9 Samarbeidsformer mellom miljøvernmyndigheter, berørte næringsinteresser og Forsvaret
Utvalget vil i dette kapittelet gi en beskrivelse av forskjellige samarbeidsformer som har utviklet seg mellom Forsvaret, luftfartsmyndigheter, miljøvernmyndigheter og berørte næringsinteresser.
9.1 Kontakt med andre instanser og interesseorganisasjoner under utarbeidelse av denne rapporten
For å kartlegge den del av interessesfæren som ikke er representert i utvalget, fant man det hensiktsmessig å invitere sentrale organisasjoner til dialog omkring potensielle konfliktområder mellom Forsvarets lavflygingsaktivitet og miljøvern- og næringsinteresser. Utvalget vil her gjengi hovedtrekk fra møter som er avholdt med de ulike organisasjonene som utvalget har vært i kontakt med. Hovedhensikten er å evaluere dagens rutiner for å se på eventuelle forbedringsområder i samarbeidet mellom de ulike interessefeltene.
Utvalget vil kort beskrive de enkelte organisasjoner og hvilken interesse de har i Forsvarets lavflyging, samt hovedsynspunktene som kom frem under møtene:
Samarbeidsrådet for naturvernsaker (SRN)
SRN er et uformelt samarbeidsorgan etablert mellom Den Norske Turistforening (DNT), Verdens villmarksfond, Norges Jeger- og fiskerforening og Norges naturvernforbund. Rådet får enkelte ganger rapporter fra personer som blir forstyrret av flyaktivitet.
SRN etterlyste kart over dagens lavflygingsområder og ønsket at lavflygingsaktiviteten kunne begrenses i turområder i høysesong om sommeren (juli/august), samt påsken og til dels vinterferien. Kriterier for utvelgelse av områder som bør skånes til enkelte tider ble foreslått til å være a) sikkerhetsmessige aspekter og b) antall turgåere i området.
Informasjonsflyt ble trukket fram som et viktig poeng for å avhjelpe reaksjoner hos friluftsfolket ved overflyging i lav høyde. Det ble foreslått et samarbeid mellom Forsvaret og DNT der det blir beskrevet hvordan lavflygingsaktivitet blir gjennomført og hvorfor Forsvaret må trene på lavflygingsvirksomhet, og at dette ble gjort kjent gjennom fagtidsskrifter som for eksempel Fjell & Vidde og Jakt & Fiske.
Norsk forening mot støy (NFS)
NFS er en interesseorganisasjon som arbeider mot støy. Foreningen jobber fortrinnsvis med omgivelsesstøy, særlig relatert til samferdselsstøy. Foreningen arbeider aktivt opp mot kommunene, og ønsker å vinkle arbeidet inn mot fag-/lærermateriale til skoler og lignende. Foreningen ga overfor utvalget uttrykk for at den var opptatt av at lavflygingsaktiviteten burde begrenses til enkelte områder slik at noen områder forblir uberørt.
Norges pelsdyralslag (NPA)
NPA er en interesseorganisasjon for pelsdyroppdrettere. Søsterorganisasjoner er Oslo skinnauksjoner S/L og Norsk Pelsdyrfôrlag A/L. Det var i 1999-2000 ca 1100 farmer over hele landet, hvorav 90 % har sølv eller blårevfarmer, samt noen minkfarmer. Den norske pelsskinnproduksjon av rev representerer ca 12-13 prosent av verdensproduksjonen av rev og 1 % av verdensproduksjonen av mink. De fleste oppdrettere har oppdrett som tilleggsnæring til bl a jordbruk. Pelsdyroppdrett er en typisk distriktsnæring som i enkelte deler av landet er samlet i fellesområder.
Kommunikasjon mellom næringsinteressen – her representert av NPA - og Forsvaret/Luftfartsverket er svært viktig for å kunne ta tilstrekkelig hensyn til næringen. Perioden for valping, som er angitt i BFL 70-1, var etter NPAs mening stort sett representativ. Det ble likevel påpekt fra NPA at farmer i Nord Norge kunne ha en noe senere valpetid enn Sør-Norge. NPA er åpne for en vurdering av størrelsen på restriksjonssoner rundt pelsdyrfarmer.
