinopolitikken. Regulatoriske virkemidler forutsettes utformet slik at administrative og kontrollmessige funksjoner kun omfordeles innenfor kommunal sektor eller innenfor statlig sektor.
Presiseringen i mandatet må sees på bakgrunn av at de økonomiske og administrative skillelinjene mellom kinopolitikk og annen filmpolitikk er praktisert i lang tid, og at det ut fra erfaringene som er gjort ikke synes å være grunn til å rokke ved ansvarsfordelingen. På den annen side har departementet under utformingen av mandatet, hatt begrensede forutsetninger for å se hva slags endringer digital film kan føre med seg for forholdet mellom film- og kinosektoren, og mellom kinosektoren og andre deler av samfunnet. Utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid at kinopolitikken ikke bare forholder seg til filmpolitikken, men ikke minst til kulturpolitikken og også politikken innenfor andre samfunnsområder, spesielt utenfor de største byene: skole, helse, samferdsel og næring.
2.3.3 Konsekvenser av nedbygging av kinopolitikken
Fra enkelte synsvinkler vil det kunne være ønskelig med en nedbygging av sider ved kinopolitikken, blant annet for å underlette kommersiell utnytting av kinomarkedet i Norge. Det vil kunne finnes argumenter for at kinosektoren i andre land på enkelte områder har oppnådd bedre resultater enn kinosektoren i Norge, og at dette kan skyldes fraværet av virkemidler, eller at det anvendes alternative virkemidler.
Det vil alltid være en fare for at en omlegging av eksisterende virkemidler kan ha utilsiktede effekter. Når en regulering fjernes, blir ikke alltid resultatet det samme som i et marked som manglet reguleringen i utgangspunktet. Det er kombinasjonen av virkemidler og virkemidlenes utforming i forhold til markedet forøvrig som kan gi en bestemt effekt.
Et marked i endring krever fleksible virkemidler. Men virkemidlene må både kunne motvirke uønskede endringsprosesser og oppmuntre ønskelige.
2.4 Utvalgets arbeid
Utvalget har avholdt 18 møter. I startfasen prioriterte utvalget arbeidet med å identifisere sentrale problemstillinger og områder der det var nærmere behov for utredning og grunnlagsmateriale.
Som en del av kartleggingsprosessen sendte utvalget i brev av 13. desember 1999 ut en åpen invitasjon til berørte interesser om å komme med synspunkter til utvalgets arbeid. Høringsinstansene ble bedt om synspunkter på hva interessentene oppfattet som sentrale utfordringer og problemstillinger for en fremtidig kinopolitikk, og synspunkter på behovet for å tilpasse, endre eller lage nytt regelverk. De inviterte miljøene ble bedt om å kommentere utformingen av lover og reguleringer som har direkte eller indirekte konsekvenser for offentlig visning av kinofilm (mekanisk eller elektronisk). Spesielt var utvalget interessert i innspill som gjaldt den kommunale konsesjonsordningen, avgiften til Norsk kino- og filmfond (NKFF) som administreres av Kommunale Kinomatografers Landsforbund (KKL) gjennom FILM&KINO, og dispensasjonen for filmleieavtalen.
Invitasjonen ble sendt til 84 interessenter, både aktører innenfor kinosektoren, interesseorganisasjoner og andre parter som ble antatt å kunne bli berørt av justeringer i kinopolitikken. Svarfristen ble satt til 18. februar 2000. Utvalget fikk inn 20 innspill i første omgang, og disse har blitt lagt til grunn for utvalgets videre arbeid. På grunnlag av oppfordringer i enkelte av innspillene, inviterte utvalget til ytterligere uttalelser i etterkant av denne høringsprosessen.
Utvalget inviterte de samme interessentene til et åpent høringsmøte mot slutten av arbeidet. Målet var å legge frem og få kommentarer på grunnlagsmaterialet for utvalgets anbefalinger, og å gi berørte parter en anledning til å lufte synspunkter på kinopolitikken i et åpent forum. Utvalget avholdt høringsmøtet i kinosalen Tancred i Filmens Hus onsdag 18. oktober 2000. 45 personer møtte frem. Utvalget hadde invitert Ove Solum, Dag Asbjørnsen og Arild Kalkvik til å innlede under høringsmøtet, i tillegg til utvalgets leder og sekretær. Utvalget fikk en rekke innspill fra de fremmøtte, som er tatt opp i utredningen.
Som grunnlag for beskrivelsene og vurderinger av kinosektoren i Norge, har utvalget fått utarbeidet flere eksterne utredninger:
Siviløkonomen Arild Kalkvik har kartlagt markedsforhold og kinopolitikk i land det er naturlig å sammenligne seg med. Han har også laget en betenkning om merverdiavgift på kinobilletter.
Film- og kinoforskeren Dag Asbjørnsen, som til daglig er utreder ved Statens filmtilsyn, har gjennomført en studie av spredningen av kvalitetsfilm i Norge, Sverige og Danmark. Studien er gjort i tilknytning til Institutt for medier og kommunikasjon ved Universitetet i Oslo.
Disse utredningene har vært nyttige i utvalgets arbeid, og er lagt til grunn for beskrivelse og drøfting flere steder i utredningen. I tillegg til det eksterne utredningsarbeidet har utvalgets sekretær ledet en undersøkelse av kinoenes praktisering av konsesjonsadgangen i loven. Studenten Truls Rostrup har vært ansatt som vitenskapelig assistent ved denne undersøkelsen.
Foruten det arbeidet utvalget selv har tatt initiativ til, har utvalget hatt stor nytte av utredningsarbeider som har pågått parallelt. Dette gjelder spesielt Arbetsgruppen för e-bio som ledes av Lasse Svanberg ved Svenska filminstitutet, og som ble opprettet på initiativ fra Åse Kleveland da hun tiltrådte som verkstellande direktör (VD) for Svenska filminstitutet i januar 2000. Gruppen har arbeidet med spørsmål omkring elektronisk distribusjon av kinofilm, og publiserte i september 2000 den første av to rapporter. Den andre rapporten fra gruppen ventes trykket etter at Kinopolitikkutvalget har levert sin innstilling. Utvalget har løpende hatt kontakt med lederen for arbeidsgruppen, og hele utvalget unntatt leder deltok på gruppens seminar «Bio utan celluloid» som samlet omkring 200 deltakere i Stockholm 3. oktober 2000.
Utvalget har også nyttiggjort seg flere uavhengige utredningsarbeider som har vært satt i gang av det FILM&KINO-initierte prosjektet «Fra monopol til konkurranse».
Utvalget har dessuten trukket inn ressurspersoner i forskjellige stadier av arbeidet. Førsteamanuensis Ove Solum, kinosjef Jorunn Kari Nørstenes i Skedsmo kommune, samt Arild Kalkvik har vært invitert til utvalgets møter for å orientere om særlige saksforhold. Utvalget har også møtt representanter for norsk og utenlandsk kinobransje og orientert seg om saksforhold gjennom formelle møter under studieturer til utlandet, og under mindre formelle omstendigheter under deltakelse på kinorelaterte arrangementer i Norge.
Utvalget, unntatt Thorbjørn Bratt, gjennomførte en studiereise til Stockholm 10. og 11. februar 2000. Der hadde utvalget møter med representanter for Svenska filminstitutet (Jan-Erik Billinger og Ragnar Berthling), Arbetsgruppen för e-bio (Lasse Svanberg), SF Bio (Jan Bernhardsson), Sandrew Metronome (Klas Olofsson og Fredrik Brehmer) og Folkets bio (Bettan von Horn og Kajsa Hedström).
Utvalgets leder, samt utvalgsmedlemmene Thorbjørn Bratt, Bjørn Hoenvoll og Lene Løken deltok på landsmøtet til KKL i Bergen 5. og 6. juni 2000.
To av utvalgsmedlemmene, Thorbjørn Bratt og Jorunn Hageler, samt utvalgets sekretær, reiste 26. og 27. juni 2000 på studietur til kinomessen CinemaExpo i Amsterdam og til Antwerpen. På kinomessen CinemaExpo deltok utvalgsmedlemmene på et seminar i regi av Media Salles, samt et seminar om status innen elektronisk distribusjon og visning av kinofilm. Det sistnevnte seminaret inneholdt blant annet en split-screen demonstrasjon av digital film ved siden av konvensjonell 35 mm celluloid-film.
Under CinemaExpo hadde utvalgsmedlemmene møte med generalsekretær Guy Morlion for Federation des Cinemas de Belgique (FCB), og i Antwerpen hadde medlemmene omvisning i megaplex-kinoene Metropolis/Kinepolis Antwerpen og Gaumont (UGC fra 1. juli 2000), og i art cinema -kinoen Kladaradatsch! Cartoon’s. Utvalgsmedlemmene hadde her møter med informasjonsdirektøren i Kinepolis-gruppen, Christian Nolens, samt daglig leder for Cartoon’s, Karel Verschaeren.
Hele utvalget deltok på seminaret «Outlook 2000» under Den norske filmfestivalen i Haugesund 2. september 2000. Seminaret tok for seg kinoens og filmens plass i det nye kommunikasjonssamfunnet, og hva slags betydning ny informasjonsteknologi kan ha for norsk kino- og filmbransje.