Norske reindriftsamers landsforbund (NRL)
NRL er en interesseorganisasjon for reindriftseiere i Norge. Om lag 50 prosent av reineierne er medlem i NRL. Sårbare perioder for reindriften er spesielt kalvingen som finner sted i mai, og brunstperioden fra primo september til medio oktober. Det er relativt faste områder for kalving. I Finnmark skjer vinterbeitene på Finnmarksvidda og ute på øyene i kyststrøkene. Under vinterbeitet har eierne større kontroll over dyrene og de er heller ikke så ømfintlige for støy. NRL mener det er viktig med kontakt mellom Forsvaret og reineiere under føringen av rein fra vinter- til sommerbeite for å unngå konflikt, herunder etablering av gjensidige varslingsrutiner mellom reineierne og Forsvaret.
Villreinrådet i Norge
Villreinrådet er en uoffisiell sammenslutning av villreinnemnder og -utvalg. Formålet med rådet er å virke som bindeledd mellom de enkelte villreinområdene. Rådet skal verne om villreininteressene ved å ta opp til behandling spørsmål som har felles interesse for villreinnemndene og -utvalgene.
Villreinrådet anfører at for villreinen er overflyging i lav høyde mest skadelig i siste del av drektighetsperioden til kalving er over. For noen villreinområder foregår kalvingen i avgrensede soner, i andre deler av området mere spredt. Kalvingsplassene kan også flyttes over tid slik at områder som blir brukt til kalving kan skifte gradvis innenfor det totale villreinområdet.
I de aller fleste områder følges villreinflokkene så tett at det er mulig å gi hyppige opplysninger om posisjoner.
Norsk Aero Klubb (NAK)
NAK er en interesseorganisasjon for småfly- og luftsportaktivitet (mikrofly, ballongflyging, modellfly, fallskjermhoppere, seilfly m.fl.) i Norge. NAK har god kommunikasjon med Forsvaret. Det er ikke mange konflikter mellom NAK og Forsvaret, fordi lavflyging skjer i høyder hvor NAKs medlemmer sjelden opererer og man føler også at det generelt gis god informasjon via LTT om Forsvarets lavflygingsaktivitet.
Det er likevel registrert tidsvise avvik mellom de områder der det er forventet at Forsvaret skal være og de områder der NAKs aktiviteter finner sted. Det ble fremholdt at det er viktig med informasjon for å unngå konflikter mellom de ulike interessene. Lavflygingskart og NOTAM er i denne forbindelse viktige informasjonskilder. Store øvelser er ofte gjort kjent og skaper derfor få konflikter. Spredt aktivitet vil ikke i samme grad være gjort kjent, og kan derfor oftere skape overraskelser og vanskeligheter for virksomheten til NAKs medlemmer.
Kongsberg Defence & Aerospace (KDA)
KDA ble invitert til utvalget for å presentere nye våpentyper som kan ha betydning for lavflygingsaktiviteten. KDA er Norges største våpenprodusent, og er innenfor sine nisjer langt fremme teknologisk. Dette gjelder spesielt innenfor enkelte typer missiler, samt sentrale elementer innen kommando, kontroll og informasjonssystemer.
Presentasjonen understreket at det fortsatt er behov for lavflygingstrening for å bruke de forskjellige våpentyper som Forsvaret har i dag og forventes å få i fremtiden.
9.2 Samarbeidsformer mellom faste instanser
Utvalget vil gi en vurdering av samarbeidsformer mellom forskjellige faste instanser som har betydning for hvordan lavflyging gjennomføres. I denne sammenheng defineres faste instanser til både å være offentlige instanser som er satt til å forvalte et regelverk og frivillige organisasjoner.
Forsvarets samarbeid med andre instanser er spredt på flere nivåer;
Forsvarets overkommando, spesielt ved Operasjonsstaben og i noen grad Luftforsvarsstaben.
Forsvarets bygningstjeneste, sentralt og regionalt.
Forsvarets militærgeografiske tjeneste.
Forsvarskommandoene i Sør- og Nord-Norge, spesielt ved luftoperasjonssentrene.
Lufttjenesteinspektoratet.
Flystasjonene ved operasjonsgruppene og flyskvadronene.
Forsvarets daglige virksomhet er preget av et relativt konstant og jevnt treningsmønster. Det er enkelte topper i aktivitetene når det er spesielle øvelser som utføres, enten nasjonalt eller i regi av NATO.
Ved planleggingen av større øvelser eller treningsaktivitet av større omfang, er det spesielt Forsvarets overkommando og forsvarskommandoene som er tungt inne i prosessene. Deres organisasjon er satt sammen slik at de fleste samfunnssektorer, som blir berørt av aktiviteten, har et kontaktpunkt innen det militære systemet. Kontaktpunktet kan brukes til å hente ut informasjon eller påvirke planleggingen av øvelsene. Dette gjelder for eksempel Politiet, herunder Redningstjenesten, massemediene, Luftfartsverket, Kystverket, miljøvernmyndigheter, landbruksmyndigheter etc.
Det praktiske arbeidet og utgivelse av informasjon om hver enkelt større øvelse, starter allerede 1-2 år før den påtenkte aktiviteten. Det avholdes innledende konferanser der de tenkte rammene for øvelsene gis, slik at alle berørte parter skal kunne bearbeide sine videre innspill. Erfaring viser at det fortsatt er en viss avstand mellom teori og praksis, og at det er rom for forbedringer i informasjonsflyten. I praksis er det de aktørene som direkte blir berørt som tidligst blir brakt inn på banen, spesielt Luftfartsverket. De mer perifere sektorene bringes inn i bildet på et sent stadium.
Ved planleggingen, forberedelsen og avviklingen av større øvelser (nasjonale og allierte), vil flere nivåer være involvert både regionalt og lokalt. Dette kan belyses ved følgende eksempel:
Øvelse JOINT WINTER 2000 (avholdt medio mars 2000) var en nasjonal øvelse med deltakelse av inviterte allierte styrker. I forbindelse med planleggingen og avviklingen av øvelsen ble følgende informasjon og dialog gjennomført:
Øvelsen ble kunngjort i media, primært avisene, lenge før den ble avholdt.
Samtidig med kunngjøringen ble interessenter invitert til innledende møter.
Som en del av øvingsplanleggingen ble reindriftsadministrasjonen kontaktet og toveis kommunikasjon opprettet.
Før og under øvelsen ble øvingsområdet rekognosert, primært fra helikopter, for å lokalisere eventuelle konsentrasjoner av rein og elg.
Under øvelsen ble deltakerne pålagt å melde observerte konsentrasjoner av rein og elg tilbake til miljøvernoffiseren i øvingsledelsen. Denne informasjonen ble umiddelbart videreformidlet til enheter som deltok med fly og helikoptre.
På lokalt nivå er det den enkelte flystasjon som forholder seg til vertskommunen og de omkringliggende kommuner. Alle endringer av betydning i aktivitet og støymønster, for eksempel flyging om natten, annonseres i lokalavisene i god tid i forveien. Større "lørdagsbilag" i lokalavisene har tidvis gjort suksess. Dette er en aktiv holdning fra flystasjonenes side, og Luftforsvaret har meget god erfaring med at denne type informasjon vekker forståelse for aktiviteten i kommunene.
Det hender at enkeltpersoner tar direkte kontakt med den enkelte flystasjon i forbindelse med flyaktivitet. De fleste klager/spørsmål løser seg som regel ved at det gis en forklaring på hva som foregår og hvorfor aktiviteten må gjennomføres. Det kan også være at henvendelsen dreier seg om et problem eller en aktivitet som er av en slik karakter at den overføres til forsvarskommandoen i landsdelen. For eksempel kan det dreie seg om rideleir om sommeren for barn som ikke må overflys i lav høyde. Informasjon om rideleiren vil da kunne gjøres kjent i Forsvaret slik at flere aktører enn den flystasjonen som fikk henvendelsen gjøres oppmerksom på problemet og kan unngå å trene der aktiviteten foregår.
Videre er det flystasjonene som ser til at bruk av skytefelt over sjøen i internasjonalt farvann eller på land kunngjøres for alle berørte parter. Dette skjer via NRK, presse, maritim radio og spesielle kunngjøringer for luftfarten (NOTAM). Daglig samarbeid med instanser over lokalt (kommunenivå) nivå, ivaretas i hovedsak av forsvarskommandoene.
9.2.1 Informasjonsflyt av forhold som militær luftfart må ta hensyn til
I tillegg til at det er viktig med kommunikasjon på flere nivåer mellom Forsvaret og sivile instanser/organisasjoner, samt enkeltpersoner, er det viktig at informasjonen tilflyter Forsvarets militærgeografiske tjeneste (FMGT) slik at alt flygende personell har tilgang på fullstendig oppdatert informasjon som kan presenteres på kart.
Det er oppdateringen av datasettene som er den mest kritiske faktoren ved produksjon av kart. Dersom dataene som ligger til grunn for kartet ikke er holdt à jour, vil kartet ofte være verdiløst, og i noen tilfeller også villedende. Det er i denne forbindelse viktig at apparatet som skal samle inn og holde datasettene à jour fungerer slik at de faktorer som det skal tas hensyn til blir kartfestet. Ansvaret for innsamling av data er i dag fordelt på en rekke forskjellige institusjoner som FMGT kontakter ved produksjon av kart. Som beskrevet i kap 6, har Forsvaret flere ganger kommet i skade for å bryte vernebestemmelser fordi avgivelse av informasjon til bl a FMGT ikke har fungert tilfredsstillende. Dette har også et flytryggingsaspekt dersom FMGT ikke får tilfredsstillende informasjon.
Når det gjelder informasjonsflyten fra FMGT til operative ledd, synes denne å skje på en effektiv, nøyaktig og rasjonell måte.
9.3 Erfaringer om samarbeidet innenfor de enkelte fagfelt
9.3.1 Vedtak av verneplaner etter naturvernloven
Utvalget har sett på hvordan verneplaner blir vedtatt, samt hvilke saksforberedende tiltak som ligger bak en verneplan. Bakgrunnen til dette er at lavflygingsvirksomheten ofte konkurrerer om de samme områder som omfattes av verneplanene. Det er derfor av interesse å se hvordan den formelle saksgjennomgangen foregår.
Miljøverndepartementet (MD) forvalter naturvernloven (nvl). Forslag til nye verneområder utarbeides av fylkesmannen og Direktoratet for naturforvaltning (DN) etter oppdrag fra MD. Vern av et område etter nvl forutsetter et særskilt vernevedtak i form av forskrift, som treffes av Kongen i statsråd (kgl.res.). Verneforskriften gir bestemmelsene for tillatt bruk og forvaltning av det enkelte området. Det vil videre bli utarbeidet et kart over området.
Forslag til område som skal vernes med hjemmel i nvl utarbeides som hovedregel av fylkesmannen. Verneforslag kan fremmes som en tematisk verneplan (for eksempel våtmark) eller som enkeltområder (for eksempel nasjonalparker). Før verneforslaget sendes på lokal høring, blir det gjennomgått faglig av DN. Det er Forsvarets bygningstjeneste (FBT) ved regional avdeling som ved lokale høringer gir koordinert uttalelse på vegne av Forsvaret.
Fylkesmannen utarbeider en tilråding til DN på bakgrunn av innkomne kommentarer. DN sender deretter planen på sentral høring. Ved den sentrale høringen er det FBT ved Hovedkontoret som koordinerer Forsvarets samlede uttalelse. DN utarbeider på bakgrunn av høringsuttalelsene en tilråding til MD før verneforslagene sendes til godkjenning hos Kongen i statsråd.
Slik utvalget ser det er det rom for forbedringer i den interne prosessen i Forsvaret i forbindelse med å vurdere forslag om minstehøyder som skal tas inn i verneforslag. Etter utvalgets skjønn, gjelder dette spesielt i forholdet mellom Luftforsvarets operative ledd og FBT på lokalt nivå.
9.3.2 Prosesser for å få inn nye verneområder avmerket på lavflygingskart
Det er viktig at verneområdene blir presentert på oppdaterte kart fra den dagen verneforskriften trer i kraft. Forsvaret har dessverre flere ganger blitt konfrontert med brudd på verneforskrifter for et enkelt område hvor det har vist seg at området ikke har vært avmerket på lavflygingskartet. Utvalget finner at denne type svikt må unngås.
Verneområder blir i dag presentert for militær luftfart på lavflygingskart Direktoratet for naturforvaltning (DN) har ansvar gjennom Miljøenheten i Statens kartverk for at datasettene til disse lavflygingskartene inneholder mest mulig oppdatert informasjon om verneområdene. Det er viktig å understreke at det påligger Forsvaret også et selvstendig ansvar som bruker av slike områder å orientere seg om endringer i vernestatus. Per i dag må FMGT ta kontakt med DN når et nytt kart skal utarbeides. FMGT har, overfor utvalget, gitt uttrykk for at det bør innføres en fast ordning der DN varsler om endringer av disse datasettene. Innføring av en fast varslingsrutine vil sikre at datasettene hos FMGT til enhver tid er à jour, samt lette FMGTs arbeid med utarbeidelse av nye kartsett.
Etter det utvalget erfarer, vil det bli innført nye rutiner for oppdatering og distribusjon av digitale data om verneområdene. Det er overfor utvalget blitt påpekt at det særlig er behov for utvikling av rutiner som bestemmer hvem som skal oppdatere dataene, når oppdatering skal skje, samt hvordan oppdaterte data skal distribueres.
Utvalget mener at oppdatering av datasett grunnet nye restriksjoner i verneforskriftene, må distribueres til alle berørte parter i god tid før forskriften trer i kraft. Dette bør gjøres for at Forsvaret i tide skal kunne innrette seg ved bl a å oppdatere og distribuere kart for operativt personell. En skjematisk kvartalsvis forhåndsoppdatering vil i denne sammenheng være fullgod.
9.3.3 Luftfartsverket - produksjon av luftromsinformasjon
Datasett for luftromsinformasjon blir produsert av Luftfartsverket og FMGT i fellesskap i forbindelse med flykartproduksjon. Luftfartsverket har ansvaret for å produsere og holde à jour luftromsinformasjon. Luftfartsverket har etablert databasen AIS (Aeronautical Information Service) Environment Database for å sikre et kontinuerlig og sikkert ajourhold. Ved forespørsel får FMGT tilsendt ajourførte data i forbindelse med flykartproduksjon. Forsvaret har til nå vært fornøyd med dette samarbeidet. I Luftfartsverkets datasett blir fareområdene og luftromstrukturen presentert.
Videre vil det alminnelige NOTAM-systemet (pkt 4.5), holde Forsvaret oppdatert på lik linje med all annen luftfart.
9.3.4 Næringsinteresser
Av næringsinteresser er det hovedsakelig tamreindrift og oppdrett av pelsdyr som blir berørt av Forsvarets lavflygingsvirksomhet. Det har også vært oppe til diskusjon i hvilken grad oppdrett av fisk, struts, fjørfe og hester blir berørt. Frem til i dag har det, etter hva utvalget erfarer, ikke vært rapportert om problemer som utvalget anser å ha betydning for arbeidet med lavflygingsstrukturen for sistnevnte næringer. Utvalget vil derfor konsentrere seg om forholdet til tamrein og pelsdyr.
9.3.4.1 Reindriftsnæringen
Forsvaret har gjennom flere tiår hatt relativt god kontakt med næringen på forskjellige plan. I Norge er det seks reinbeiteområder som er oppdelt i 90 reinbeitedistrikter. Det er kun samer som har rett til å drive med rein i disse områdene. I Sør-Norge er det gitt særskilt tillatelse til reindrift utenfor disse reinbeiteområdene. Reindriftsvirksomhet dekker ca 40 prosent av Norges fastlandsareal.
Næringen hevder at tider for kalving, forflytning mellom beiteområder og slaktetid er sårbare perioder for reindriften. Det er derfor viktig å kartlegge områder og tidsrom for disse hendelsene for å kunne ta tilstrekkelig hensyn til sårbare perioder. På bakgrunn av dette er det er formålstjenlig å beskrive hvordan reindriftsnæringen er organisert gjennom flere frivillige og offentlige organisasjoner, samt hvordan organisasjonene forholder seg til Forsvaret.
Reindriftsforvaltningen i Alta er et offentlig forvaltningsorgan som har til oppgave å:
Medvirke til arealforvaltning – sikring av arealer for reindriften.
Drive veiledning og informasjon til reindriftsutøvere og andre.
Drive forvaltning av virkemiddelordninger og forskrifter etter reindriftsloven og reindriftsavtalen.
Drive ressursovervåking og ressursforvaltning.
Vedlikeholde grensegjerder mellom Norge og Sverige, Finland og Russland.
Være sekretærfunksjon for Reindriftsstyret, Reindriftens utviklingsfond, Reindriftens Fagråd, Økonomisk utvalg, Områdestyrene og Områdevise merkenemnder.
Forsvaret anser det viktig å unngå konflikter med reindriftsnæringen. Av denne grunn tar Forsvaret sikte på å kartfeste reinbeiteområdene, og FMGT har ansvaret for kontakt med Reindriftsforvaltningen i Alta slik at kartfesting kan gjennomføres. Det har vært sporadisk kontakt mellom forvaltningens lokalkontorer og Forsvarskommando Nord-Norge og en kartlegging av reinbeiteområdene har i større eller mindre grad pågått i 10 år. En ny runde med oppjustering og ajourføring av datasettet har startet opp og er planlagt ferdigstilt i løpet av år 2000.
I forbindelse med Forsvarets øvingsaktivitet er det kontakt mellom Reindriftsforvaltningens lokalkontorer og Forsvarets øvingsledelse. Denne kontakten er ofte rett i forkant av øvelsen og vil lett kunne fange opp endringer i beitemønsteret. Ulempen med kontakt såpass sent i forberedelsene, vil være at planene i stor grad er ferdig gjennomarbeidet og derfor mindre fleksible for endringer. Det kan synes som om kontakt både tidlig i planleggingsprosessen og rett i forkant av øvelse kan være nødvendig for å få fleksible planer som kan tilpasses vær- og beiteforhold.
Det holdes årlige informasjonsmøter i forbindelse med årlig bruk av Forsvarets øvingsområder mellom Forsvarets garnisoner, reindriftsorganisasjonenes lokallag og lokalkontorene hos Reindriftsforvaltningen. Det som likevel kan være problematisk, er at en rekke av Forsvarets luftoperasjoner tross alt blir gjennomført uten at det foregår i regi av en større samøvelse. Behovet for oppdateringer og informasjon begge veier synes å være like stor.
Utvalget vil på bakgrunn av ovennevnte påpeke behovet for mer strukturerte og jevnlige møter mellom næringen og Forsvaret.
9.3.4.2 Pelsdyrnæringen
Det er et relativt godt utbygget nettverk mellom pelsdyrnæringen og Forsvaret. Hovedsakelig skyldes dette at næringen er stedbunden, noe som gjør det lett for Forsvaret å innarbeide restriksjonsområder rundt sensitive steder.
FMGT har produsert et datasett, "Oversikt over pelsdyrfarmer i Norge", som er basert på tilbakemeldinger fra landbrukskontorene i samtlige av landets kommuner. Kommunene har levert kartskisser der pelsdyrfarmene er inntegnet. Problemet med dette datasettet er at det ikke er noe systematikk i registrering av nye pelsdyrfarmer eller pelsdyrfarmer som blir lagt ned. Dette problemet har Forsvaret tatt opp med næringen.
For å sikre et best mulig ajourhold av datasettet, har FMGT etablert et samarbeide med Norges Pelsdyralslag som løpende sender oversikt over nye medlemmer og nedleggelser av farmer.